ESTADO DE SITIO

DECRETO LEGISLATIVO 598 DE 1970

Facultades para nombrar interventores especiales en empresas de servicios públicos. – La Corte se declara inhibida para decidir en el presente negocio, por sustracción de materia.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena.

Bogotá, D. E., junio diecisiete de mil novecientos setenta.

(Magistrado Ponente: Doctor Eustorgio Sarria).

I. CONTROL CONSTITUCIONAL

1. La Presidencia de la República, con fecha 23 de abril del año en curso, remitió a la Corte copia del Decreto legislativo Nº 598 de 22 de los mismos, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución.

2. Recibida la copia, por auto de 28 de los corrientes, se dispuso: “Para el fin indicado en el artículo 14 del Decreto 432 de 1969, fíjese en lista este negocio, relativo a la revisión del Decreto legislativo Nº 598 de 1970, en la Secretaría de la Corte, por el término de tres (3) días”.

3. Dentro de éste término, el Procurador General de la Nación intervino, y en escrito de 30 de abril de 1970, expuso:

“Con fundamento en lo previsto por la Constitución Nacional en sus artículos 121, parágrafo, y 214-2ª, inciso 2º, y en el Decreto 432 de 1969, artículo 14, conceptuó respecto de la norma de la referencia:

“1. El Decreto revisado invoca las facultades del artículo 121 de la Carta, con el antecedente de que el Decreto extraordinario 590 de 1970 declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional.

“2. Prevé el Decreto 598 la designación, por parte del Gobierno Nacional, de Interventores Especiales en las empresas de servicios públicos, cuando lo considere necesario para asegurar la oportuna y normal prestación de tales servicios (artículo 1º), y dispone que los Interventores, además de las funciones de vigilancia y control, tendrán las de suspender a cualquier directivo o dependiente de la empresa de que se trate, cuando encuentre que sus actividades constituyen actos de sabotaje, de complicidad con éste, de descuido grave o de mal empleo de los elementos y mecanismos con que tal servicio se presta; que las Resoluciones que en este sentido expidan los Interventores deberán ser enviadas al Gobierno inmediatamente después de su notificación, acompañadas de sus antecedentes; que el Gobierno podrá, en cualquier momento, derogar las Resoluciones de suspensión, y que los Interventores podrán designar provisionalmente a las personas que deban reemplazar las suspendidas (artículo 2º).

“3. El artículo 3º del Decreto expresa:

“Los Gobernadores, por delegación del Presidente de la República, mediante decretos que llevarán la firma de los respectivos Secretarios de Gobierno, podrán ejercer las funciones de que tratan los artículos anteriores en relación con servicios públicos que se presten en el territorio de su jurisdicción”.

“4. Por el artículo 4º se suspenden las disposiciones que sean contrarias al Decreto y se señala su vigencia.

“5. Respecto del artículo 3º copiado, deseo observar:

“a) La conservación del orden público en todo el territorio nacional y su restablecimiento donde fuere, turbado es una de las funciones constitucionales del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa (artículo 120-7º, de la Carta), y en desarrollo de ella se prevén en el Decreto 598 las medidas ya relacionadas.

“b) El Presidente puede no ejercer por sí mismo tales funciones administrativas y delegarlas en los Ministros, los Jefes de Departamentos Administrativos o los Gobernadores, mediante el procedimiento indicado en el artículo 135 de la misma Constitución: la expedición de un acto de carácter legislativo que le confiera la autorización para delegar, con señalamiento de las funciones delegables o de su materia, y la de otro de carácter administrativo que realice en concreto la delegación, es decir, que escoja el delegatario y determine lo que se delega.

“c) Es jurídicamente posible que en el mismo ordenamiento se consignen aquellos actos, si se trata de un Decreto con fuerza legislativa, y el que se examina la tiene como expedido con invocación de las facultades inherentes al estado de sitio (artículo 118- 8º, en relación con el 121).

“Pero en este Decreto es difícil encontrar definidos y conceptualmente separados los actos que integran el proceso constitucional de la delegación: sólo el artículo 3º se refiere a éste y ni siquiera en su expresión gramatical se halla la debida delimitación entre tales actos.

“Si esto es así, la conclusión sería la inconstitucionalidad del precitado artículo 3º del Decreto 598 de 1970.

“d) Pudiera considerarse que en la misma norma del artículo 3º va implícita la autorización legislativa para delegar las funciones de que tratan los dos artículos anteriores del Decreto, y que por aquél se realiza en concreto y de modo expreso la delegación en los Agentes del Presidente de la República en los Departamentos.

“Aunque sobre este entendimiento se concluya que la disposición es exequible, de todas maneras su redacción es defectuosa porque reúne dos conceptos contradictorios: la delegación de ciertas funciones presidenciales y su ejercicio facultativo por los delegatarios”.

II. TEXTO DEL DECRETO

El texto del decreto legislativo, objeto del estudio y de la decisión de constitucionalidad de la Corte, es el siguiente:

“Decreto Nº 598 de 1970

(Abril 22)

Por el cual se faculta al Gobierno para designar Interventores Especiales en las Empresas de Servicios Públicos.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y

Considerando

Que por Decreto 590 de 1970 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional;

Que del buen funcionamiento de las empresas de servicios públicos depende en gran medida el mantenimiento del orden y la normal actividad ciudadana;

Que en las circunstancias actuales, para asegurar la tranquilidad, salubridad y seguridad públicas, es indispensable adoptar las medidas necesarias que garanticen la adecuada prestación de dichos servicios;

Que es deber del Gobierno evitar y reprimir el descuido o negligencia de los responsables del respectivo servicio, o las actividades de los mismos que constituyan actos de sabotaje o de complicidad con éste;

Decreta

Artículo 1º. Mientras subsista el estado de sitio, el Gobierno Nacional, constituido en este caso por el Presidente de la República y los Ministros de Gobierno y Defensa Nacional, podrá designar, cuando lo considere necesario, Interventores Especiales en las empresas de servicios públicos, a fin de asegurar la oportuna y normal prestación de tales servicios.

Artículo 2º. Los interventores de que trata el artículo anterior, además de las funciones de vigilancia y control, tendrán las de suspender a cualquier directivo o dependiente de la empresa de que se trate, cuando encuentre que sus actividades constituyen actos de sabotaje, de complicidad con éste, de descuido grave o de mal empleo de los elementos y mecanismos con que tal servicio se presta.

Las resoluciones que expidan los Interventores en desarrollo de lo ordenado por el inciso anterior deberán ser enviadas inmediatamente después de su notificación al Gobierno, acompañadas de las razones que se tuvieron en cuenta para dictarlas.

El Gobierno podrá, en cualquier momento, derogar las resoluciones de suspensión de directivos o dependientes.

Parágrafo. Los Interventores podrán designar provisionalmente a las personas que deban reemplazar a aquéllas suspendidas como consecuencia de lo dispuesto en este Decreto.

Artículo 3º. Los Gobernadores, por delegación del Presidente de la República, mediante decretos que llevarán la firma de los respectivos Secretarios de Gobierno, podrán ejercer las funciones de que tratan los artículos anteriores en relación con servicios públicos que se presten en el territorio de su jurisdicción.

Artículo 4º. Este Decreto rige desde la fecha de su expedición y suspende las disposiciones que le sean contrarias.

Comuníquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. E., a 22 de abril de 1970”.

Este Decreto está firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros.

III – CONSIDERACIONES

Primera

Cuando la Corte Plena se preparaba a tomar una decisión de fondo en este negocio, con base en la ponencia oportunamente elaborada y registrada por la Sala Constitucional, el Gobierno dictó el Decreto Nº 738 de 15 de mayo de 1970, por medio del cual levantó el estado de sitio y, por consiguiente, dejó sin efectos el Decreto N⁹ 598 de 22 de abril del mismo año.

Segunda

Dispone el artículo 30 del Decreto Nº 432 de 1969 que “cuando al proceder al fallo de constitucionalidad de una ley o decreto, encontrare la Corte que la norma revisada ó acusada perdió ya su vigencia, la decisión será inhibitoria, por sustracción de materia”.

IV – DECISION

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorgan los artículos 121 y 214 de la Constitución,

Resuelve

Declararse inhibida para decidir en el presente negocio, por sustracción de materia.

Comuníquese al Gobierno y cúmplase. Publíquese e insértese en la Gaceta Judicial. Archívese el expediente.

Guillermo Ospina Fernández, Mario Alario Di Filippo, con salvamento de voto; José Enrique Arboleda Valencia; Humberto Barrera Domínguez, con salvamento de voto; Juan Benavides Patrón; Ernesto Blanco Cabrera; Ernesto Cediel Angel; José Gabriel de la Vega; José María Es- guerra Samper; Miguel Angel García Barbosa; Jorge Gaviria Salazar, con salvamento de voto; Germán Giraldo Zuluaga; César Gómez Estrada; Edmundo Harker Puyana; J. Crótatas Londoño C. Alvaro Luna Gómez, con salvamento de voto; Luis Eduardo Mesa Velásquez; Luis Carlos Pérez, con salvamento de voto; Luis Enrique Romero Soto; Julio Roncallo Acosta; Luis Sarmiento Buitrago, con salvamento de voto; Eustorgio Sarria, con salvamento de voto; Hernán Toro Agudelo, con salvamento de voto; José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General

SALVAMENTO DE VOTO

De los Magistrados Hernán Toro Agudelo, Eustorgio Sarria, Jorge Gaviria Salazar, Alvaro Luna Gómez, Luis Carlos Pérez, Humberto Barrera Domínguez, Mario Alario Di Filippo, Luis Sarmiento Buitrago.

1) Dado el carácter extraordinario de los poderes que desde 1886 otorga al Gobierno el artículo 121 de la Carta, y frente a la experiencia de ciertas desviaciones en su uso, la Ley 2ª de 1904 estableció por primera vez el control jurisdiccional, precisa y exclusivamente respecto a los decretos legislativos. Así, en su artículo primero dispuso que tales decretos “sólo tendrán fuerza obligatoria cuando tengan por objeto defender los derechos de la Nación o reprimir el alzamiento, conforme a la letra y al espíritu del artículo 121 de la Constitución”. Y en el artículo segundo, dijo: “La Corte Suprema de Justicia, a solicitud de cualquier ciudadano, y previa audiencia del Procurador General de la Nación, decidirá definitivamente, en sala de acuerdo, sobre la validez o nulidad de los decretos legislativos, de conformidad con el artículo anterior y con lo dispuesto en la Constitución Nacional, en la materia”.

Tal principio fue luego elevado a canon constitucional en la reforma de 1910, generalizando el control por la Corte de todas las leyes o decretos, conforme al que es hoy artículo 214, simultáneamente con el establecimiento de la excepción que contempla el artículo 215. Tanto la Ley 2ª de 1904 como el Acto legislativo número 3 de 1910, tuvieron el evidente propósito, a través del control jurisdiccional de los decretos legislativos, de procurar que la acción del gobierno, en épocas de perturbación del orden público, estuviera sometida a los preceptos constitucionales que rigen en todo tiempo, especialmente en cuanto a la estructura del Estado y el respeto a intangibles derechos individuales y sociales, como también dirigida a cumplir sólo la finalidad estricta de esas facultades excepcionales, esto es el restablecimiento del orden.

2) Nuevas experiencias llevaron al constituyente de 1960 a estatuir preceptos que dieran más eficacia y agilidad a ese control jurisdiccional, al tiempo que se establecía un control político. En efecto, por el último extremo se dispuso la obligada reunión del Congreso por todo el tiempo que durara el estado de sitio; y conservándose la acción pública de inexequibilidad respecto a los decretos legislativos, la decisión de la Corte podía ser exigida, en términos brevísimos, también a solicitud conjunta de las Cámaras, votada por mayoría absoluta. La demora de la Corte causaba la suspensión del decreto y se erigía en mala conducta.

La reforma de 1968 eliminó la reunión del Congreso durante el estado de sitio, salvo si se trata de sesiones ordinarias o extraordinarias convocadas por el gobierno, quedando sustituido el control político por uno automático, de tipo jurisdiccional, suprimiendo por ello la acción pública, con términos precisos para dictar los fallos y bajo la destitución en caso de mora.

Y como ese control automático es la contrapartida de los poderes excepcionales del artículo 121, el constituyente lo sustrajo del artículo 214 para estatuirlo especialmente en el parágrafo de aquél, así: “El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia, el día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo para que aquélla decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Suprema de Justicia aprehenderá inmediatamente de oficio su conocimiento. Los términos señalados en el artículo 214 se reducirán a una tercera parte, y su incumplimiento dará lugar a la destitución de los Magistrados responsables, la cual será decretada por el Tribunal Disciplinario”.

El pensamiento que animó al constituyente, aún desde 1910, y con más énfasis en 1968, fue el de que encontrándose la Corte investida por él, como su delegataria, de la eminente tarea de guardar la integridad de la Constitución, para el caso mediante control de los decretos legislativos, en orden a procurar que se conserven siempre bajo los superiores ordenamientos de la Carta, procediera al examen de los mismos, decidiendo siempre sobre su constitucionalidad. No hay rastro en la historia de esas reformas, y menos en la de 1968, que autorice la idea de que tales decisiones sólo serán viables si el decreto se encuentra aún en vigor, pues semejante excepción no se contempla en parte alguna. Y hay que entender que el constituyente sabía muy bien que el estado de sitio es transitorio y que por ende, al señalar términos como el máximo de treinta días para el fallo, bien pudiera ocurrir que al proceder al mismo la disposición hubiera perdido ya su vigencia por el restablecimiento de la normalidad, o aún durante el estado de sitio por derogación o sustitución del decreto respectivo. Lo que el constituyente espera de la Corte es que resuelva definitivamente sobre la constitucionalidad de tales decretos, y esa decisión puede ser, para guarda de la integridad del estatuto fundamental, tanto una sentencia de mérito, que declare exequible o inaplicable el precepto para el futuro inmediato, como una que, por haber perdido su vigencia, dictamine también sobre su constitucionalidad, en todo caso ejerciendo así, en forma directa, una competencia clara y expresa que no sólo es de naturaleza jurídica, sino que trasciende a lo político, en el más alto de los sentidos, por cuanto la Constitución es un estatuto esencialmente político, desde que traza una estructura del poder público y señala ciertos límites a su actividad.

3) La necesidad de resolver sobre el fondo de estos negocios resulta no sólo de lo expuesto, sino también y con gran claridad, de antecedentes jurisprudenciales de esta misma corporación. Así, aunque fue doctrina de la Corte, determinada por consideraciones de economía procesal, la de que respecto a una norma que ya había dejado de regir lo procedente era sólo una decisión inhibitoria, absteniéndose de fallar en el fondo, doctrina ésta criticada por algunos tratadistas y en varios salvamentos de voto por estimar que se rehúye con ella la misión de guarda de la integridad de la Constitución, simultáneamente sostuvo que tal no era el caso de los decretos legislativos examinados mediante demanda presentada durante su vigencia transitoria, pues entendió que la finalidad buscada por el constituyente exigía un pronunciamiento de fondo, aún después de haber cesado de regir.

En efecto, en sentencia de 14 de febrero de 1949 (G. J., T. 65, Pág. 308), esta corporación dijo lo siguiente:

“La Corte está en un todo de acuerdo con el autorizado concepto de su colaborador, por cuanto efectivamente ha sido constante su jurisprudencia de inhibirse de conocer de las demandas de inexequibilidad cuando ellas recaen sobre leyes o decretos no vigentes, salvo el caso de que se trate de decretos legislativos, cuando la acusación se haya hecho dentro de su vigencia...

“Se observa que este género de disposiciones del Gobierno queda evidentemente sin vigor al levantarse el estado de sitio, por lo cual es también claro que después de producido ese hecho, no podría prosperar el conocimiento por la Corte de demandas referentes a esta clase de decretos, por haber dejado de regir. Mas no se ve por qué no haya de conocer y fallar la Corte una demanda sobre un decreto extraordinario, de los que se contemplan, presentada cuando la norma se hallaba vigente, el orden público estaba alterado y en estado de sitio la República.

“El constituyente quiere que la Corte decida acerca de la constitucionalidad de esos actos, y para que la finalidad buscada por él se realice, hay que entender y admitir que la decisión de la Corte puede venir posteriormente a la fecha en que se levanta el estado de sitio, pues el decreto bien puede expedirse con una antelación tan corta respecto a ese hecho de la terminación de la anormalidad, que el conocimiento, trámite y sentencia serían físicamente imposibles en el corto espacio anterior a tal hecho, lo que indica que en el espíritu de la Constitución está el que pueda la Corte pronunciarse aún después de que se ha declarado restablecido el orden público, para que pueda cumplir el propósito de tutela constitucional que consagra el precepto a que se ha hecho mención. Solamente, se repite, que la demanda debe proponerse cuando está en vigencia el estado de sitio”.

Y si esto se afirmaba cuando la decisión de la Corte sólo era procedente por acción pública, con mayor razón debe sostenerse ahora frente a un texto que consagra la revisión automática de los decretos legislativos, en eventual ausencia del control político que el propio Congreso ejercía desde 1960.

4) Establece el artículo 30 del Decreto 432 de 1969 que “Cuando al proceder al fallo de constitucionalidad de una ley o decreto, encontrare la Corte que la norma revisada o acusada perdió ya su vigencia, la decisión será inhibitoria por sustracción de materia”.

Como se ve, el precepto transcrito recoge la doctrina de la Corte, anterior a la expedición del mismo; pero debe entenderse al menos con la misma excepción a que se aludió, esto es referido sólo a las acciones de inexequibilidad, propiamente dichas, y no a la revisión automática de los decretos legislativos, no sólo en atención a que aún para las demandas contra dichos decretos, posibles hasta la reforma de 1968, la Corte sostuvo la necesidad del fallo de mérito, según atrás se vio, sino porque dadas las finalidades de la nueva institución que consagra el parágrafo del artículo 121, la decisión de fondo de la Corte debe producirse siempre, y con mayores razones que en el caso anterior de acción pública, porque ahora se trata de un imperativo mandato del constituyente, que exige esa revisión sin excepciones de ninguna clase.

El Decreto 432 de 1969 no puede recortar una competencia constitucional expresa, no condicionada, de la Corte Suprema de Justicia. Si tal es su alcance, resulta inaplicable, conforme al artículo 215 de la Carta, y de ahí que nos hayamos permitido sostener, sin lograr su aceptación, la tesis de que debe producirse el fallo de fondo, aún después de que los decretos legislativos hayan dejado de regir por cualquier causa, o al menos emitirse dictamen sobre su constitucionalidad en la parte motiva de la providencia, siquiera por vía de doctrina, así ella fuera de inhibición en la resolutoria.

5) Es que el estado de sitio es siempre transitorio; las circunstancias, apreciadas por el gobierno, determinarán en cada caso el momento en que haya de cesar. En el más reciente, como puede suceder en el futuro, su duración fue, por fortuna y para ejemplo, breve, limitada al tiempo que el gobierno estimó estrictamente necesario.

Pero la nueva doctrina de la Corte, nueva porque varió la anterior suya, atrás copiada, por apego al texto literal del Decreto 432 de 1969, desatendiendo el mandato superior, incondicionado, del artículo 121 de la Constitución, implica un grave precedente, pues si la terminación del estado de sitió pone fin a la vigencia temporal de los decretos antes de que transcurran los términos que la misma Carta fijó para las decisiones de la corporación, el control que le está encargado deja de cumplirse, como acaba de ocurrir, y como puede pasar igualmente si, continuando el estado de sitio, los decretos legislativos se derogan o sustituyen unos por otros, después de producir efectos, pero antes del fallo, haciendo imposible el dictamen de la Corte.

Esta ausencia de calificación entraña así peligros que conviene evitar, no sólo definiendo siquiera por vía de doctrina el uso de los poderes del artículo 121, sino porque los decretos legislativos, no obstante que termina su vigencia, muchas veces prolongan sus efectos hacia el futuro, sin que sobre la legitimidad de la fuente que los produjo haya nunca pronunciamiento de fondo. Tal sería, por ejemplo, el caso de normas que establecieran procedimientos excepcionales de juzgamiento, apartándose de ciertos principios de la Carta, que rigen para todo tiempo, o el traslado a la jurisdicción militar del conocimiento de infracciones que, por su naturaleza, carecen de conexidad con los motivos determinantes de la perturbación del orden público. En esos ejemplos, los efectos de un decreto eventualmente contrario a la Constitución podrían prolongarse o cumplirse después de que cesó su vigencia, salvo que a la larga, por vía de excepción, se reconozca que se opone a aquélla, y sólo en casos individuales, por falta del pronunciamiento general, firme y definitivo que compete a la Corte.

Tales son las razones por las cuales, con todo comedimiento, hemos disentido de la resolución de la Corte que respecto a los decretos legislativos de reciente fecha, en los cuales no se produjo decisión antes de expirar su vigencia, se inclinó por la decisión inhibitoria y adicionalmente por abstenerse de cualquier motivación para calificar de fondo su constitucionalidad.

Fecha ut supra.