LIBERTADES DE CIRCULACION DE IMPRESOS, DE ENSEÑANZA, DE PENSAMIENTO, DE OPINION, DE EXPRESION Y DE CONCIENCIA

Decreto 3157 de 1968 reorgánico del Ministerio de Educación: Exequibilidad del artículo 2º, inexequibilidad del ordinal e) del artículo 3º, exequibilidad parcial del artículo 8º del mismo Decreto.

El ordinal e) del artículo 3º del Decreto Nº 3157 de 1968, en cuanto extiende la inspección y vigilancia respecto a “espectáculos, textos, impresos, o cualquier medio de divulgación que por su contenido o la naturaleza de sus destinatarios influya sobre el nivel cultural o moral de la población” por fuera de los institutos docentes públicos y privados, quebranta el texto y el espíritu de los artículos 41 y 120, ordinal 12, de la Constitución, siendo, en consecuencia, parcialmente inexequible.

El artículo 8º del Decreto 3157 de 1968 es constitucional en la parte que dice: “Corresponde a la Oficina de Clasificación y Revisión de Espectáculos y Medios Educativos Indirectos, examinar y clasificar los espectáculos cinematográficos”, pero no lo es en cuanto extiende esa facultad a los “de Radio, Televisión o de cualquier otra índole” porque éstos se rigen por leyes especiales y la Ley 65 de 1967 no dio al gobierno facultades para alterar los respectivos estatutos, como se dirá adelante. Y lo es también la última parte del mismo precepto por cuanto establece una especie de censura previa de “textos, impresos y medios de divulgación que por la naturaleza de su contenido o por la calidad del público a que van destinados pueda influir sobre el nivel moral y cultural de la población” al facultar a la mencionada Oficina para que pueda “autorizar su circulación, presentación o difusión en los casos en que ello sea necesario, a tenor de la reglamentación que el gobierno dicte y en coordinación con los Ministerios de Gobierno y de Comunicaciones”.

En efecto: el artículo 42, al establecer la libertad de imprenta o de prensa, excluye toda posibilidad, en tiempo de paz, de cualquier clase de censura o permiso previo para la circulación de periódicos e impresos en general. Lo que consagra es la responsabilidad que puede, entonces, exigirse de quienes violen las leyes en los únicos casos en que se “atente a la honra de las personas, al orden social o a la tranquilidad pública”.

Si la ley no puede establecer censura para impresos en general, no puede hacerlo tampoco el Gobierno, en tiempo de paz, por lo cual el artículo 8º del Decreto 3157, en cuanto a textos e impresos se refiere, resulta inexequible por violación directa del artículo 42 de la Constitución, y además, por exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, porque no existe autorización alguna en la Ley 65 de 1967 para modificar el régimen de prensa, consagrado como libre en la Ley 29 de 1944.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena – Bogotá, febrero cinco de mil novecientos setenta.

(Magistrado Ponente: Doctor Eustorgio Sarria).

I - PETICION

Los ciudadanos Nelson Robles, María Arango Fonnegra, Gonzalo Torres Mendoza, Juan Manuel Herrera, Luis Alfonso Avendaño, Enrique Pinzón Saavedra, Carlos E. Pinzón Bernal, María Castellanos, y Juan Francisco Mujica, solicitan de la Corte, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Política, la declaración de inexequibilidad, parcial, de los artículos 2º, 3º y 8º del Decreto Extraordinario Nº 3157 de 26 de diciembre de 1968 “por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación”.

Reunidos los requisitos previstos en el artículo 16 del Decreto Nº 432 de 1969, la demanda fue admitida por auto de 1º de septiembre del mismo año.

II - DISPOSICIONES ACUSADAS

Decreto número 3157 de 1968

(Diciembre 26)

Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación.

“El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus atribuciones constitucionales, de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967, y de las ordinarias que contempla la Ley 19 de 1958,

Decreta

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Artículo 2º. Corresponde al Ministro de Educación Nacional, conjuntamente con el Presidente de la República... garantizar la libertad de enseñanza, ejercer la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes... privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos...

Artículo 3º. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional:

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e) Ejercer la inspección sobre la educación formal o informal que se imparta a través de institutos o de espectáculos, textos, impresos o cualquier medio de divulgación que por su contenido o la naturaleza de sus destinatarios influya sobre el nivel cultural o moral de la población.

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Artículo 8º. Corresponde a la Oficina de Clasificación y Revisión de Espectáculos y Medios Educativos Indirectos, examinar y clasificar los espectáculos cinematográficos, de Radio, Televisión o de cualquier otra índole, y los textos, impresos y medios de divulgación, que por la naturaleza de su contenido o por la calidad del público a que van destinados pueda influir sobre el nivel cultural y moral de la población, y autorizar su circulación, presentación o difusión en los casos en que ello sea necesario, a tenor de la reglamentación que el Gobierno dicte y en coordinación con los Ministerios de Gobierno y de Comunicaciones.

III - TEXTOS QUE SE DICEN VIOLADOS Y RAZONES DE LA ACUSACION

Al respecto los actores exponen textualmente:

a) “Las disposiciones del Decreto 3157 de 1968 transcritas, que acusamos en esta demanda, son violatorias de la Constitución Nacional, especialmente del artículo 38 que estatuye la libertad para hacer circular impresos; del artículo 41, que declara libre la enseñanza; del artículo 42, que consagra la libertad de pensamiento, de opinión y de expresión; del artículo 53, que garantiza la libertad de conciencia; del artículo 76, especialmente en cuanto a las atribuciones 9ª y 12ª, relativas a las facultades del Congreso para determinar la estructura de la administración y para revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias; de los artículos 118, ordinal 8º, sobre ejercicio de las facultades a que se refiere el artículo 76 -atribución 12ª- y 120, ordinal 21, relacionado con el poder del Presidente de la República en materia de estructura de la administración nacional.

b) "El literal e) del artículo 3º y el artículo 8º del Decreto 3157 de 1968, forman una unidad, porque éste expresa, manifiesta y desarrolla el contenido y el alcance de aquél. Cuando el literal e) del artículo 3º dice inspección sobre la educación informal quiere decir con ello que el Ministerio de Educación Nacional debe autorizar la circulación, las presentaciones y la difusión de “los espectáculos cinematográficos, de Radio, Televisión o de cualquier otra índole, y los textos, impresos y medios de divulgación que por la naturaleza de su contenido o por la calidad del público a que van destinados pueda influir sobre el nivel cultural y moral de la población”, en conformidad con lo dispuesto en el citado artículo 8º del Decreto 3157 de 1968.

c) “Si el Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con los Ministerios de Gobierno y de Comunicaciones, debe autorizar la presentación, circulación o difusión de espectáculos y obras de arte, científicas, culturales, religiosas, políticas, de textos y de impresos en que se manifieste la inteligencia del hombre, es porque sin tal autorización no es permitida la presentación o la circulación o difusión de la cultura humana. Más claramente: esa presentación o la circulación o difusión está prohibida mientras no se autorice por una dependencia del Ministerio de Educación Nacional, o sea, por la Oficina de Clasificación y Revisión de Espectáculos y Medios Educativos Indirectos.

d) “El artículo 8º del Decreto 3157 de 1968 faculta al Gobierno para que a su arbitrio, sin sujeción a ninguna norma y sin limitación alguna, disponga en qué casos es necesaria la referida autorización, por lo que ésta puede ser obligatoria para toda presentación, circulación o difusión de cualquier obra cultural, política, religiosa, artística, científica. Por ese camino, Colombia regresa al más tétrico oscurantismo.

e) “Es evidente, ya que no necesita de ninguna disquisición lógica o jurídica para demostrarlo, que estamos en presencia de una grave prohibición de expresar y publicar el pensamiento y la opinión del individuo, del hombre. Así se viola el artículo 42 de la Constitución Nacional, que garantiza la libertad de pensamiento, la libertad de opinión, la libertad de expresión, la libertad de publicación y difusión. Es bien sabido que el artículo 42 de la Constitución no se refiere exclusivamente a la escrita, cuando declara que “la prensa es libre en tiempo de paz”; sino que alude a todos los medios de expresar el pensamiento, de comunicarlo, transmitirlo o difundirlo.

f) “Asimismo, las disposiciones acusadas infringen el artículo 53 de la Constitución Nacional, toda vez que se oponen a la libertad de conciencia y de cultos. La presentación de cultos religiosos, la comunicación y publicación de textos religiosos y aun filosóficos, de opiniones respecto de esas creencias; la difusión del pensamiento religioso o filosófico del individuo; todo ello deja de ser libre, a causa de que la libertad de creer, o de no creer, de manifestar a la sociedad colombiana la creencia o la falta de creencia religiosa, la adopción o repudio de cualquier filosofía, y las razones para ello, quedan sometidos a la autorización de una dependencia del Ministerio de Educación. De esa manera no garantiza el Estado la libertad de conciencia.

g) “Podrá gravarse, pero nunca prohibirse en tiempo de paz, la circulación de impresos por los correos”, ordena el artículo 38 de la Constitución Nacional. Es obvio que no se trata exclusivamente de los correos, sino también de otras formas de distribución, circulación o transporte.

“Los impresos, los textos, las demás obras y manifestaciones intelectuales, de la cultura humana, pueden circular, distribuirse y transportarse libremente por el territorio colombiano. El requisito de la autorización ministerial para esas operaciones, implica restricción y prohibición, que contraría al artículo 38 de la Constitución, que dispone la libertad de circulación de las obras de la inteligencia y ordena al Gobierno respetarla y hacerla respetar.

h) “El artículo 41 de la Constitución Nacional “garantiza la libertad de enseñanza”, pero autoriza al Estado para ejercer “la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos o privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos”.

“La inspección y vigilancia, que no la orientación y dirección, del Estado en materia de enseñanza, se puede hacer sobre los institutos docentes, los establecimientos de enseñanza sistematizada, sobre escuelas, colegios, liceos, etc. Pero no tiene ninguna atribución constitucional el Estado, ni mucho menos el Ministerio de Educación, para tener esa suprema inspección y vigilancia sobre “los espectáculos cinematográficos, de Radio, Televisión o de cualquier otra índole, y los textos, impresos y medios de divulgación que por la naturaleza de su contenido o por la calidad del público a que van destinados pueda influir sobre el nivel cultural y moral de la población”.

“La inspección y vigilancia a que se refieren las disposiciones acusadas, además equivalen a desempeñar funciones de dirección, que no son toleradas ni aún por los institutos docentes privados, pues el Estado sólo dirige, por medio del Presidente de la República, la instrucción pública nacional.

“No hay duda de que el artículo 41 de la Constitución Nacional es objeto de transgresión por el literal e) del artículo tercero y por el artículo octavo del Decreto 3157 de 1968, conforme a lo expuesto anteriormente”.

IV - CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

El Jefe del Ministerio Público, en concepto de 9 de octubre de 1969, en la parte final, dice:

“Por lo expuesto, solicito de la Honorable Corte declarar exequibles el artículo 2º en la parte acusada y el literal e) del artículo 3º del Decreto 3157 de 1968, e inexequible el artículo 8º del mismo Decreto, pero sólo en cuanto prevé autorización para la circulación de textos e impresos por los correos, en tiempo de paz”.

Dada la importancia y trascendencia de las opiniones del Procurador, se hace imprescindible la transcripción literal, lo cual contribuye a dar relieve y fundamento a las conclusiones de este fallo:

a) “La Ley 65 de 1967 constituye un conjunto de normas sobre facultades extraordinarias al Presidente de la República para reorganizar la Administración tanto en su estructura como en el régimen del personal a su servicio y, desde luego, en su funcionamiento. Pero no únicamente tales autorizaciones fueron invocadas al expedirse el Decreto 3157 de 1968, acusado en parte, sino también las facultades constitucionales propias del Presidente y las ordinarias de que trata la Ley 19 de 1958.

“El Decreto 3157 reestructura lo que se ha denominado el Sector Educativo de la Nación, constituido por el Ministerio de Educación y por los establecimientos públicos a él vinculados o adscritos (artículo 1º).

“En su artículo 2º, primera de las disposiciones impugnadas, se limita a enunciar de modo general las funciones que en este ramo corresponden al Gobierno –Presidente de la República y Ministro de Educación–, de conformidad con las respectivas normas constitucionales (artículos 41, 57, 120 –numeral 12– y 132), algunas de las cuales reproduce textualmente.

“En el artículo 3º, acusado en su literal e) concreta ya las funciones del Ministerio, pero considerado éste todavía en su conjunto.

“Y en el artículo 8º, también objeto de la demanda, señala las de una de las unidades o dependencias del Ministerio, la Oficina de Clasificación y Revisión de Espectáculos y Medios Educativos Indirectos, contemplada en la estructuración realizada por el artículo 4º pero preexistente con otra denominación.

“Si se tiene en cuenta que entre las facultades extraordinarias de la Ley 65 de 1967 figura la de suprimir, fusionar y crear dependencias en la Rama Ejecutiva del Poder Público (literal i del artículo 1º); y que al Presidente de la República le corresponde crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los Ministerios y Departamentos Administrativos y señalar sus funciones especiales (artículo 120, ordinal 21 de la Carta) y distribuir los negocios, según sus afinidades, entre Ministerios, Departamentos Administrativas y Establecimientos Públicos (artículo 132, inciso 2º, ibídem), resulta que las normas acusadas responden exactamente al ejercicio de los poderes extraordinarios adquiridos por el Jefe del Estado en virtud de la ley de facultades, tanto como a los propios u ordinarios originados directamente en los preceptos constitucionales mencionados.

“Se estima infundado el cargo en estudio.

b) “La acusación contra el artículo 2º del Decreto 3157 comprende dos aspectos: en cuanto la inspección y vigilancia de los establecimientos docentes se confía al Gobierno, cuando la Carta en su artículo 41 habla de Estado, y en cuanto se extiende también a los institutos privados.

“Por su misma índole, las actividades de inspección y vigilancia son típicamente administrativas y deben ser ejercidas por el órgano del Estado encargado por la Constitución de la función ejecutiva porque, ciertamente, es el capacitado técnicamente para cumplirlas. Es absurdo pensar siquiera en la posibilidad de adscribírselas a la Rama Legislativa o a la Jurisdiccional. Así se deduce también de los propios textos constitucionales, si se examinan conjuntamente y se interpretan armónicamente el citado artículo 41 y el 120 en su numeral 12, en cuanto éste reconoce al Presidente de la República las facultades de reglamentación, dirección e inspección de la enseñanza o instrucción.

“Por otra parte, no es aceptable la restricción que los actores pretenden encontrar en el empleo de la palabra “pública” por la última norma aludida, para permitir el ejercicio pleno de aquellas funciones sólo respecto de los institutos oficiales, organizados y costeados por el Estado.

“El término público no es sinónimo de oficial: los servicios públicos no son solamente los prestados por entidades oficiales; se habla, por ejemplo, de transporte público, aunque esa actividad la realicen empresas o entidades particulares o privadas.

“La interpretación de los actores no consulta el espíritu de las normas y puede afirmarse que tampoco su mismo contexto. Si las atribuciones que se examinan aludieran únicamente a la instrucción y educación a cargo del Estado, las disposiciones serían innecesarias, porque el propio Estado tiene obviamente el manejo de lo suyo, a través del ejercicio de la función administrativa.

"No se encuentra que el artículo 2º acusado viole ninguna de las normas constitucionales.

c) “Con referencia al literal e) del artículo 3º y al artículo 8º, dicen los demandantes que la Constitución sólo autoriza la inspección y vigilancia sobre los institutos de enseñanza sistematizada, es decir, sobre escuelas, colegios, liceos, etc.

“Cuando se expidieron los textos constitucionales pertinentes, en nuestro medio era completa o prácticamente desconocida la enseñanza impartida mediante la correspondencia o las transmisiones radiofónicas, que luego adquirió una extensión y una importancia que es imposible desconocer. Esta difusión de conocimiento responde a planes y programas y se realiza en forma regular, constituyendo así una docencia perfectamente sistematizada, que no puede considerarse siquiera como informal ni indirecta. Pero al lado de ella existe otra, que no por menos regularizada deja de influir o trascender en la formación moral, intelectual y aún física de la comunidad. Y este Despacho considera que respecto de ambas clases de actividades tienen vigencia, así sea en distinto grado, todos los principios teóricos y las consideraciones de orden práctico que informan y se tuvieron en cuenta por el constituyente al expedir los preceptos en examen, y que, por lo tanto, éstos les son asimismo aplicables.

“Pero hay más: el Estado posee, además de las atribuciones concretas comentadas, lo que en la doctrina se conoce como el poder de policía en sus varias modalidades, y cuyo fundamento constitucional se halla en Colombia en las normas del artículo 16, que consagra el deber de protección respecto de todas las personas residentes en el país, en armonía con las que en las disposiciones respectivas permiten regular y aun restringir el ejercicio de las libertades individuales y en consecuencia el de los derechos civiles, los políticos y los cívicos o garantías sociales.

“Los textos legales acusados, rectamente entendidos y aplicados, responden al ejercicio de los poderes inherentes al Estado y sin los cuales no puede cumplir adecuadamente sus fines propios, que son los de conseguir dentro del ordenamiento jurídico el desarrollo y progreso de la sociedad considerada en su conjunto y en cada uno de sus componentes humanos o individuales.

“Y debe aquí anotarse que, al contrario de lo que afirman los demandantes, las normas impugnadas sí prevén una reglamentación a la cual deben sujetarse las agencias del Estado encargadas de las funciones de que se trata, en cuanto sea lógica y jurídicamente pertinente según la índole misma de cada una de tales atribuciones y de su ejercicio en concreto. Así se deduce de lo prescrito en la parte final del artículo 8º del Decreto 3157, acusado.

“Salvo lo que se observará en seguida, se estima infundada la acusación en esta parte.

"Por cuanto el artículo 38 en su inciso 3º dispone que “podrá gravarse, pero nunca prohibirse en tiempo de paz, la circulación de impresos por los correos”, puede estimarse que al preverse en el artículo 8º del Decreto 3157 la autorización de la Oficina administrativa a que se refiere para la “circulación” en general de ciertos textos e impresos, esa norma implica en esta parte una violación de aquella garantía constitucional, con la necesaria consecuencia en el presente proceso”.

V - CONSIDERACIONES

Primera

1. Por medio del Decreto Extraordinario Nº 3157 de 26 de diciembre de 1968 “se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se reestructura el sector educativo de la Nación”. Para dictarlo, además de las atribuciones constitucionales y de las facultades ordinarias de la Ley 19 de 1958, se invocan las facultades extraordinarias que al Presidente de la República confirió la Ley 65 de 1967; lo cual determina la competencia de la Corte para conocer de este negocio.

2. Regula el Decreto 3157 de 1968 las siguientes materias:

a) Estructura del Ministerio y del sector educativo nacional;

b) Función general del Ministerio de Educación y funciones del Ministerio;

c) Funciones de las diferentes unidades;

d) Dirección general de la administración educativa;

e) Dirección general de los servicios educativos;

f) Organismos de coordinación y asesoría;

g) Fondos educativos regionales;

h) Escalafón nacional de maestros de enseñanza primaria y secundaria;

i) Registro de títulos.

3. Las disposiciones acusadas hacen parte de la reglamentación de la función general del Ministerio de Educación, de las funciones del Ministerio y de las funciones de las diferentes unidades, o sea, se relacionan con los modos de organización y prestación del servicio público de la enseñanza, en sus diferentes grados. No sobra decir que se trata de uno de los servicios básicos de la colectividad, ya que su prestación está destinada a satisfacer, de modo permanente, de acuerdo con ordenamientos del derecho público, una necesidad primaria de carácter general, por entidades oficiales o privadas.

4. El texto completo de las disposiciones acusadas es el siguiente:

Artículo 2º. Corresponde al Ministro de Educación Nacional, conjuntamente con el Presidente de la República y de conformidad con los artículos 41, 57, 120, numerales 12 y 132 (sic) de la Constitución Nacional, garantizar la libertad de enseñanza, ejercer la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes públicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos. Igualmente, reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional.

Artículo 3º. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional:

a) Formular los criterios y las normas que deben orientar el desarrollo de la educación pública en todo el territorio nacional.

b) Elaborar conjuntamente con el Departamento Nacional de Planeación, los planes y programas de desarrollo de los servicios educativos y culturales.

c) Coordinar la ejecución de los programas educativos con otros sectores del Gobierno y con las autoridades departamentales, del Distrito Especial, de los territorios nacionales y de los Municipios colombianos.

d) Promover por sí o por medio de los establecimientos públicos del sector educativo la expansión y mejora de la educación, la ciencia, la cultura y el deporte en todos sus niveles, en forma directa o mediante la cooperación con instituciones oficiales o privadas.

e) Ejercer la inspección sobre la educación formal o informal que se imparta a través de institutos o de espectáculos, textos, impresos, o cualquier medio de divulgación que por su contenido o la naturaleza de sus destinatarios influya sobre el nivel cultural o moral de la población.

f) Las demás que le asignan las disposiciones vigentes.

Artículo 8º. Corresponde a la Oficina de Clasificación y Revisión de Espectáculos y Medios Educativos Indirectos, examinar y clasificar los espectáculos cinematográficos, de Radio, Televisión o de cualquiera otra índole, y los textos, impresos y medios de divulgación que por la naturaleza de su contenido o por la calidad del público a que van destinados pueda influir sobre el nivel cultural y moral de la población, y autorizar su circulación, presentación o difusión en los casos en que ello sea necesario, a tenor de la reglamentación que el Gobierno dicte y en coordinación con los Ministerios de Gobierno y de Comunicaciones.

Segunda

1. De acuerdo con el contenido del ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, en concordancia con el 118, ordinal 8º, dos elementos caracterizan las facultades: la temporalidad y la precisión. El primero hace referencia a un lapso cierto; el segundo a una materia determinada. El Presidente de la República debe obrar dentro de estos límites, siendo entendido que a más de ellos existen los que la misma Constitución señala al Congreso.

2. Las conferidas por la Ley 65 de 1967, en los aspectos a que este fallo se refiere, cumplen con estos requisitos de manera plena.

3. El ordinal i) del artículo 1º de la Ley 65 de 1967 contempla, entre otros, el caso de una de las formas más importantes de la moderna administración pública: la descentralización funcional o por servicio, que opera a través del "establecimiento público”. La consagra sin equívocos la reciente reforma constitucional: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: 9ª. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales”. (A. L. de 1968, artículo 10, 76-9ª, C. N.).

4. Mas, en el ejercicio de estas facultades, y al señalarse las funciones del Ministro y del Ministerio de Educación Nacional, se cometió un exceso o una desviación de poder en los términos que adelante se exponen.

Tercera

1. Fuera de los preceptos de los artículos 76, ordinal 12, y 118, ordinal 8º, los actores señalan como infringidos por las normas acusadas los preceptos de los artículos 38, 41, 42 y 53 de la Constitución que, en su orden, consagran la libertad de circulación de impresos; de enseñanza; de pensamiento, opinión y expresión, y de conciencia.

2. El artículo 41 ordena:

“Se garantiza la libertad de enseñanza. El Estado tendrá, sin embargo, la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos.

“La enseñanza primaria será gratuita en las Escuelas del Estado, y obligatoria en el grado que señale la ley”.

El artículo regula tres aspectos fundamentales de la educación:

a) El de la libertad de enseñanza, que se opone a la enseñanza confesional, por parte del Estado.

b) La suprema inspección y vigilancia por parte del Estado de los institutos docentes, públicos y privados, en orden a procurar los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos.

c) La enseñanza primaria con las calidades de gratuita en las escuelas del Estado, y obligatoria, en el grado que determine la ley.

En relación con el segundo se observa:

I. Vigilancia es la acción o efecto de vigilar y vigilar es velar sobre alguna cosa, atender exacta o cuidadosamente a ella. Por tanto, la vigilancia de los “institutos docentes, públicos y privados”, que autoriza la Constitución, es, o debe ser, su auténtico “control”, para alcanzar la meta señalada.

II. Los fines sociales de la cultura. No existe una definición a propósito. Pero ellos están ínsitos en el parágrafo 2º del artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, suscrita por Colombia.

“La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos y religiosos; y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas”.

El artículo 13 de los Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de Derechos Civiles y Políticos, aprobados por la Ley 74 de 1968, ratifica lo anterior en estos términos:

Artículo 13. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos, y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz”.

III. Institutos docentes, públicos y privados. Instituto es corporación, entidad o establecimiento, literario o científico, y dados los inventos y progresos actuales de carácter técnico, abarca a los establecimientos docentes de radiodifusión y televisión y los de enseñanza por correspondencia. Pero no Ilesa la locución a comprender los “espectáculos, textos, impresos o cualquier medio de divulgación” no utilizados para sus fines por dichos institutos, ya que ello sería dar al artículo 41 de la Carta un alcance extensivo que no tiene, aumentando arbitrariamente el poder de los gobernantes.

Cuarta

Estrecha relación guarda el artículo 41 con los artículos 76, ordinal 10, y 120, ordinal 12.

El primero atribuye al Congreso la regulación del servicio público y el segundo confiere al Presidente de la República, como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, la facultad de "reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional”. El alcance de ella lo ha precisado la Corte en estos términos:

“La voz dirigir expresa una función más elevada que la voz reglamentar; dirigir es gobernar, regir, lo cual abarca más que la facultad simplemente reglamentaria”. (Jurisprudencia I, 1973, 2832, 3173, 3437).

Por tanto, y armonizando las disposiciones constitucionales, se puede concluir que al Congreso corresponde adoptar, por medio de leyes, la política o criterios generales sobre la materia, y al Gobierno dirigir, vigilar e inspeccionar, de acuerdo con esas pautas o en su desarrollo.

Quinta

1. El Título III de la Constitución que trata “De los Derechos Civiles y las Garantías Sociales”, se inicia en el artículo 16 que ordena:

“Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

Define esta norma el objetivo superior del Estado y condiciona a él el ejercicio del poder público.

2. La palabra “autoridades”, tiene aquí un valor genérico, comprendiendo, por consiguiente a todos los órganos y funcionarios del poder público, en los órdenes nacional, departamental, intendencial, comisarial y municipal, con inclusión de los establecimientos públicos y las empresas comerciales e industriales del Estado.

3. La protección fundamental que las autoridades deben procurar al individuo, se refiere al ejercicio de la libertad humana y los derechos que de ella dimanan, sin obstáculos o trabas de clase alguna, menos los que justamente se desprendan del “cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

A este precepto básico de la Constitución deben referirse los otros del Título III, y entre ellos los enumerados por los actores, o sean, el 38, el 41 y el 42; como también el 53. La garantía de la libertad no tiene, no puede tener más límites que los que la misma Constitución prevé.

Sexta

1. El artículo 38 de la Constitución garantiza la inviolabilidad de la correspondencia confiada a los correos y telégrafos, y en consecuencia, las cartas y papeles privados no pueden ser interceptados, a menos que se trate de buscar pruebas judiciales, mediante orden de funcionario competente, en los casos y con las formalidades que establezca la ley. Podrá gravarse, pero nunca prohibirse en tiempo de paz la circulación de impresos por los correos.

2. El artículo 42 de la Constitución estatuye que la prensa es libre en tiempo de paz; pero responsable, con arreglo a las leyes, cuando atente a la honra de las personas al orden social o a la tranquilidad pública. Lógicamente, las personas pueden expresar, en la misma forma y por el mismo conducto, su pensamiento u opinión, sin más restricciones que las señaladas en el canon.

3. Y el artículo 53 otorga igual garantía estatal a la libertad de conciencia, a la vez que dispone:

a) Nadie será molestado por razón de sus opiniones religiosas ni compelido a profesar creencias ni a observar prácticas contrarias a su conciencia;

b) Se garantiza la libertad de todos los cultos que no sean contrarios a la moral cristiana ni a las leyes. Los actos contrarios a la moral cristiana o subversivos del orden público que se ejecuten con ocasión o pretexto del ejercicio de un culto, quedan sometidos al derecho común;

c) El Gobierno podrá celebrar con la Santa Sede convenios sujetos a la posterior aprobación del Congreso para regular, sobre bases de recíproca deferencia y mutuo respeto, las relaciones entre el Estado y la Iglesia Católica.

4. En concordancia con lo anterior, los artículos 18,19 y 27 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, suscrita por Colombia, disponen:

Artículo 18. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar su religión o su creencia, individual y colectivamente, tanto en público como en privado, por la enseñanza, la práctica, el culto y la observancia.

Artículo 19. Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir opiniones, y el de difundirlas sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.

Artículo 27. Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso científico y en los beneficios que de él resulten.

5. Por último, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por la Ley 74 de 1968, al respecto, prevé:

Artículo 17. Nadie será objeto de ingerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación.

2. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas ingerencias o esos ataques.

Artículo 18. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de tener o de adoptar la religión o las creencias de su elección, así como la libertad de manifestar su religión o sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, mediante el culto, la celebración de los ritos, las prácticas y la enseñanza.

2. Nadie será objeto de medidas coercitivas que puedan menoscabar su libertad de tener o de adoptar la religión o las creencias de su elección.

3. La libertad de manifestar la propia religión o las propias creencias estará sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos y libertades fundamentales de los demás.

4. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores legales, para garantizar que los hijos reciban la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones.

Artículo 19. 1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.

2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:

a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;

b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

Séptima

El Procurador invoca, para justificar las normas objeto de acusación, “además de las atribuciones comentadas, lo que en la doctrina se conoce como el poder de policía en sus varias modalidades”. Se observa:

a) Es objeto o motivo de policía administrativa todo acto que comprometa el orden público. La finalidad de su función señala el preciso límite de actividad y los medios que se deben emplear;

b) El orden público, es un “orden material y externo” y no un “orden moral en las ideas y en los sentimientos”. Y se debe insistir en este importantísimo aspecto del problema pues, como lo ha advertido la Corte “la policía resultaría radicalmente incompetente para su mantenimiento (el orden moral en las ideas y en los sentimientos) hasta el extremo de que si se ensayara hacer eso, caería inmediatamente en la inquisición y en la opresión de las conciencias”;

c) Cita, al respecto, la Corte a Hauriou en el siguiente aparte: “A fin de asegurar la libertad de conciencia y de pensamiento, el régimen administrativo tiene que establecer una distinción entre las ideas y los hechos; en principio hay libertad de discutir y de propagar toda clase de ideas, sin que la policía tenga que intervenir para otra cosa que para evitar que se pase a la ejecución de actos peligrosos o perjudiciales. No es que la sociedad no tenga necesidad de orden moral; no es que la propaganda de toda clase de ideas sea una cosa buena. Lo que pasa es que la sociedad en esta materia está invitada a protegerse por otras instituciones distintas de la policía que no está adaptada a ese género de oficios”.

Octava

Con fundamento en las consideraciones anteriores, se tiene:

1. El artículo 2º del Decreto Nº 3157 de 1968 consta de tres partes:

a) Obligación del Presidente de la República y del Ministro de Educación de garantizar la libertad de enseñanza conforme al artículo 41 de la Constitución.

b) Atribución al Presidente de la República y al Ministro de Educación para el ejercicio de “la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes públicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos”, de acuerdo con el mismo artículo 41 de la Constitución.

c) Atribución al Presidente de la República y al Ministro de Educación Nacional para “reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional”, en armonía con el artículo 120, ordinal 12, de la Constitución.

La norma se ajusta al precepto constitucional entendido y desarrollado, tal como queda expuesto en el presente fallo.

Definido el alcance de los términos usados, la norma es exequible.

Por tanto, el artículo 2º, comentado, no quebranta los textos constitucionales invocados por los actores, ni ningún otro.

2. El ordinal e) del artículo 3º del Decreto Nº 3157 de 1968, en cuanto extiende la inspección y vigilancia respecto a “espectáculos, textos, impresos, o cualquier medio de divulgación que por su contenido o la naturaleza de sus destinatarios influya sobre el nivel cultural o moral de la población” por fuera de los institutos docentes públicos y privados, quebranta el texto y el espíritu de los artículos 41 y 120, ordinal 12, de la Constitución, siendo, en consecuencia, parcialmente inexequible.

3. El artículo 8º del Decreto 3157 de 1968 es constitucional en la parte que dice: “Corresponde a la Oficina de Clasificación y Revisión de Espectáculos y Medios Educativos Indirectos, examinar y clasificar los espectáculos cinematográficos”, pero no lo es en cuanto extiende esa facultad a los “de Radio, Televisión o de cualquier otra índole” porque éstos se rigen por leyes especiales y la Ley 65 de 1967 no dio al Gobierno facultades para alterar los respectivos estatutos, como se dirá adelante. Y lo es también la última parte del mismo precepto por cuanto establece una especie de censura previa de “textos, impresos y medios de divulgación que por la naturaleza de su contenido o por la calidad del público a que van destinados pueda influir sobre el nivel moral y cultural de la población” al facultar a la mencionada Oficina para que pueda “autorizar su circulación, presentación o difusión en los casos en que ello sea necesario, a tenor de la reglamentación que el Gobierno dicte y en coordinación con los Ministerios de Gobierno y de Comunicaciones”.

En efecto: el artículo 42, al establecer la libertad de imprenta o de prensa, excluye toda posibilidad, en tiempo de paz, de cualquier clase de censura o permiso previo para la circulación de periódicos e impresos en general. Lo que consagra es la responsabilidad que puede, entonces, exigirse de quienes violen las leyes en los únicos casos en que se “atente a la honra de las personas, al orden social o a la tranquilidad pública”.

Si la ley no puede establecer censura para impresos en general, no puede hacerlo tampoco el Gobierno, en tiempo de paz, por lo cual el artículo 8º del Decreto 3157, en cuanto a textos e impresos se refiere, resulta inexequible por violación directa del artículo 42 de la Constitución, y además, por exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, porque no existe autorización alguna en la Ley 65 de 1967 para modificar el régimen de prensa, consagrado como libre en la Ley 29 de 1944.

En materia de radiodifusión y televisión se presenta situación similar, aunque no idéntica. Similar, por cuanto el espíritu del artículo 42 de la Carta era y es el de garantizar la libertad de expresión por el único medio, el escrito, que se conocía en 1886, al lado del derecho de reunión que permite la comunicación directa de las opiniones, espíritu que el intérprete bien puede extender a los medios nuevos de comunicación, como la radio y la televisión. Pero no es idéntico el problema que se suscita, porque es bien sabido que el Estado tiene derecho exclusivo a la utilización de estos nuevos medios de comunicaciones, que los particulares explotan sólo como concesiones estatales, y en las condiciones que señale la ley. Y al efecto, la número 74 de 1966, en su artículo 1º enseña que “La elaboración, transmisión y recepción de los programas de radiodifusión es libre, con arreglo a las disposiciones de esta ley”.

En principio, pues, el legislador ha establecido, de conformidad con las normas constitucionales, como para la prensa, la libertad de elaboración y transmisión de programas radiales; y prohíbe las difusiones que atenten contra la Constitución y leyes, o la vida, honra y bienes de los ciudadanos; exige cauciones para asegurar la efectividad de las sanciones administrativas o indemnizaciones a que hubiere lugar, y fija multas y otras penas administrativas por las infracciones que se cometan, sin perjuicio de lo dispuesto en el Código Penal. De otra parte, la Ley 74 de 1966 no autoriza, como no podía hacerlo, la censura previa o exige permiso de las autoridades para la transmisión de éste o aquél programa. Lo que establece, se repite, es la libertad, con responsabilidad exigible posteriormente a la consumación de un delito o de una infracción de tipo administrativo. Y como la Ley 65 de 1967 no le dio al Gobierno facultades para alterar el estatuto de radiodifusión, el artículo 8º del Decreto Nº 3157 es inexequible, por exceso en el ejercicio de las mismas, en cuanto se refiere a la radiodifusión.

En cuanto la televisión y los espectáculos públicos, existe legislación especial basada en los mismos principios.

VI - CONCLUSIONES

1. El articulo 2º del Decreto Nº 3157 de 1968, es exequible.

2. El ordinal e) del artículo 3º del Decreto Nº 3157 de 1968, es inexequible.

3. El artículo 8º del Decreto Nº 3157 de 1968, es inexequible, menos en la parte que se refiere al cine y espectáculos públicos.

4. Las disposiciones acusadas no violan ninguna otra norma constitucional distinta a las mencionadas en el texto de esta sentencia.

VII - FALLO

De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve

Primero. Es exequible el artículo 2º del Decreto Nº 3157 de 26 de diciembre de 1968.

Segundo. Es inexequible el ordinal e) del artículo 3º del Decreto Nº 3157 de 26 de diciembre de 1968, en cuanto autoriza ejercer la inspección “de espectáculos, textos, impresos o cualquier medio de divulgación que por su contenido o la naturaleza de sus destinatarios influya sobre el nivel cultural o moral de la población” por fuera de los institutos docentes públicos y privados.

Tercero. Es exequible el artículo 8º del Decreto número 3157 de 26 de diciembre de 1968, en la parte que dice: “Corresponde a la Oficina de Clasificación y Revisión de Espectáculos y Medios Educativos Indirectos, examinar y clasificar los espectáculos cinematográficos”. E inexequible en la parte restante que dice: “de Radio, Televisión o de cualquier otra índole, y los textos, impresos y medios de divulgación que por la naturaleza de su contenido o por la calidad del público a que van destinados pueda influir sobre el nivel cultural y moral de la población, y autorizar su circulación, presentación o difusión en los casos en que ello sea necesario, a tenor de la reglamentación que el. Gobierno dicte y en coordinación con los Ministerios de Gobierno y de Comunicaciones”.

Publíquese, notifiquen, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial, transcríbase al Ministerio de Educación Nacional y archívese el expediente.

Guillermo Ospina Fernández, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Blanco Cabrera, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, César Gómez Estrada, Edmundo Harker Puyana, J. Crótatas Londoño, Enrique López de la Pava, Álvaro Luna Gómez, Luís Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Adán Arriaga Andrade, Conjuez, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.