IMPUESTO SOBRE LA RENTA. PENSIONES DE JUBILACION O INVALIDEZ

Es exequible el artículo 4º de la Ley 27 de 1969 que grava la parte de las pensiones de jubilación o invalidez que excede de $ 8.000.00 mensuales. No hay en la Carta normas que consagren exenciones impositivas de cualquiera naturaleza.

La potestad de decretar impuestos es característica esencial de la soberanía del Estado, sin que exista en la Constitución precepto que, en forma alguna, limite o condicione esa facultad en cuanto a los sujetos de la obligación tributaria o en cuanto a los bienes, rentas, hechos u operaciones gravables. En otras palabras, no hay en la Carta normas que consagren exenciones impositivas de cualquiera naturaleza.

En efecto, los únicos preceptos que en materia impositiva trae la Constitución son los siguientes: el artículo 31, que sólo autoriza los monopolios del Estado como arbitrio rentístico, previa indemnización de quienes resulten afectados; el 38, que permite exigir la presentación de libros para la tasación de impuestos y, de modo expreso, que pueda gravarse la circulación de impresos por los correos; el 43 que trae la regla general de que en tiempo de paz sólo el Congreso, las Asambleas y Concejos pueden decretar contribuciones; el artículo 76, numerales 13,14 y 22, sobre facultades al Congreso para establecer las rentas nacionales, decretar impuestos extraordinarios o señalar pautas sobre gravámenes arancelarios; el artículo 79, sobre iniciativa gubernamental o del legislador en materias impositivas; el 120, numeral 22, sobre facultades del Presidente en cuanto a aranceles y tarifas de aduanas; los artículos 204, 205, 206, sobre tributos indirectos, de aduanas y percepción de impuestos, en general, y el artículo 210 que reitera, a propósito de la expedición del presupuesto, la potestad del Congreso para establecer las rentas nacionales. Finalmente, en cuanto a rentas o impuestos departamentales y municipales, la Constitución contempla ciertas regulaciones, que no vienen al caso, en los artículos 183, 187, 191 y 197.

Y en ninguna de esas reglas, normativas de la potestad impositiva del Estado, ni en otras de la Carta, existe implícita o expresa la prohibición de gravar cualesquiera clase de bienes o ingresos, o garantía de exención respecto a algunos de ellos o de cierto grupo de personas, salvo lo que pueda inferirse en cuanto a los bienes y rentas de los Departamentos y Municipios, conforme al artículo 183.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena.

Bogotá, D. E., junio diecisiete de mil novecientos setenta.

(Magistrado Ponente: Doctor Hernán Toro Agudelo).

El ciudadano César Castro Perdomo, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución, demanda que se declare inexequible el artículo 4º de la Ley 27 de 1969.

LA DEMANDA

1) La disposición objeto de la demanda es del siguiente tenor:

“Ley 27 de 1969

(Diciembre 22)

por la cual se dictan normas en materia de impuesto sobre la renta y complementarios.

El Congreso de Colombia,

Decreta

“……………………………………………………………………………………………

Artículo 4º. Está sometida al impuesto sobre la renta y complementarios la parte de las pensiones de jubilación o invalidez que exceda de ocho mil pesos ($ 8.000.00) mensuales.

En los anteriores términos queda modificado el ordinal 5º del artículo 15 de la Ley 63 de 1967”.

2) El actor estima violado el artículo 30 de la Constitución, que garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, en el concepto de que, mediante leyes y decretos anteriores a la norma acusada, distintos funcionarios adquirieron el derecho de gozar y disfrutar en forma completa del monto de las respectivas pensiones de jubilación e invalidez, el cual se desconoce o vulnera por el artículo 4º de la Ley 27 de 1969, al obligar a los beneficiarios de dichas pensiones a devolver al Estado parte de las mismas, a título de impuesto; en otros términos, en vez de garantizárseles el goce total de las mesadas respectivas, se les priva de parte de ellas.

En apoyo de su tesis el demandante se remite a una sentencia de la Corte, de 28 de febrero de 1946, que declaró inexequible una disposición con fuerza legal que limitó el monto de las pensiones pagadas por el Tesoro Nacional, aun respecto a las reconocidas anteriormente, a una suma dada, ocasionando así una rebaja directa de algunas de ellas, providencia que en buena parte copia, y en la que se discute la naturaleza jurídica de las pensiones, se concluye en que constituyen verdaderos derechos adquiridos, de los que protege el artículo 30 de la Carta y que, en consecuencia, una vez configuradas, radicadas en determinada persona, por cierta cuantía, no puede la ley suprimirlas, revocarlas o disminuir su monto.

El actor estima que, conforme a esa sentencia, los pensionados tienen derecho a gozar de toda la cuantía de sus mesadas, en la forma decretada para cada uno, sin rebaja alguna, como la resultante del gravamen ahora impuesto.

3) El demandante también reputa infringido el artículo 169 de la Constitución, mediante el cual se dispone qué los militares no pueden ser privados de sus pensiones sino en los casos y del modo que determinen las leyes, en el concepto de que, como así nunca la ley podrá privar a los militares de parte alguna de sus pensiones, la norma acusada quebranta la garantía del artículo 169 cuando, por virtud del impuesto que aquélla decreta, les impide gozar del monto completo de sus pensiones, tal como fueron reconocidas.

Al efecto, cita otra sentencia de la Corte, de 6 de junio de 1916, mediante la cual se declararon inexequibles las disposiciones de la Ley 87 de 1915 que decretaron, directamente, ciertos descuentos y reducciones de las pensiones entonces reconocidas, por estimar que, en cuanto a los militares, violaban el artículo 169 de la Carta.

CONCEPTO DEL PROCURADOR

1) Refiriéndose al cargo de infracción del artículo 30 de la Carta, el Jefe del Ministerio Público dice:

…………………………………………………………………………………………….

“Es principio fundamental del Derecho Tributario que, por lo general, todo ingreso constitutivo de renta es materia imponible. Pero la ley puede por razones de diversa índole –económicas, sociales, etc.– declarar exento determinado ingreso, total o parcialmente, y desde luego modificar en cualquier tiempo la norma que concede la exención para aumentar ésta, disminuirla y aún suprimirla, según las cambiantes necesidades públicas y las conveniencias generales: las exenciones fiscales no se conceden como derechos inmutables en favor de los contribuyentes, pues las mismas atribuciones que tiene el legislador para establecerlas, las tiene para reducirlas o extinguirlas.

“De otra parte, es obvio que las normas que establecen el impuesto sobre la renta, así como las que aumentan la tarifa y las que disminuyen las deducciones o las exenciones afectan el beneficio económico total del contribuyente y mejor su resultado final en el año o ejercicio gravable al cual se aplican; y es posible que la acusada, que reduce la exención por determinado ingreso, no constituya ciertamente una excepción. Esa es precisamente la principal y en ocasiones la única finalidad de toda ley impositiva: trasladar parte del ingreso privado a las entidades públicas, como medio de capacitarlas fiscalmente para atender a la prestación de los múltiples servicios a la comunidad que les han sido asignados, sin perjuicio de que a través de ciertos impuestos se produzcan adicionalmente otros efectos especiales...”

2) Y el Procurador resume así sus argumentos:

“a) El artículo 4º de la Ley 27 de 1969 no regula una prestación social sino un impuesto y no modifica, por lo tanto, las normas legales que establecen y reglamentan las pensiones de jubilación e invalidez.

b) Por efecto de aquélla norma acusada ningún pensionado –jubilado o inválido– recibirá mensualmente menos de lo que viene percibiendo de conformidad con el acto que le reconoció el derecho y determinó la cuantía de la mesada pensional;

c) Por virtud de la misma norma a ningún ex-empleado que adquiera derecho a pensión se le liquidará ésta en cuantía mensual inferior a la resultante según las normas sobre esa prestación aplicables con autoridad a la vigencia de aquélla y las cuales, se repite, continúan rigiendo;

d) El efecto de la disposición impugnada sobre el resultado económico de las actividades del contribuyente pensionado al final de cada año o ejercicio gravable, es propio de todas las normas de carácter tributario. Por solo ese efecto ninguna ley impositiva puede ser tachada de inconstitucionalidad.

e) Cualquiera que sea la noción que se tenga de los derechos adquiridos, ni las motivaciones ni las conclusiones de las sentencias invocadas por el actor son aplicables a la norma acusada por referirse a leyes de muy diferente alcance y naturaleza.

En conclusión, la norma a que se refiere la demanda no afecta ninguna situación jurídica concreta o individual de las amparadas por el artículo 30 de la Constitución, señalado por el actor como violado por aquélla”.

3) Finalmente, en cuanto al cargo de violación del artículo 169 de la Carta, el Procurador rectifica el concepto del demandante, según el cual la ley nunca puede privar a los militares del todo o parte de sus pensiones, advirtiendo cómo esa conclusión no corresponde al texto ni al espíritu de la norma constitucional invocada, pues ésta simplemente afirma que tales fenómenos sólo pueden ocurrir “en los casos y del modo que determine la ley”.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1) Ante todo, conviene precisar la naturaleza y alcances de la norma acusada. Esta no se dirige, directa ni indirectamente, a proveer nuevas modalidades o condiciones para el disfrute de pensiones, ya reconocidas o por decretar, ni a reducir o limitar sus respectivas cuantías, consideradas en sí mismas. Lo que hace es, simplemente, modificar un precepto de carácter tributario, fijando la exención por impuesto de renta, antes ilimitada en materia de pensiones, hasta una suma dada, y a disponer su gravamen en lo que de ella exceda.

En consecuencia, lo que en el fondo pretende el actor es la declaración de que las pensiones de jubilación o invalidez se encuentran constitucionalmente protegidas contra toda especie de reducción, especial y concretamente exentas, por lo mismo, de cualquier tributo.

2) La potestad de decretar impuestos es característica esencial de la soberanía del Estado, sin que exista en la Constitución precepto que, en forma alguna, limite o condicione esa facultad en cuanto a los sujetos de la obligación tributaria o en cuanto a los bienes, rentas, hechos u operaciones gravables. En otras palabras, no hay en la Carta normas que consagren exenciones impositivas de cualquiera naturaleza.

En efecto, los únicos preceptos que en materia impositiva trae la Constitución son los siguientes: el artículo 31, que sólo autoriza los monopolios del Estado como arbitrio rentístico, previa indemnización de quienes resulten afectados; el 38, que permite exigir la presentación de libros para la tasación de impuestos y, de modo expreso, que pueda gravarse la circulación de impresos por los correos; el 43, que trae la regla general de que en tiempo de paz sólo el Congreso, las asambleas y concejos pueden decretar contribuciones; el artículo 76, numerales 13, 14 y 22, sobre facultades al Congreso para establecer las rentas nacionales, decretar impuestos extraordinarios o señalar pautas sobre gravámenes arancelarios; el artículo 79, sobre iniciativa gubernamental o del legislador en materias impositivas; el 120, numeral 22, sobre facultades del Presidente en cuanto a aranceles y tarifas de aduanas; los artículos 204, 205, 206, sobre tributos indirectos, de aduanas y percepción de impuestos, en general, y el artículo 210 que reitera, a propósito de la expedición del presupuesto, la potestad del Congreso para establecer las rentas nacionales. Finalmente, en cuanto a rentas o impuestos departamentales y municipales, la Constitución contempla ciertas regulaciones, que no vienen al caso, en los artículos 183, 187, 191 y 197.

Y en ninguna de esas reglas, normativas de la potestad impositiva del Estado, ni en otras de la Carta, existe implícita o expresa la prohibición de gravar cualesquiera clase de bienes o ingresos, o garantía de exención respecto a algunos de ellos o de cierto grupo de personas, salvo lo que pueda inferirse en cuanto a los bienes y rentas de los departamentos y municipios, conforme al artículo 183.

3) El hecho de que el artículo 30 de la Constitución garantice la propiedad privada y en general los derechos adquiridos, significa simplemente, como lo enuncia el mismo texto, que una ley posterior al momento en que tuvieron nacimiento o en que quedaron constituidos, no puede borrar su existencia, desconocerlos a su titular, vulnerarlos en su esencia, lo cual, empero, no obsta a que el interés particular deba ceder al público o social.

Pero de esa norma protectora de los bienes e intereses privados, básica para los derechos individuales y sociales, no puede derivarse, por interpretación extensiva que nada autoriza, una limitación, directa o indirecta, a la fundamental e incondicionada potestad impositiva del Estado, que para la atención de sus cargas de toda índole necesita, de manera forzosa e. ineludible, gravar precisamente los bienes y derechos, entre ellos cualquier ingreso, amparados por el artículo 30, y en orden, entre otros fines, a asegurar esa protección.

4) Además, sin que para los efectos de este fallo sea necesario extenderse a la consideración de otros conceptos, legalmente en vigencia, sobre lo que constituye renta, basta afirmar que el más antiguo y tradicional, firmemente asentado en la ciencia de la hacienda pública, contemporáneo al nacimiento del impuesto respectivo y que en parte sustancial informa también la legislación colombiana, reputa como renta todo ingreso o ganancia periódica, que supone cierta regularidad, por permanencia de una ocupación o de una fuente. Y uno de los casos ejemplares o típicos es, desde sus orígenes, el de los sueldos y pensiones, de carácter público o privado, como lo son igualmente los intereses del capital, la renta de los inmuebles, los dividendos o participaciones recibidos por la tenencia de acciones o derechos en sociedades constituidas con ánimo de lucro.

Otra cosa es que por motivos de conveniencia, de estímulo a la actividad económica, por razones sociales o aún por dificultades para la tasación o recaudo, en ocasiones el Estado se abstenga de gravar determinados bienes o ingresos, o expresamente los declare exentos, no obstante pertenecer a categorías bien definidas y siempre susceptibles de imposición, toda vez que, como se dijo, el legislador no está sometido a mandatos imperativos ni a limitaciones constitucionales en estas materias. Y cabe afirmar que la omisión o abstención inmemorial del Estado en gravar ciertos bienes o rentas, no le impide cobijarlos con el impuesto, en cualquier momento, extendiendo a ellos los tributos conocidos, o creando unos nuevos al efecto, ni tampoco la exención expresamente decretada en un momento lo cohíbe para derogarla total o parcialmente en el futuro, ni una tarifa dada lo vincula eternamente. Porque, se repite, si no existe limitación constitucional alguna en estas materias, no puede hablarse de que esas situaciones previas conformen de por sí, para sus eventuales beneficiarios, derechos adquiridos.

5) Aunque implica un evidente error de técnica jurídica, pues la Carta debería ser ajena a normaciones tan específicas y circunstanciales, la verdad es que también la reforma de 1968 incidentalmente institucionalizó la existencia del impuesto sobre la renta, cuando en el que es hoy artículo 79 de la codificación, inciso tercero, dio iniciativa al legislador para los proyectos de ley relativos a “exenciones personales del impuesto sobre la renta y complementarios”. Habría que entender que así el constituyente admite expresamente la existencia del tributo mencionado, esto es de uno que grava las rentas, concepto que, según normas elementales de interpretación, tiene necesariamente el significado que la legislación positiva anterior y los doctrinantes en la materia le confieren, o sea el de un impuesto que recae sobre todo ingreso o provento, cualesquiera sea su origen, y que específicamente, para el caso, comprende a los sueldos, salarios, pensiones y en general a toda suma devengada periódica y regularmente. Y que, por lo mismo, es cuestión reservada a la ley el disponer o reconocer exenciones del gravamen, a iniciativa del gobierno en general, salvo en cuanto a las estrictamente personales, que también pueden tener origen en proyectos del propio legislador.

6) El efecto elemental y obvio de todo impuesto es trasladar de los particulares al Estado parte de su riqueza, o para el caso, de su renta, disminuyendo así su cuantía. Por eso, en general, no puede enfrentarse la garantía del artículo 30 a las normas que crean o modifican los impuestos, pretextando que al afectar así a los titulares de bienes o rentas, se vulneran la propiedad o los derechos adquiridos.

Y en cuanto a las pensiones de jubilación o invalidez, que son incuestionablemente una renta y por ende susceptibles de ser gravadas, es necesario afirmar que su cuantía nominal, la suma reconocida o decretada, no se afecta por la disposición objeto de la demanda. Así, la garantía constitucional, que hace referencia exclusiva a la existencia del derecho adquirido previamente y a su cuantía original, queda incólume. Fenómeno jurídicamente distinto, que suscita aquella norma, es el gravamen correspondiente, la carga para la atención de los servicios públicos que el beneficario <sic>, como todo habitante y por todas sus rentas o bienes, debe pagar.

Finalmente, si pudiera alegarse que el impuesto de que se trata es, por su cuantía

y modalidades, confiscatorio o contrario a la equidad, o subterfugio para eliminar o disminuir notoriamente, con fraude al espíritu del artículo 30 de la Carta, el derecho a la pensión o su cuantía, ciertamente la Corte podría declarar su inexequibilidad por tales extremos, en guarda de la integridad de la Carta y de los derechos individuales y sociales, que son parte esencial de la misma; pero la verdad es que aquí no se dan tales extremos, pues no sólo se mantiene la exención inicial sobre parte considerable de las pensiones, sino que el resto queda sujeto sólo a las tarifas o escalas comunes, y por tanto no podría hablarse de tratamiento discriminatorio.

7) También se invoca una presunta violación del artículo 169 de la Carta, en cuanto dispone que “Los militares no pueden ser privados de sus grados, honores y pensiones, sino en los casos y del modo que determine la ley”, argumentando que la disposición demandada afecta también a los sueldos de retiro de los militares, que el actor asimila a las pensiones, y que el precepto constitucional hay que entenderlo en el sentido de que “ninguna ley de la República, podrá nunca privarlos de ninguna parte de sus pensiones o sueldos de retiro”.

Como lo anota el Procurador, el artículo 169 no expresa tal regla absoluta, según se desprende de la simple lectura de su texto, sino que condiciona esa pérdida eventual a los casos o modos que determine la ley y por vía de pena, como lo sostuvo la Corte en sentencia de 12 de febrero de 1968, afirmando que el artículo 169 de la Constitución trata “es de impedir el que se imponga una sanción sin ley preexistente y sin motivos previamente definidos, en armonía con el artículo 26 de la Carta”, y obviamente así no se refiere a cuotas para organismos de previsión, como era ese caso, ni a materias impositivas, como es el presente. Pero, además, el artículo 4º de la Ley 27 de 1969, objeto de la demanda, no menciona expresamente los sueldos de retiro de los militares, como categoría específica, sino que se refiere en forma general a las pensiones de jubilación. El que realmente se haya querido extender el gravamen a tales sueldos de retiro, o mantenerlos exentos, es cuestión de interpretación de la ley que no corresponde hacer a la Corte con autoridad, para fijar su alcance absoluto, sino sólo por vía de hipótesis para determinar si en alguna de ellas podría infringir la Carta, precaviendo con su fallo tal evento.

Ahora bien: sea que conforme al régimen jurídico de los sueldos de retiro éstos sean asimilables a las personas de jubilación, y resulten gravados en razón de la norma acusada, o sea que por no estar comprendidos en este último concepto, sigan exentos, la norma acusada es de todos modos exequible. En el primer caso, o sea el de que se sometan también dichos sueldos al impuesto de renta, la disposición así entendida es constitucional, según todo lo expuesto atrás en relación con el artículo 30 y porque el artículo 169 tampoco se opone a que los sueldos o pensiones de los militares sean objeto imponible para el Estado. Y en el segundo, porque el legislador no está obligado a extender los impuestos que decrete a tosa clase de rentas, ingresos o personas, y bien puede disponer que se exonere por categorías, grupos u otras fórmulas generales.

En conclusión, como la norma acusada no infringe los artículos 30 y 169 de la Constitución, ni cualquier otro precepto de la misa, se impone la declaración de exequibilidad.

FALLO

En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación, y en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política,

Resuelve

Es exequible el artículo 4º de la Ley 27 de 1969, “por el cual se dictan normas en materia de impuestos sobre la renta y complementarios”.

Publíquese, cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda. Insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Guillermo Ospina Fernández, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Blanco Cabrera, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García Barbosa, Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, César Gómez Estrada, Edmundo Harker Puyana, J. Crótatas Londoño C., Alvaro Luna Gómez, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Luis Enrique Romero Soto, Eustorgio Sarria, Hernán Toro Agudelo, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.