REVISION CONSTITUCIONAL CONSAGRADA POR EL ARTÍCULO 121 DE LA CONSTITUCION NACIONAL

Constitucionalidad del Decreto legislativo 256 de 1971; sobre facultades a gobernadores y otros funcionarios, en materia económica. – El Ejecutivo carece de facultad para adoptar medidas en materia económica, en virtud del artículo 121 de la Carta. Alcance del 122 ibídem; novedad de la última reforma constitucional.- Agilizar, en estado de sitio, la aplicación de medidas económicas previstas en leyes anteriores al decreto revisado, no constituye intervención del Ejecutivo en materia económica, porque no se han dictado disposiciones sustantivas, encaminadas por ejemplo a modificar la producción, distribución, o consumo de bienes. Así las cosas no se invadió la esfera de acción del artículo 122 de nuestra Carta.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

Bogotá, D. E., marzo 23 de 1971.

(Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega).

El Presidente de la República ha remitido a la Corte, para decidir sobre su constitucionalidad de acuerdo con el parágrafo del artículo 121 de la Constitución, el Decreto 256 del 27 de febrero de 1971 por el cual se dictan disposiciones tendientes a la preservación del orden público en el territorio nacional (acaparamiento y especulación).

Agotada la tramitación correspondiente se procede a estudiar el asunto.

Tenor del acto:

"DECRETO NUMERO 256 DE 1971

(febrero 27)

"por el cual se dictan disposiciones tendientes a la preservación del orden público en el Territorio Nacional.

"El Presidente de la República de Colombia, "en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Decreto legislativo 250 de 1971,

"DECRETA:

"Artículo 1º. Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el Territorio Nacional, los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y el Alcalde Mayor de Bogotá, D. E., tomarán con base en las disposiciones legales vigentes las medidas y aplicarán las sanciones que eviten el acaparamiento, especulación y suspensión del suministro de abastecimientos de primera necesidad, tales como combustibles, lubricantes, víveres y drogas e impondrán los racionamientos y sistemas de requisición necesarios.

"Artículo 2º. El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición y suspende todas las disposiciones que le sean contrarias.

"Comuníquese y publíquese.

"Dado en Bogotá, D. E., a 27 de febrero de 1971".

CONSIDERACIONES

El decreto en estudio llena el requisito formal exigido por el artículo 121 de la Constitución, en cuanto lleva la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros. Dicho Decreto 256 reproduce el número 590 de 1970 que también fue dictado en estado de sitio. Tal acto fue declarado constitucional por la Corte en sentencia del 21 de mayo de 1970.

Por tratarse de casos exactamente iguales, cuyos fundamentos se comparten, se procede a reproducir tanto los motivos como la decisión de la mencionada sentencia, con las leves modificaciones que la numeración respectiva de los decretos imponen, como partes integrantes del presente fallo, así:

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Conforme al artículo .32 de la Carta el Estado tiene la suprema dirección de la economía e intervendrá en la producción, distribución utilización y consumo de los bienes y servicios a fin de racionalizar y planificar dichos procesos. Tal cúmulo de potestades implica, aun para tiempo de paz o normalidad interna, la posibilidad de imponer decomisos o requisiciones y también el racionamiento, como medidas elementales y aptas para regular los consumos y los precios, en un momento dado, si el ordenamiento de la producción y su volumen no fueren suficientes para mantener aquellos en los niveles necesarios.

Todas las modalidades de regulación de los consumos y la distribución de bienes y servicios tendientes a precaver o impedir el acaparamiento asegurar la continuidad de suministros en cantidad adecuada, conservar determinados niveles de precios, en ciertos casos imponer el racionamiento, por ejemplo, vienen siendo objeto de normación por la ley, y su cumplimiento o ejecución, asunto de competencia administrativa, de mucho tiempo atrás, inclusive antes de la vigencia del actual artículo 32 de la Constitución. Se afirma lo anterior para aseverar, consecuentemente, que en los casos contemplados por el Decreto legislativo 256 de 1971, ahora al examen de la Corte, no se está en presencia, propiamente, de un acto de intervención del Estado en la economía, indicando para ello las facultades del artículo 121, pero contraviniéndolo porque no las otorga para esos fines, sino frente a preceptos que se limitan a dar competencia a determinados funcionarios, como los Gobernadores, para cumplir regulaciones que, en sus aspectos sustantivos, procedimentales y en la penalidad de sus infracciones, están fijadas en leyes vigentes, cuyo origen se remonta a épocas de normalidad, y que simplemente se quieren agilizar mediante la desconcentración funcional, en estas horas de perturbación del orden.

En efecto, se encuentran vigentes estatutos completos sobre la materia como las Leyes 7ª de 1943 y 155 de 1959, el Decreto 046 de 1965 y el Decreto legislativo 3092 de 1966, adoptado con fuerza permanente por la Ley 48 de 1968, en los cuales se definen las figuras de especulación indebida y acaparamiento, se autorizan medidas para combatir una y otro, como el decomiso y subsiguiente venta de las mercaderías respecto a las cuales ocurran dichos actos, se prohíben las prácticas comerciales restrictivas, y en fin, se dan normas sobre regulación de precios, inclusive el racionamiento, pero todo con sujeción a procedimientos, sanciones y competencias allí expresamente previstos. Y en materia de competencias, una general, en todo el territorio del país, corresponde al Superintendente Nacional de Precios, quien en ciertas condiciones puede delegarla a Gobernadores y Alcaldes, por ejemplo, y estos últimos gozan especialmente de competencia directa para sancionar la especulación y el acaparamiento, con ciertas multas y arresto y para proceder a decomisos y ventas, conforme al Decreto 46 de 1965.

2. Se afirmó atrás que a virtud del artículo 121 de la Carta está ya excluida, expresamente; cualquier posibilidad de usar las facultades de que trata para adoptar medidas, así sean transitorias, en materia económica y social, por lo. cual conviene detenerse con brevedad en este tema.

Efectivamente la reforma de 1968, según sus textos y los antecedentes en la materia, quiso depurar el artículo 121 de cualquier posibilidad de empleo extensivo, que no se encuentre dirigido al fin propio y natural de la institución, que es, para el caso de conmoción interior, el restablecimiento del orden público, en su sentido material, externo, policivo y político. Por eso el artículo 122, que es novedad sustancial de dicha, reforma, dice: “Cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en el artículo 121, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico o social del país o que constituyan también grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros declarar el estado de emergencia...". Y a continuación detalla los poderes excepcionales que confiere al Gobierno para dictar decretos, con fuerza de ley, orientados a conjurar la crisis, pero con limitaciones especiales en cuanto a la duración del estado de emergencia, el control jurisdiccional de aquellos,  idéntico al caso del artículo 121, y la obligada reunión del congreso para examinar sin tardanza los motivos que invocó el Gobierno y las medidas que adopte.

De ahí que, a partir de la reforma de 1968, no sea ya posible, en uso de las facultades del artículo 121, intervenir en la economía o dictar regulaciones de tipo social, en el sentido de normaciones orientadas a alterar, modificar o dirigir los procesos de producción, distribución o consumo de los bienes, para racionalizar o planificar la economía, o dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, o asegurar al trabajo una justa protección, todo ello al tenor de los artículos 32 y 17 de la Carta, porque para esos eventos el constituyente ha previsto la institución especial del artículo 122, sin que sea ahora pertinente considerar la posibilidad constitucional de que rijan simultáneamente los poderes que contemplan los artículos 121 y 122.

Pero los sistemas relativos al control de precios, la regularidad de los suministros, inclusive mediante racionamiento, a la proscripción de especulaciones indebidas, de prácticas comerciales restrictivas y del acaparamiento, no solo se encuentran establecidos de mucho tiempo atrás en leyes y decretos con fuerza legal, para las épocas de paz y también para las de perturbación del orden, porque en sí mismo no tienen excepción y son de más urgencia en las últimas, sino que, además, se hallan expresamente previstos, en sus formas más extremas, la requisición y el racionamiento, para situaciones como las de guerra exterior o conmoción interna.

3. En efecto, para tiempos de guerra el artículo 33 de la Carta autoriza la expropiación de bienes muebles, decretada por autoridades distintas a las judiciales, sin necesidad de que la indemnización sea previa; y en cuanto a los inmuebles, permite que se ocupen temporalmente, y que se apliquen sus productos como sanción pecuniaria a ciertos infractores. Como complemento, el artículo 34 de aquélla prohíbe la confiscación, esto es la apropiación o despojo, sin compensación, a favor del Estado, de un bien cualquiera, norma que no acepta excepción alguna y que rige por lo mismo aun en tiempo de guerra, como se deduce de los antecedentes de su establecimiento y de su concordancia con el artículo 33, arriba citado.

En desarrollo de esos preceptos constitucionales, disposiciones como el Decreto legislativo 3398 de 1965, orgánico de la defensa nacional, que recibió fuerza permanente por mandato de la Ley 48 de 1968 regulan las requisiciones y ocupación de inmuebles, cuando se trata de operaciones militares.

4. Pero por los antecedentes legales citados bajo el numeral 1) de estas consideraciones, esto es por la preexistencia de estatutos que definen lo referente a la regulación de precios, especulación, acaparamiento, decomisos y racionamiento, procedimientos y sanciones, que no son materias que precise o defina el Decreto 256 de 1971, es obvio que aquellas disposiciones, no suspendidas expresamente, siguen en vigor, pues tampoco fueron suspendidas tácitamente, porque el Decreto 256 no se ocupa en regular ninguno de los extremos mencionados, y simplemente otorga una competencia a determinados funcionarios como los Gobernadores y el Alcalde de Bogotá, para tomar las medidas a que alude. Y estas medidas no pueden ser sino las contempladas, para el caso, entre otras disposiciones en las Leyes 7ª de 1943, 155 de 1958, el Decreto 046 de 1965 y el Decreto legislativo 3092 de 1966, este último con fuerza permanente por virtud de la Ley 48 de 1968, según atrás se expuso. Lo único que cambia, transitoriamente, por el Decreto legislativo 256 de 1971 es la competencia...

Es en atención a este alcance restringido del Decreto legislativo 256 de 1971, esto es en el de que se limita a dar competencia a determinados funcionarios para afrontar los problemas de especulación y acaparamiento, inclusive con autorización para requisiciones y racionamientos, pero sin que conlleve facultad alguna para actuar fuera de las previsiones de los preceptos legales que vienen rigiendo esas materias, en cuanto a la definición misma de esos fenómenos, procedimiento debido y sanciones, como la Corte habrá de declarar su exequibilidad.

Entendido de otra manera, tal decreto sería contrario al estatuto fundamental, pues su artículo 121 otorga al Gobierno, no a los Gobernadores y Alcaldes, las facultades legislativas de que trata, que el Gobierno debe ejercer por sí mismo, sin que tenga autorización constitucional alguna para delegarlas, como ocurriría si el Decreto 256 de 1971 dejara al arbitrio de Gobernadores, Intendentes, Comisarios y al Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, la potestad de regular a discreción suya, en los distintos territorios a sus respectivos cargos, y por eso con quebrantamiento eventual y casi seguro del principio de unidad y generalidad de la ley, todos los asuntos de que se ocupan las normas legales arriba citadas, como si fueran ellos quienes se encuentran en uso de las facultades excepcionales del artículo 121 de la Carta.

5. Precisamente en sentencia de fecha 21 de mayo de 1970, relacionada con el Decreto legislativo 591 de 1970, esta Corporación ha fijado su criterio acerca del imperio del estatuto fundamental en todo tiempo, y del ejercicio, por el Gobierno, de los poderes exclusivos que a él, y no a sus agentes, otorga el artículo 121, expresando lo siguiente:

"Tal como se concibió por el constituyente y lo ha sostenido la jurisprudencia, durante el estado de sitio se mantiene el imperio de la Constitución y de las leyes. Solo que el Gobierno puede suspender aquellas leyes incompatibles con dicho estado de sitio y tomar las medidas con fuerza legislativa, que sean indispensables para el restablecimiento del orden público, siempre dentro de los límites señalados por la Carta, conforme a las facultades que de la misma se deriven para los tiempos de perturbación del orden, o, que se otorgan por leyes especiales o contempladas por el Derecho de Gentes...".

"Al Presidente de la República corresponde, como misión primordial, conservar el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, para lo cual dispone siempre de la fuerza pública, pudiendo asumir su conducción directa (artículo 120, numerales 6º, 7º, y 8º). Y en los casos de estado de sitio, como es bien sabido, el artículo 121 confiere al Gobierno las facultades especiales de que trata, y hace responsable al Presidente y a los Ministros cuando declaren turbado el orden público sin haber ocurrido el caso de guerra exterior o de conmoción interior y por cualquier abuso en el ejercicio de aquellas facultades.

"Esas facultades legislativas no pueden ser objeto de delegación, no sólo por su carácter excepcional, su trascendencia política, y por las responsabilidades especiales que su ejercicio apareja, sino porque están dadas al Gobierno, esto es, conjuntamente al Presidente y a los Ministros todos (artículos 57 y 121 de la Carta). Y como el artículo 135 de la misma solo permite la delegación en los Ministros, Jefes de Departamentos Administrativos y Gobernadores, de ciertas funciones 'de las que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa', las cuales están enumeradas en el artículo 120 de la Carta, se sigue que están excluidas así; obviamente, los poderes excepcionales de carácter legislativo que otorga el artículo 121, como materia de delegación. Y evidentemente tampoco se trata de las delegaciones que para dirigir ciertos servicios nacionales en, los respectivos departamentos pueden recibir los Gobernadores, y sólo éstos según el artículo 181 del estatuto fundamental.

"Quiere decir lo anterior que las facultades legislativas del artículo 121 deben ser ejercidas directamente, bajo su responsabilidad, por el Presidente y todos los Ministros, mediante normaciones generales de derecho, los decretos legislativos, sin que sea dable trasladar esas facultades a un Ministro, Jefe de Departamento Administrativo o Gobernador. Y muchísimo menos a funcionarios que ni siquiera pueden recibir las que autoriza el artículo 135. En otras palabras las normas o reglas generales, sustantivas o de procedimiento, tendientes a restablecer el orden que se dicten invocando el artículo 121 de la Carta, deben estar íntegramente trazados en los decretos legislativos del caso, sin que pueda trasladarse a aquellos funcionarios la potestad indelegable de suplirlas a su criterio o propia estimación, otorgándoles un poder discrecional que repugna a la organización constitucional.

"Y es que, como durante el estado de sitio sigue en vigencia la Constitución y en especial sus principios rectores, en los cuales se sustenta el Estado de Derecho, con las excepciones que ella expresamente autoriza, si el propio Gobierno no puede obrar a discreción, sino dentro de los límites de la necesidad de restablecer el orden dictando preceptos generales, verdaderas leyes, mal pueden hacerlo individualmente los Gobernadores, por ejemplo. Lo que compete a estos y a otros funcionarios es solo cumplir o ejecutar la ley o dichos decretos legislativos y las órdenes del Gobierno. En síntesis, la Constitución reserva al Gobierno, sin participación de los Gobernadores y Alcaldes, las facultades legislativas de que trata el artículo 121, y no permite su delegación en ningún caso".

6. En resumen y conclusión, se infiere de lo expuesto que cuando el Decreto 256 de 1971 dispone que los Gobernadores y otros funcionarios "tomarán las medidas que eviten el acaparamiento, especulación y suspensión de abastecimientos de primera necesidad...", incluyendo los racionamientos y requisiciones que fueren necesarios, no puede entenderse que ello implique la facultad de establecer cuantas medidas fueren imaginables, o definir los fenómenos de especulación y acaparamiento, o de crear a su arbitrio procedimientos y sanciones, sino que dichos funcionarios deben sujetarse en un todo a la legislación preexistente que regula esos hechos, medidas, procedimientos y sanciones, la cual es obligatoria y se encuentra en plena vigencia, entre otras razones porque el Decreto 256 de 1971 carece de normaciones sobre esos aspectos sustantivos o procedimentales, y por ende no puede decirse que suspende tales leyes. Su alcance es solo el de dar directamente a dichos funcionarios la competencia de que trata, para cumplir y hacer cumplir aquella legislación previa y nada más.

Otra interpretación diferente, como la supuesta facultad de obrar discrecionalmente o al arbitrio en los asuntos que contempla el referido decreto, o de dictar preceptos, de validez en las respectivas secciones, sobre aspectos sustantivos o procedimentales, o de tipificar infracciones y establecer sanciones, equivaldría al traslado de la competencia exclusiva del gobierno hacia tales agentes suyos, en abierta contradicción con los artículos 121 y 135 de la Carta, eludiendo en tal forma el control jurisdiccional que, sobre las medidas legislativas directamente originadas en los poderes del artículo 121, corresponde a la Corte Suprema de Justicia.

El artículo 2º del Decreto 256, que se limita a señalar su vigencia inmediata y a suspender las normas contrarias al mismo, no infringe precepto constitucional alguno y por ello es exequible.

DECISION

En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorgan los artículos 121 y 214 de la Constitución Política,

RESUELVE:

Es exequible el Decreto legislativo número 256 del 27 de febrero de 1971, "por el cual se dictan disposiciones tendientes a la preservación del orden público en el territorio nacional".

Publíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial. Comuníquese a quien corresponda y archívese el expediente.

Luis Eduardo Mesa Velásquez, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Cediel Angel, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, Guillermo González Charry, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Alberto Ospina Botero, Guillermo Ospina Fernández, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez,

Secretario General.