ESTADO DE SITIO

EXEQUIBILIDAD DEL DECRETO LEGISLATIVO 594 DE 1970

Sobre facultades a los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá con relación al control del expendio de bebidas alcohólicas. – La normación jurídica del estado de sitio. – Vigencia de la Constitución aun en estado de sitio.

La declaración de perturbación del orden público y el estado de sitio no traen como consecuencia la suspensión de la Constitución y leyes, en general. El Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, únicamente puede suspender las leyes incompatibles con el estado de sitio y tomar aquellas otras medidas legislativas necesarias para el restablecimiento del orden público político. No se extinguen las garantías constitucionales, aunque algunas de ellas sufran limitaciones, ya que sería absurdo que la defensa del orden jurídico que entraña la Constitución sólo pudiera cumplirse mediante su proscripción.

Entonces, lo que se debe buscar es la adopción de medidas destinadas a restablecer el orden; la conducencia de los decretos legislativos para superar la crisis política. Por esta razón, tales medidas son transitorias, e incumbe a la Corte Suprema, como lo ordenan los artículos 121 y 214 de la Constitución, decidir privativamente, si por su contenido y trascendencia, sirven a los fines indicados.

Esta es la doctrina vigente de la Corte sobre el particular. Al respecto se pueden consultar las decisiones de 23 y 30 de octubre, y 6 de noviembre de 1969.

Las facultades legislativas propias del estado de sitio y a las cuales se refiere el artículo 121 de la Constitución, son indelegables. Las funciones que el Presidente puede delegar en los Ministros, Jefes de Departamentos y Gobernadores, conforme al artículo 135, son las propias de su calidad de suprema autoridad administrativa, como algunas de las comprendidas en el artículo 120. Esta delegación le exonera de la responsabilidad consiguiente, la cual se radica en la persona del delegatario.

En el caso de estado de sitio, el artículo 121 prevé una responsabilidad especial del Presidente y los Ministros, adicional a la administrativa que emana de los actos y hechos inherentes a la actividad contemplada en los artículos 119, 120 y concordantes.

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El Decreto número 594 únicamente confiere a los funcionarios en él mencionados, una facultad de ejecución de las medidas indispensables para impedir alteraciones del orden, circunscribiendo su radio de acción a la limitación o a la suspensión del expendio de las bebidas alcohólicas. En consecuencia, no podrían, por ejemplo, ordenar su extinción definitiva, ni hacer dicho expendio objeto de imposiciones o cargas tributarias de carácter extraordinario. Tienen, necesariamente, que moverse dentro de las dos pautas generales, con la finalidad de “restablecer o mantener la tranquilidad pública”, entendiéndose que cualesquiera otras normas opuestas dejan de regir temporalmente, conforme el artículo 2º.

Las medidas restrictivas o que reglamentan el expendio de las bebidas alcohólicas, son medidas por su naturaleza de policía local, permanentes, previstas en las ordenanzas departamentales, y específicamente en los códigos de policía; corresponden al cumplimiento del deber primordial que tienen las autoridades de preservar la salud social y la tranquilidad pública. Por tanto, bien se puede afirmar que las normas del Decreto número 594, no eran estrictamente indispensables por la vía del artículo 121, y en el fondo hacen parte de un estatuto reglamentario. Pero habiéndose invocado el artículo 121, la Corte debe conocer de su exequibilidad.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena. –

Bogotá, mayo 14 de 1970.

(Magistrado Ponente: Dr. Eustorgio Sarria).

I- EL CONTROL CONSTITUCIONAL

1. La Presidencia de la República, con fecha 22 de abril del año en curso, remitió a la Corte copia del Decreto legislativo número 594 de 21 de los mismos, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución.

2. Recibida la copia, por auto de 23 de los corrientes se dispuso: “Para el fin indicado en el artículo 14 del Decreto 432 de 1969, fíjese en lista este negocio en la Secretaría de la Corte, por el término de tres (3) días”.

3. Dentro de este término intervinieron el Procurador General de la Nación y el ciudadano César Castro Perdomo, así:

a) Dice el Procurador: “En ejercicio del derecho a que se refiere el artículo 14 del Decreto 432 de 1969, en armonía con las correspondientes normas de la Constitución (artículos 121 en su parágrafo y 214-2ª en lo pertinente de su inciso 2º), con todo respeto expreso brevemente mi opinión sobre el Decreto de la referencia, así:

“1. Lo sustancial de ese ordenamiento se encuentra en su artículo 1º, que es del siguiente tenor:

“Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, los Gobernadores, Intendentes, Comisarios, y el Alcalde Mayor de Bogotá, D. E., podrán tomar las medidas que estimen necesarias para restablecer o mantener la tranquilidad pública en relación con expendio de bedidas <sic> alcohólicas en establecimientos y lugares públicos, el cual podrá limitarse o suspenderse en cuanto sea indispensable para impedir alteraciones del orden”.

“2. Como expresamente lo establece la Carta en el inciso 1º del artículo 121, los poderes extraordinarios consiguientes a la declaración sobre turbación del orden público y estado de sitio en todo el territorio nacional – que en el presente caso fue hecha mediante el Decreto extraordinario 590 de 1970, expedido el mismo día que el sometido a la revisión de la H. Corte– los adquiere el Gobierno, no sus colaboradores ni sus Agentes seccionales o locales.

“Es por acto del Presidente de la República firmado también por todos los Ministros como se pueden suspender, no derogar, normas incompatibles con el estado de sitio y expedirse otras temporales mediante las cuales se restrinjan las garantías y el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitución, siempre con miras a la preservación del orden público en todo el territorio nacional y a su restablecimiento donde fuere turbado (artículo 120-7º).

”3. En el texto revisado encuentro por lo menos falta de técnica en su redacción, que permite interpretarlo en el sentido de que son los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y el Alcalde Mayor de Bogotá quienes expedirán las normas sobre expendio de bebidas alcohólicas en establecimientos y lugares públicos, que a su juicio sean necesarias para mantener o restablecer la tranquilidad pública, es decir, para restringir los consiguientes derechos y garantías individuales en cuanto puedan afectar el orden público.

“En este sentido la norma podría estimarse contraria al precepto constitucional anteriormente citado, que atribuye al Gobierno las facultades de esa naturaleza.

“Y si lo que se pretendió hacer fue una delegación de funciones o desconcentración de poder –improcedente aquí por cuanto implica eximir de responsabilidad al Presidente de la República–, entonces la disposición no se ajusta al procedimiento previsto en el artículo 135 de la Constitución, que contempla dos pasos para el perfeccionamiento de esa especie de descentralización administrativa: la norma de carácter legislativo que confiera la autorización para delegar y señale las materias o funciones delegables y luego la de carácter administrativo que en concreto realice la delegación, con escogimiento del delegatario y determinación precisa de lo delegado.

“Sobre estos supuestos, la norma estudiada sería inexequible como violatoria de los preceptos constitucionales mencionados.

“4. Pero si ella se entiende como que por sí misma contiene el ordenamiento que restringe los derechos y garantías a que alude –la suspensión de normas contrarias se dispone de modo general en el artículo 2º del Decreto–, y que a los Gobernadores y demás funcionarios mencionados se les confía apenas su cumplimiento y la adopción de medidas que a él tiendan, entonces habría de concluirse que se halla de acuerdo con las facultades extraordinarias que al Gobierno le confiere el artículo 121 de la Carta y que no infringe este precepto ni otro alguno de la misma Constitución”.

b) El ciudadano César Castro Perdomo, solicita que se declare la inexequibilidad del Decreto número 594, “por cuanto la competencia para legislar sobre medidas de orden público la delegó el Gobierno en los Gobernadores. Intendentes, Comisarios y en el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, siendo indelegable según el artículo 121 de la Constitución”.

II - TEXTO DEL DECRETO

El texto del decreto legislativo, objeto del estudio y de la decisión de constitucionalidad de la Corte, es el siguiente:

"Decreto número 594 de 1970

(abril 21)

“por el cual se dictan disposiciones tendientes a la preservación del orden público en todo el territorio nacional”.

"El Presidente de la República,

en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y

“Considerando

“Que por Decreto número 590 de 1970 el Gobierno Nacional declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional,

“Decreta

“Artículo 1º Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y el Alcalde Mayor de Bogotá, D. E., podrán tomar las medidas que estimen necesarias para restablecer o mantener la tranquilidad pública en relación con expendio de bebidas alcohólicas en establecimientos y lugares públicos, el cual podrá limitarse o suspenderse en cuanto sea indispensable para impedir alteraciones del orden.

“Artículo 2º El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición y suspende todas las disposiciones legales que le sean contrarias.

“Comuníquese y publíquese.

“Dado en Bogotá, D. E., a 21 de abril de 1970.

Este Decreto aparece firmado por el Presidente y todos los Ministros.

III - ANTECEDENTES

1. Como antecedente inmediato del Decreto legislativo número 594, aparece el Decreto número 590 de 1970 que dice:

“Decreto número 590 de 1970

(Abril 21)

“por el cual se declara turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional”.

“El Presidente de la República,

“en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional y,

“Considerando

“Que el Gobierno tiene la misión de prevenir desórdenes y actos que impidan la actividad ordinaria de los ciudadanos, y además el deber de conservar el orden público y restablecerlo donde fuere turbado; y proteger a todas las personas residentes en el país en su vida, honra y bienes;

“Que a raíz de las elecciones generales celebradas en el día 19 de abril del corriente año, y sin haber concluido aún el escrutinio inicial, se han presentado en distintos sitios del país manifestaciones legalmente prohibidas en este tiempo, amenazas de amotinamiento e incluso hechos de violencia que han producido una grave conmoción interior;

“Que el Gobierno debe asegurar el desarrollo normal de los escrutinios, de conformidad con las leyes electorales, preservando la plena independencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y el cumplimiento de los resultados, libre de cualesquiera presiones e intentos de alteración de la tranquilidad;

“Que oído el Consejo de Estado, éste emitió dictamen favorable a la presente medida,

“Decreta

“Artículo 1º Declárase turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional.

“Artículo 2º El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia el día siguiente a su expedición los decretos legislativos que dicte en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 121 de la Constitución Nacional para que ella decida sobre su exequibilidad.

“Artículo 3º Este Decreto rige desde la fecha de su expedición.

“Comuníquese y cúmplase.

“Dado en Bogotá, D. E., a 21 de abril de 1970.

Este Decreto aparece firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros.

2. No se acompañó el mensaje del Gobierno al Consejo de Estado ni el concepto de esta entidad.

IV - CONSIDERACIONES

Primera

La normación jurídica del estado de sitio está contenida en el artículo 121 de la Constitución Política. Abarca cinco etapas:

a) Declaración de turbación del orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella;

b) Exposición motivada del Presidente al Congreso sobre las razones que determinaron la declaración;

c) Adopción, por decreto, de las medidas enderezadas al restablecimiento del orden;

d) Control constitucional por la Corte Suprema de Justicia de los decretos legislativos;

e) Levantamiento del estado de sitio tan pronto como haya cesado la guerra exterior' o terminado la conmoción interior.

Segunda

1. La declaración de perturbación del orden público y el estado de sitio no traen como consecuencia la suspensión de la Constitución y leyes, en general. El Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, únicamente puede suspender las leyes incompatibles con el estado de sitio y tomar aquellas otras medidas legislativas necesarias para el restablecimiento del orden púbico <sic> político. No se extinguen las garantías constitucionales, aunque algunas de ellas sufran limitaciones, ya que sería absurdo que la defensa del orden jurídico que entraña la Constitución sólo pudiera cumplirse mediante su proscripción.

2. Entonces, lo que se debe buscar es la adopción de medidas destinadas a restablecer el orden; la conducencia de los decretos legislativos para superar la crisis política. Por esta razón, tales medidas son transitorias, e incumbe a la Corte Suprema, como lo ordenan los artículos 121 y 214 de la Constitución, decidir privativamente, si por su contenido y trascendencia, sirven a los fines indicados.

3. Esta es la doctrina vigente de la Corte sobre el particular. Al respecto se pueden consultar las decisiones de 23 y 30 de octubre, y 6 de noviembre de 1969.

Tercera

1. Las facultades legislativas propias del estado de sitio y a las cuales se refiere el artículo 121 de la Constitución, son indelegables. Las funciones que el Presidente puede delegar en los Ministros, Jefes de Departamentos y Gobernadores, conforme al artículo 135, son las propias de su calidad de suprema autoridad administrativa, como algunas de las comprendidas en el artículo 120. Esta delegación le exonera de la responsabilidad consiguiente, la cual se radica en la persona del delegatario.

2. En el caso de estado de sitio, el artículo 121 prevé una responsabilidad especial del presidente y los Ministros, adicional a la administrativa que emana de los actos y hechos inherentes a la actividad contemplada en los artículos 119, 120 y concordantes.

Cuarta

Además, el proceso de la delegación de funciones a que se refiere el artículo 135,  se integra con dos actos: uno de carácter legislativo, o sea la ley por medio de la cual se determinan las funciones que el Presidente puede delegar, y otro, administrativo, que perfecciona la delegación.

Quinta

1. El Decreto Nº 594 únicamente confiere a los funcionarios en él mencionados, una facultad de ejecución de las medidas indispensables para impedir alteraciones del orden, circunscribiendo su radio de acción a la limitación o a la suspensión del expendio de las bebidas alcohólicas. En consecuencia, no podrían, por ejemplo, ordenar su extinción definitiva, ni hacer dicho expendio objeto de imposiciones o cargas tributarias de carácter extraordinario. Tienen, necesariamente, que moverse dentro de las dos pautas generales, con la finalidad de “restablecer o mantener la tranquilidad pública”, entendiéndose que cualesquiera otras normas opuestas dejan de regir temporalmente, conforme al artículo 2º.

2. Las medidas restrictivas o que reglamentan el expendio de las bebidas alcohólicas, son medidas por su naturaleza de policía local permanentes, previstas en las ordenanzas departamentales, y específicamente en los códigos de policía; corresponden al cumplimiento del deber primordial que tienen las autoridades de preservar la salud social y la tranquilidad pública. Por tanto, bien se puede afirmar que las normas del Decreto Nº 594, no eran estrictamente indispensables por la vía del artículo 121, y en el fondo hacen parte de un estatuto reglamentario. Pero habiéndose invocado el artículo 121, la Corte debe conocer de su exequibilidad.

Sexta

Por último se observa: conforme al artículo 39, inciso segundo, de la Carta, en todo tiempo y con mayor razón en caso de perturbación del orden público, “la ley podrá restringir la producción y el consumo de los licores y de las bebidas fermentadas”. Precepto que envuelve una limitación potencial a la autonomía administrativa, tanto de los Departamentos como de las empresas privadas, consagrada en el mismo estatuto; lo que se explica y justifica por la supremacía del interés social implícito en la salud pública.

Séptima

En estas condiciones, la Corte concluye que el Decreto Nº 594 es constitucional.

V - DECISION

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorgan los artículos 121 y 214 de la Constitución,

Resuelve

Es constitucional el Decreto Legislativo Nº 594 de 21 de abril de 1970, “por el cual se dictan unas disposiciones tendientes a la preservación del orden público en todo el territorio nacional”.

Comuníquese al Gobierno. Cúmplase.

Guillermo Ospina Fernández, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Blanco Cabrera, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Solazar, Germán Giraldo Zuluaga, César Gómez Estrada, Edmundo Harker Puyana, J. Crótatas Londoño, José María Esguerra Samper, Álvaro Luna Gómez, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Hernán Toro Agudelo, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez,

Secretario General