ESTADO DE SITIO. EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DEL DECRETO LEGISLATIVO 591 DE 1970.

Sobre facultades a gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá respecto de la circulación de personas y toque de queda. – El estado de sitio como régimen de derecho. – Indelegabilidad de las facultades presidenciales del artículo 121 de la Carta.

Al Presidente de la República corresponde, como misión primordial, conservar el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, para lo cual dispone siempre de la fuerza pública, pudiendo asumir su conducción directa (artículo 120, numerales 6º, 7º y 8º). Y en los casos de estado de sitio, como es bien sabido, el artículo 121 confiere al Gobierno las facultades especiales de que trata, y hace responsable al Presidente y a los Ministros cuando declaren turbado el orden público sin haber ocurrido el caso de guerra exterior o de conmoción interna y por cualquier abuso en el ejercicio de aquellas facultades.

Esas facultades legislativas no pueden ser objeto de delegación, no sólo por su carácter excepcional, su trascendencia política, y por las responsabilidades especiales que su ejercicio apareja, sino porque están dadas al Gobierno, esto es, conjuntamente al Presidente y a los Ministros todos (artículo 57 y 121 de la Carta). Y como el artículo 135 de la misma sólo permite la delegación en los ministros, jefes de departamentos administrativos y gobernadores, de ciertas funciones “de las que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa”, las cuales están enumeradas en el artículo 120 de la Carta, se sigue que están excluidos así, obviamente, los poderes excepcionales de carácter legislativo que otorga el artículo 121, como materia de delegación. Y evidentemente tampoco se trata de las delegaciones que para dirigir ciertos servicios nacionales en los respectivos departamentos pueden recibir los gobernadores, y sólo éstos, según el artículo 181 del estatuto fundamental.

Quiere decir lo anterior que las facultades legislativas del artículo 121 deben ser ejercidas directamente, bajo su responsabilidad, por el Presidente y todos los ministros, mediante normaciones generales de derecho, los decretos legislativos, sin que sea dable trasladar esas facultades a un ministro, jefe de departamento administrativo o gobernador, y muchísimo menos a funcionarios que ni siquiera pueden recibir las que autoriza el artículo 135. En otras palabras, las normas o reglas generales, sustantivas o de procedimiento, tendientes a restablecer el orden, que se dicten invocando el artículo 121 de la Carta, deben estar íntegramente trazadas en los decretos legislativos del caso, sin que pueda trasladarse a aquellos funcionarios la potestad indelegable de suplirlas a su criterio o propia estimación, otorgándoles un poder discrecional que repugna a la organización constitucional.

Corte Suprema de Justicia. – Sala Plena. –

Bogotá, D. E., mayo catorce de mil novecientos setenta.

(Magistrado Ponente: Doctor Hernán Toro Agudelo).

Para decidir sobre su exequibilidad, conforme al parágrafo del artículo 121 de la Constitución, la Presidencia de la República remitió a la Corte copia del Decreto legislativo número 591 de 1970 (abril 21), dictado por el Gobierno en ejercicio de las facultades que tiene a virtud de la declaración de estado de sitio, hecha mediante Decreto número 590 de la misma fecha.

I - EL DECRETO OBJETO DE EXAMEN

El texto del Decreto Legislativo número 591 de 1970, el cual fue firmado por el Presidente de la República y la totalidad de los Ministros actuales, entre ellos el de Justicia como encargado del Despacho de Educación por no existir titular del mismo, según es de conocimiento público, es el siguiente:

"Decreto Número 591 de 1970

(Abril 21)

“por el cual se dictan unas disposiciones tendientes a la preservación del orden público en todo el territorio nacional.

El Presidente de la República,

en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y

Considerando

Que por Decreto número 590 de 1970 el Gobierno Nacional declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional,

Decreta

ARTÍCULO 1º Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y el Alcalde Mayor de Bogotá, D. E., tomarán las medidas que estimen necesarias para mantener o restablecer la tranquilidad pública en relación con la circulación de las personas por las vías y lugares públicos, el tránsito de vehículos, tanto en el sector urbano como en el ínter-regional, pudiendo establecer controles regionales; en relación con puertos marítimos, aéreos y fluviales, pudiendo tomar decisiones especiales sobre tránsito fronterizo, todo lo cual podrá ser vigilado y restringido y, llegado el caso, sujeto al toque de queda, en cuanto ello tienda a prevenir desórdenes o a procurar el restablecimiento de la normalidad.

ARTÍCULO 2º El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición y suspende todas las normas que le sean contrarias”.

II - ANTECEDENTES

Como antecedente necesario de la norma objeto del examen de la Corte, mediante Decreto 590 de 21 de abril de 1970, el Presidente de la República, con los requisitos de que trata el artículo 121 de la Constitución, declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional. El texto de dicho decreto es el siguiente:

"Decreto Número 590 de 1970

(Abril 21)

“Por el cual se declara turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional.

El Presidente de la República,

en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y

Considerando

Que el Gobierno tiene la misión de prevenir desórdenes y actos que impidan la actividad ordinaria de los ciudadanos y además el deber de conservar el orden público y restablecerlo donde fuere turbado; y proteger a todas las personas residentes en el país en su vida, honra y bienes;

Que a raíz de las elecciones generales celebradas en el día 19 de abril del corriente año, y sin haber concluido aún el escrutinio inicial, se han presentado en distintos sitios del país manifestaciones legalmente prohibidas en este tiempo, amenazas de amotinamiento e inclusive hechos de violencia que han producido una grave conmoción interior;

Que el Gobierno debe asegurar el desarrollo normal de los escrutinios, de conformidad con las leyes electorales, preservando la plena independencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y el cumplimiento de los resultados, libre de cualesquiera presiones e intentos de alteración de la tranquilidad;

Que oído el Consejo de Estado, éste emitió dictamen favorable a la presente medida,

Decreta

Artículo 1º Declárase turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional.

Artículo 2º El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia el día siguiente a su expedición los decretos legislativos que dicte en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 121 de la Constitución Nacional para que ella decida sobre su exequibilidad.

Artículo 3º Este Decreto rige desde la fecha de su expedición.

Comuníquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. E., a 21 de abril de 1970”.

III - INTERVENCIONES SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO

En cumplimiento de lo previsto para el caso en el artículo 214 de la Carta, y conforme al artículo 14 del Decreto 432 de 1969, el negocio se fijó en lista por tres días, término durante el cual el Procurador General de la Nación y el ciudadano César Castro Perdomo expusieron por escrito sus puntos de vista sobre la exequibilidad del Decreto 591 de 1970.

1. Concepto del Procurador.

a) El Procurador estima que, según lo establece el inciso primero del artículo 121 del estatuto fundamental, los poderes extraordinarios consiguientes a la declaración del estado de sitio los adquiere únicamente el Gobierno, no sus colaboradores ni sus agentes seccionales o locales. Es por acto del Presidente, con la firma de todos sus ministros, como se pueden suspender las leyes incompatibles con el estado de sitio o restringir garantías o el ejercicio de derechos consagrados en la Constitución.

b) “En el texto revisado –dice el Procurador– encuentro por lo menos falta de técnica en su redacción, que permite interpretarlo en el sentido de que son los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y el Alcalde Mayor de Bogotá, quienes expedirán las normas sobre circulación de personas y tránsito de vehículos que a su juicio sean necesarias para restablecer la tranquilidad pública, es decir, para restringir los consiguientes derechos y garantías individuales en cuanto puedan afectar el orden público. En este sentido la norma podría estimarse contraria al precepto constitucional anteriormente citado, que atribuye al Gobierno las facultades de esa naturaleza.

“Y si lo que se pretendió hacer fue una delegación de funciones o desconcentración de poder –improcedente aquí por cuanto implica eximir de responsabilidad al Presidente de la República– entonces la disposición no se ajusta al procedimiento previsto en el artículo 135 de la Constitución, que contempla dos pasos ...: la norma de carácter legislativo que confiera la autorización para delegar y señale las materias o funciones delegables, y luego la de carácter administrativo que en concreto realice la delegación, con escogimiento del delegatario y determinación precisa de lo delegado.

“Sobre estos supuestos, la norma estudiada sería inexequible por violatoria de los preceptos constitucionales mencionados.

c) “Pero si ella se entiende –(prosigue el Procurador)– como que por sí misma contiene el ordenamiento que restringe los derechos y garantías a que alude... y que a los Gobernadores y demás funcionarios mencionados se les confía apenas su cumplimiento y la adopción de medidas que a él tiendan, entonces habría de concluirse que se halla de acuerdo con las facultades extraordinarias que al Gobierno le confiere el artículo 121 de la Carta y que no infringe este precepto, ni otro alguno de la misma Constitución”.

2. De su parte, el ciudadano César Castro Perdomo impugna la constitucionalidad del Decreto en estudio, así:

a) La delegación de competencia legislativa de estado de sitio hecha por el Gobierno mediante el Decreto 591 de 1970 en los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y el Alcalde Mayor de Bogotá, quebranta el artículo 121 de la Constitución, que confiere exclusivamente al Gobierno, entendido como el Presidente y todos los Ministros, la competencia para que bajo su directa e indelegable responsabilidad dicten las medidas encaminadas a restablecer el orden público. Y resulta que por el Decreto en referencia aquellos funcionarios administrativos recibieron facultades para adicionar, complementar y reglamentar las materias de que trata esa disposición, y discrecionalmente están aplicando variadas sanciones.

b) Las medidas sobre orden público incumben únicamente al Gobierno, y a sus asentís y subalternos corresponde tan sólo hacerlas cumplir, en el marco de sus propias funciones. No puede admitirse que a los Gobernadores y demás funcionarios mencionados les sea permitido ejercer competencias de estado de sitio, como las que el artículo 121 otorga al Gobierno, propiamente dicho, ni la Constitución autoriza delegaciones semejantes, que sólo están previstas para cuestiones administrativas, en su artículo 135, y para la dirección de algunos servicios públicos, conforme al artículo 181. En este particular, deduce el interviniente que hay también infracción directa del artículo 181, precepto que sólo autoriza las delegaciones de que trata en los Gobernadores, y no en los Intendentes, Comisarios y Alcalde de Bogotá.

Termina la exposición haciendo énfasis en la necesidad de unificar el manejo y las disposiciones tendientes a restablecer el orden como se quiso precisamente hacer con la Carta de 1886, sin dejar determinadas normaciones a cargo de gobernadores y alcaldes, y para apoyar su criterio cita con amplitud opiniones del señor Samper y del señor Caro, y de éste, entre otras, trae la que sigue, relacionada con el que es hoy artículo 121 de la Constitución: “Para que haya derechos en tiempo de guerra, debe haber una ley marcial conocida, y por lo mismo quién tenga poder para expedirla. Por esto, se confiere al Gobierno, que es el encargado de salvar la sociedad de la anarquía y de la revolución, la facultad de definir los delitos y las penas de la guerra definición que es por su naturaleza acto legislativo... Insisto en que por este precepto, la Constitución no cesa de regir en ningún tiempo; ella establece dos órdenes de legalidad: a la de la paz reemplaza constitucionalmente, llegado el caso, la legalidad marcial, una verdadera legalidad, no la arbitrariedad, como antes sucedía...”

En consecuencia, el interviniente termina solicitando de la Corte que declare la inexequibilidad del decreto en referencia.

IV - CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Tal como se concibió por el constituyente y lo ha sostenido la jurisprudencia, durante el estado de sitio se mantiene el imperio de la Constitución y de las leyes. Sólo que el Gobierno puede suspender aquellas leyes incompatibles con dicho estado de sitio y tomar las medidas, con fuerza legislativa, que sean indispensables para el restablecimiento del orden público, siempre dentro .de los límites señalados por la Carta, conforme a las facultades que de la misma se derivan para los tiempos de perturbación del orden, o que se otorgan por leyes especiales o contempladas por el Derecho de Gentes.

Por ejemplo, en sentencia de 9 de julio de 1948, la Corte expuso este criterio:

“Es noción irrevocable incorporada en el derecho político nacional y en la doctrina de la Constitución, que ésta no deja de regir en todo su imperio por la declaratoria del estado de sitio, así como la no menos trascendental de que la investidura de excepción que el Código Supremo otorga al Presidente de la República en tal evento, sólo lo autoriza para dictar las medidas tendientes a conjurar los peligros de las conmociones sociales inherentes a aquel estado o, como con toda exactitud proveía el Estatuto de 1886, 'para defender los derechos de la nación o reprimir el alzamiento'.

“El propio don Miguel Antonio Caro explicaba así el alcance de la norma:

'En estas circunstancias, el Presidente de la República ejerce las facultades que le hayan conferido las leyes, y, en su defecto las que le da el Derecho de Gentes, dictando decretos de carácter legislativo, pero en manera alguna para disponer libremente de la hacienda nacional ni de las vidas o intereses de los ciudadanos, sino con dos únicos fines legítimos, cuales son defender los derechos de la Nación en guerra exterior y restablecer el orden interior si hubiere sido perturbado'.

“Y en el siguiente pasaje es mucho más explícito el pensamiento de aquel autorizado intérprete:

“Háse <sic> inventado recientemente una fórmula lacónica que sirve para cortar toda dificultad, y con la cual se pretende justificar todo abuso oficial. Se dice que en tiempo de guerra los derechos individuales y el imperio de la ley quedan suspendidos y autorizado el Gobierno para hacer cuanto le plazca por medio de decretos. No se concibe interpretación más imprudente por lo absurda, ni más alarmante por lo bárbara de la disposición constitucional' (artículo 121)”. Hasta aquí la transcripción del fallo mencionado.

Cabe observar, además, que la reforma constitucional de 1968 se propuso limitar los poderes del Presidente de la República durante el estado de sitio, no sólo al sustraer de los mismos la posibilidad de dictar medidas referentes a lo económico y social, como serían las que correspondan . a la nueva institución que consagra el artículo 122 de la Carta, sino también al dar mayor énfasis al imperio de la misma, mencionándola expresamente en el texto del artículo 121, como normación infrangible de las estructuras del Estado y de ciertos derechos humanos, que por fundamentales tienen vigencia garantizada en cualquier tiempo, y al agregar que los decretos originados en las facultades del estado de sitio deben acomodarse a los “precisos límites” de la Constitución, las leyes especiales y el Derecho de Gentes.

El régimen del estado de sitio es, en consecuencia, un régimen de derecho, como el de tiempo de paz, que encuentra limitaciones precisas en la Carta o en último término en el Derecho de Gentes, y también en la necesidad de restablecer el orden, lo cual implica que las medidas del caso deben tener relación o nexo causal con los motivos de perturbación y estar encaminadas a eliminarlos. De ahí que la competencia de la Corte no esté circunscrita al examen de los decretos legislativos por el sólo aspecto de la eventual infracción directa de ciertos preceptos de la Constitución, sino también, porque de ella forma parte el artículo 121, para decidir si las medidas que contemplan se dirigen a cumplir el fin propio de la institución del estado de sitio y se encuentran dentro de los “precisos límites” a que alude el citado artículo.

2. El derecho de libre movimiento o locomoción es básico entre los que constituyen las libertades individuales y sociales, cuyo reconocimiento implícito pero claro se vincula al artículo 23 de la Carta, que prohíbe causar molestia alguna a las personas, y que en cuanto a la comunidad, como un todo, garantiza el artículo 46 que le permite reunirse o congregarse pacíficamente. Y porque es fundamental ese derecho así se consagra también en convenios internacionales, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 13, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 12, adoptado por la Ley 74 de 1968.

Pero evidentemente ese derecho de locomoción es de aquéllos que pueden someterse a restricciones en tiempo de estado de sitio, pues de una parte para tal evento no está expresamente garantizado, según ocurre con otros, intangibles siempre, y porque además como las perturbaciones del orden resultan sólo, lo que es obvio, por la acción de personas y de grupos, es lógico que la prevención o represión de tales actos suponga necesariamente que se controle y restrinja el movimiento de las personas o aún que se prohíba, en forma más o menos temporal, en cuanto esas medidas sean indispensables o convenientes por ejemplo para, evitar el acceso a sitios vitales para la seguridad, o el traslado a lugares de operaciones militares o la salida de los mismos, según las circunstancias, o para impedir el transporte de elementos bélicos o regular toda suerte de suministros, y en general para mantener la tranquilidad y seguridad, privada y pública.

3. Restricciones como éstas a la libertad de locomoción se encuentran expresamente autorizadas en el Derecho de Gentes y aún en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 13), a que atrás se aludió, y han sido de práctica elemental en el país, cuandoquiera que se dan circunstancias como las actuales. Y, además, dada su naturaleza y alcance, tienden de por sí a precaver desórdenes y a propiciar el retorno a la normalidad, por lo cual no sólo resultan necesarias para esos propósitos sino evidentemente conexas a los motivos de perturbación, tal como fueron invocados en el Decreto 590 de 1970, mediante el cual se declaró el estado de sitio.

Por todos esos aspectos, pues, el Decreto 591 de 1970, objeto de este examen, se ajusta a la normación constitucional.

4. Al Presidente de la República corresponde, como misión primordial, conservar el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, para lo cual dispone siempre de la fuerza pública, pudiendo asumir su conducción directa (artículo 120, numerales 6º, 7º y 8º). Y en los casos de estado de sitio, como es bien sabido, el artículo 121 confiere al Gobierno las facultades especiales de que trata, y hace responsable al Presidente y a los Ministros cuando declaren turbado el orden público sin haber ocurrido el caso de guerra exterior o de conmoción interna y por cualquier abuso en el ejercicio de aquellas facultades.

Esas facultades legislativas no pueden ser objeto de delegación, no sólo por su carácter excepcional, su trascendencia política, y por las responsabilidades especiales que su ejercicio apareja, sino porque están dadas al Gobierno, esto es, conjuntamente al Presidente y a los ministros todos (artículos 57 y 121 de la Carta). Y como el artículo 135 de la misma sólo permite la delegación en los ministros, jefes de departamentos administrativos y gobernadores, de ciertas funciones “de las que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa”, las cuales están enumeradas en el artículo 120 de la Carta, se sigue que están excluidos así, obviamente, los poderes excepcionales de carácter legislativo que otorga el artículo 121, como materia de delegación. Y evidentemente tampoco se trata de las delegaciones que para dirigir ciertos servicios nacionales en los respectivos departamentos pueden recibir los gobernadores, y sólo éstos, según el artículo 181 del estatuto fundamental.

Quiere decir lo anterior que las facultades legislativas del artículo 121 deben ser ejercidas directamente, bajo su responsabilidad, por el Presidente y todos los ministros, mediante normaciones generales de derecho, los decretos legislativos, sin que sea dable trasladar esas facultades a un ministro, jefe de departamento administrativo o gobernador, y muchísimo menos a funcionarios que ni siquiera pueden recibir las que autoriza el artículo 135. En otras palabras, las normas o reglas generales, sustantivas o de procedimiento, tendientes a restablecer el orden, que se dicten invocando el artículo 121 de la Carta, deben estar íntegramente trazadas en los decretos legislativos del caso, sin que pueda trasladarse a aquellos funcionarios la potestad indelegable de suplirlas a su criterio o propia estimación, otorgándoles un poder discrecional que repugna a la organización constitucional.

Y es que, como durante el estado de sitio sigue en vigencia la Constitución y en especial sus principios rectores, en los cuales se sustenta el Estado de Derecho, con las excepciones que ella expresamente autoriza, si el propio Gobierno no puede obrar a discreción, sino dentro de los límites de la necesidad de restablecer el orden dictando preceptos generales, verdaderas leyes, mal pueden hacerlo individualmente los gobernadores, por ejemplo. Lo que compete a éstos y a otros funcionarios es sólo cumplir o ejecutar la ley o dichos decretos legislativos y las órdenes del Gobierno. En síntesis, la Constitución reserva al Gobierno, sin participación de los gobernadores y alcaldes, las facultades legislativas de que trata el artículo 121, y no permite su delegación en ningún caso.

De ahí que cuando en disposiciones como el Decreto 591 de 1970 se dan a los gobernadores y a los otros funcionarios facultades como las de tomar “las medidas que estimen necesarias para mantener o restablecer la tranquilidad pública”, es inadmisible entenderlas como la potestad de decidir, a discreción, cuáles de todas las medidas imaginables pueden a su arbitrio establecer, si ellos las suponen adecuadas, porque eso equivaldría al traslado de la competencia exclusiva del Gobierno hacia dichos funcionarios, en abierta contradicción con los artículos 121 y 135 de la Constitución, eludiendo de paso el control jurisdiccional que de modo expreso, y para evitar todo abuso o extralimitación, creó el constituyente a cargo de la Corte Suprema de Justicia.

Aparte ciertas regulaciones y procedimientos preexistentes, de puro carácter policivo, inherentes a la seguridad y al orden aún en tiempo de paz, como la exigencia de identificación de las personas, de los vehículos, de los documentos que amparan la posesión de éstos, debe entenderse que las facultades del Decreto 591 de 1970 se refieren sólo a que, entre las medidas concretas que él contempla, los gobernadores y demás funcionarios pueden aplicar una o varias de ellas, simultáneamente si es del caso, sin que les sea permitido cualquier otro arbitrio no autorizado expresamente en tal Decreto, ni imponer sanciones distintas a las ordinariamente posibles en tiempo de paz, según los reglamentos policivos o en general previstas para quienes desobedezcan sus órdenes, y siempre bajo debido procedimiento. Es con ese alcance preciso, con esas limitaciones obvias, como ha de declararse la exequibilidad del Decreto objeto de estudio.

El artículo 2º del Decreto, que se limita a señalar la vigencia inmediata del mismo y la suspensión de las normas legales existentes que le sean contrarias, no viola precepto alguno de la Carta y por ello es exequible.

DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorgan los artículos 121 y 214 de la Constitución Política,

Resuelve

1º Es exequible el artículo primero del Decreto legislativo número 591 de 21 de abril de 1970 en cuanto las facultades conferidas a los gobernadores y demás funcionarios que cita, están limitadas a establecer y hacer cumplir las medidas concretas que en dicho artículo se autorizan, y que en cuanto a infracción de las mismas, sanciones y debido procedimiento para aplicarlas, haya estricta sujeción a las normas legales preexistentes, inclusive las reglamentaciones policivas.

2º Es exequible el artículo segundo del mismo Decreto 591 de 1970.

Publíquese, cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta Judicial. Comuníquese a quien corresponda y archívese el expediente.

Guillermo Ospina Fernández, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda V., Humberto Barrera D, Juan Benavides Patrón, Ernesto Blanco Cabrera, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José M. Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gavina Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, César Gómez Estrada, Edmundo Harker Puyana, J. Crótatas Londoño C, Álvaro Luna Gómez, Luis E. Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Hernán Toro Agudelo, José María Velasco G.

Heriberto Caycedo Méndez,

Secretario General.