PACTO ANDINO

Inhibición para resolver sobre la inexequibilidad del artículo 1º el Decreto-ley 1245 de 1969 y exequibilidad de los artículos 2 y 3 ibídem. – Los Acuerdos de Montevideo y Cartagena son actos distintos. – Facultad constitucional indelegable del Congreso para aprobar o improbar cualquier tratado internacional, sea cual fuere su índole; pero en el caso sub judice el Estado colombiano ha empeñado su honor y buena fe, y “la primacía del derecho de gentes es base y sustento de la seguridad internacional...”. – Acto complejo. – Jurisprudencia de la Corte. – La competencia que otorga el artículo 214 de la Constitución, se refiere a actos de derecho público interno y no a actos internacionales. – Los artículos 2 y 3 del decreto demandado, fueron dictados por el Presidente de la República “en uso de sus facultades legales” cuyas funciones se compaginan con el Decreto 2976 de 1968 –que creó el Incomex– y el inciso segundo del artículo 132 de la Carta, por lo tanto son exequibles.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

Bogotá, D. E., julio 26 de 1971.

(Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega).

El ciudadano James W. F. Raisbeck, en ejercicio de acción pública, picle que se declare inexequible el Decreto 1245 de 1969, por el cual el Gobierno aprobó el acuerdo de integración subregional andino.

Tenor del acto acusado:

“DECRETO NUMERO 1245 DE 1969

(agosto 8)

“por el cual se aprueba el Acuerdo de Integración Sub-Regional (Grupo. Andino), suscrito en Bogotá el 26 de mayo de 1969 por Plenipotenciarios de los Gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, el Ecuador y Perú.

“El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales, y en particular de las que le confiere el artículo 2 de la Ley 88 de 1961,

“DECRETA:

“Artículo 1. Apruébase el Acuerdo de Integración Sub-Regional suscrito en Bogotá el 26 de mayo de 1969 por Plenipotenciarios de los Gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, el Ecuador y Perú y aprobado por el Comité Ejecutivo Permanente de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, cuyo texto es el siguiente:

………………………………………………………………………………………………

“Artículo 2. El Instituto Colombiano de Comercio Exterior (Incomex), será el organismo a través del cual el Gobierno de Colombia mantendrá contacto con los órganos del Acuerdo, y en particular, con la Junta de que trata la Sección B del Capítulo II del mismo.

“Artículo 3. Corresponderá al Instituto Colombiano de Comercio Exterior, en el ámbito de sus atribuciones legales, adoptar medidas y proponer los proyectos de decreto necesarios para el cumplimiento oportuno de las obligaciones que el Acuerdo de Integración Sub-Regional impone a Colombia.

“Para los fines indicados en este artículo, el Instituto Colombiano de Comercio Exterior actuará en estrecha coordinación con los Ministerios, Departamentos Administrativos e Institutos que sean competentes en cada caso, según las materias de que se trate”.

ACUSACIONES DE LA DEMANDA, OPINIONES DEL PROCURADOR

El demandante señala como infringidos por el decreto impugnado los artículos 76-18 y 120-20 de la Constitución. Líneas abajo se analizarán sus argumentos. El Procurador General de la Nación, por su parte, sostiene la exequibilidad del Decreto 1245, por razones de que se hará mérito en el curso de esta sentencia; para dictar a la cual se exponen las siguientes

CONSIDERACIONES

Trabada la litis con la demanda y las conclusiones contrarias del Procurador General de la Nación, se hace indispensable dividir el problema en las partes sucesivas que su estudio suscita, desde los puntos de vista de la competencia de la Corte, de un análisis de las acusaciones que formula el demandante y de los conceptos principales del Procurador, de la controversia que surge acerca de la naturaleza y contenido del Tratado de Montevideo y del Pacto Andino, cotejándolos; del aspecto de derecho interno que este ofrece y de su faz internacional, y, últimamente de las conclusiones a que llega la Corte sobre conocimiento y decisión del asunto.

EL DECRETO ACUSADO

El Decreto 1245, aprobatorio del Acuerdo de integración Sub-Regional (Grupo Andino), celebrado por los Gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, el Ecuador y Perú, fue expedido por el Presidente de la República, “en uso de sus facultades legales, y en particular de las que le confiere el artículo 2º de la Ley 88 de 1961”, que está escrito así:

“Artículo 2º. Facúltase al Gobierno Nacional para adoptar todas las medidas conducentes y para crear los institutos o dependencias que sean necesarias, establecer los cargos y sus respectivas asignaciones y para abrir créditos, contracréditos o traslados que estime conveniente para el desarrollo del presente Tratado”.

La disposición transcrita es parte de la ley “por medio de la cual se autoriza al Gobierno Nacional para suscribir la adhesión de Colombia al Tratado de Montevideo que crea la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio'”, autorización que, efectivamente, se concedió por medio del artículo primero de dicho ordenamiento, sancionado por el Ejecutivo; y en cuya virtud éste procedió a ratificar el convenio citado, mediante depósito del instrumento respectivo en la Cancillería de la República Oriental del Uruguay, el 4 de octubre de 1961.

COMPETENCIA

Vista la invocación del artículo 2 de la Ley 88, que consigna el decreto acusado, y si se tiene en cuenta que los tratados públicos, para su cumplimiento, requieren a menudo que se adopten por el Gobierno (y aun por el Congreso) actos posteriores que los hagan efectivos, resulta evidente que el texto legal que va mencionado concedió al Ejecutivo una autorización para obrar dentro de su órbita constitucional, en cuanto al tratado de libre comercio pactado en Montevideo requiriese actuaciones gubernamentales a los fines de su desarrollo. Esta suerte de facultades está prevista por el numeral 11 del precepto 76 de la Constitución, y de acuerdo con el artículo 214 de la misma, la Corte tiene competencia para conocer de acusaciones contra los decretos que las ejerzan. Como el Decreto 1245 se halla comprendido en esa clase, de actos, se pasa a resolver.

LA DEMANDA

El actor reprocha al decreto acusado ser violatorio, principalmente, de dos textos constitucionales: El 120-20 que confiere al Presidente de la República la facultad de “celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso” y el 76-18, que otorga al Congreso, exclusivamente, la atribución de “aprobar o improbar los tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional”. El demandante infiere que el procedimiento de elaboración de los tratados, una vez que el Ejecutivo los ha concluido, impone a éste el deber inexcusable de presentarlos a la aprobación del Congreso. Concluye que el Decreto 1245, por no constituir ley sino acto gubernativo, usurpa capacidades del Congreso y, por tanto, es incoherente con los mandatos de la Carta arriba mencionados.

OPINIONES DEL PROCURADOR

El Jefe del Ministerio Público sostiene que el Decreto 1245, al aprobar el Acuerdo de Integración Sub-Regional, suscrito en Bogotá el 26 de mayo de 1969, llamado también “Acuerdo de Cartagena” (artículo 1), no calificó en realidad .un tratado, sino un acto diferente, de índole peculiar. Afirma el Procurador:

“e) Consecuencia y conclusión de lo expuesto es que, dentro del concepto moderno del Derecho Internacional y a la luz de los principios de Derecho Comunitario y de la Integración, el Acuerdo de Cartagena no es tratado en el sentido clásico del término, y su verdadero carácter jurídico es el de un convenio de complementación, desarrollo y ejecución –a nivel subregional y para el Grupo Andino– del Tratado-Marco de Montevideo y la estructura jurídica de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC )”.

EL TRATADO DE MONTEVIDEO Y EL PACTO ANDINO

Se oponen dos tesis: a) El Pacto Andino es un convenio internacional; b) Ese acto no es sino un acuerdo complementario, un desarrollo del Tratado de Montevideo, inherente a su ejecución, sin entidad separada.

Se impone ver, ante todo, algunos elementos constitutivos de esos negocios jurídicos.

El Tratado de Montevideo celebróse por los Gobiernos de Argentina, Brasil, Chile, Méjico, Paraguay, Perú y Uruguay. A esa¹ asociación ingresaron después otros países, como Colombia.

El Acuerdo Andino se convino entre los Gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, el Ecuador y Perú, sin que al día de la fecha otros países hayan adherido a él.

El Tratado de Montevideo, como el Pacto Andino, se inspiran en el conato de formar un mercado común latinoamericano y de promover un desarrollo general equilibrado y armónico, merced a una progresiva integración de sus economías. Así lo proclaman ambos documentos.

El Tratado de Montevideo concreta parcialmente los objetivos expresados, como un paso hacia más dilatadas metas, gracias al establecimiento de una “zona de libre comercio”, perfeccionable “en un período ele doce (12) años”, materia real, hasta el momento, de lo que en ese acuerdo se instituye.

Para obtener paulatinamente una reglamentación general que permita el libre mercadeo, sin gravámenes aduaneros ni otras restricciones, se consagran dos clases de negociaciones periódicas:

a) Sobre listas nacionales de reducciones que cada parte concede a las otras, y

b) De “una lista común con la relación de los productos cuyos gravámenes y demás restricciones las partes contratantes se comprometen por decisión colectiva a eliminar íntegramente para el comercio intrazonal”. (V. Arts. 1 a 13).

La ALALC cuenta con órganos cuya misión es la de reglar su marcha por medio de decisiones y asegurar el cumplimiento de éstas.

Tales órganos son hoy, después de modificado el instrumento original por medio de un protocolo que “institucionaliza el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)”, los siguientes: El Consejo de Ministros, Rama suprema de la Asociación; la conferencia, constituida por delegaciones de las partes; y el comité, órgano de ejecución y representativo, constituido por agentes permanentes ele cada parte, con derecho a un voto.

El aparato descrito se mueve alrededor de las pautas que señale el Consejo, entre cuyas aptitudes vale encarecer la de expedir normas genéricas que permitan lograr los fines del tratado y, específicamente, lo que él actualmente estipula, y reglas básicas que regulen las relaciones de la asociación y, en fin, la de acordar enmiendas al tratado. En general el Consejo, en los asuntos esenciales, debe resolver por unanimidad, de los miembros presentes.

Como el Consejo, dada su composición, no reúne de manera continua, puede delegar en la Conferencia la facultad de tomar decisiones específicas destinadas a permitir el mejor cumplimiento de los objetivos del tratado. Pero si se tiene en cuenta que la conferencia no celebra sesiones, en principio, sino una vez por año, aunque efectivamente lo haga con más frecuencia, el Consejo también delega en el comité las mismas atribuciones. Por donde este último cuerpo tiene en la práctica una intervención más cabal en las labores de la asociación, ante casos concretos. Bajo su dirección habitual trabaja la secretaría ejecutiva, compuesta de personal técnico y administrativo.

Las estipulaciones del Acuerdo de Cartagena en cambio, ofrecen un campo de acción mucho más vasto que la mera negociación de reducciones aduaneras y otras restricciones en el movimiento de importaciones y exportaciones, abarcan diversos objetos de mayor substancia y dotan a la Institución, para convertirlos en providencias actuantes, de medios de acción que ostentan notoria y rápida eficacia.

El artículo 3 del Pacto Andino, en efecto, obliga a los países miembros a tomar medidas para.

“a) La armonización de políticas económicas y sociales y la aproximación de las legislaciones nacionales y en las materias pertinentes;

“b) La programación conjunta, la intensificación del proceso de industrialización subregional y la ejecución de programas sectoriales de desarrollo industrial;

“c) Un programa de liberación del intercambio más acelerado que el que se adopte en general en el marco de la ALALC;

“d) Un arancel externo común, cuya etapa previa será la adopción de un arancel externo mínimo común;

“e) Programas destinados a acelerar el desarrollo del sector agropecuario;

“f) La canalización de recursos de dentro y de fuera de la subregión para proveer a la financiación de las inversiones que sean necesarias en el proceso de integración;

g) La integración física, y

h) Tratamientos preferenciales a favor de Bolivia y el Ecuador”.

Los órganos principales que han de convertir en actos generadores de derechos y obligaciones las estipulaciones del Acuerdo de Cartagena, son la comisión y la junta.

La primera, órgano máximo, está constituida por un representante plenipotenciario de cada gobierno, y debe, entre diversas funciones:

“a) Formular la política general del Acuerdo y adoptar las medidas que sean necesarias para el logro de sus objetivos;

“b) Aprobar las normas que sean indispensables para hacer posibles la coordinación de los planes de desarrollo y la armonización de las políticas económicas de los países miembros;

“d) Impartir instrucciones a la junta;

“e) Delegar sus atribuciones en la junta cuando lo estime conveniente;

“g) Velar por el cumplimiento armónico de las obligaciones derivadas del Acuerdo y las del Tratado de Montevideo;

“j) Proponer a los países miembros modificaciones al presente Acuerdo”.

Las decisiones que la comisión adopte requieren, en principio, los dos tercios de los votos de los países miembros. Así se desprende de la aplicación de varios procedimientos indicados en el artículo 11, relacionados con los asuntos previstos en los anexos II y III. Por excepción, la comisión no podrá resolver sobre ciertas cuestiones enumeradas en el anexo I, cuando alguno de los miembros del pacto opusiere un voto negativo, esto es, un veto. Entre esos asuntos, cuya realización no es factible si media voto negativo, se encuentran los siguientes:

Delegar en la Junta aquellas atribuciones que estime conveniente;

Aprobar modificaciones al Acuerdo;

Aprobar normas para la coordinación de los planes de desarrollo y la armonización de las políticas económicas de los países miembros;

Aprobar el programa de armonización de los instrumentos de regularización del comercio exterior de los países miembros; Aprobar los programas de integración física;

Reducir el número de materias sujetas a veto;

Establecer las condiciones de adhesión al Acuerdo.

A la junta corresponde velar por la aplicación del Acuerdo y por el cumplimiento de las decisiones de la comisión. Es una entidad ejecutiva y colaboradora, en numerosos negocios, de la comisión.

Además del esquema de normas y ejecución de actos que se deja descrito a grandes rasgos, el Acuerdo somete su desarrollo a un dinamismo acelerado, en punto a armonización de políticas económicas y coordinación de planes, el cual se traduce en decisiones, cuya variedad denotan algunas cláusulas, que se copian en seguida:

“Artículo 26. Los países miembros iniciarán inmediatamente un proceso de coordinación de sus planes de desarrollo en sectores específicos y de armonización de sus políticas económicas y sociales, con la mira de llegar a un régimen de planificación conjunta para el desarrollo integrado del área.

“Este proceso se cumplirá paralela y coordinadamente con el de formación del mercado sub-regional, mediante los siguientes mecanismos, entre otros:

“a) Un régimen de programación industrial;

“b) Un régimen especial para el sector agropecuario;

“c) La planificación de la infraestructura física y social;

“d) La armonización de las políticas cambiaría, monetaria, financiera y fiscal, incluyendo el tratamiento a los capitales de la subregión o de fuera de ella;

“e) Una política comercial común frente a terceros países, y

“f) La armonización de métodos y técnicas de planificación.

“Artículo 27. Antes del 31 de diciembre de 1970 la comisión, a propuesta de la junta, aprobará y someterá a la consideración de los países miembros un régimen común sobre tratamiento a los capitales extranjeros y entre otros, sobre mareas, patentes, licencias y regalías.

“Los países miembros se comprometen a adoptar las providencias que fueren necesarias para poner en práctica este régimen dentro de los seis meses siguientes a su aprobación por la comisión.

“Artículo 28. Antes del 31 de diciembre de 1971 la comisión, a propuesta de la junta, aprobará y propondrá a los países miembros el régimen uniforme al que deberán sujetarse las empresas multinacionales.

“Dentro del mismo plazo la comisión, a propuesta de la junta, aprobará las directivas que servirán de base a la armonización de las legislaciones sobre fomento industrial de los países miembros.

“Estos se comprometen a adoptar las providencias que fueren necesarias para poner en práctica esta armonización dentro de los seis meses siguientes a su aprobación por la comisión.

“Artículo 29. La comisión a propuesta de la junta y a más tardar el 31 de diciembre de 1970, establecerá los procedimientos y mecanismos de carácter permanente que sean necesarios para lograr la coordinación y armonización de que trata el artículo 26.

“Artículo 30. La comisión, a propuesta de la junta, acordará un programa de armonización de los instrumentos y mecanismos de regulación del comercio exterior de los países miembros que será puesto en práctica por éstos antes del 31 de diciembre de 1972.

“Exceptúase de lo anterior el Arancel Externo Común que se regirá por lo dispuesto en el Capítulo VI.

“Artículo 31. En sus planes nacionales de desarrollo y en la formulación de sus políticas económicas, los países miembros incluirán las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de los artículos precedentes”.

Y en el Capítulo VI, se lee:

“CAPITULO VI

“Arancel Externo Común.

“Artículo 61. Los países miembros se comprometen a poner en aplicación un Arancel Externo Común a más tardar el 31 de diciembre de 1980.

“Artículo 62. Antes del 31 de diciembre de 1973, la junta elaborará un proyecto de Arancel Externo Común y lo someterá a la consideración de la comisión que lo aprobará dentro de los dos años siguientes.

“El 31 de diciembre de 1976, los países miembros comenzarán el proceso de aproximación al Arancel Externo Común de los gravámenes aplicables en sus aranceles nacionales a las importaciones de fuera de la subregión, en forma anual, automática y lineal y de manera que quede en plena vigencia el 31 de diciembre de 1980.

“Artículo 63. Antes del 31 de diciembre de 1970, la Comisión aprobará a propuesta de la Junta, un Arancel Externo Mínimo Común, que tendrá por objeto principalmente:

“a) Establecer una protección adecuada para la producción subregional;

“b) Crear progresivamente un margen de preferencia subregional;

“c) Facilitar la adopción del Arancel Externo Común, y

“d) Estimular la eficiencia de la producción subregional.

“Artículo 64. El 31 de diciembre de 1971, los países miembros iniciarán la aproximación de los gravámenes aplicables a las importaciones de fuera de la subregión a los establecidos en el Arancel Externo Mínimo Común, en los casos en que aquellos sean inferiores a éstos, y cumplirán dicho proceso en forma anual, lineal y automática, de modo que quede en plena aplicación el 31 de diciembre de 1975”.

Al ponerse en cotejo, siquiera sea por modo somero, las dos reglamentaciones contenidas en los Convenios de Montevideo y de Cartagena, resalta que ellas son constitutivas de dos actos diferentes, desde muchos puntos de vista. Por ejemplo: Las partes contratantes, los sujetos de los derechos y obligaciones que nacen de cada convenio son distintos, ya que todos los miembros de la ALALC no están en el Pacto Andino, y se hallan fuera de los vínculos jurídicos que éste engendra; además, los órganos que rigen el Tratado de Montevideo y los del Acuerdo Andino son diferentes y se hallan dotados de aptitudes también distintas, como diversas son las materias sobre las cuales versan.

Ante disparidades tan palmarias, aparece insostenible que el Pacto Andino pueda considerarse como desarrollo y ejecución del Tratado de Montevideo.

Precisa concluir que el Acuerdo de Cartagena tiene individualidad propia, y basta leerlo para comprobar que de él nacen peculiares obligaciones a cargo del Estado, a cuya virtud éste queda sometido, en muchos casos de índole económica, antes dependientes, en última instancia, de sus poderes nacionales de decisión, a las determinaciones que tomen sea la Comisión, sea la Junta, instauradas por dicha convención sub-regional.

EL PACTO ANDINO Y LA CONSTITUCION

La situación jurídica que de la manera descrita, configura el Acuerdo de Cartagena, cae bajo los términos del numeral 18 del artículo 76 de la Constitución, conforme al cual corresponde al Congreso, por medio de leyes: “Aprobar o improbar los tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional”, siendo de más pertinencia para resolver el problema en examen, el inciso segundo del mismo texto: “Por medio de tratados o convenios aprobados por el Congreso podrá el Estado obligarse para que, sobre bases de igualdad y reciprocidad, sean creadas instituciones supranacionales que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados”.

Ese estudio de las bases de igualdad y reciprocidad que han de cimentar los convenios creadores de instituciones supranacionales no ha de hacerlo sino el Congreso, aprobando o improbando después el acto respectivo, y en caso de aprobación, por medio de ley. Y únicamente el Congreso ha de cumplir esa función esencial, porque el ejercicio de los poderes públicos no es delegable, salvo autorización expresa del constituyente, la cual, para los efectos que ahora se contemplan, en orden a la aprobación de los tratados públicos, no existe en la Carta Política.

Y aunque, en gracia de mejor análisis, se admitiese que el Pacto Andino no está provisto de la plenitud de mérito independiente que lo caracteriza, sino que tuviera por fin dar mayor fuerza a la integración económica iniciada en el Convenio de Montevideo –así la acción de éste sea muy restringida– también se requeriría que el Acuerdo de Cartagena fuese aprobado por el Congreso, ya que el segundo aparte del numeral 18 transcrito exige la misma revisión del Congreso para los pactos que se propongan no solo promover sino también “consolidar la integración económica con otros Estados”. Se repite: si el Pacto Andino no hiciere, en resumidas cuentas, sino prestar más solidez, asegurar mayor firmeza en ciertos respectos, al Tratado de Montevideo, que todo esto significa “consolidar”, tendría asimismo que ser presentado por el Gobierno a las Cámaras Legislativas para su aceptación o rechazo. Todo convenio internacional creador de obligaciones, cuyos objetos sean principales o accesorios –nada importa– necesita aprobación del Congreso.

EL PACTO ANDINO Y EL DERECHO COMUNITARIO

Ni se diga que existe un derecho de las comunidades internacionales, conforme al cual ciertas estipulaciones de tipo económico consagradas en pactos multilaterales, por elásticas, dan vida, así como así, a organizaciones diferentes y les confieren poderes superiores a los que son anejos de ordinario a los Estados, aisladamente considerados, en el manejo de sus asuntos exteriores. No; ese derecho no existe, ni por semejas. Algunas asociaciones económicas, cuya comprensión abarca varios países y constituye ámbito regional, tan conocidas en los días que corren gozan de naturaleza institucional, 'esto es, de órganos y mecanismos autónomos, capaces de producir efectos por sí mismos, sin que siempre sea menester la intervención de los países miembros para imprimir eficacia a tales vínculos. Pero ello solo ocurre cuando se han celebrado pactos, muy expresos, muy precisos, atributivos de competencias determinadas a la respectiva entidad comunitaria, cuyos poderes se deben siempre a los estatutos que constituyen su fuente. Los cuerpos supranacionales, derivan de instrumentos voluntarios suscritos por los Estados que los integran. No es dable trasladar capacidades de una institución a oirá, a talante y gusto de los intérpretes. Fuera de las transferencias de poderes que excepcionalmente conceden los Estados, ellos siguen siendo sujetos por excelencia tanto del derecho interno como del derecho de gentes. Invocar nociones tan vagas como las aquí traídas en refuerzo de la validez, sin aprobación del Congreso, del Pacto Andino, cuya tabla de competencias no ha sido consagrada por todos los órganos idóneos del Estado nacional, es argüir en sentido contrario a la Constitución, a los procedimientos del derecho colombiano, a los cuales remite, por lo demás, el propio Acuerdo de Cartagena (artículo 110).

Excusado es ahondar en los extremos vistos: El decreto aprobatorio del Acuerdo Andino, por vicio de formación, pugna con el ordenamiento constitucional.

El Gobierno no se avino con la Constitución desde el momento en que se abstuvo de someter el Pacto Andino al estudio indispensable del Congreso, y, en cambio, ejerció una autorización contenida en el artículo 2 de la Ley 88 de 1961, que mira al cumplimiento de providencias ejecutivas conducentes al desarrollo del Tratado de Montevideo, facultad que no podía transformarse en competencia para revisar actos internacionales, y aprobarse a sí mismo un acuerdo celebrado con otros gobiernos. El decreto a que se alude, como todo acto viciado de inconstitucionalidad, supone violación de la Carta Política; pero no demuestra ánimo de trastrocar la organización del Estado. La Corte en su cometido de guardar la integridad de la Constitución, comprueba constantemente infracciones del mismo género y pronuncia las inexequibilidades condignas, sin que ello constituya incriminación contra las autoridades. Y en el caso que ahora se tiene presente, debe relevarse una intención de eficacia internacional, de buena fe en las relaciones con las demás partes del Pacto Andino, enderezadas en ponerlo en obra cuanto antes, en beneficio >general. Así se explica una confusión notoria relativa al artículo 2 de la Ley 88 de 1961, al cual se le prestaron ensanches que es incapaz de dar. Así también el Gobierno, con respeto para el artículo 110 del Acuerdo de Cartagena, procedió a comunicar a la Secretaría Ejecutiva de la ALALC “el correspondiente acto de aprobación”, entendiendo por tal el Decreto 1245 tantas veces citado, el cual, efectivamente, dice aprobarlo.

Con esta comunicación, equivalente a canje de ratificaciones, el Gobierno de Colombia cumplió un acto final y definitivo, un trámite último, que remata la negociación, redacción y firma de los tratados públicos, etapas éstas que se llevaron a cabo.

Ante los signatarios del acuerdo subregional, ante la ALALC-y respecto de terceros, en derecho de gentes, el Estado colombiano, sin remisión a dudas, ha adquirido derechos y contraído obligaciones; es parte de un convenio internacional, ha empeñado su honor y buena fe, en la medida en que, a virtud del mismo instrumento subregional, le hicieron Bolivia, Chile, el Ecuador y Perú, quienes también ratificaron el instrumento respectivo, sin que sea dable investigar si sus comunicaciones de aprobación se conforman con sus procedimientos constitucionales o legales, de derecho interno. Basta que un gobierno, universalmente apto, salvo excepción, para ejecutar el acto de canje de ratificaciones o el depósito de un mensaje expresivo de haberse impartido la aprobación necesaria, así lo cumpla o declare, para que los tratados deban reputarse plenamente válidos e invulnerables, exentos de violación manifiesta de disposiciones internas sobre competencia para concertarlos. Si el canje o depósito adolece de irregularidades desde el ángulo del derecho interno tal anomalía tío puede ser esgrimida contra el país cuyo gobierno incurrió en error, pues la primacía del derecho de gentes, que es base y sustento de la seguridad internacional, no tolera que se inmiscuyan unos Estados en los asuntos internos de los otros, para eludir compromisos amparados por el respeto debido a la ley de las Naciones. Y menos aceptable sería que el propio Estado tuyos agentes hubiesen cometido errores jurídicos ú violaciones de su ordenamiento interno, se prevaliesen de ellos, así alegaren falta de capacidad, protectora de su consentimiento. Los Estados responden de los hechos u omisiones de sus gobernantes, cualesquiera que sean (autoridades administrativas, legislativas o jurisdiccionales), y la primera sanción, la más elemental, en orden a garantizar esa responsabilidad, es negarles toda acción de invalidez que llegaren a intentar por vicios de competencia a ellos imputables. El principio de la responsabilidad es, en la práctica, el mejor respaldo de la palabra internacional. Las competencias internas se subordinan a reglas superiores, como condición de normal convivencia en la comunidad interestatal.

ACTO COMPLEJO

La doble serie de aspectos –internos e internacionales– que se han presentado al análisis con motivo de la demanda instaurada contra el Decreto 1245 del 8 de agosto de 1969, aprobatorio del Acuerdo Subregional Andino, muestra a la clara el carácter complejo de la operación jurídica en virtud de la cual se forma y produce efectos un pacto internacional. Su negociación, redacción y firma se efectúan por vía diplomática; agotada ésta, la aprobación queda sujeta al derecho público interno; en una última etapa recobran vigor las normas y usos internacionales a efectos de perfeccionar, de cerrar definitivamente, por modo manifiesto, el proceso de gestación y nacimiento de un tratado, con el canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos en que consta la terminación de todos estos trámites, que hacen los gobiernos. El depósito tiene lugar cuando se refiere a convenios multilaterales y se cumple ante un gobierno o una oficina internacional, designados en el documento probatorio.

Ese cúmulo de hechos, actos y formalidades, no es fácil de disociar en la práctica, y de ahí que se le tome de ordinario como un todo. Desintegrarlo para hacerle producir efectos fragmentarios a cada uno de los pasos y elementos sucesivos que lo componen, es ocasionado a trastornos jurídicos y quebrantos de la seguridad internacional, ambiente necesario para la, vida de relación de los pueblos.

JURISPRUDENCIA DE LA CORTE

La necesidad de firmeza y confianza en los actos jurídicos de los Estados con motivo de sus nexos mutuos de todo orden, inspira a esta Corporación cuando falla demandas de inexequibilidad contra actos que aprueban tratados, como son normalmente las leyes que los revisan. En sentencia del 18 de marzo de 1941, por ejemplo ha dicho lo siguiente:

“En sentir de la Corte el derecho conferido por la Carta para acusar como inconstitucionales las leyes y decretos lo tienen todos los ciudadanos, sin limitaciones. Cuando se trata de leyes aprobatorias de tratados públicos las demandas sobre inconstitucionalidad de ellas son improcedentes, no por falta de personería en el ciudadano que intenta la acción sino porque la estabilidad de los pactos internacionales no puede estar sujeta a la declaración que haga la Corte respecto a la exequibilidad o inexequibilidad de las leyes que los aprueban. En tales casos la Corte carece de jurisdicción”. (G. J., T. 50. pág. 704).

Las razones de la conclusión transcrita ya habían sido explanadas por la Corte en varios pasos de su sentencia del 6 de julio de 1914 de los cuales conviene copiar:

“Aun cuando la ley que aprueba un tratado público esté sometida en su formación a los requisitos ordinarios que presiden la expedición de los actos legislativos comunes, no puede revocarse a duda que, por otros aspectos, difiere sustancialmente de las leyes ordinarias. Estas son actos unilaterales, expresión de la voluntad del soberano que manda, prohíbe o permite, y que se cumplen con solo el requisito de su sanción y promulgación. Aquella es elemento de un acto jurídico complejo, es la manera como una de las altas partes contratantes manifiesta su consentimiento a las estipulaciones de un pacto sinalagmático internacional; no establece por sí sola relaciones de derecho, y su eficacia depende del consentimiento de la otra Nación contratante, si ésta por su parte ratifica las cláusulas convenidas por sus negociadores. La ley que aprueba un tratado público tiene, pues, un carácter especial. El papel del parlamento, en materia de tratados, no se asemeja al que desempeña en materia legislativa”.

Y al asentar que, por la naturaleza compleja de los tratados, y de acuerdo con el ordenamiento constitucional, el acto por el cuál un Estado los aprueba escapa al control de constitucionalidad, repara esta Corporación en los problemas que surgirían si ella entrase a dividir sobre su exequibilidad después de haberse ratificado la respectiva convención internacional. Dice así:

“Según esto, por más que el artículo 214 de la Constitución hable, en términos generales, de que a la Corte Suprema corresponde decidir definitivamente sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano, como inconstitucionales, si de la aplicación del tenor literal de este precepto se llega a conclusiones que abiertamente hieran otros cánones fundamentales de la Carta, la jurisprudencia y la más sana crítica forense imponen el no darle a aquel precepto mayor alcance que el que debe tener para llenar su fin, que es el de guardar la integridad de la Constitución. En tal virtud, y conforme al artículo 55 del estatuto, todos los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus respectivas atribuciones. Si de acuerdo con el artículo 120, numeral 20, corresponde al Presidente de la República celebrar con potencias extranjeras tratados y convenios que se someterán a la aprobación, del Congreso; si, según el numeral 22 del artículo 76 de la Carta, corresponde al Poder Legislativo aprobar o desaprobar los tratados que el Gobierno celebre con potencias extranjeras; si la misma Constitución no le ha dado al Poder Judicial ingerencia en la formación de tratados públicos; y por último, si a la luz de elementales principios no puede admitirse que la validez y eficacia de los pactos internacionales queden sujetas y sobre todo sujetas de modo indefinido, a la decisión de una sola de las altas partes contratantes, es forzoso deducir que la Corte no puede acceder a la demanda promovida contra el Tratado de 6 de abril del año en curso, por carecer de facultades para ello.

“Compete a la Corte Suprema la guarda de la integridad de la Constitución, y no sería mantener esa inseguridad el romper la armonía que existe y debe existir entre sus diferentes partes. Por esto, si la observancia textual del artículo 214 de la Carta resulta vulnerando en algún caso, otras reglas constitucionales, es indiscutible que entonces no corresponde aplicarlo.

“Admitir la intervención de la Corte Suprema de Justicia para invalidar, por inconstitucional, un tratado público, equivaldría, en último análisis a asumir la Corte para sí el ejercicio de la soberanía transeúnte del Estado, que a ella no le está atribuido, ya que vendría en definitiva, a darle o. negarle el pase a las estipulaciones de los pactos internacionales.

“De otro lado, considérese la consecuencia, absolutamente inadmisible que surgiría de que la Corte pudiera declarar la ineficacia de la ley que aprueba un tratado, después que haya recibido la ratificación de la otra parte contratante. El Gobierno y el pueblo de la Nación se hallarían en un conflicto irresoluble. De un lado, en la obligación de cumplir las estipulaciones de un pacto internacional perfecto, en la cual estaría solemnemente empeñada la fe pública; y de otro, en el deber de acatar la decisión del más alto cuerpo judicial del país, que al declarar inconstitucional el tratado, implícitamente, dispondría que no se obedeciese. No cabe en modo alguno suponer que semejante absurdo, que nacería de la aplicación literal del artículo 214 de la Carta, haya estado en la mente de los que expidieron ese acto constitucional”.

(Providencia del 6 de julio de 1914, G. J., T. 23, págs. 10 y 12).

Debe reiterarse que la Corte es Juez de la constitucionalidad de los actos de derecho público interno que enumera el artículo 214 de la Carta Política, y no de actos internacionales, para cuyo juzgamiento, aunque contenga elementos jurídicos de índole interna, carece de jurisdicción.

Desprovista de poder para juzgar sobre la exequibilidad de actos aprobatorios de tratados, esta Corporación ha de abstenerse de decidir sobre la demanda propuesta por el ciudadano James F. F. Raisbeck contra el Decreto 1245 de 1969, en cuanto imparte una aprobación de esa especie por medio de su artículo primero.

LOS ARTÍCULOS 2 y 3

Pero los artículos 2 y 3 del mismo decreto no aprueban tratado alguno, y se limitan a conferir atribuciones al Instituto Colombiano de Comercio Exterior, entidad ele derecho interno. Ya se vio que todo el Decreto 1245 invoca, como fuente de su expedición, en particular, las facultades que el Gobierno diera al artículo 2 de la Ley 88 de 1961, relativamente a consecuencias del Convenio de Montevideo. Y también se dijo que esta concesión de autorizaciones especiales se halla contemplada en el artículo 76-11 de la Constitución; lo cual depara competencia a la Corte para conocer de la constitucionalidad de los decretos que las usan, y por tanto, de los artículos 2 y 3 del 1245, acusado por entero. (V. Art. 214 C. N.).

Si se estudian esos artículos 2 y 3, comparándolos con las autorizaciones consignadas en la Ley 88, aparece de resalto que unos y otras no son compatibles entre sí, toda vez que dicha disposición legislativa expedida en 1961, concierne al Tratado de Montevideo, distinto del Acuerdo de Cartagena, que entonces no existía. Es claro que a la Ley 88 no era dable autorizar en 1961 el desarrollo de una convención que apenas surgió ocho años más tarde, en 1969. Esta falta de concordancia entre las autorizaciones y el decreto que las puso en marcha, inclinaría a pensar que los artículos 2 y 3 que se glosan son inconstitucionales, por exceder aquellas.

Como el Decreto 1245 también fue dictado por el Presidente de la República “en uso de sus facultades legales”, se impone averiguar si éstas lo capacitan, en términos genéricos, para adscribir funciones al Instituto Colombiano de Comercio Exterior.

En la misma línea de ideas, vale recordar que dicha entidad fue creada, por el artículo 1 del Decreto 2976 del 4 de diciembre de 1968, como un establecimiento público, cuyas funciones se compaginan y hasta coinciden, en lo cardinal, con las señaladas en los artículos 2 y 3 del Decreto 1245. Si a tal circunstancia se añade que, a voces del inciso 2 del artículo 132 de la Carta, “la distribución de los negocios, según sus afinidades, entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, corresponde al Presidente de la República”, fuerza es inferir que los artículos 2 y 3 objeto de los comentarios que se anotan deben reputarse exequibles, y cuyo ejercicio habrá de ceñirse, como reza el acto acusado, al ámbito de las competencias del Instituto.

Este encaje dentro de la esfera de acción del Instituto de Comercio Exterior no sólo concierne a las atribuciones que le señala el Decreto-ley que lo fundó, sino al ordenamiento jurídico del país en general, a cuyo rigor tienen que someterse, en materias de comercio exterior vinculado a organizaciones internacionales, como en todo asunto, los diversos órganos, dependencias, rodajes y oficinas del Estado.

Las instituciones supranacionales generan derechos y deberes, cuya efectividad no siempre deriva mecánicamente del funcionamiento de ellas. A menudo se requiere que las autoridades nacionales consoliden lo resuelto por las entidades internacionales competentes, y en tales situaciones han de dictar leyes o decretos que deparen vigencia interna a lo ordenado en el campo comunitario. Por ejemplo, cuando sea necesario adoptar aranceles aduaneros comunes o, en suma, cuando proceda armonizar legislaciones diferentes, los países interesados, para respetar sus compromisos, se hallan en la precisión de incluir en sus derechos positivos por medio del órgano competente, las reglas capaces de asegurar el cumplimiento de las determinaciones internacionales de que se trata. Mientras semejantes etapas de consolidación no se recorran, cuando sea indispensable recorrerlas, las providencias internacionales incompletas carecen de pleno vigor. Estos fenómenos, obvios en el derecho de gentes clásico, también ocurren con ocasión de las reglamentaciones comunitarias de hoy. Los Estados no pueden prescindir de su propio ordenamiento jurídico cuando el internacional no es imperativo para ellos, por expreso mandato constitucional.

La Corte estima que estos criterios deben respetarse con motivo de los compromisos encaminados a establecer integraciones económicas regionales, tan plausibles como se quiera, pero cuya solidez depende de las bases rigurosamente jurídicas en que se implanten; entendimiento que aquí se expresa para fijar el alcance del artículo 3 del Decreto 1245 de 1969, el cuál será declarado exequible.

RESOLUCION

A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, previo estudio de la Sala Constitucional, y oído el Procurador General de la Nación,

DECIDE:

Primero. Abstenerse de resolver sobre la constitucionalidad del artículo 1 del Decreto 1245 del 8 de agosto de 1969, “por el cual se aprueba el Acuerdo de Integración Sub-Regional (Grupo Andino), suscrito en Bogotá, el 26 de mayo de 1969 por Plenipotenciarios de los Gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, el Ecuador y Perú”.

Segundo. Declarar exequibles los artículos 2 y 3 del mismo decreto.

Publíquese, cópiese, comuníquese a los Ministros de Relaciones Exteriores, de Hacienda y Crédito Público, de Agricultura y de Desarrollo Económico, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Luis Eduardo Mesa Velásquez, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, con salvamento de voto, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, con salvamento de voto, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, con salvamento de voto, Jorge Gaviria Salazar, con salvamento de voto, Guillermo González Charry, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Carlos Pérez, con salvamento de voto, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, con salvamento de voto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, con salvamento de voto, Luis Sarmiento Buitrago, con salvamento de voto, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.

SALVAMENTO DE VOTO

De los doctores: Humberto Barrera Domínguez, Miguel Angel García, Luis Carlos Pérez Eustorgio Sarria y Luis Sarmiento Buitrago.

Los suscritos Magistrados tomamos como salvamento de voto el estudio presentado por el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago y aprobado como ponencia por la mayoría de la Sala Constitucional.

Dice así:

“El Presidente de la República, con invocación indebida de las facultades concedidas por el artículo 2º de la Ley 88 de 1961 y excediéndolas, expidió el Decreto-ley 1245, “por el cual se aprueba el Acuerdo de Integración Sub-Regional (Grupo Andino)”, con lo cual se invade el ejercicio de una función privativa del Congreso, la de aprobar los tratados internacionales.

Dos cuestiones fundamentales orientan el desarrollo de esta sentencia: la competencia de la Corte Suprema para decidir de la demanda, y, en caso afirmativo, si la facultad invocada permite la expedición del decreto acusado.

I

COMPETENCIA DE LA CORTE

1. El artículo 214 de la Carta señala taxativamente la competencia de la Corte Suprema de Justicia, en la función de guardián de la Constitución, limitándola así:

a) A los proyectos de ley objetados por el Gobierno como inconstitucionales, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación;

b) A todas las leyes;

c) A los decretos legislativos de que tratan los artículos 80, 121 y 122 de la Carta;

d) A los decretos extraordinarios dictados con base en las facultades del numeral 12 del artículo 76, y

e) A los decretos especiales expedidos con base en facultades del numeral 11 del mismo artículo 76.

2. La Ley 88 de 1961 (septiembre 19) por medio de la cual “ se autoriza al Gobierno Nacional para suscribir la adhesión de Colombia al Tratado de Montevideo que crea la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio” reza:

“El Congreso de Colombia, decreta:

“Artículo 1º. Autorízase al Gobierno Nacional para suscribir la adhesión de Colombia al Tratado de Montevideo, que establece la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, cuyo texto es el siguiente:

……………………………………………………………………………………………..

“Artículo 2º. Facúltase al Gobierno Nacional para adoptar todas las medidas conducentes y para crear los institutos o dependencias que sean necesarias, establecer los cargos y sus respectivas asignaciones y para abrir créditos, contra créditos o traslados que estime conveniente para el desarrollo del presente Tratado”.

3. El Decreto número 1245 de 1969, norma acusada, en sus artículos 1º 2º y 3º, con exclusión expresa del texto del Acuerdo, que no está acusado, dice:

“DECRETO NUMERO 1245 DE 1969

(agosto 6)

“por el cual se aprueba el Acuerdo de Integración Sub-Regional (Grupo Andino), suscrito en Bogotá, el 26 de mayo de 1969 por Plenipotenciarios de los Gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, el Ecuador y Perú.

“El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales, y en particular de las que le confiere el artículo 2º de la Ley 88 de 1961, y

“CONSIDERANDO:

“Que la Comisión Mixta, prevista en la declaración de Bogotá, suscrita el 16 de agosto de 1966, elaboró un Acuerdo de Integración Subregional que fue firmado el 26 de mayo de 1969 por Plenipotenciarios de los Gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, el Ecuador y Perú, en la ciudad de Bogotá;

“Que el Comité Ejecutivo Permanente de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio declaró, por medio de la Resolución 179 de 9 de julio de 1969, que el Acuerdo dé Integración Sub-Regional es compatible con el Tratado de Montevideo y las resoluciones pertinentes de la Asociación, y en consecuencia, le impartió su aprobación;

“Que el Gobierno está autorizado por la Ley 88 de 1961 para poner en ejecución todos los compromisos derivados de la condición que tiene Colombia de parte contratante del Tratado de Montevideo,

“DECRETA:

“Artículo I. Apruébase el Acuerdo de Integración Sub-Regional suscrito en Bogotá el 26 de mayo de 1969 por Plenipotenciarios de los Gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, el Ecuador y Perú y aprobado por el Comité Ejecutivo Permanente de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, cuyo texto es el siguiente:

………………………………………………………………………………………………

“Artículo II. El Instituto Colombiano de Comercio Exterior (Incomex) será el organismo a través del cual el Gobierno de Colombia mantendrá contacto con los órganos del Acuerdo, y en particular, con la Junta de que trata la Sección B del Capítulo II del mismo.

“Artículo III. Corresponderá al Instituto Colombiano de Comercio Exterior, en el ámbito de sus atribuciones legales, adoptar medidas y proponer los proyectos de decreto necesarios para el cumplimiento oportuno de las obligaciones que el Acuerdo de Integración Sub-Regional impone a Colombia.

“Para los fines indicados en este artículo, el Instituto Colombiano de Comercio Exterior actuará en estrecha coordinación con los ministerios, departamentos administrativos e institutos que sean competentes en cada caso, según las materias de que se trate.

“Comuníquese, publíquese, y cúmplase.

“Dado en Bogotá, D. E., a 8 de agosto de 1969”.

4. La expedición del Decreto 1245 obviamente no se sustenta en las facultades de los artículos 80, 121 y 122 de la Carta, por la especialidad propia de estos artículos.

Tampoco encaja en las señaladas en el numeral 12 del artículo 76, porque si tienen precisión carecen de temporalidad.

Ni puede aducirse que las facultades conferidas en el artículo 2º de la Ley 88, transcrito antes, sean meramente reglamentarias, porque debe presumirse que el legislador 110 incurrió en la inanidad de conceder algo que al Gobierno pertenece por atribución constitucional.

Debe concluirse que la facultad invocada, técnicamente autorización, queda comprendida en el numeral 11 del artículo 76 que dice:

“Conceder autorizaciones .al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional”.

5. A esta conclusión llega la Corte por las siguientes razones:

a) Doctrinariamente se ha aceptado que dichas facultades deben versar sobre funciones propias de la actividad administrativa incluidas en la órbita constitucional, o sea funciones propias del Gobierno pero que requieren la colaboración del legislador para su perfeccionamiento; esta colaboración puede ser previa por medio de la autorización, o posterior con la correspondiente aprobación. Refiriéndose a los contratos que, por vía de ejemplo, cita el numeral 11 comentado, dice el señor Caro:

“El principio constitucional en materia de contratos administrativos, como queda expuesto, consiste en procurar la concurrencia del poder legislativo y ejecutivo, subordinando la acción del segundo, a reglas generales preestablecidas por el primero; por manera que si de una parte las autorizaciones detalladas y minuciosas anulan la acción ejecutiva dentro de su esfera propia, y ocasionan a las veces insuperables obstáculos en la práctica, las de carácter incondicional y absoluto pecan por el extremo opuesto, destruyendo la ponderación de los poderes-públicos. Las leyes que autorizan la celebración de contratos, deben establecer reglas generales, dejando al Gobierno cierta prudente libertad para proceder, consultando el interés público”. (Obras Completas de don Miguel Antonio Caro –Tomo VI–, Discursos v Documentos Públicos. – Imprenta Nacional 1932. Pág. 88).

b) Jurisprudencialmente, la Corte en uniforme tradición considera que estas facultades deben corresponder a las que la Constitución atribuye al Gobierno, dentro del campo de la administración, y que no pueden ser propias del legislador ni de la Rama Jurisdiccional.

Refiriéndose al ordinal II del artículo 76 de la Constitución, ha dicho:

“Este ordinal y el siguiente de la Constitución consagran dos atribuciones completamente diferentes del Congreso en relación con el Gobierno y con el Presidente de la República. Las autorizaciones que en relación con el texto indicado puede conferir el legislador al Gobierno no pueden en ningún caso traspasar la órbita constitucional en que se mueve cada uno de los poderes públicos. Así no podría el Congreso en uso de la atribución que se analiza, autorizar ' al Gobierno para ejercer funciones propias del legislativo, porque con ello quedaría subvertido el orden constitucional ordinario”.

Y en otra oportunidad expresó:

“Es entendido que estas últimas autorizaciones se refieren exclusivamente a tales gestiones administrativas, y sobre ellas ya dijo la Corte que en ningún momento pueden traspasar la órbita en q»e se mueve cada uno de los órganos del Poder Público, ni podrá el Congreso en ejercicio de esa atribución facultar al Gobierno para ejercer funciones propias del legislativo”. (Gaceta Judicial, Tomo XCII, Págs. 8 y 9).

c) Los numerales 11 y 16 del artículo 76 tienen íntima relación en cuanto ambos se refieren a contratos y los empréstitos y la enajenación de bienes nacionales queda comprendida en esta clase de actos, requiriéndose en los dos numerales la autorización previa del Congreso o la posterior aprobación.

Los numerales 11 y 16 del artículo 76 como atribución del Congreso, corresponden al numeral 13 del 120, como función administrativa; el Gobierno celebra los contratos y desarrolla otras actividades que le son propias, pero la Constitución exige que sean compartidas con el legislador, por lo que se requiere la autorización previa o la aprobación posterior de que se habló ya.

d) La reforma de 1968 introdujo una notable modificación del artículo 120 al enunciar, “Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, y suprema autoridad administrativa” ya que las relaciones exteriores corresponden propiamente al Jefe de Estado que es quien representa y compromete a la Nación.

El numeral 20 amplió también el criterio al conceder al Jefe del Estado, la facultad de celebrar con otros Estados o entidades de derecho internacional “tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso”.

Este numeral 20 del artículo 120 como función del Jefe del Estado guarda relación a su vez con el 18 del 76 como atribución del Congreso: “Aprobar o improbar los tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional”.

Al respecto el Procurador General dice:

“Por exclusión, si el decreto impugnado no puede incluirse entre los llamados decretos-leyes (artículo 76-12), decretos legislativos (artículo 80) y decretos extraordinarios (artículos 121 y 122), y si tampoco invoca las facultades constitucionales ordinarias del Presidente de la República –su potestad reglamentaría ni las demás atribuciones exclusivas suyas como suprema autoridad administrativa–, ha de concluirse que es de aquellos denominados especiales, a que alude el artículo 76 en su numeral 11 y que, de consiguiente, contemplada la competencia por el aspecto formal del acto, corresponde a la honorable Corte Suprema, según el artículo 214-2 anteriormente citado”.

Estas consideraciones dan competencia a la Corte para conocer y decidir la demanda en estudio por mandato del artículo 214 de la Carta.

II

¿LA FACULTAD INVOCADA PERMITE LA EXPEDICION DEL DECRETO ACUSADO?

El artículo 2º de la Ley 88 de 1961, dice:

“Facúltase al Gobierno Nacional para adoptar todas las medidas conducentes y para crear los institutos o dependencias que sean necesarias, establecer los cargos y sus respectivas asignaciones y para abrir créditos, contracréditos o traslados que estime conveniente para el desarrollo del presente Tratado”.

El Tratado a que se refiere es el determinado en el artículo 1º de la misma ley “que establece una zona de libre comercio e instituye la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)” y que se denominará Tratado de Montevideo, según el artículo 65 del mismo.

Expresamente la facultad es “al Gobierno Nacional para adoptar .todas las medidas conducentes... que estime conveniente para el desarrollo del presente Tratado”.

Es necesario, entonces, precisar el contenido del Tratado de Montevideo y su ámbito jurídico y luego examinar si el Pacto Andino (Acuerdo de Integración Sub-Regional) es desarrollo del primero.

A) DERECHO COMUNITARIO

El derecho público, como el privado, se estructura y evoluciona al influjo de los casos que solicitan su confrontación con las normas jurídicas; porque no solo varía la posición del individuo frente a sus semejantes y frente a los bienes que pueda poseer, a medida que las técnicas modernas van modificando o mejorando esas relaciones; varía también la posición del Estado frente al individuo y en relación a los demás Estados, cuando se ensanchan las posibilidades de bienestar social. Por eso la organización jurídica de la Nación –en la cual reside esencial y exclusivamente la soberanía, según el artículo 2 de la Carta– no puede ser ajena a ninguna idea de comunidad de intereses humanos, para que la soberanía no sea estorbo o limitación de esas posibilidades de bienestar comunitario. Que es precisamente lo que se ha proclamado en el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, según el cual “toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización de los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”.

Estos planteamientos quieren decir que las posibilidades de bienestar humano constituyen en cierta forma la medida de los poderes públicos emanados de la soberanía nacional y que, consiguientemente, ningún medio puede ser descartado, sino aprovechado por el poder público. Por lo cual una adecuada organización jurídica de la Nación no puede excluir la ocasión de utilizar todas las ventajas de cualquier vinculación del Estado a organizaciones o regulaciones de tipo supranacional, sean de tipo político, jurisdiccional, cultural, económico, etc. Especialmente en el orden económico es hoy vital la posibilidad de utilizar instrumentos internacionales de organización o de regulación que permitan satisfacer esa necesidad de cooperación y de compensación que creó la naturaleza misma al repartir de manera desigual todos sus recursos. El hombre moderno va dejando progresivamente de ser solamente miembro de comunidades locales, circunscritas por límites meramente territoriales, para ser miembro cada vez más activo de la comunidad humana, rebasando en sus ansias de bienestar y de progreso esos límites. Por eso el concepto de la soberanía es un concepto revaluado en sus proyecciones, sobre todo en cuanto atañe al desarrollo armónico de la economía mundial, aunque sea empezando por meras organizaciones de tipo regional.

Y a estas inquietudes no es ajeno el derecho público del país, que no solamente ha previsto sino que ha facilitado la utilización de todo instrumento de organización económica supranacional. Porque este es indudablemente el significado del inciso segundo del numeral 18 del artículo 76 de la Carta, según el cual “por medio de tratados o convenios aprobados por el Congreso podrá el Estado obligarse para que, sobre bases de igualdad y reciprocidad, sean creadas instituciones supranacionales que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados”.

Al respecto el Procurador General anota: “Al influjo de la creciente necesidad de la integración económica, el Derecho Internacional clásico ha venido evolucionando y siendo modificado y complementado por el Derecho Comunitario y más ampliamente por el Derecho de la Integración, que es la expresión y la regulación jurídica de aquel proceso socio-económico”.

B) ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

Todos los hechos sociales que trascienden al ámbito nacional y que requieren la relación internacional se regulan por medio de acuerdos, convenciones, tratados, etc., entre los Estados, que comportan, de ordinario, una limitación de la soberanía, siendo esto lo que permite la existencia de una organización internacional y una acción eficiente de la misma para encontrar la solución de los diversos problemas.

La limitación de la soberanía en las organizaciones internacionales reviste diferentes formas y matices:

a) Se puede dotar a las instituciones de ciertos poderes propios de los Estados, por medio de los cuales estos no solo limitan sus competencias, sino que las trasfieren a organismos especiales, instituyendo un legislador, un ejecutivo y una rama judicial, que reciben la competencia delegada, y cuyas decisiones obligan tanto a los Estados como a los particulares.

Esta situación se observa claramente en las comunidades económicas europeas donde, por ejemplo, en el proceso de integración económica de los Estados han creado instituciones como la “Asamblea Parlamentaria Europea” o “Parlamento Europeo” que dicta normas de carácter obligatorio; las “Comisiones de las Nuevas Comunidades” que aseguran la realización de los objetivos de los tratados y “la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas” que controla la legalidad de los actos normativos o administrativos de las Comunidades, las omisiones de los Estados miembros y asegura el respeto al derecho en la interpretación y aplicación de cada uno de los acuerdos, en cuanto se refiere a los Estados y a los particulares.

Los actos tendientes a la integración económica constituyen “el status jurídico en el cual los Estados entregan algunas de sus prerrogativas soberanas a fin de constituir un área dentro de la cual circulen libremente y reciban, el mismo trato, las personas, los bienes, los servicios y los capitales, mediante la armonización de las políticas correspondientes y bajo una égida supranacional”. (Factores para la integración de América Latina. Fondo de Cultura. Económica. México 1966, pág. 46).

Estas instituciones son supranacionales y su fuerza radica en la potestad de imponer sus decisiones a los Estados miembros y a los ciudadanos en forma inmediata y válida sin intervención de ningún acto de naturaleza ejecutiva o legislativa por parte de los Estados adherentes.

b) Hay otras organizaciones que buscan igualmente la integración económica por medio de tratados que siguen las normas tradicionales de la contratación internacional clásica y cuyas decisiones quedan sometidas al poder discrecional de los países pactantes; entre el tratado y su ejecución no existen órganos que tomen decisiones obligatorias y las impongan a los Estados contratantes; y las medidas tomadas no quedan sometidas al control de una organización judicial independiente de los Estados.

Son organismos simplemente intergubernamentales.

Las decisiones de un organismo supranacional deben cumplirse sin la aprobación o adhesión de los Estados contratantes; las medidas de los organismos intergubernamentales producen efectos obligatorios solamente en virtud de la ratificación, cumplidos los trámites internos de cada Estado contratante. Porque en el primer caso tales medidas derivan su obligatoriedad de los poderes trasladados, cedidos o delegados, de los Estados al organismo supranacional; y en el segundo la obligatoriedad surge de la adhesión de cada Estado.

c) En Colombia la Constitución ha permitido la vinculación del Estado a organizaciones internacionales que limitan la soberanía nacional en materia de cambios y comercio exterior como ocurre con la adhesión al Fondo Monetario Internacional (Ley 96 de 1945), con el Acuerdo Internacional del Café (Ley 26 de 1968) y con la Organización Internacional del Azúcar (Ley 28 de 1969), porque la complejidad de las relaciones económicas internacionales, exige la creación cada vez más frecuente de organismos internacionales de carácter económico a los cuales se les dota de poderes que permitan obligar a los Estados adherentes en virtud del traslado o atribución de algunas de sus competencias soberanas, transfiriendo su ejercicio a un organismo internacional; y la reforma constitucional de 1968 permite expresamente esta posibilidad de que Colombia sujete parte de su soberanía económica a organismos supranacionales al adicionar el numeral 18 del artículo 76.

En el mensaje al Congreso Nacional del Presidente de la República sobre los proyectos de reforma constitucional se lee:

“El Congreso introdujo al texto propuesto por el Gobierno como ordinal 18 del artículo 76, una innovación que vale la pena destacar. El numeral segundo de dicho inciso prevé, en efecto, que 'por medio de tratados o convenios aprobados por el Congreso, podrá el Estado obligarse, para que, sobre bases de igualdad y reciprocidad, sean creadas instituciones supranacionales que tengan por objeto impulsar o consolidar la integración económica de las Naciones de América Latina'. No creo que fuera necesaria una autorización constitucional expresa para que Colombia suscriba tratados por medio de los cuales se creen entidades supranacionales; pienso que más bien el Senado quiso poner de presente su voluntad de facilitar la integración económica de América Latina, por medio, inclusive, de la creación de autoridades internacionales en las cuales resigne el país una parte de su autonomía. Es muy posible que la futura evolución corresponda a esta plausible actitud “. (Historia de la Reforma Constitucional de 1968, pág. 420 Imprenta Nacional).

C) TRATADO DE MONTEVIDEO

1. Este Tratado, cuyo texto, junto con los Protocolos adicionales está incluido en la Ley 88 de 1961, fue suscrito en la ciudad de Montevideo el día ,18 de febrero de 1960 por los representantes de las Repúblicas de Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, México, Perú y Paraguay Posteriormente adhirieron al mismo, Ecuador, Venezuela y Bolivia.

Por lo que se refiere a Colombia la Ley 88 ya citada, autorizó al Gobierno Nacional para suscribir la adhesión, y hacer el canje de ratificaciones lo que se hizo en los siguientes términos:

“Alberto Lleras, Presidente de la República de Colombia,

“Por cuanto el día diez y ocho de febrero de mil novecientos sesenta se firmó en Montevideo el Tratado que establece una Zona de Libre Comercio e instituye la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, en un original en los idiomas español y portugués, siendo ambos textos igualmente válidos, el cual se halla depositado en poder del Gobierno de la República Oriental del Uruguay.

“Por tanto y vista la Ley 88 de fecha veintinueve de septiembre de mil novecientos sesenta y uno, por medio de la cual el Congreso Nacional aprobó la adhesión de la República de Colombia al mencionado Tratado de Montevideo, en su texto español debidamente certificado por el Director General del Ministerio de Relaciones Exteriores del Uruguay, he venido en aceptarla, aprobarla y confirmarla y en disponer que se tenga como ley de la República, comprometiendo para su observancia el honor nacional.

“Dado y firmado de mi mano el presente instrumento, sellado con el sello de la República y refrendado por el Ministro de Estado en el Despacho de Relaciones Exteriores, en Bogotá, a veintinueve de septiembre de mil novecientos sesenta y uno, para ser depositado ante la Cancillería de la República Oriental del Uruguay”.

Este instrumento de ratificación fue consignado en la Cancillería del Uruguay el 4 de octubre del mismo año.

Según las voces de la ratificación y por virtud de la reglamentación dada en la Ley 7 de 1944 “sobre .vigencia en Colombia de los Tratados Internacionales y su publicación”, el Tratado de Montevideo es ley de la República.

2. El objetivo del Tratado es la integración de las economías de los países de las Partes Contratantes, estableciendo una zona de libre comercio, comprometiéndose a empeñar sus máximos esfuerzos para crear un mercado común Latinoamericano.

Esto se deduce del preámbulo y de los artículos 1 y 54 cuyas partes pertinentes se reproducen:

“Los Gobiernos representados en la Conferencia la Intergubernamental para el establecimiento de una Zona de Libre Comercio entre países de América Latina;...

“Animados del propósito de aunar esfuerzos en favor de una progresiva complementación e integración de sus economías, basadas en una efectiva reciprocidad de beneficios, deciden establecer una zona de libre comercio y celebrar, a tal efecto, un Tratado que instituye la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio; y a tal efecto, designan sus Plenipotenciarios, los cuales convinieron lo siguiente:

……………………………………………………………………………………………….

“Artículo 1. Por el presente Tratado las Partes Contratantes establecen una zona de libre comercio e instituyen la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (en adelante denominada 'Asociación', cuya sede es la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay).

“La expresión 'Zona' cuando sea mencionada en el presente Tratado, significa el conjunto de los territorios de las Partes Contratantes.

………………………………………………………………………………………………

“Artículo 54. Las partes contratantes empeñarán sus máximos esfuerzos en orientar sus políticas hacia la creación de condiciones favorables al establecimiento de un mercado común latinoamericano. A tal efecto, el Comité procederá a realizar estudios y a considerar proyectos y planes tendientes a la consecución de dicho objetivo, procurando coordinar sus trabajos con los que realizan otros organismos internacionales”.

3. El Tratado constituye un intento dinámico de desarrollo gradual y progresivo que pueda remover todos los obstáculos que se opongan al desarrollo económico y al mejoramiento del nivel de vida de sus pueblos.

Con este fin establece una serie de obligaciones explícitas, tendientes a la adopción de normas que conduzcan a la integración económica cuyo desarrollo es gradual como aparece en los artículos 4, 5 y 7, durante un plazo de 12 años.

Tiene además otra serie de obligaciones programáticas, implícitas o facultativas, sobre armonización de los regímenes de importación y exportación, así como los tratamientos aplicables a los capitales, bienes y servicios procedentes de fuera de la Zona (Art. 15); sobre celebración de acuerdos de complementación por sectores industriales, abiertos a la adhesión de cualquier Parte Contratante (Arts. 16 y 17); sobre coordinación de la política de desarrollo agrícola y de intercambio de productos agropecuarios, con el objeto de obtener el mejor aprovechamiento de los recursos naturales, elevar el nivel de vida de la población rural y garantizar el abastecimiento normal en beneficio de los consumidores (Art. 27), etc.

De especial importancia considera la Corte el Capítulo VIII titulado “Medidas en favor de países de menor desarrollo económico relativo” cuyo texto se transcribe:

“Artículo 32. Las Partes Contratantes, reconociendo que la consecución de los objetivos del presente Tratado será facilitada por el crecimiento de las economías de los países de menor desarrollo económico relativo dentro de la Zona, realizarán esfuerzos en el sentido de crear condiciones favorables a este crecimiento.

“Para este fin, las Partes Contratantes podrán:

“a) Autorizar a una Parte Contratante a conceder a otra Parte Contratante de menor desarrollo económico relativo dentro de la Zona, mientras sea necesario y con carácter transitorio, a los fines previstos en el presente artículo, ventajas no extensivas a las demás Partes Contratantes, con el fin de estimular ]a instalación o la expansión de determinadas actividades productivas;

“b) Autorizar a una Parte Contratante de menor desarrollo económico relativo dentro de la Zona a cumplir el programa de reducción de gravámenes y otras restricciones en condiciones más favorables, especialmente convenidas;

“c) Autorizar a una Parte Contratante de menor desarrollo económico relativo dentro de la Zona, a adoptar medidas adecuadas a fin de corregir eventuales desequilibrios en su balance de pagos;

“d) Autorizar a una Parte Contratante de menor desarrollo económico relativo dentro de la Zona a que aplique, cuando sea necesario y con carácter transitorio, en forma no discriminatoria y mientras no signifique una reducción de consumo habitual, medidas adecuadas con el objeto de proteger la producción nacional de productos incorporados al programa de liberación, que sean de importancia básica para su desarrollo económico;

“e) Realizar gestiones colectivas en favor de una Parte Contratante de menor desarrollo Económico relativo dentro de la Zona, en el sentido de apoyar y promover, dentro y fuera de la Zona, medidas de carácter financiero o técnico destinadas a lograr la expansión de las actividades productivas ya existentes o a fomentar nuevas actividades, especialmente las que tengan por objeto la industrialización de sus materias primas, y

“f) Promover o apoyar, según sea el caso, programas especiales de asistencia técnica de una o más Partes Contratantes, destinados a elevar, en países de menor desarrollo económico relativo dentro de la Zona, los niveles de productividad de determinados sectores de producción”.

4. Como se observa, el Tratado de Montevideo no es un pacto de ejecución instantánea, sino gradual y progresivo, de ejecución sucesiva a largo plazo, o mejor de duración ilimitada como estatuye su mismo texto (Art. 63).

El propósito inmediato es la constitución de una Zona de Libre Comercio entre los Estados Pactantes con un objetivo a largo plazo cuyo delineamiento se confía a la Conferencia de las Partes Contratantes, la que, por medio de resoluciones, elabora la integración paulatina de las economías latinoamericanas a través del implantamiento de un mercado común, para llegar a una comunidad económica.

No es un estatuto rígido, sino un conjunto de principios generales y básicos, de complementación progresiva mediante reglamentación sucesiva y de adecuación a las diferentes necesidades económicas de las regiones.

Este Tratado de Montevideo corresponde a lo que los publicistas denominan “Tratado-Marco” o “Tratado-Cuadro”, en cuanto se limita a establecer los grandes objetivos y los mecanismos fundamentales para el proceso de integración, sin entrar en la regulación detallada, la que se confía a los organismos que el mismo tratado instituye; es el marco general, y la fuente de derecho en el proceso de integración económica.

El Procurador General enuncia este mismo criterio, así:

“...el Tratado de Montevideo responde a las notas doctrinarias y al carácter jurídico que los expositores de Derecho Comunitario asignan a los denominados 'Tratados-Marco', los cuales no contienen todo el Derecho aplicable en la Zona o región a que se refieren, sino que sientan bases, enuncian principios, señalan ciertos objetivos o metas, crean desde luego sus propios órganos pero ante todo establecen mecanismos y procedimientos –sin perjuicio de que por si mismos impongan algunas obligaciones a los Estados miembros–, pero todo ello dentro de una gran flexibilidad y mediante normas en buena parte de vigencia temporal, porque miran siempre al futuro y se hallan en trance constante de perfeccionamiento y superación.

“Tales características los hacen esencialmente dinámicos y les permiten adaptarse a los cambiantes requerimientos y necesidades que acompañan a los procesos de integración, mediante nuevos convenios de los Estados participantes y también por actos de sus propios órganos, que en aquellas condiciones y en mayor o menor grado y probablemente con diversas modalidades y diferente ámbito territorial de aplicación, constituyen desarrollos, complementos, reglamentaciones o modos de ejecución del Tratado-Marco respectivo”.

5. Pero serían vanos los propósitos si el propio Tratado no atendiese al desarrollo de lo estipulado y al cumplimiento de las medidas acordadas en la búsqueda de la integración económica y del mercado común. Con este fin el Capítulo IX instituye los Órganos de la Asociación a saber: La Conferencia de las Partes Contratantes (denominada en este Tratado “La Conferencia”) y el Comité Ejecutivo Permanente (denominado “El Comité”) (Art. 33).

La Conferencia está constituida: por delegaciones debidamente acreditadas de las Partes Contratantes (Art, 35); y el Comité constituido por un representante permanente de cada parte contratante (Art. 40).

La función principal de la Conferencia es “adoptar las providencias necesarias para la ejecución de este Tratado y examinar los resultados de la aplicación del mismo” y “promover la realización de las negociaciones previstas en el artículo 4º y apreciar sus resultados” (literales a y b Art. 37).

Al Comité se adscribe la ejecución de las tareas que le fueren encomendadas por la Conferencia (Art. 39).

Las decisiones de la Conferencia se denominan resoluciones y se adoptan con el voto afirmativo de los dos tercios (2/3) de las partes contratantes, siempre que no haya voto negativo (Art. 38) y son, en consecuencia, obligatorias para las mismas partes: “Así como la Conferencia puede compararse a un legislativo el símil del Comité podría ser un poder ejecutivo” (la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio – Escuela Superior de Administración Pública; Bogotá, D. E, 1962, pág. 178).

El Tratado de Montevideo si bien limita la soberanía económica de los países miembros al establecer en el artículo 1º la creación de una Zona de Libre Comercio y al proyectar para el futuro nuevas limitaciones eventuales hacia un mercado común latinoamericano, no ha transferido el ejercicio de la soberanía nacional a organismos supranacionales que puedan dictar normas con carácter obligatorio sobre los Estados o sobre los particulares. Toda resolución de la ALALC que implique modificación del derecho Colombiano, requiere para su vigencia, aplicabilidad y ejecución que se incorpore al ordenamiento jurídico interno por un acto emanado de la autoridad nacional competente.

La Conferencia de las partes contratantes y el Comité Ejecutivo Permanente, no son instituciones supranacionales, sino órganos intergubernamentales.

D) PACTO ANDINO

(Acuerdo de Integración Subregional).

Como ya se vio, el Capítulo IX del Tratado de Montevideo instituye los órganos de la Asociación, siendo el supremo la Conferencia de las partes contratantes, cuyas atribuciones principales están determinadas en el artículo 34, de las que importa transcribir las dos primeras:

“a) Adoptar las providencias necesarias para la ejecución del presente Tratado, y examinar los resultados de la aplicación del mismo;

“b Promover la realización de las negociaciones previstas en el artículo 4 y apreciar sus resultados”. Dice así el artículo 4º del Tratado:

“El objetivo previsto en el artículo 3 será alcanzado por medio de negociaciones periódicas que se realizarán entre las partes contratantes y de las cuales deberán resultar:

“a) Listas nacionales con las reducciones anuales de gravámenes y demás restricciones que cada parte contratante conceda a las demás partes contratantes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º, y

“b) Una lista común con la relación de los productos cuyos gravámenes y demás restricciones las partes contratantes se comprometen por decisión colectiva a eliminar íntegramente para el comercio intrazonal en el período referido en el artículo 2º, cumpliendo los porcentajes mínimos fijados en el artículo 7º y el proceso de reducción gradual establecido en el artículo 3º”.

De los textos transcritos se deduce que en los literales a) y b) del artículo 34 se confieren atribuciones diferentes a la Conferencia: la primera, literal a), es de carácter genérico: “adoptar las providencias necesarias para la ejecución del presente Tratado”; y específica la del literal b) “promover la realización de las negociaciones previstas en el artículo 4”.

Estas negociaciones se refieren en primer lugar a las listas nacionales para la reducción de gravámenes que cada parte contratante concede a todas las demás partes contratantes; y en segundo lugar a una lista común tendiente a eliminar gravámenes para “el comercio intrazonal”.

En desarrollo de estas atribuciones, la Conferencia expidió las

RESOLUCIONES:

5 de primero de septiembre de 1961, en virtud de la cual “la estructura jurídica, sustantiva y adjetiva de la Asociación, comprende: a), el Tratado de Montevideo; b), los Protocolos firmados en la misma fecha del Tratado de Montevideo y sus eventuales modificaciones; c), las actas que registren el resultado de las negociaciones que se realicen en cumplimiento del artículo 4º del Tratado; y d), las resoluciones dictadas por la Conferencia o el Comité Ejecutivo Permanente en el ejercicio de sus respectivas competencias”.

El artículo 2º de esta Resolución dijo: “Declarar que la adhesión de un Estado latinoamericano al Tratado de Montevideo comporta la aceptación de todas las disposiciones que conforman, en el momento de la adhesión, la estructura jurídica de la Asociación”.

100 del ocho de diciembre de 1964, que adopta las directivas básicas de política económica y el programa de acción de la Asociación, referente al comercio exterior, el desarrollo industrial, el desarrollo agropecuario, a los asuntos financieros y monetarios, fiscales, laborales, lo mismo que al régimen de las materias primas y aún a la revisión de .las infraestructuras.

Esta Resolución desarrolla, mejor que las otras, el Tratado de Montevideo, no sólo como un acuerdo para las simples desgravaciones arancelarias, lo cual sería bien poco si se consideran las circunstancias que determinaron su elaboración, y que lo situaron más allá de las declaraciones panamericanistas, y si se estudian bien el capítulo tercero del mismo Tratado y su amplísimo artículo 54, redactado con el propósito de establecer el mercado común y la integración general, con todo lo que este concepto encierra en el derecho contemporáneo.

202 titulada “Normas de los Acuerdos Subregionales”, en cuyas partes pertinentes dice:

“El Consejo de Ministros, reunido en el Sexto Período de Sesiones Extraordinarias de la Conferencia de las partes contratantes del Tratado de Montevideo, visto la declaración de los Presidentes de América,

“Resuelve:

“Primero. Encomendar a la Conferencia que en su Séptimo Período de Sesiones Ordinarias establezca las normas a que deberán someterse los acuerdos subregionales.

“Segundo. Las normas que se establezcan se ajustarán entre otros a los siguientes principios;

“1. Los acuerdos subregionales podrán ser celebrados por dos o más partes contratantes y se ajustarán en sus términos al texto de la Declaración de los Presidentes de América, contenido en el Capítulo I, numeral 2.

……………………………………………………………………………………………….

“5. Los acuerdos de complementación industrial que celebren los participantes en los acuerdos subregionales se ajustarán a las disposiciones aplicables del Tratado de Montevideo y de la Resolución de la Conferencia y quedarán abiertos a todas las demás partes contratantes, en los mismos términos de las citadas disposiciones.

“6. Los acuerdos subregionales serán de carácter transitorio, y, a tal efecto, deberán establecer la fecha de entrada en vigor y su duración,

………………………………………………………………………………………………

“8. Todo acuerdo subregional requerirá, para que pueda ser puesto en ejecución, la aprobación previa, de las partes contratantes las cuales delegan esta facultad en el Comité Ejecutivo Permanente. La Conferencia analizará anualmente, en sus períodos de sesiones ordinarias, la marcha de tales acuerdos.

…………………………………………………………………………………………..

“10. Los acuerdos subregionales contendrán normas de adhesión compatibles con los objetivos del Tratado de Montevideo”.

203 “bases de un acuerdo subregional entre Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela.

“El Consejo de Ministros, reunido en el Sexto Período de Sesiones Extraordinarias de la Conferencia de las partes contratantes del Tratado de Montevideo, visto la declaración de los Presidentes de América,

“Resuelve:

“Primero. Aprobar las bases de un acuerdo subregional presentado por Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela, que constan en el documento anexo a la presente Resolución.

“Segundo. Delegar en el Comité Ejecutivo Permanente la facultad de constatar la compatibilidad del acuerdo subregional que se suscriba, con las bases que se aprueban en el artículo primero de esta Resolución y con los principios de la segunda reunión del Consejo de Ministros”

222 “normas de los acuerdos subregionales.

“La Conferencia de las partes contratantes, en su Séptimo Período de Sesiones Ordinarias,

“Resuelve:

“Aprobar las siguientes normas a las que deberán someterse los acuerdos subregionales:

“Primero. Los acuerdos subregionales son aquellos mediante los cuales los países de la ALALC que los suscriban podrán promover el proceso de integración económica en forma equilibrada y más acelerada que la derivada de los compromisos asumidos en el marco del Tratado de Montevideo.

“Segundo……………………………………………………………………………….

“Las disposiciones de los acuerdos subregionales no afectarán los derechos y obligaciones resultantes del Tratado de Montevideo, de los protocolos y de las resoluciones de la Asociación, que se aplicarán en lo que no esté dispuesto en dichos acuerdos.

………………………………………………………………………………………….

“Decimoprimero. Los acuerdos de complementación industrial que celebren los participantes en los acuerdos subregionales se ajustarán a las disposiciones aplicables del Tratado de Montevideo y de las resoluciones de la ALALC y quedarán abiertos a todas las demás partes contratantes, en los mismos términos de las citadas disposiciones. Procurarán además la participación de los países de menor desarrollo económico relativo.

………………………………………………………………………………………………

“Decimoquinto. Todo acuerdo subregional requerirá, para que pueda ser puesto en ejecución, la aprobación del Comité Ejecutivo Permanente, el que resolverá con el voto afirmativo de por lo menos dos tercios (2/3) de las partes contratantes y siempre que no haya voto negativo. El Comité deberá resolver en un plazo no mayor de 30 días de presentado el acuerdo subregional.

………………………………………………………………………………………………..

“Decimoséptimo. Las partes contratantes participantes de un acuerdo subregional establecerán el órgano ejecutivo que se encargará de la administración del acuerdo”.

Por su parte el Comité Ejecutivo Permanente de la ALALC expidió la Resolución

179 sobre “declaración de compatibilidad que dice:

“El Comité Ejecutivo Permanente,

“Resuelve:

“Primero. Declarar que el Acuerdo de Integración Sub-Regional suscrito en Bogotá el 26 de mayo de 1969 por los plenipotenciarios de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú, cuyo texto se incorpora a esta Resolución, es compatible con el Tratado de Montevideo y se ajusta a los principios generales enunciados en la Resolución 202 (CJ-II/VI-E), a las bases aprobadas por la Resolución 203 (CM-II/VI-E) y a las normas consagradas en la Resolución 222 (VII) de la Conferencia. En consecuencia, le imparte su aprobación.

……………………………………………………………………………………………

“Cuarto. Para los fines señalados en la Resolución 203 (CM-II/VI-E) y en la Resolución 222 (VII), la Comisión prevista en el Acuerdo informará anualmente a la Conferencia sobre el funcionamiento del mismo”.

De las transcripciones que se acaban de hacer se deduce que la concertación de acuerdos subregionales se halla autorizada en los principios básicos del Tratado de Montevideo; que la Conferencia de las partes contratantes, con las facultades que le otorga el mismo Tratado, estatuyó la integración subregional por medio de las resoluciones citadas, como una complementación de la estructura jurídica y normativa de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio; y que el Comité Ejecutivo Permanente consideró que en particular el Acuerdo de Integración Sub- Regional (Pacto Andino) “es compatible con el Tratado de Montevideo” y se ajusta a los principios generales sobre integración subregional trazados por la Conferencia.

El Procurador General por su parte afirma:

“e) Consecuencia y conclusión de lo expuesto es que, dentro del concepto moderno del Derecho Internacional y a la luz de los principios del Derecho Comunitario y de la Integración, el Acuerdo de Cartagena no es un Tratado en el sentido clásico del término, y su verdadero carácter jurídico es el de un convenio de complementación, desarrollo y ejecución –a nivel subregional y para el Grupo Andino– del Tratado- Marco de Montevideo y la estructura jurídica de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)”.

Como si lo anterior no fuera suficiente para entender que el derecho de integración comprende una serie de delegaciones en las entidades intergubernamentales para que el Tratado- Marco pueda cumplirse con la expedición requerida por el rápido sucederse del acontecer económico, sin necesidad de que cada medida se lleve a la consideración del Congreso, dándole el indebido tratamiento de los convenios especiales, la Ley 19 de 1968 aprobó para Colombia el Protocolo “por el cual se institucionaliza el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio”, que otorga a esta entidad verdaderas funciones supranacionales, como son:

“d), fijar normas que regulen las relaciones de la Asociación con terceros países, asociaciones regionales, organismos o entidades internacionales;

“e), delegar en la Conferencia o en el Comité la facultad de tomar decisiones en materias específicas destinadas a permitir el mejor cumplimiento de los objetivos del Tratado”.

Nuestro país, no sólo admitió, al adherir al Tratado de Montevideo, que la estructura de éste se complementa estrecha e indisolublemente con las resoluciones de la Conferencia y del Comité, y a sabiendas de esa complejidad estructural hizo la ratificación, sino que aprobó la Ley 19 de 1968 y de este modo delegó en el Consejo de Ministros, parcialmente sustitutivo de la Conferencia, la fijación de normas reguladoras de la Asociación con terceros países, pero particularmente con las asociaciones regionales. El legislador colombiano hizo el reconocimiento de éstas dentro del organismo pactado en Montevideo, y de una vez dijo que las normas que aprobara el Consejo de Ministros no tenían por qué ir al Congreso. En el Derecho Comunitario, la delegación de funciones es una necesidad que tiene que ver con la existencia misma del Tratado original, sin la cual éste no puede cumplirse.

E) FUNCIONES DEL INSTITUTO DE COMERCIO EXTERIOR

El Instituto Colombiano de Comercio Exterior fue creado por el Decreto-ley 2976 de 1968, expedido con base en las facultades que al Gobierno confirió la Ley 67 de 1967, en el cual además se le señalan funciones.

Por los artículos 2º y 3º del Decreto 1245 de 1969 se le amplían las funciones en el sentido de que sirvirá <sic> de contacto con los órganos del Acuerdo y en especial con la Junta de que trata la Sección B del Capítulo II del mismo, y para adoptar las medidas necesarias dentro del ámbito legal y para el cumplimiento de las obligaciones que el Acuerdo impone a Colombia.

Estas normas tienen fundamento, igualmente en la facultad conferida por el artículo 2º de la Ley 88 de 1961 al Gobierno, facultad que ahora es del Presidente por virtud de la reforma de 1968 (Art. 120-21).

Pero este traslado de competencia al Gobierno hace inocuas las facultades de la Ley 88 (Art. 2º) ya que subsisten en cuanto el Gobierno puede adoptar las medidas conducentes para el desarrollo del Tratado de Montevideo.

Al respecto el Procurador General dice lo siguiente que la Corte prohíja:

“Sin necesidad de acudir al artículo 2 de la Ley 88 de 1961, el Gobierno puede asimismo crear los empleos que estime necesarios o convenientes y asignarles sus respectivas dotaciones y emolumentos, así como señalarles sus funciones especiales, pues desde la última reforma constitucional tales atribuciones le corresponden como suprema autoridad administrativa (artículo 41 del Acto legislativo número 1 de 1968, 120-21 de la Codificación).

“La citada Ley 88 de 1961 continúa teniendo utilidad en cuanto faculta al Gobierno para crear institutos o dependencias y para abrir créditos, contracréditos o traslados y dictar otras medidas que puedan hallarse por fuera de la órbita constitucional exclusiva del Presidente de la República y que tiendan todas, directa o indirectamente, a la ejecución de los actos de derecho internacional a que se viene aludiendo”.

CONCLUSIONES:

1º Las instituciones creadas por el Tratado de Montevideo y por el Acuerdo de Integración Sub-Regional no tienen el carácter de supranacionales.

La obligatoriedad de sus resoluciones y decisiones surge de la adhesión de cada uno de los Estados, y en cuanto ésta se haga por un acto jurídico interno.

2º Declarado por el Comité Ejecutivo Permanente que el Acuerdo de Integración Sub-Regional (Pacto Andino) se ajusta a los principios señalados por la máxima autoridad representativa del Tratado de Montevideo, la Conferencia de las partes contratantes, expresados en las resoluciones cuyas partes pertinentes se transcribieron, debe admitirse que se trata de una interpretación autorizada hecha por el órgano regular previsto en el tratado matriz, y que, por lo mismo, la Corte no puede alterar sin riesgo de poner en peligro los compromisos contraídos válidamente por la Nación.

3º El acto interno de adhesión o aprobación del referido Acuerdo puede hacerse con base en la autorización conferida al Presidente de la República por el artículo 2º de la Ley 88 de 1961 por tratarse de una medida conducente para el desarrollo del Tratado de Montevideo, no de un nuevo tratado, que exija el requisito señalado por el artículo 76-18 de la Constitución Nacional, sino de una medida de gobierno necesaria para el desarrollo del Tratado original o básico, que cabe jurídicamente dentro de lo previsto por el artículo 76-11 ibídem.

El Procurador dice:

“2. Atendidos los distintos caracteres jurídicos del Tratado de Montevideo y del Acuerdo de Cartagena, tal como quedaron explicados en apartes anteriores, se concluye que los procedimientos para su incorporación en el derecho nacional y su puesta en vigor han de ser así mismo diferentes.

“Así, el primero, como Tratado-Marco de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, requería el tratamiento previsto en el numeral 18 del artículo 76 de la Carta, y efectivamente fue llevado a la consideración del Congreso conjuntamente con los protocolos y resoluciones firmados al mismo tiempo con el Tratado propiamente dicho, y por la Ley 88 de 1961 en su artículo 1º se autorizó al Gobierno para suscribir la correspondiente adhesión de Colombia.

“Por el contrario, el Acuerdo de Integración Sub-Regional es derivación del Tratado de Montevideo y en general de lo que puede considerarse como el estatuto constitucional de la región; no implica modificaciones de la estructura misma de la Asociación; sus previsiones se encuentran ya en germen –si así puede decirse– en aquel ordenamiento, del cual es apenas, se repite, complemento, desarrollo y reglamentación para ejecutarlo eficazmente en relación con algunos de los países miembros de la ALALC”.

Lo anterior significa que el Presidente de la República, al expedir el Decreto 1245 de 1969 (agosto 8) “por el cual se aprueba el Acuerdo de Integración Sub-Regional (Grupo Andino), suscrito en Bogotá el 26 de mayo de 1969 por plenipotenciarios de los Gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, el Ecuador y Perú”, obró dentro de las facultades que le fueron conferidas por el artículo 2º de la Ley 88 de 1961, y que, en consecuencia, no hay violación de los artículos 55, ,76 ni 120 de la Constitución y tampoco se encuentra que viole otro precepto de la misma.

Fecha ut supra.

SALVAMENTO DE VOTO

De los Magistrados: Alejandro Córdoba Medina y Jorge Gaviria Salazar.

Nos apartamos de la parte resolutiva y de las razones finales de la parte motiva de la sentencia por la cual la Corte se declara inhibida para resolver sobre la demanda de inexequibilidad del Decreto 1245 de 1969.

Los motivos dé nuestro disentimiento son los que a continuación exponemos : El Presidente de la República de Colombia, dictó el Decreto 1245 de 1969, en uso de sus facultades legales, y en particular de las que le confiere el artículo 2 de la Ley 88 de 1961.

La mencionada Ley 88 de 1961 aprobó por medio de su artículo 1º el Tratado de Montevideo, y por el 2º concedió las facultades propias para el cumplimiento del mismo Tratado.

La norma legal invocada dice:

“Facúltase al Gobierno Nacional para adoptar todas las medidas conducentes y para crear los institutos 'o dependencias que sean necesarias, establecer los cargos y sus respectivas asignaciones y para abrir créditos, contracréditos o traslados que estime convenientes para el desarrollo del presente Tratado”.

El artículo 76 de la Constitución Política señala entre las atribuciones que el Congreso ejerce por medio de las leyes, la contenida en el numeral 11, así: “Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional”.

Claramente se ve que las facultades conferidas por la Ley 88 de 1961 al Gobierno Nacional, son de las que contempla el numeral 11 del artículo 76 de la Carta Constitucional. Luego el Decreto 1245 de 1969 fue dictado en uso de las atribuciones a que se refiere el numeral citado, y de allí que corresponda, a la Corte Suprema de Justicia el conocimiento de la demanda de inexequibilidad contra dicho decreto, pues el numeral 2º del artículo 214, de la Constitución atribuye a la Corte al decidir definitivamente sobre la exequibilidad de “los decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12, y 80 de la Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano”.

Es, pues, indudable la competencia de la Corte para decidir sobre la exequibilidad del Decreto 1245 de 1969.

Es verdad que a la Corte no le está atribuido conocer de las acciones relativas a los tratados públicos, pero también lo es que sí conoce de los actos aprobatorios de los tratados, pues éstos deben ser autorizados por leyes según lo previsto en la Constitución Política, y a la Corte corresponde decidir sobre la exequibilidad de todas las leyes”.

Las etapas de elaboración de los tratados públicos son: la negociación, la firma, la ratificación y el canje de ratificaciones. La ratificación es un acto del Jefe del Estado que se produce con base en los de aprobación interna del tratado. Luego la ley aprobatoria del tratado no hace parte de éste, es simplemente un acto interno que necesita el Jefe del Estado para poder ratificar el convenio.

La ley aprobatoria de un acto de esta naturaleza por no hacer parte de éste, puede ser examinada por la Corte para decir si fue expedida correctamente o si por no haberlo sido, violó la Constitución Política. La declaratoria de la Corte no puede producir ningún efecto internacional, por no ser tal su jurisdicción, pero surte los efectos internos relativos únicamente a si ha debido o no ratificarse el tratado.

La ratificación debidamente depositada, impide de cualquier objeción del tratado que provenga del derecho interno. Por tal motivo, una sentencia de inexequibilidad de una ley aprobatoria de tratado, cuya ratificación ha sido debidamente depositada, no lo afecta en forma alguna, pero produce los efectos internos consiguientes a la falta de fundamento de la ratificación.

El Acuerdo de Integración Sub-Regional (Pacto Andino) suscrito en Bogotá el 26 de mayo de 1969, ha debido ser aprobado por el Congreso Nacional, a quien según el numeral 18 del artículo 76 de la Constitución Política le está atribuido aprobar o improbar los tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional.

Además, el artículo 110 del Acuerdo de Integración Sub-Regional (Pacto Andino) exige que cada uno de los países miembros lo apruebe conforme a sus respectivos procedimientos legales.

El Gobierno Nacional aprobó el Tratado porque consideró que tenía esa facultad en razón del artículo 2º de la Ley 88 de 1961. La facultad de aprobar tratados es exclusiva del Congreso Nacional. Tal facultad no puede delegarse en el Gobierno porque resultaría éste aprobando sus propios actos, lo cual es absurdo. Tampoco puede admitirse que la facultad fue delegada por la citada ley, pues el Acuerdo de Integración Sub- Regional (Pacto Andino) no es por manera alguna desarrollo del Pacto de Montevideo, así se hayan previsto en él acuerdos subregionales, porque éstos como el Pacto Andino, tienen personalidad propia, se celebran entre sujetos diferentes, para obligaciones distintas y con regímenes diversos.

El Decreto 1245 de 1969 aprobó un tratado internacional, luego con él se violó tanto el numeral 18 del artículo 76 de la Carta, por haber ejercido el Gobierno una facultad que le corresponde al Congreso, que no es delegable, y no fue delegada como también el numeral 20 del artículo 120 de la Constitución, por no haberse sometido a la aprobación del Congreso el convenio mencionado.

La Corte que así lo entendió, ha debido declarar inexequible el decreto acusado. El fallo de inhibición es contrario a la Constitución que le dado a la Corporación competencia para conocer del acto acusado, y también lo es el artículo 30 del Decreto-ley 432 de 1969, que regula el procedimiento constitucional, porque dicha norma señala como único caso de inhibición que la norma acusada no esté vigente.

Pretender que el acto aprobatorio de un traslado haga parte del mismo, cuando nunca lo integra, sino que es mera condición interna para que se haga la ratificación, es desatender claramente .la Constitución Política que ordena a la Corte pronunciarse definitivamente sobre tales actos.

Tampoco es valedero el temor de que la decisión de la Corte perturbe la firmeza y confianza en los actos jurídicos de los Estados, pues ni la Corte tiene jurisdicción internacional, ni el acto juzgado hace parte del tratado, ni los efectos del mismo fallo que solo son internos, pueden afectar en manera alguna el convenio debidamente ratificado.

La ley probatoria de un tratado es igual a todas las leyes porque permite que el Gobierno ratifique el tratado, y la que lo imprueba, prohíbe la ratificación.

La aplicación del artículo 214 de la Carta para el examen de los actos aprobatorios de tratados públicos no hiere otros cánones de la Carta, pues todo ello depende de la apreciación equivocada de que la ley aprobatoria hace parte del tratado público, allí es donde está el error que ha llevado a la declaración inconstitucional de inhibición.

No se entiende cómo la mayoría de la Corte acepta en los considerandos iniciales que tiene competencia para conocer de la acción pública de inexequibilidad contra el Decreto 1245 de 1969, para luego en la última parte de la providencia, abstenerse de resolver, por considerar, según la motiva, que carece de jurisdicción.

Menos se explica cómo la Corte para establecer si la norma acusada era constitucional o no, procedió a estudiar por comparación el Tratado de Montevideo y el Acuerdo de Integración Sub-Regional, para concluir que éste último es un verdadero tratado y por tanto, que ha debido ser llevado por el Gobierno a la consideración del Congreso Nacional, para su aprobación, haciendo pues el juicio de inexequibilidad del mismo y concluyendo que su aprobación en la forma como se hizo, violaba la Carta.

Afirmada la competencia y por tanto la jurisdicción para conocer de la demanda, la estaba reconociendo para decidir en el fondo sobre la misma, en uno u otro sentido. Sentadas esas bases, resulta contradictorio el fallo que finalmente se abstiene de resolver sobre el artículo primero del decreto acusado.

A pesar de que sin jurisdicción no puede haber competencia, la sentencia afirma inicialmente la competencia y luego niega la jurisdicción, lo cual resulta claramente equivocado.

Fecha ut supra.

ACLARACION DE VOTO

Del Magistrado Luis Enrique Romero Soto

Con el mayor respeto por los ilustres colegas que suscriben la totalidad de la presente sentencia, me atrevo a discrepar de ellos no en la parte resolutiva de la misma sino, parcialmente, en la motiva.

En efecto, si bien comparto el criterio mayoritario de la Sala en cuanto hace relación a la falta de competencia de la Corte para conocer de lo que no sean vicios de forma en los tratados internacionales, creo que, en el presente caso, resulta innecesario, dado lo que se resuelve en la sentencia, entrar a dilucidar si el Pacto Andino se ajusta o no a las normas constitucionales, esto es, si debía o no ser enviado al Congreso para su aprobación.

Pero como los honorables Magistrados que suscriben sin salvedades esa parte consideraron que el mencionado Pacto era distinto al Tratado de Montevideo y que, por consiguiente, debió ser remitido al Congreso para su aprobación, según lo previsto en el artículo 76-18 de la Constitución Política, me veo precisado a manifestar mi respetuosa discrepancia con esa afirmación, ya que a mi entender, dicho Pacto no es sino un desenvolvimiento del Tratado en cuestión y cuando el legislador dio, en el artículo 2º de éste, facultad al ejecutivo “para adoptar todas las medidas conducentes y para crear los institutos y dependencias que sean necesarias... para el desarrollo del presente Tratado” lo estaba autorizando para adoptar medidas como las contenidas en el Decreto 1245 de 1969 (Acuerdo de Integración Sub-Regional).

Característica principal del Tratado de Montevideo es la de ser un estatuto-cuadro, es decir, un convenio que traza las líneas generales de una política de integración latinoamericana para ser desenvuelta en el futuro en las oportunidades que los gobiernos signatarios consideraran convenientes.

Es innegable, a mi entender, el carácter dinámico, progresivo del Tratado, cuya naturaleza se aparta buen trecho de la de aquellos pactos, característicos de un derecho internacional público que bien puede llamarse tradicional que, inspirándose en el principio “sic rebus stantibus” daba lugar a acuerdos dirigidos que debían ser denunciados si cambiaban las circunstancias porque, como tal principio lo indica, estaban elaborados sobre la base de que éstas no sufrieran variaciones.

En la actualidad, frente a un derecho internacional público que ostenta, entre sus características, la aparición de uniones y acuerdos de carácter integracionista, la intervención de los Congresos debe limitarse al acto inicial de la aprobación de los tratados-cuadros.

Pero la índole misma de las funciones parlamentarias, de naturaleza predominantemente política y de trámite lento, no es la que mejor se acomoda a las exigencias de este derecho internacional. Las organizaciones regionales, que son modalidades nuevas dentro del sistema de relaciones entre Estados, requieren, por consiguiente, nuevos sistemas, más ágiles, de manejo para poder hacer frente a sus necesidades.

Esa agilidad solo la tiene el ejecutivo a quien debe dejársele el desarrollo de los tratados bajo las responsabilidades que son atinentes a la gestión administrativa.

Querer someter cada acto ejecutado en cumplimiento de un tratado-cuadro a la aprobación del Congreso, es entorpecer la marcha de las organizaciones a él vinculadas y restarle a las relaciones internacionales del país, sobre todo a las de carácter económico, la elasticidad que deben tener para acomodarse a las situaciones tanto internas como externas que no por haber sido previstas de un modo genérico en esos pactos, dejan de tener modalidades peculiares a las que es necesario atender con prontitud.

Dejo así consignadas, en la forma más sobria posible, las razones de mi discrepancia con la sentencia.

Fecha ut supra.

COMENTARIOS A LA SENTENCIA ANTERIOR

De los Magistrados: Luis Sarmiento Buitrago, Luis Carlos Pérez, Eustorgio Sarria, Miguel Angel García y Humberto Barrera Domínguez.

Especialmente adicionamos el salvamento de voto de la sentencia sobre el Decreto 1245 de 1969, que aprueba el Pacto Andino, a fin de referirnos a la competencia de la Corte para conocer de la constitucionalidad de leyes, aprobatorias de tratados públicos y al derecho comunitario, pues consideramos esas cuestiones las de mayor importancia entre las que se han debatido al estudiar la sentencia a que nos referimos:

1º Los requisitos esenciales a la dignidad de la persona humana, la seguridad y la libertad, no se logran sin una organización estatal cuyo medio es el derecho; a medida que se perfecciona la organización jurídica van apareciendo los derechos de alimentos, techo, trabajo, educación, libertad de conciencia, de expresión, del pensamiento, de culto, de asociación, etc., hasta llegar a la igualdad. Esto solo se obtiene con una adecuada y estable distribución de los órganos o Ramas del Poder Público, o sea por una constitución que atribuya o distribuya las competencias respectivas.

Pero vano es todo esfuerzo constitucional para distribuir técnica o científicamente esas competencias, sin un rígido control en el ejercicio de ellas; tanto es más perfecta la organización, estatal, cuanto sea más riguroso el control que sobre cada Rama del Poder se tenga; solo cuando no hay interferencia, abuso o extralimitación, aparece la certeza del comportamiento ajeno, que es la seguridad, y la plena capacidad de obrar que es la libertad y como fácil secuela la igualdad.

Este sistema de diferentes competencias es la base del régimen constitucional que se desarrolla por medio de órganos separados, limitados y responsables; la limitación precisa de esos órganos y su control eficaz es lo que caracteriza la juridicidad o sea el Estado de derecho.

2º Colombia es un Estado de derecho y nos preciamos de declararlo así. Nuestra Constitución consagra la. separación de las Ramas del Poder, con funciones precisas y definida y armónica colaboración en la realización de los fines del Estado; pero lo que es más esencial para encausar y disciplinar el procesó del poder es que consagra un total control de todas sus ramas, sin excepción alguna; los actos con fuerza de ley del legislador ordinario o extraordinario se sujetan a la revisión de la Corte Suprema por acusación de cualquier ciudadano o de oficio; los actos del ejecutivo quedan bajo control del contencioso-administrativo, según regulación señalada; y las propias decisiones de la Rama Jurisdiccional tienen su control jerárquico.

Lo anotado antes, se extiende a los diversos actos legislativos de las ramas nacional, departamental y municipal (leyes, ordenanzas y acuerdos de los concejos), y a todos los decretos y resoluciones (del Presidente de la República, de los Gobernadores y de los Alcaldes). Nada queda sin control en nuestro régimen jurídico. No hay autoridad omnímoda, absoluta o incontrolable, pues se desquiciaría el Estado de derecho.

Así lo han entendido en Colombia los doctrinantes, los juristas y principalmente el pueblo; el control constitucional se proyecta sobre todo el ámbito de actividades de las tres ramas del Poder Público.

3º En cuanto a las leyes, que comprenden también a los decretos con igual carácter, están sujetas al control de la Corte Suprema de Justicia.

La Constitución institucionaliza varias clases de leyes: las que requieren quórum y doble proceso (reformatorias de la Constitución), las que necesitan quorum y trámite especial (orgánicas y reformatorias de éstas); unas que deben tener iniciativa del Gobierno; y otras de iniciativa parlamentaria o de los Ministros, aprobadas por simple mayoría absoluta.

Todas estas leyes, en sus varias jerarquías, también están sujetas al control jurisdiccional, pues el artículo 214 no hace distinción ni excepción; simplemente dice: “La Corte Suprema de Justicia tiene la facultad de decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de 'todas las leyes'”.

Decidir es acción positiva que vale tanto como definir o resolver un asunto, a fin de que sobre él no quede ninguna incógnita, ni sea susceptible de oscurecimientos o ambigüedades, ni mucho menos de interpretaciones distintas deducidas de los conceptos del fallo. Si se exige de la ley que sea clara y precisa, la decisión sobre su acomodo a las normas constitucionales o su desajuste con respecto a éstas, debe ser más clara y precisa, como corresponde a un juicio sobre el contenido de sus disposiciones o sobre el procedimiento adoptado para aprobarla.

La capacidad de decisión es el núcleo de la jurisdicción constitucional y no es posible desconocer las obligaciones que de él emanan. La jurisdicción es un deber que los jueces supremos no pueden incumplir, como sucede con todos los deberes públicos que, por serlo, se convierten en imperativos irrenunciables. Inhibirse es lo contrario de decidir, posición negativa que la Carta desecha como contraria a los mandatos impartidos a sus guardianes. Sólo por excepción expresamente prevista, cuando la norma ha perdido su vigencia, la Corte debe abstenerse (artículo 30 del Decreto 432 de 1968). En ningún otro caso. Y menos en este, en que hay materia viva, tratándose, como se trata, de compromisos que se incrustan en el futuro, gradualmente, pero con seguridad y eficacia.

De donde se deduce, en sana lógica, que las leyes aprobatorias de los tratados públicos, quedan también sujetas al control constitucional de la Corte Suprema de Justicia, como guardián de la Carta.

4º Tampoco existen, ni pueden existir en nuestra organización jurídica, actos de Gobierno o de poder o actos políticos, que estén excluidos del control jurisdiccional, al menos por su formación; porque aun los actos discrecionales en cuanto su apreciación o conveniencia haya sido dejada por la misma Carta a voluntad del ejecutivo, pueden ser anulados por exceso o desviación de poder, falta de competencia o vicios de forma; el ejercicio de un poder discrecional solamente queda exento de control judicial en cuanto a la oportunidad; tales: los decretos de estado de sitio y su levantamiento: el de detención de personas que atenían contra la paz pública; el de ratificación de un tratado; pero estos decretos tienen su control formal. El Gobierno tiene que ajustar su conducta a las normas que la Constitución le traza, que son precisamente la garantía de los derechos esenciales de la solidaridad social y de los fundamentales de la dignidad personal. La falta de control de este poder es la arbitrariedad y el despotismo.

5º Ya en este terreno de los tratados internacionales tenemos:

Los pactos, tratados, acuerdos, convenios, cualesquiera que sea la denominación que se les dé, son del resorte exclusivo del Presidente de la República; ninguna entidad o autoridad puede obligar al Jefe del Estado a celebrar un tratado o impedir que lo haga (Art. 120-20); pero celebrado, debe ser aprobado por el Congreso, por medio de ley, para su validez, lo que se denomina ratificación; obtenida la aprobación legislativa, el Presidente puede disponer el canje de ratificaciones u omitirlo. La celebración de los tratados y el canje de ratificaciones son actos discrecionales del Jefe del Estado; éste es libre para ejercer estas facultades o no y en la oportunidad que crea conveniente sin que haya control jurisdiccional alguno. No es, en cambio, discrecional del Presidente la aprobación de los tratados por el Congreso (Art. 76-18); su omisión los invalida. El Congreso, por su parte, es autónomo para aprobar o desaprobar los tratados, y al hacerlo, por medio de ley, ésta debe cumplir los requisitos constitucionales de la formación de las leyes. La omisión de estos requisitos, al menos, la hace inexequible.

6º En las varias jurisprudencias de la Corte sobre tratados públicos siempre se ha distinguido entre la ley que los aprueba y el Pacto Internacional que ella contiene, aceptando su competencia para conocer de ésta en cuanto a su formación: “aunque la ley que aprueba un tratado público esté sometida en su formación a los requisitos ordinarios que presiden la expedición de los actos legislativos comunes, por otros aspectos difiere sustancialmente de las leyes ordinarias”. (Sentencia de 14 de julio de 1914).

Pero la Corte dio un paso más en su función de guardián de la Constitución al afirmar que “las leyes colombianas que aprueban tratados públicos, deben, como cualesquiera otras leyes, estar bien avenidas con los cánones de la Constitución”, adentrando en la confrontación de la ley aprobatoria con los preceptos de la Carta, así: “Por más que se apure el análisis de las disposiciones que en la demanda se citan como infringidas y por mucho que se ahonde en el examen sutil de los hechos o antecedentes del caso, no se llega a advertir violación alguna, ni de fondo, ni de forma de la Constitución colombiana por parte de la Ley 56 de 1921” (por medio de la cual se aprobó el Tratado de la República de Colombia y los Estados Unidos de América. Sentencia de enero 30 de 1958).

Por avenirse “los hechos o antecedentes del caso” o sea la esencia del Tratado con los Estados Unidos con los cánones de la Constitución, la ley acusada se declaró exequible.

Pero no se ha limitado la jurisprudencia a confrontar los hechos o antecedentes de un tratado con las normas de la Carta en busca de la constitucionalidad de las leyes; penetra aún en el estudio de aquellas leyes que simplemente reflejan los tratados públicos, para dilucidar si aún por este modo indirecto pudieran vulnerar la Carta; "la Ley 54 de 1924 refleja un convenio del Gobierno con la Santa Sede, ajustado por medio de un intercambio de notas, reproducido textualmente por dicha ley y conforme, desde los principios de la negociación hasta su remate, al procedimiento constitucional que precede, acompaña y termina esa clase de actos”. En consecuencia se declara exequible (sentencia de abril 16 de 1971).

Nunca la Corte ha sostenido que es incompetente para conocer de la ley aprobatoria de los tratados; ha sido tímida en la confrontación de los tratados con las normas constitucionales, pero su enunciado es categórico al respecto: “las leyes que aprueban tratados públicos deben estar bien avenidas con los cánones de la Constitución”, lo que significa que tanto los derechos estatales como las garantías individuales deben respetarse en la elaboración de los pactos internacionales.

Si la Corte elude el control sobre estos actos internacionales, significaría que las facultades del Presidente de la República no solo serían supraconstitucionales, sino aún podría tolerarse la actividad anticonstitucional del Ejecutivo con la aquiescencia del guardián de la Constitución. Se llegaría por el sistema de los tratados internacionales a la inseguridad total y a la inestabilidad de los derechos individuales y de las garantías sociales.

Si los actos internacionales no tienen control, la estructura constitucional del Estado deja de existir y se abre el camino a un gobierno omnímodo y absoluto; si la Constitución no tiene facultad de restablecer su imperio, desaparece el Estado de derecho.

7º Derecho internacional y derecho constitucional.

Sea que se considere el derecho internacional como un sistema jurídico completamente independiente del derecho interno de donde surge la total ausencia de superioridad del uno sobre el otro, o. que se acepte la tesis de que ambos forman parte de un mismo sistema, discutiéndose la supremacía del derecho internacional o del interno, es preciso concluir que la norma internacional no hace parte del derecho interno sin una medida legislativa que la acepte y la haga imperativa o sea que se requiere un ordenamiento jurídico estatal, dentro de su respectiva órbita constitucional, que dé fuerza obligatoria a la norma internacional.

Si un acuerdo internacional viola la Constitución es inaplicable, aunque genere responsabilidad internacional para el Estado; o. se requiere ajustar la Constitución a las normaciones del convenio.

Este criterio está consagrado en el artículo 54 de la Constitución francesa de 1958 que inspiró la reforma colombiana de 1968, dice así el artículo citado: “Si el Consejo Constitucional convocado por el Presidente de la República, por el primer Ministro o por el Presidente de una u otra Asamblea (Nacional o Senado), ha declarado que un compromiso internacional contiene una cláusula contraria a la Constitución, la autorización de ratificarlo o aprobarlo no puede ser dada sino después de la reforma (revisión) de la Constitución”.

Las constituciones del ámbito americano, orientadas por el criterio francés dan prelación a los preceptos de sus respectivas Cartas sobre las normas internacionales que les sean contrarias.

La Constitución colombiana no reconoce la supremacía del derecho internacional y por consiguiente toda norma externa que pretenda ocupar sitio en nuestro derecho debe ceñirse a la Carta colombiana, como lo ha dicho la Corte “estar avenidas con los cánones de la Constitución”.

De ahí la necesidad del control jurisdiccional de leyes que aprueban tratados públicos y la obligación de la Corte de asumir esta competencia en guarda de la integridad de la Constitución que se le ha encomendado.

Refuerza lo anterior el hecho de que, teniendo los tratados la fuerza de leyes internas (Ley 7 de 1944), cualquier funcionario puede abstenerse de aplicarlos, por la excepción de inconstitucionalidad concedida a los ciudadanos.

Con mayor razón los funcionarios judiciales tienen obligación de aceptar esta excepción de inconstitucionalidad en tratándose de Pacto Andino, puesto que la Corte Suprema declara sin reticencia “el decreto aprobatorio del Pacto Andino, por vicio de formación pugna con el ordenamiento constitucional”. Ante esta situación de hecho, la Corte ha debido aceptar la acción pública y decidir de fondo sobre la constitucionalidad. Tanto más cuando la parte resolutiva no es consecuente con la motiva, pues en ésta se dice: “La Corte en su cometido de guardar la integridad de la Constitución, comprueba constantemente infracciones del mismo género y pronuncia las inexequibilidades condignas, sin que ello constituya incriminación contra las autoridades”. ¿Por qué en el caso presente, que es infracción del mismo género, no se pronuncia la inexequibilidad condigna?

Un control constitucional de las leyes y de los tratados es, a su vez, una garantía para el derecho internacional, pues así se da estabilidad y firmeza nacional a los convenios; la violación de la Carta de un Estado por medio de un tratado público, lo hace inestable, con detrimento de la seguridad internacional.

8º Existe en la ciencia constitucional contemporánea una tendencia hacia un fuerte “sentimiento constitucional”, entendido como tal la fe depositada por los gobernados en la integridad y permanencia de las normas superiores que los rigen, fundada en la intangibilidad de las regulaciones de la Constitución; pero si los gobernantes entienden que por medio de un acto internacional, que no tiene Juez, se puede lesionar la Carta, con perjuicio de los derechos del Estado y aun de las garantías civiles, el régimen de derecho entra en grave crisis.

Estas razones nos obligan a no compartir la sentencia en que la Corte Suprema de Justicia se abstiene de resolver sobre la constitucionalidad del Decreto 1245 de 1969, por medio del cual se aprueba el Pacto Andino, especialmente el nuevo criterio de esta Corporación que vuelve la espalda a los avances que ya la jurisprudencia había logrado, contenido en este paso:

“Debe reiterarse que la Corte es Juez de la constitucionalidad de los actos de derecho público interno que enumera el artículo 214 de la Carta Política, y no de los actos internacionales para cuyo juzgamiento, aunque contenga elementos jurídicos de índole interna, carece de jurisdicción”.

9º El fallo del que disentimos niega el “derecho de las comunidades internacionales, conforme al cual ciertas estipulaciones de tipo económico consagradas en pactos multilaterales, por elásticos, dan vida, así como así, a organizaciones diferentes y les confieren poderes superiores a los que son anejos de ordinario a los Estados, aisladamente considerados, en el manejo de sus asuntos exteriores”. Y agrega que “ese derecho no existe, ni por semejas”.

Estas y otras reflexiones se fundan en un perfecto pero inadecuado derecho internacional clásico, que solicita la intervención permanente de los poderes nacionales para llevar adelante las relaciones con los demás Estados. No podemos quedarnos conformes en tan estrechas posiciones, que la necesidad colectiva de los pueblos obliga a abandonar tan rápido como sea posible, ya que sobre ellas va a establecerse su entendimiento recíproco, y aún, su solidaridad más allá de las fronteras. La diplomacia tradicional que abría sus puertas sólo para la comunicación de los gobiernos, o para esquivar sus relaciones con ellos, u ocultarlas en un juego complicado que ordinariamente llevaba a conclusiones dramáticas, cede su campo a nuevas concepciones fundadas en la interrelación de los organismos económicos, oficiales, semioficiales y privados, que tienden a complementarse para evitar lo que en otros tiempos fue manadero de insolubles contradicciones y rivalidades. No otra es la esencia del derecho de integración que instaura y preside el conocimiento de las realidades productivas de un grupo de países, con el objeto de economizar esfuerzos, dando lo que otro no tiene y recibiendo aquello de que carece, en condiciones que van aceptando las entidades convenidas para hacerlo.

10. El derecho internacional clásico no podía prever la existencia de estos grupos regionales porque estaba basado precisamente en lo contrario de lo que hoy se proclama como ley indispensable para la colaboración: la desconfianza. El derecho de integración permite que cada organización, o cada persona, o cada sector productivo, muestre sus cartas, enseñe sus posibilidades, denuncie sus recursos, a fin de que las entidades semejantes en el extranjero hagan lo mismo como práctica tendiente a la integración. El derecho internacional clásico preveía situaciones pugnaces. El derecho comunitario parte de la verdadera igualdad en el tratamiento económico y no enfrenta sino complementaciones recíprocas. La paz que el mundo reclama se logrará precisamente a través de estas normas, llamadas a satisfacer las necesidades primarias del hombre, antes que las maniobras o los caprichos de los gobernantes.

No podemos, pues, menos que rechazar las ideas expuestas por la mayoría de la Corte en el fallo que criticamos. Para nosotros, el derecho de integración existe, si bien carece de leyes consolidadas y todavía de una jurisdicción supranacional que lo haga operante. Pero, para llevar a la práctica las decisiones de buena le en cuanto a la complementación económica en todos sus órdenes (industrial, comercial, aduanera, fiscal, bancaria, agropecuaria, de transportes, tarifas y de explotación de materias primas), bastan los organismos creados por el Tratado de Montevideo y los que, en desempeños más concretos y actuantes, establece el Acuerdo de Cartagena. Las decisiones de estos organismos tienen que ser cumplidas cuando se toman dentro de la competencia funcional que Colombia les reconoció , al adherir al Pacto, en 1961, y luego, al aprobar la modificación de sus entidades directivas, mediante la Ley 29 de 1968.

Y tiene que ser así, porque de otra manera - se cierra el camino para la eficacia de las nuevas relaciones entre pueblos, barrera impeditiva que tarde o temprano desaparecería porque el dinamismo de la historia lo exige. Si se esperara que los órganos internos impusieran determinaciones a las entidades creadas en los pactos, se malograría el futuro del derecho de integración y su esencia misma, que exige validez inmediata para los actos comunitarios. Si aquellos órganos internos, que para algo delegaron atribuciones expresas, tuvieran que apreciar la oportunidad de las decisiones intergubernamentales o supranacionales, consagrarían el absurdo de que uno de los socios puede marginarse, contrariando así los principios constitutivos de la integración.

Fecha ut supra.