FONDO UNIVERSITARIO NACIONAL

El fenómeno administrativo de la “desconcentración de poder”. Son exequibles los artículos 17, 19 y 20 del Decreto Extraordinario Nº 3156 de 1968.

El ordinal i) del artículo 1º de la Ley 65 de 1967 contempla, entre otros, el caso de una de las formas más importantes de la moderna administración pública: la descentralización funcional o por servicio, que opera a través del establecimiento público. La consagra sin equívocos la reciente reforma constitucional: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: ... 9ª. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones, sociales”. (A. L. 1968, art. 10, 76-9 C.N.).

La distribución de los negocios, según sus afinidades, entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, corresponde al Presidente de la República. Así lo ordena el artículo 132 de la Constitución. En esta forma se opera, en parte, el fenómeno administrativo de la 'desconcentración de poder', que le permite al Presidente cumplir a cabalidad con todas las funciones propias de su calidad de jefe del Estado y suprema autoridad administrativa.

El Decreto 3156 de 26 de diciembre de 1968, en su conjunto, encaja dentro de los principios y normas legales expuestos. Toma a su cargo el Instituto tareas de cooperación y desarrollo de las orientaciones del Ministerio de Educación Nacional. Todo dentro del marco legal que define el ordinal i) del artículo 1º de la Ley 65 de í967 y la Constitución.

Corte Suprema de Justicia – Sala Plena –

Bogotá, D. E., diciembre de mil novecientos sesenta y nueve.

(Magistrado ponente: Doctor Eustorgio Sarria).

 - I -

PETICIÓN

El ciudadano José Joaquín Bernal Arévalo, solicita de la Corte, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Política, la declaración de inexequibilidad de los artículos 17, 19 y 20 del Decreto Extraordinario Nº 3156 de 26 de diciembre de 1968, “por el cual se reorganiza el Fondo Universitario Nacional”.

Reunidos los requisitos previstos en el artículo 16 del Decreto Nº 432 de 1969, la demanda fue admitida por providencia de 12 de agosto del mismo año.

- II -

DISPOSICIONES ACUSADAS

“DECRETO Nº 3156 DE 1968

(diciembre 26)

por el cual se reorganiza el Fondo Universitario Nacional.

EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,

en uso de sus atribuciones constitucionales y de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967,

DECRETA:

“ARTÍCULO 17. El Ministerio de Educación Nacional solo impartirá el reconocimiento a las instituciones y programas de educación superior cuando medie un concepto favorable del Instituto, previa visita de inspección y evaluación.

“ARTÍCULO 19. Solo podrán emplear la denominación 'Facultad', 'Universidad' o 'Universitario' los establecimientos de educación superior que hayan obtenido el reconocimiento del Gobierno Nacional, de conformidad con lo establecido en el presente Decreto.

“PARÁGRAFO. Los nuevos establecimientos de educación superior, que se funden con posterioridad a este Decreto, para obtener licencia de iniciación de labores, o de funcionamiento, o el reconocimiento de uno o varios cursos, deberán utilizar una denominación distinta a 'universidad', 'facultad' y 'universitario', hasta cuando se les reconozca tal carácter por parte del Gobierno Nacional.

“ARTÍCULO 20. Las entidades que violaren la prescripción del artículo anterior no podrán obtener el reconocimiento de su personería jurídica con dicha denominación. Tampoco podrán recibir auxilios de ninguna entidad oficial ni el reconocimiento de los títulos, grados, diplomas y certificados que expidan.

“PARÁGRAFO. El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior publicará cuales instituciones se denominan legalmente con los nombres de 'facultad', 'universidad' y 'universitario' para prevenir a la ciudadanía -sobre el no reconocimiento de diplomas, grados, títulos y certificados de estudios”.

- III -

TEXTOS QUE SE DICEN VIOLADOS Y RAZONES DE LA ACUSACION

Al respecto, en síntesis, el actor expone:

a) Las normas acusadas deben mirarse por dos aspectos: el del ejercicio de las facultades extraordinarias, y el del ejercicio de las facultades propias del Ejecutivo.

b) En relación con el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por medio de la Ley 65 de 1967, se violaron los artículos 76, ordinal 12, y 118, ordinal 8º, de la Constitución, por extralimitación, y “además los artículos 16 y 20 de la misma”.

c) En relación con el ejercicio de las facultades propias del Ejecutivo, se violaron los artículos 41 y 120, ordinales 3º y 12, ya que se confundió la inspección y vigilancia de los institutos públicos y privados de enseñanza, derivadas de la potestad reglamentaria, con la dirección e inspección de la instrucción pública nacional, facultad constitucional del Presidente.

d) Se violó el artículo 39 de la Constitución, por cuanto el legislador se reservó la facultad de reglamentar las profesiones, y por consiguiente “lo relativo a la Educación Superior Universitaria, Pública o Privada, a los establecimientos que la prodigan, a los títulos de idoneidad (Universitarios) etc.”, “lo que el Gobierno no puede hacer mediante reglamentos autónomos”.

e) Por último, se afirma la violación del artículo 30 de la Constitución, por cuanto los artículos 19 y 20 del Decreto Extraordinario Nº 3156 desconoce los derechos adquiridos por los establecimientos de enseñanza superior a usar los nombres de “Universidad”, “Universitario” y “Facultad”, “que hacen parte de su estado civil” y a recibir los auxilios oficiales decretados anteriormente.

- IV -

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

El Jefe del Ministerio Público, en concepto de 26 de septiembre del año en curso, se opone a las pretensiones del actor y concluye solicitando, en consecuencia, "declarar exequibles los artículos 17, 18 y 19 (sic) del Decreto 3156 de 1968, objeto de la demanda en estudio”.

Resume los antecedentes del Decreto del cual hacen parte las normas acusadas, así:

a) “La entidad denominada 'Fondo Universitario Nacional' fue creada por el Decreto Extraordinario 3686 de 1954 con personería jurídica, patrimonio formado por aportes de la Nación, de los Departamentos y Municipios interesados en la educación superior y de las Universidades, y con la principal función de 'coordinar los esfuerzos de las diversas Universidades e institutos universitarios del país, en orden a elevar el nivel de la enseñanza superior en Colombia'.

b) “El Decreto Extraordinario 0251 de 1958 organizó el Fondo y reglamentó su funcionamiento, dándole carácter de institución semioficial con cierta preponderancia de su aspecto privado.

c) “Por último, el Decreto Ley 3156 de 1968 reestructuró completamente la entidad en su organización y funcionamiento, le cambió la denominación por la de 'Instituto Colombiano de la Educación Superior' (ICFES), amplió el campo de sus actividades y lo convirtió en establecimiento público adscrito al Ministerio de Educación, carácter y vinculación reiterados por el estatuto reorgánico de este Despacho administrativo y del sector educativo de la Nación (Decretó Ley 3156 de 1968, artículo 1º)”

- V -

CONSIDERACIONES.

Primera.

1. Por medio del Decreto Nº 3156 de 26 de diciembre de 1968 se reorganiza el Fondo Universitario Nacional con la nueva denominación de “Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior” (ICFES), como establecimiento público, adscrito al Ministerio de Educación Nacional “que se regirá por las prescripciones de los Decretos No 1050 y 3130 de 1968”.

2. El artículo 2º del Decreto 3156 dispone: “El Instituto tendrá como finalidad servir de órgano auxiliar del Ministerio de Educación Nacional en lo relativo a la inspección y vigilancia de la Educación Superior, otorgar asistencia técnica, económica y administrativa a las universidades, dentro del respeto a su autonomía legal y prestar aquellos servicios que sean necesarios para el desarrollo cuantitativo y cualitativo de la misma, en consonancia con los requerimientos del progreso armónico de la Nación”.

3. Consta el Decreto 3156 de los siguientes Capítulos:

I. Definición, naturaleza y funciones del Instituto.

II. Dirección instituto.

III. Patrimonio del Instituto.

IV. Normas de Funcionamiento.

V. Disposiciones varias.

4. La lectura y análisis de cada uno de estos Capítulos indican que se trata de la reorganización administrativa de un establecimiento público con las características propias de este organismo de la rama ejecutiva del poder público y tal como lo definió la Corte en fallo de 1º de agosto de 1969: “La entidad creada por acto legislativo (ley, ordenanza, acuerdo), con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, a cuyo cargo y responsabilidad está un servicio público o una actividad de utilidad o interés social”.

Segunda.

1. Para dictar el Decreto Nº 3156 el Gobierno invoca las facultades extraordinarias que al Presidente de la República le confirió la Ley 65 de 1967, además de las facultades permanentes de origen constitucional que le son propias. Lo primero determina la competencia de la Corte para conocer y decidir este negocio.

2. De acuerdo con el contenido del ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, dos elementos caracterizan las facultades: la temporalidad y la precisión. El primero hace referencia a un lapso cierto; el segundo a una materia determinada. El Presidente de la República debe obrar dentro de estos límites, siendo entendido que a más de ellos existen los que la misma Constitución señala al Congreso.

3. Las conferidas por la Ley 65 de 1967, en los aspectos a que este fallo se refiere, cumplen con estos requisitos de manera plena.

4. El ordinal i) del artículo lo. de la Ley 65 de 1967 contempla, entre otros, el caso de una de las formas más importantes de la moderna administración pública: la descentralización funcional o por servicio, que opera a través del “establecimiento público”. La consagra sin equívocos la reciente reforma constitucional: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: ... 9ª. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales”. (A. L. 1968, art. 10,76-9a. C.N.).

Tercera

La distribución de los negocios, según sus afinidades, entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, corresponde al Presidente de la República. Así lo ordena el artículo 132 de la Constitución. En esta forma se opera, en parte, el fenómeno administrativo de la “desconcentración de poder”, que le permite al Presidente cumplir a cabalidad con todas las funciones propias de su calidad de jefe del Estado y suprema autoridad administrativa.

Cuarta

El Decreto 3156 de 26 de diciembre de 1968, en su conjunto, encaja dentro de los principios y normas legales expuestos. Toma a su cargo el Instituto tareas de cooperación y desarrollo de las orientaciones del Ministerio de Educación Nacional. Todo dentro del marco legal que define el ordinal i) del artículo 1º de la Ley 65 de 1967 y la Constitución.

Quinta

1. El artículo 17 exige el cumplimiento de un requisito elemental en orden a garantizar la seriedad y responsabilidad de los estudios de educación superior. Apenas es lógico que una entidad técnica, científica, como el Instituto indague acerca de estos elementos y dé al Ministerio su concepto favorable.

2. El artículo 19 y su parágrafo previene contra los abusos frecuentes de la enseñanza privada y los fraudes que personas inescrupulosas puedan causar a los educandos con el uso indebido de denominaciones que no corresponden a una realidad académica satisfactoria.

3. El artículo 20 comprende una serie de sanciones administrativas para las entidades en él mencionadas, por violación de las prescripciones a que se refiere el artículo 19, a saber:

a) No reconocimiento de su personería jurídica con la denominación usada;

b) Prohibición de recibir auxilios de las entidades oficiales;

c) Negación del reconocimiento de los títulos, grados, diplomas y certificados que expidan tales establecimientos.

El parágrafo contiene preceptos de carácter procedimental adjetivo y de inocultable conveniencia pública.

Sin estas sanciones, los preceptos sobre control y vigilancia, serían inoperantes.

Sexta

1. Las normas de los artículos 17, 19 y 20 del Decreto 3156, son una consecuencia de los principios consignados en el artículo 2º del mismo, y emanan directamente de la facultad de “reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional”, que al Presidente de la República le otorga el ordinal 12 del artículo 120 de la Constitución; ratifican y perfeccionan el sistema que se inició con los Decretos con fuerza de Ley números 3686 de 1954 y 0251 de 1958. Mas también hallan su fundamento en lo previsto en el artículo 41 de la Constitución.

2. En efecto: el artículo 41 de ésta al garantizar la libertad de enseñanza, concede al Estado “la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes públicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos”. Lo cual no es extraño a la ley, en su normación general; pero la actividad misma se traduce en actos típicamente administrativos.

3. Como se desprende del preámbulo mismo del Decreto 3156, no se invoca para dictarlo el ejercicio de la potestad reglamentaria a que se refiere el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución, sino las facultades constitucionales propias de Presidente de la República y las extraordinarias que le confirió la Ley 65 de 1967. Por eso sus disposiciones tienen fuerza de ley y no podrán ser abrogadas o codificadas sino por un acto jurídico de igual jerarquía.

Séptima

1. El artículo 39 de la Constitución contiene normas reguladoras de varias actividades sociales, partiendo de la base del reconocimiento de la libertad individual en uno de sus aspectos más trascendentes, a saber:

a) Garantía de la libre escogencia de profesión u oficio;

b) Facultad del legislador, que ejercerá por medio de ley, de exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones;

c) Facultad de las autoridades de inspeccionar las profesiones u oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad pública;

d) Facultad del legislador, que ejercerá por medio de ley, de restringir la producción y el consumo de los licores y de las bebidas fermentadas;

e) Facultad del legislador, que ejercerá por medio de ley, para ordenar la revisión y la fiscalización de las tarifas y reglamentos de las empresas de transporte o conducciones y demás servicios públicos.

2. La primera existe de por sí, y solo demanda de los gobernantes su acato indeficiente, sin que les sea permitido interferiría directa o indirectamente.

La segunda se aduce en un acto legislativo con fuerza de ley cuyos soportes deben ser los de la conveniencia social y el desarrollo cultural del país.

La tercera significa la realización de actos materiales e intelectuales de la Administración, que por su naturaleza y origen serán actos administrativos.

La cuarta tiene las características de la segunda, cuenta habida de la organización fiscal de los departamentos o secciones.

La quinta, también de origen legislativo, entraña un acto específico de intervención estatal en actividades públicas o privadas, que son de servicio público.

3. No se ve de qué manera o forma los preceptos legales acusados puedan quebrantar este artículo 39 de la Constitución en su conjunto o en uno de sus incisos. Al respecto no es aceptable el criterio del demandante, pues confunde, sin razón valedera para la Corte, las profesiones u oficios, materia de la garantía, con los establecimientos públicos o privados que los dispensan, y que son objeto señalado de la inspección, vigilancia, dirección y control de los gobernantes o del Estado.

4. El artículo 30 de la Constitución garantiza el respeto de los derechos adquiridos. Mas el uso de un nombre o título, independientemente de toda regulación legal de carácter general, no constituye un derecho adquirido, como lo pretende el actor.

5. En relación con los artículos 16 y 20 de la Constitución, no se exponen las razones de su violación.

- VI -

CONCLUSION:

Los artículos 17, 19 y 20 del Decreto Extraordinario Nº 3156 de 1968, son exequibles, pues no violan la Constitución Política en los preceptos invocados por el demandante ni en ninguno otro.

- VII -

FALLO:

De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, en Sala. Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Son exequibles los artículos 17, 19 y 20 del Decreto Extraordinario Nº 3156 de 26 de diciembre de 1968.

Publíquese, notifíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial, transcríbase al Ministerio de Educación Nacional y archívese el expediente.

J. Crótatas Londoño C., José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Juan Benavides Patrón, Flavio Cabrera Dussán, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, Gustavo Fajardo Pinzón, Jorge Gaviria Salazar, César Gómez Estrada, Edmundo Harker Puyana, Enrique López de la Pava, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Simón Montero Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efrén Osejo Peña, Guillermo Ospina Fernández, Carlos Peláez Trujillo, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Gerardo Cabrera Moreno, Conjuez – Luis Carlos Zambrano.

Heriberto Caycedo Méndez

Secretario General.