DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA ELECCION DE SU PERSONERO

Inexequibilidad parcial del numeral 9 del artículo 13 del Decreto Ley 3133 de 1968.

- I -

1. Relaciones constitucionales entre los departamentos y los municipios.

2. Estructura constitucional del gobierno municipal.

- II -

1. Bogotá, Distrito Capital en 1905.

2. El proyecto de la reforma de 1945 en cuanto a Bogotá y las diversas categorías de municipios.

3. Algunos antecedentes de esa reforma.

4. Lo relativo a la creación del Distrito Especial se colocó por el Constituyente en 1945 en el artículo 5º sobre división territorial, pero se alteró en la Codificación.

- III -

1 y 2. La reforma de 1945 autorizó para Bogotá un régimen especial sólo en lo administrativo y fiscal, no en cuanto a la estructura constitucional de su gobierno.

- IV -

1. Opiniones de juristas sobre el imperio de la Constitución en Bogotá.

2. Antecedentes legislativos sobre la misma materia.

- V -

1 y 2. La reforma de 1968 confirma la existencia de una estructura constitucional para el Distrito Especial, que no puede variar el legislador.

- VI -

1. Al Concejo de Bogotá corresponde elegir al Personero libremente.

2. Esa elección es directa o de primer grado.

Corte Suprema de Justicia - Sala Plena –

Bogotá, D.E., septiembre cuatro de mil novecientos sesenta y nueve.

(Magistrado Ponente: Doctor Hernán Toro Agudelo).

El ciudadano César Castro Perdomo, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Carta, y con el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Decreto 432 de 1969, presentó demanda contra el numeral 9o. del artículo 13 del Decreto Ley 3133 de 1968, en solicitud de que se declare su inexequibilidad parcial.

LA DEMANDA

1. La disposición acusada dice así:

“DECRETO NUMERO 3133 DE 1968

(diciembre 26)

"Por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá.

“El Presidente de la República de Colombia en uso de sus facultades legales, y en especial de las extraordinarias que le confiere el artículo 13 de la Ley 33 de 1968, y

“CONSIDERANDO:

“Que el artículo 199 de la Constitución Nacional ordena que la ciudad de Bogotá se organice como un distrito especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley,

“DECRETA:

“………………………………………………………………………………………..

“ARTÍCULO 13. Además de las atribuciones conferidas por la Constitución y las leyes a los Concejos Municipales y en especial al de Bogotá, éste tendrá las siguientes:

“……………………………………………………………………………………….

9. Elegir Personero, de terna presentada por el Alcalde, y Contralor libremente, para períodos de dos años, contados a partir del primero de enero.

“……………………………………………………………………………………….

“Este Decreto rige desde su expedición”.

2. La Ley 33 de 1968, en su artículo 11 dice:

“ARTÍCULO 11. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al señor Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 31 de diciembre de 1968, para los efectos siguientes:

“a) Determinar la participación que le corresponda al Distrito Especial en las rentas departamentales que se causen dentro de su jurisdicción, y los servicios cuya prestación corresponda al Departamento de Cundinamarca y al Distrito Especial de Bogotá;

“b) Reformar la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá para adecuarla a los requerimientos básicos de su desarrollo”.

3. Del contexto de la demanda resulta claro que esta se dirige sólo contra la parte del numeral 9º del artículo 13, objeto de acusación, en cuanto la elección de Personero debe hacerla al Concejo Distrital de ternas que le pase el Alcalde, esto es, contra la parte que literalmente dice así: “... de terna presentada por el Alcalde,...”.

Como normas violadas el actor señala específicamente el artículo 197 de la Constitución, sobre funciones de los Concejos, especialmente la regla 6ª que los faculta para “Elegir Personeros y Tesoreros Municipales y los demás funcionarios o empleados que la ley determine”.

“El concepto de la violación se hace radicar en que, a virtud del precepto constitucional copiado, los Concejos del país, y el de Bogotá en particular, tienen completa autonomía para las elecciones mencionadas. En efecto -dice el actor- de acto administrativo electoral simple, como en el relativo a la elección de Personero Distrital realizado por el Concejo, se le convierte de ahora en adelante en acto administrativo complejo, pues se hace intervenir a un funcionario público como es el Alcalde Mayor de Bogotá, para que con su voluntad se pueda realizar el acto de nombramiento del Personero, y cuestión que no exige la Constitución”.

Después de hacer la distinción entre los actos simples, concreción de la voluntad de una sola persona o entidad, y los complejos en los que concurren voluntades de diferentes personas o entidades, recuerda la demanda que para la elección de Personero no hay restricción de la autonomía de los Concejos, como no la hay tampoco en la Constitución para que el Congreso elija Designado, por ejemplo; y que cuanto el constituyente ha querido que una elección se efectúe en forma compleja, lo ha dispuesto expresamente, como en los casos de elección de Procurador por el Congreso, de terna elaborada por el Presidente, o en la de Fiscales, que nombra el Presidente de listas pasadas por el Procurador.

Se extiende luego en algunas consideraciones adicionales, tendientes a demostrar que con el precepto acusado se quebranta la autonomía del Concejo Distrital, que en su concepto goza de las facultades del artículo 197, sin que pueda pretextarse que el artículo 199 autoriza al legislador para excluir a Bogotá del régimen constitucional en materias de su organización como municipio, y que unas son las limitaciones de tiempo y lugar para que el Concejo pueda cumplir esa función de elegir Personero, que serían perfectamente admisibles, y otras muy distintas las que así pretenden coartar la autonomía de esa corporación.

4. También estima violado el artículo 199 de la Carta, sobre organización del Distrito Especial de Bogotá, en el concepto de que mientras dicha norma le confiere a la capital un régimen administrativo para distinguirlo de los demás municipios, mejorando las prerrogativas propias de los demás, por el precepto acusado se pretende sustraerlo del régimen constitucional y de la garantía mínima que le asegura al Concejo libertad para elegir Personero del Distrito. Y es que el Decreto, objeto de acusación, confunde al régimen municipal ordinario, que es el señalado en la Ley 4ª de 1913, con el régimen constitucional, que el demandante se esfuerza en demostrar que debe llamarse extraordinario.

Explica el actor que régimen municipal ordinario es el de las leyes y el de las ordenanzas del respectivo departamento, y que cuando la Constitución autorizó la organización del Distrito Especial de Bogotá sin sujeción al régimen municipal ordinario, quiso simplemente decir que sin someterse a esas leyes y ordenanzas, pero que ello no puede implicar una facultad al legislador para desconocer las normas constitucionales orgánicas de la vida municipal, que podrían denominarse régimen extraordinario por corresponder a la estructura fundamental del Estado.

CONCEPTO DEL PROCURADOR

1. Estima el Procurador que la norma acusada no quebranta los artículos 197 y 199 de la Carta, el primero sobre atribuciones de los concejos, y el último permisivo de una organización de Bogotá como Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, por que “si ordinario es lo común, regular y que acontece las más de las veces, tratándose del régimen de las entidades locales aquella calificación conviene al estatuido para la generalidad de los municipios o distritos municipales, es decir para aquellos distintos al Distrito Especial de Bogotá, así se halle establecido en la Constitución o en las normas legales que la desarrollan y reglamentan, particularmente en la Ley 4ª de 1913 y disposiciones que la reforman y adicionan”.

Si el artículo 199 ordena organizar a Bogotá como Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, tal régimen es extraordinario y podrá y deberá ser diferente al establecido para los restantes municipios en la misma constitución, pues de otra manera estaría de sobra aquel precepto ya que bastaría la autorización inicial del artículo 198, sobre organización diferenciada de municipios por categorías, para lo cual si sería necesario mantener la estructura municipal contemplada en la Carta. Y añade el Procurador que aún antes de la expedición del Acto Reformatorio Nº 1 de 1945, origen del actual artículo 198, ya se habían expedido leyes que consagraban tratamiento diferente para municipios de superior categoría.

2. Por lo mismo, sigue diciendo el Procurador, no hay impedimento para que el  legislador, o el Gobierno en uso de facultades extraordinarias, traslade al Alcalde de Bogotá cualquiera de las competencias actualmente asignadas al Concejo, pues la distribución de facultades dejó de ser materia de la Constitución para pasar a la esfera simplemente legal.

Finalmente, estima que no hay violación de la autonomía municipal, pues ésta, que responde al principio de la descentralización, se combina con la tutela por parte de organismos superiores y, en todo caso, se refiere al Distrito considerado en su conjunto, como entidad, y no a uno sólo de sus órganos, el Concejo por ejemplo, con exclusión de funcionarios suyos, como el Alcalde.

Por lo mismo, el Procurador concluye su vista solicitando que se declare exequible la norma acusada.

COMPETENCIA

Según atrás se vio el Presidente de la República al dictar el Decreto parcialmente acusado, invocó en forma expresa las facultades extraordinarias de la Ley 33 de 1968, que efectivamente las otorga para reformar la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, pero en el artículo 11, no en el inexistente artículo 13, citado en el preámbulo, error mecánico que carece de importancia. Se trata por lo mismo de un decreto con fuerza legislativa, de los comprendidos en el numeral 8º del artículo 118, en relación con el 12 del artículo 76, ambos de la Constitución y, por lo mismo, de los sometidos, para el examen y decisión sobre su exequibilidad, a la competencia de la Corte, conforme al artículo 214 de la Carta.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

- I -

Para el mejor estudio del problema a la consideración de la Corte, conviene tener de presente un esquema de las previsiones constitucionales de mayor significación en estos dos aspectos: 1) Relaciones de los municipios con su respectivo departamento; 2) Estructura del gobierno propio de cada municipio. Se tendrán en cuenta las normas ya vigentes a raíz de la reforma de 1945, con referencia a la numeración actual, y de paso se hará cita de algunas innovaciones de la reforma de 1968.

1. En cuanto a las relaciones de los municipios con su respectivo departamento, prácticamente sin mayores variaciones desde 1886, la Constitución prevé lo siguiente:

a) Los municipios son subdivisiones del territorio de los departamentos (artículo 5º);

b) Las bases y condiciones para su erección se fijan por la ley (artículo 76, numeral 5º); pero su creación concreta, su eventual supresión, lo mismo que la fijación de los límites correspondientes, son de competencia de las asambleas, mediante ordenanza (Artículo 187, numeral 4º);

c) La fiscalización de las rentas y gastos de los municipios (que rigió hasta 1968), es atributo de las asambleas que desde la última reforma ofrece una nueva versión: “La vigilancia de la gestión fiscal de los municipios corresponde a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto a contralorías municipales” (Artículo 190, inciso segundo);

d) Están sujetos a la tutela administrativa de los departamentos conforme al literal anterior, y como está previsto también en cuanto a la revisión de los actos de los concejos y de los alcaldes por el gobernador (artículo 194, numeral 8º), principio ampliado en la reforma de 1968 para ciertos fines de desarrollo y prestación de servicios (artículo 182 inciso primero);

e) Rigen en los distritos las ordenanzas de las asambleas y los decretos del gobernador en todas las cuestiones de sus respectivas competencias constitucionales (por ejemplo, impuestos, policía local, servicios departamentales y organización municipal, conforme a los artículos 181, 185, 187, 189, 191, 194, entre otros);

f) AI establecer impuestos y al decretar gastos, los municipios están sujetos a las ordenanzas (artículo 197, numeral 2º).

g) Como innovaciones especiales de la reforma de 1968, que no son pertinentes para el caso que se considera, pueden mencionarse las facultades otorgadas a las asambleas para decidir finalmente sobre creación de áreas metropolitanas y asociación obligatoria de los municipios para la prestación de servicios (artículo 198);

h) El alcalde, jefe de la administración local, es a tiempo agente del gobernador, de libre nombramiento y remoción del mismo.

En desarrollo de estos preceptos la Ley 4a. de 1913 y otras adicionales, han dado a las, asambleas y a los gobernadores ciertas facultades en relación con los municipios. Así, la ley citada define que “La organización municipal comprende la creación, nombre y demarcación del municipio, y la forma de su régimen municipal. La administración municipal comprende todo lo relativo al ejercicio de las funciones de los empleados del municipio y al manejo de los intereses de aquél” (Artículo 141). Y luego enseña que “Las ordenanzas organizan los municipios y arreglan la administración sobre las bases de la presente ley” (art. 142), y también que lo relativo a bienes y rentas de los distritos se regla “por los acuerdos sobre las bases fijadas en las leyes y en las ordenanzas” (artículo 237).

Tal es el esquema constitucional (complementado por algunos desarrollos legales) referente a la creación, organización y funcionamiento de los municipios, en cuanto a su carácter de subdivisiones territoriales de esas entidades superiores que son los departamentos. Es patente así la limitación a la autonomía municipal que resulta de las regulaciones y de la tutela encomendada a asambleas y gobernadores.

2. Hay también otro esquema constitucional, que es el relativo a la estructura gubernamental de los municipios, como entidades encargadas de los asuntos locales, de vida propia, expresión aquí sí original y primaria de la comunidad, que de otra parte corresponde sustancialmente al diseño político y democrático del Estado. No se trata ya de cuestiones atinentes a la creación del municipio, a los detalles de organización y funcionamiento, sino, para repetirlo, a las que tocan con las concepciones democráticas y políticas de la Nación entera, reconstituida como República unitaria, sujeta por lo mismo a una formulación básica en cuanto al origen representativo de ciertos poderes y a la intangibilidad de determinadas competencias. Y por este aspecto se tiene lo siguiente:

a) Los municipios son entidades de derecho público, con existencia constitucional (artículo 5º); gozan por lo mismo de personería jurídica, conforme al artículo 80 de la Ley 153 de 1887;

b) En todo municipio habrá un alcalde, jefe de la administración municipal, autónomo en consecuencia para lo que a ella se refiere, y también agente del gobernador respectivo, quien lo nombra y remueve libremente (artículo 201). Esta regla, por disposición expresa de la Carta, no se aplica a Bogotá, cuyo alcalde es nombrado por el Presidente, según se verá;

c) En todo municipio habrá una corporación administrativa de elección popular, denominada concejo municipal (artículo 196);

d) Todos los ciudadanos eligen directamente concejales (artículo 171), con aplicación del cuociente electoral para asegurar la representación proporcional de los partidos (artículo 172). Aunque el cabildo es entidad administrativa, se constituye por la expresión de una voluntad política;

e) Por lo mismo, las normas sobre quórum y mayoría decisorias dadas para el Congreso, y las reglas sobre participación de las minorías en mesas directivas y las referentes a elección de funcionarios por dos tercios de votos, rigen en los concejos (innovaciones de la reforma de 1968 introducidas en los artículos 82 y 83);

f) Los concejos municipales, producto de la voluntad política de todos los ciudadanos, tienen unas funciones, garantizadas como mínimas y que ejercerán conforme a la ley, determinadas en el artículo 197, notablemente ampliado por la reforma de 1968, y en el inciso final del artículo 196, que es inovación <sic> de la misma. Además, conforme al artículo 43, en tiempo de paz sólo ellos pueden imponer contribuciones, por aplicación del principio medular de la democracia, de que no debe haber impuesto -ni tampoco gasto- sin representación, como por este último extremo lo confirma, expresamente el artículo 207.

Tal es lo que la Constitución ha previsto en cuanto a la estructura del gobierno municipal su origen y funciones. Pero no sobra advertir que, conforme a ella, aparte cierto poder de reglamentación reservada al legislador, esta puede especialmente crear diversas categorías de municipios para efecto de darles organización diferente, o facilitar su asociación en áreas metropolitanas u otras formas (artículo 198), determinar lo conveniente a planes de desarrollo y obras públicas locales, o reservar al alcalde la iniciativa en algunas materias sin perjuicio de la autonomía del concejo para decidir (artículo 189), preceptos todos originados en la reforma de 1968, salvo el de categorías de municipios, que proviene de la de 1945, según se ve en otro lugar.

- II -

1. Aparte lo relativo a las intendencias y comisarías, territorios nacionales sujetos a la administración directa del Gobierno Nacional, que han venido progresivamente adquiriendo cierta capacidad de autogobierno y de representación política propia, desde 1886 la división territorial del país, para efectos administrativos y políticos, se basa en la existencia de los departamentos y de los municipios, regidos unos y otros por los correspondientes preceptos constitucionales, comunes a las respectivas entidades.

Sinembargo, el Acto Legislativo número 3 de 1905, en materia de municipios permitió al legislador, hasta su derogación en 1910, crear algunos distritos especiales, sujetos a una administración diferente a la constitucionalmente prevista. En efecto, la norma aludida dijo en su artículo 2º que la ley “Podrá también segregar distritos municipales de los departamentos existentes o de los que se formen, para organizarlos o administrarlos conforme a leyes especiales”.

Mediante Ley 17 de 1905, que en desarrollo del Acto Legislativo citado creó más de treinta departamentos, sin sujeción a las condiciones constitucionales como en él fue autorizado, se dispuso también erigir en Distrito Capital, que sería administrado por el Gobierno Nacional, al Municipio de Bogotá, el cual dejaría de ser capital del Departamento de Cundinamarca (artículo 11 y 12). Además, el Presidente recibió facultades expresas para regular lo referente a rentas, contribuciones, policía y en general todo cuanto correspondiere a Bogotá como Municipio (artículo 13).

Restablecida la normalidad, a virtud del artículo 5º de la Ley 65 de 1909, se dispuso que “El Distrito de Bogotá, no obstante su carácter de Distrito Capital, desde la promulgación de la presente ley será administrado por un Concejo Municipal, un Alcalde y un Personero Municipal, conforme a las leyes sobre Régimen Político y Municipal”. Así, terminaba la administración especialmente confiada al Gobierno Nacional y se retornó al imperio de la Constitución en cuanto a la estructura de los órganos esenciales del Gobierno Municipal de Bogotá.

2. En el proyecto de reforma constitucional presentado por el Gobierno a la consideración inicial de la Cámara de Representantes en 1944, y que llegó a ser el Acto Legislativo número 1 de 1945, como artículo sustitutivo del que entonces llevaba el número 181, sobre división en municipios y provincias, se propuso el siguiente: “Los departamentos se dividen en distritos municipales que serán de dos categorías: ciudad y municipio. Un distrito municipal será ciudad cuando tenga más de diez mil (10.000) habitantes y rentas suficientes para sostener los servicios administrativos que ordene la ley. Un distrito será municipio cuando tenga por lo menos dos mil (2.000) habitantes y rentas suficientes para sostener los servicios administrativos que ordene la ley... Una ley orgánica podrá crear, sin sujeción al régimen municipal ordinario, el Distrito Capital de Bogotá”.

En la exposición general de motivos de la reforma, el entonces Ministro de Gobierno, doctor Alberto Lleras, dijo: “Uno de los más graves problemas administrativos del país reside en la existencia constitucional de una sola división administrativa para lo municipal. Todo es municipio, lo mismo Bogotá, o Medellín, Barranquilla, las capitales de los departamentos o las grandes ciudadades <sic> que no lo son, y los municipios de escasa población y rentas mezquinas. La administración se rige por las mismas reglas generales. La constitución debe abrir la puerta al establecimiento de dos categorías de municipios, cuyas distinciones y régimen administrativo puedan ser motivo de leyes posteriores”. Y al comentar concretamente el alcance del artículo atrás copiado, dijo: “La modificación consiste en establecer dos categorías de municipios, con el objeto de que el legislador pueda diferenciarlos, de acuerdo con su población y sus rentas, y al mismo tiempo fijar una base mínima de población para los municipios. También da autorización al legislador para crear el Distrito Capital”.

Entendía el Gobierno, como partícipe de la función constituyente, que las leyes relativas a la organización municipal, a la atribución de competencias a sus distintos órganos o funcionarios, por ejemplo concejos y alcaldes, deberían ser generales. Tratándose de municipios, que son entidades territoriales y políticas, reconocidas constitucionalmente, que además, por ello, y por disposición expresa de la Ley 153 de 1887, artículo 80, son personas jurídicas, era de entenderse también su igualdad jurídica, como la tienen las personas naturales. Del mismo modo que los departamentos son personas jurídicas iguales, respecto a los cuales no puede haber regímenes distintos, con gobernadores que en uno tuvieran más o menos facultades que en otro, o asambleas con competencias diferentes, según la variable decisión del legislador, los municipios, antes de 1945, debían regirse por unos mismos estatutos legales, o sea por el llamado régimen municipal ordinario o legal.

Ciertamente hubo antes leyes diferenciales, inicialmente dictadas para Bogotá desde 1913, casi inmediatamente extendidas a las capitales de departamentos y a otros municipios, según habitantes o presupuesto, por ejemplo para permitirles la creación de impuestos especiales, su cobro a tasas más altas, o una organización más ágil o funciones más amplias que a otros. Los hechos, las necesidades, presionaban modificaciones sustanciales a las normas orgánicas de la vida municipal, consignadas en la Ley 4ª de 1913, copia casi inalterada de la Ley 149 de 1888. El régimen de la Ley 4a. de 1913 y las normas complementarias, pero comunes a todos los municipios, constituían entonces el régimen municipal ordinario. Las leyes especiales, como las números 97 de 1913, 72 de 1926, 89 y 195 de 1936 y la 1ª de 1943, un régimen excepcional, por su aplicación restringida a pocos municipios y la ampliación de competencias de los mismos, de sus órganos y funcionarios.

El proyecto de reforma constitucional buscaba pues consolidar una situación que no era regular, por su carácter excepcional no autorizado en la Carta, permitiendo la existencia de al menos dos categorías de municipios, que podrían tener regímenes legales diferentes, y una más, que era el Distrito Capital de Bogotá, que la ley podría “crear sin sujeción al régimen municipal ordinario”.

En efecto, de los apartes transcritos de la exposición de motivos resulta claro que la preocupación del Gobierno era la existencia de ese sistema uniforme para los municipios; el propósito era permitir que el legislador quedara en capacidad de establecer distinciones en cuanto a los servicios que debieran sostener y en cuanto a la administración distrital; pero es obvio que todo ello debería cumplirse y desarrollarse dentro del marco mínimo fijado en la Carta como estructura del gobierno municipal, pues en parte alguna hay rastro de que se supusiera en el legislador la facultad de modificar la Constitución. Y en el mismo sentido debe entenderse la autorización especial que se proponía para crear el Distrito Capital “sin sujeción al régimen municipal ordinario”; se trataba de un caso singular, específico, individual, que no cabía en las dos categorías propuestas: el de creación de un Distrito Capital. No puede suponerse tampoco, en este caso, porque de modificación tan .trascendental no hay mínimo asomo, que el ánimo fuera el de dar potestad al legislador para sustituir a su talante el régimen constitucional en cuanto a la estructura administrativa y política de Bogotá. Se le daba, eso sí, para organizar directamente ese Distrito Capital, diferente a los comprendidos en las dos categorías sugeridas, y así también sustraído a las previsiones constitucionales sobre creación, demarcación y organización por ordenanza de la asamblea respectiva, para el caso la de Cundinamarca, y de la dependencia administrativa de tal departamento. En este sentido el legislador podía, pues, apartarse del régimen señalado en la Carta para la creación y organización del Distrito, que encarga todos esos aspectos, ordinariamente, a las asambleas y somete a los municipios, en materias administrativas y fiscales, a ciertas regulaciones superiores de las mismas entidades, tanto como a la tutela de los gobernadores.

En conclusión, lo que perseguía el proyecto era facultar al legislador para que directamente, sin intervención de la Asamblea de Cundinamarca, organizara, como entidad especialísima, el Distrito Capital, por ende sin sujeción al régimen municipal ordinario, que pudiera establecer la ley para la organización de las dos categorías constitucionales de municipios, en dicho proyecto previstas y, además, sin someterse a los trámites constitucionales sobre la creación y demarcación de ese municipio, que por esas sus características excepcionales debería gozar también de plena autonomía frente al Departamento de Cundinamarca.

2. La iniciativa de crear a Bogotá como Distrito Capital tuvo la inmediata oposición del Departamento de Cundinamarca, de sus autoridades y gentes de valimiento político. Se recordaba que, por los antecedentes bajo la administración Reyes, eso significaría desmembración del Departamento, el traslado de su capital, y especialmente la pérdida de Bogotá como fuente para las rentas departamentales, con perjuicio para el resto de los municipios de Cundinamarca. Los defensores argüían sobre la necesidad de autonomía para el manejo del Distrito, con independencia de la asamblea y del gobernador, y especialmente en la urgencia de acrecentar las rentas propias de Bogotá para efectos de su desarrollo.

Con ánimo conciliador, la Asamblea de Cundinamarca expidió entonces la Ordenanza número 44 de 1944 a virtud de la cual se otorgó a Bogotá la mayor autonomía para crear, administrarle invertir libremente sus impuestos y rentas, sin sujeción a las demás ordenanzas departamentales, para organizar la policía local y para cumplir otras funciones.

Así, las cosas, en la Cámara de Representantes se llegó a una primera fórmula en esta materia. No se trataba de crear el Distrito Capital, sino solo un Distrito Especial; es decir, no habría segregación del Departamento de Cundinamarca, ni la capital de éste debería trasladarse a otro lugar; por lo mismo, Bogotá seguiría perteneciendo políticamente a dicho Departamento, por ejemplo para efectos de elección de congresistas y diputados, y también para los jurisdiccionales como que dependería de sus Tribunales Superiores de Distrito Judicial y de lo Contencioso Administrativo. Se trataba de asegurar, eso sí, la autonomía administrativa de Bogotá frente a la Asamblea y al Gobernador de Cundinamarca, y también que todas las rentas e impuestos generados tuvieran el carácter de municipales, excluyendo al Departamento de la facultad de establecerlos en Bogotá.

Después en la Comisión del Senado que estudió el proyecto para su primera vuelta, con intervención del entonces Alcalde de Bogotá y representante a la Cámara, doctor Jorge Soto del Corral, y del Gobernador de Cundinamarca, doctor Parmenio Cárdenas, se llegó a una fórmula adicional: la de que sería la ley, no la ordenanza, la que señalaría la participación que en las rentas departamentales, causadas en Bogotá, correspondería a la capital. Así, ésta seguiría siendo territorio imponible para Cundinamarca, por ejemplo para derivar rentas del monopolio de licores, o de cerveza y tabaco entonces como hoy fuentes básicas para el fisco seccional.

Y el paso que lo referente a creación de categorías de municipios, no limitada a dos sino al criterio de la ley, quedó en el Título XVIII, como artículo 181, tanto el artículo original de la Cámara, sobre creación del Distrito Especial, como él introducido en el Senado sobre participación en las rentas, formaron parte, como incisos segundo y tercero, del artículo 1º del Acto Legislativo número 1 de 1945, que sustituyó, ampliándolo, al 5º del orden, sobre división territorial, desglosados de allí por el Consejo de Estado para constituir con ellos artículos separados al final de la codificación. Y ese lugar original tiene significado para el asunto que se estudia, como pasa a verse.

4. En efecto, la Constitución de 1886 tuvo como objetivo principal poner fin al federalismo y rehacer la unidad nacional, conservando sólo divisiones territoriales internas para fines de la administración. De ahí que las bases 1ª y 2ª del Acuerdo sobre Reforma Constitucional del Consejo Nacional de Delegatarios, de 30 de noviembre de 1885, expresaran; “1ª) La Soberanía reside única y exclusivamente en la Nación, que se denominará República de Colombia. 2ª) Los Estados o Secciones en que se divida el territorio nacional tendrán amplias facultades municipales y las demás que fueren necesarias para atender al desarrollo de sus peculiares intereses y adelantamiento interno”.

Al expedirse la Constitución de 1886, en el Título I se agruparon los principios sobre reconstitución de la unidad nacional/límites y división territorial. El artículo 4º dio la denominación de Departamentos a los antiguos Estados; y los artículos 5º y 6º versaron sobre la creación de nuevos departamentos y variación de sus límites. El Título XVIII, se ocupó de la administración departamental y municipal; el artículo 182, que lo iniciaba, expresó que “Los Departamentos, para el servicio administrativo, se dividirán en Provincias, y éstas en Distritos Municipales”; el artículo 186 daba competencia a las asambleas para crear y suprimir municipios, y los artículos 198, 199 y 200 regulaban lo relativo a concejos, atribuciones de los mismos, y alcaldes.

Así, la gran división territorial era la de los departamentos, trasunto de los Estados Federales, por sus antiguos límites. Creación secundaria de los mismos departamentos, sobre ciertas bases de la ley, eran los municipios. Cuando aquéllos tenían, como hoy, existencia constitucional, sin que puedan suprimirse por ley, aunque esta los cree, sino, sólo segregarse o modificarse, los municipios eran y son creación secundaria de las ordenanzas departamentales, se repite, y pueden suprimirse por éstas.

Los dispersos preceptos sobre división territorial y administrativa empezaron a unificarse a partir de la reforma de 1910, para llevarlos a su lugar lógico, el título I, como aconteció también en la de 1936. Pero todavía en la codificación, bajo el título XVIII, quedaba el artículo 179, que enunciaba, otra vez, que el territorio se dividía en departamentos, y el 181 que reiteraba que los departamentos se dividen en distritos municipales.

Ahora bien: el constituyente de 1945, en el artículo 1º del Acto Legislativo Nº 1 de tal año, que formaría el 5º de la codificación sobre división territorial, bajo el título I que corresponde a esa materia, incluyó los dos incisos, segundo y tercero, como ya se dijo relativos a la creación del Distrito Especial de Bogotá, y participación en las rentas departamentales. Y en el artículo 80, sustitutivo del 181 del orden, bajo el título XVIII sobre administración departamental y municipal el nuevo precepto de que “la ley podrá establecer diversas categorías de Municipios, de acuerdo con su población, recursos fiscales e importancia económica, y señalar distinto régimen para su administración”, que es hoy el primer inciso del artículo 198 de la actual codificación.

A primera vista, por aquella ubicación que le dio el constituyente, puede pensarse que su intención fue la de institucionalizar, de elevar a categoría constitucional, como parte de la división territorial original o primaria, al Distrito Especial de Bogotá, al mismo nivel de existencia que los Departamentos, conformado directamente por la ley, que señalaría su territorio, según solicitudes de municipios vecinos, y no por Ordenanza del Departamento de Cundinamarca, y también organizado directamente por la ley, no por Ordenanza. En síntesis, se eleva a categoría constitucional la existencia del Distrito de Bogotá; y la ley lo definirá en su territorio y lo organizará en las condiciones que ella señale. Por eso, porque no está sometido en su creación, demarcación y organización a los preceptos constitucionales que dan esas atribuciones a las asambleas, se dice allí que la ley puede proceder sin sujeción al régimen municipal ordinario. Es en solo ese sentido que puede interpretarse el precepto, conforme a la colocación que se le dio.

Y por ello, el relativo a diferenciaciones en cuanto a facultades y funciones por categorías de municipios, lo dejó el constituyente, como norma general para todos ellos, inclusive el de Bogotá, en el título en el cual si se trata de organización o estructuración de la administración municipal, o sea el título XVIII.

Y es que debe recalcarse en que el título versa sobre división territorial, en Departamentos y Municipios, y el título XVIII sobre sus funciones y estructura administrativa. Excepcionalmente colocada una norma sobre un municipio, nominativamente designado, en el título I, y no en el XVIII, sus autorizaciones no pueden en principio referirse sino al hecho mismo de su creación como entidad territorial y no a un régimen a una estructura constitucional diversa a la acogida como mínima para garantizar el funcionamiento de los organismos fundamentales que tradicionalmente han caracterizado la vida municipal.

Sinembargo, el Gobierno, a propuesta del Consejo de Estado, hizo una codificación constitucional en la cual, como atrás se dijo, desglosó del que era y es artículo 5º título I, sobre división territorial, los dos incisos segundo y tercero, sobre Distrito Especial de Bogotá y división de rentas con el Departamento (transacción final en este punto), para constituir con ellos dos artículos nuevos de la Carta, que tienen hoy los números 199 y 200, bajo el título XVIII, “De la administración departamental municipal”, colocados también después del 198 del orden sobre diversas categorías de municipios, que el constituyente de 1945 adoptó como 80 del acto reformatorio y ese sí para el título XVIII.- Y estos cambios contribuyeron no poco a las confusiones que sobre el alcance del artículo 199 vienen proliferando.

Es de advertir, además, que el constituyente de 1945 fue muy explícito en cuanto a mantener en un mismo cuerpo las materias por él determinadas. Por eso, dijo: “el artículo 5º de la Constitución quedará así”, incluyendo, para repetirlo, lo relativo a Bogotá, y así sucesivamente fue indicando los artículos sustituidos, distinguidos por el número de la codificación entonces vigente, y al final los derogados. Como se rompía el orden o numeración, precisamente a causa de las derogaciones, entre las disposiciones transitorias, artículo e), dijo: “Previo dictamen del Consejo de Estado, el Gobierno hará la codificación de las disposiciones constitucionales vigentes. La nueva numeración comenzará por la unidad, y los títulos se ordenarán sujetándose a la distribución de materias”.

En su informe al Consejo de Estado, el Doctor Tulio Enrique Tascón al proponer la codificación exigida por la reforma de 1945, expresó, después de referirse a la hecha a raíz de la reforma de 1936: “Dicha codificación fue justamente criticada como anticientífica, porque hacía perder la historia y la tradición de las disposiciones, incurrir en confusión cuando se trataba de hacer consultas retrospectivas, e inducía a errores en el estudio de las leyes y la jurisprudencia que hacían referencia a la antigua numeración... No han faltado quienes piensen que debe hacerse una nueva numeración sin referencia al Acto Legislativo a que las disposiciones pertenecen, pero esto resulta inadmisible... Sin conservar la cita del Acto legislativo a que la disposición pertenece, no sería posible al intérprete establecer en caso de incongruencia cual de las dos disposiciones prevalece, puesto que no se sabría cual fue la posteriormente dictada, y entonces habría que acudir a la regla de hermenéutica de dar la preferencia a la posterior en el orden del articulado, lo que desde luego violaría la voluntad del constituyente manifestada en el sentido de modificar la disposición anteriormente vigente”, (citado por Rodrigo Noguera Laborde, “Constitución de la República de Colombia y sus antecedentes documentales”, Bogotá 1950, págs. 187 y 188).

El eminente codificador de 1945 reconocía los peligros de una tarea en la que se puede llevar a que se pierda la historia de una norma, a incurrir en confusiones y errores, y a interpretaciones derivadas de la simple colocación numérica de un precepto. Sinembargo, al considerar en el título I el artículo 5º tal como fue expedido por el constituyente de 1945, decidió sustraer del mismo lo relativo al Distrito Especial, según se explicó, para crear con sus dos incisos dos artículos bien alejados en el orden, los números 199 y 200, bajo el título XVIII, dando origen a confusiones y errores y a que eventualmente pudiera violarse la voluntad del constituyente o el alcance de la misma.

- III -

1. El proyecto de reforma constitucional se discutió inicialmente en la Cámara de Representantes, en noviembre de 1944. La comisión que lo estudió para segundo debate, presidida por el Doctor Ramón Miranda, decidió adoptar como artículo separado, que llevó el número 80 del Acto Legislativo Nº 1 de 1945 y para tomar el 181 del orden dentro del título XVIII, sobre organización municipal, el mismo que textualmente dice hoy, como inciso primero del artículo 198: “La ley podrá establecer diversas categorías de Municipios, de acuerdo con su población, recursos fiscales e importancia económica, y señalar distinto régimen para su administración”. Esta norma, en forma más amplia, más general y técnica, sustituía la correspondiente iniciativa oficial que proponía autorizar la existencia de sólo dos tipos de distritos, o sea los denominados municipios y ciudades, distinguidos por el número de habitantes.

De otra parte, el inciso final del proyecto del Gobierno que decía: “Una ley orgánica podrá crear, sin sujeción al régimen municipal ordinario, el Distrito Capital de Bogotá”, fue sustituido por el siguiente como inciso del artículo 5º de la Carta: “La ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley. La ley podrá agregar otro u otros municipios circunvecinos al territorio de la capital de la República, siempre que sea solicitada la anexión por las tres cuartas partes de los concejales del respectivo municipio”.

La Comisión de la Cámara explicó las innovaciones propuestas en cuanto a la autorización para crear diversas categorías de municipios y el Distrito Especial, así: “Esta reforma se endereza a que cada tipo de municipio pueda ser dotado del régimen administrativo que mejor se conforme con sus peculiares condiciones, capacitándolo de esta manera para atender eficientemente los servicios públicos que le competen, conforme a su situación dentro de las municipalidades colombianas. Muchas de las constituciones modernas expresan el nombre de su capital, como la sede de los altos poderes del Estado. Siguiendo este ejemplo, hemos introducido al artículo 5º de la Codificación Constitucional una modificación consistente en ratificar que la ciudad de Bogotá, es la capital de la República y en autorizar al legislador para que, mediante regulaciones de excepción, pueda ordenar la especial administración que le corresponde por su rango” (Anales de la Cámara, número 20, noviembre 22 de 1944 pág. 220).

Como pensamiento rector del informe y de los textos adoptados, cabe observar que si el constituyente autorizaba al legislador para crear diversas categorías de municipios, y señalar diferente régimen para su administración, era porque entendía que las leyes en esas materias deberían ser uniformes; generales, dirigidas a estatuir un régimen municipal ordinario o común a todos ellos; de ahí que fuera necesaria la facultad expresa para que hubiera distinciones, y no se dejó al capricho sino condicionada a previas regulaciones también generales sobre categorías o clases de municipios, no de unidades singulares por así decirlo, de los mismos, de excepciones nominativas. Y de ninguna parte del texto, ni de su espíritu, puede colegirse que al autorizar “distinto régimen para su administración” estuviera el constituyente pensando que el legislador, por ello, podría prescindir de la estructura constitucional que organizaba básicamente el gobierno de cada municipio, sus órganos y atribuciones, porque, entre otras razones, siendo mínimo el señalamiento constitucional de esa organización, la ley tiene amplísimo campo para configurar diferentes regímenes sin apartarse de aquel, como es obvio y como es de consentimiento unánime que debe entenderse ese precepto.

Otro tanto es posible decir del artículo, o mejor del inciso del artículo 1º del Acto Legislativo, introducido como modificación al 5º del orden, título I, sobre división territorial, que a instancias del Consejo de Estado se sacó de allí para llevarlo al título XVIII, como artículo nuevo bajo el actual número 199. Como la ley debe ser general, y como lo autorizado ahora eran regímenes distintos por categorías o clases o grupos de municipios, se requería una autorización; nominativa y expresa, para que en forma singular se dispusiera sobre la administración de Bogotá, para que pudiera organizarse “sin sujeción al régimen municipal ordinario”, al de esas categorías o clases de que trataba la nueva norma, y al común entonces existente diseñado en la Ley 4ª de 1913 y concordantes; en fin, para que el legislador estuviera en capacidad de dictar normas singulares para la Capital de la República. Pero tampoco se ve aquí, del texto y de las explicaciones, que el constituyente hubiera pensado en permitir que por ley ordinaria se pudiera entrar a saco en la Constitución, pues no es lógico admitir que tratándose del Distrito más importante de Colombia, el más populoso y rico, al cual se encuentran vinculados colombianos de todos los lugares, la estructura fundamental de su gobierno estuviera a merced de caprichos o de intereses circunstanciales, y constituido en un territorio donde no tuvieran imperio ciertos preceptos de la Carta.

La única excepción posible y prevista, por estos aspectos, como en otro aparte se estudia, era en relación a la dependencia del Distrito Especial del Departamento de Cundinamarca, porque se trataba simplemente de asegurar su autonomía administrativa y fiscal; de que, sin constituir un nuevo departamento, sin segregarlo tampoco del de Cundinamarca, tuviera esa categoría de Distrito Especial, distinguido sólo por esa autonomía. A lo que se llegó, al concebir esta especie de híbrido entre departamento y municipio, no fue a consagrar la autorización para que el régimen administrativo interno o propio de Bogotá estuviera por fuera de la Carta, a merced del legislador, sino a que las normas constitucionales que le hacían depender del Departamento de Cundinamarca, en su creación, delimitación, organización por Ordenanza, tutela sobre los actos del Concejo y especialmente del Alcalde, y régimen fiscal, fueran ellas sí materia de regulación por el legislador. Y también a que no fuera la Asamblea la que fijara las participaciones que pudiera conceder a Bogotá sobre las rentas de Cundinamarca, sino la ley.

Por eso, precisamente, tuvo tanta importancia la colocación de lo relativo a Bogotá en el artículo 5º sobre división territorial, en un inciso que seguía al que reconoce la existencia de los departamentos, y su subdivisión en municipios. Este inciso, allí ubicado, denotaba que la Constitución reconocía, institucionalizaba por así decirlo, la existencia de un Municipio, nominativo y singularmente designado, el de Bogotá, como capital de la República, con el rango también único dentro de esa división territorial, de Distrito Especial, no de Distrito Capital como lo propuso el Gobierno. Esta última designación, por el significado que tiene en otros países, y por la breve experiencia que hubo en Colombia bajo el quinquenio, y que no se quería repetir, implicaba la segregación de Cundinamarca y, especialmente, un régimen ese sí diferente constitucionalmente al de los otros municipios, pues es común que se encuentren bajo la administración directa del ejecutivo central.

Se quiso pues, no el Distrito Capital, sino un Distrito Especial, que formando parte del territorio de Cundinamarca, continuando como capital suya, y conservando ciertas vinculaciones, como las políticas o jurisdiccionales, gozara de plena autonomía frente al Departamento por los aspectos administrativos y fiscales. Y no hay rastros, durante la discusión en la Cámara, de que el alcance de la autorización dada al legislador sea la de romper el orden constitucional en la organización interna del Distrito. Porque la preocupación dominante es la de asegurar la autonomía administrativa y fiscal, se repite, por parte de los amigos del proyecto; y la de evitar que Cundinamarca perdiera el territorio de Bogotá, como fuente de ingresos para el Departamento.

2. Explicando la fórmula, el doctor Soto del Corral se expresó diciendo: “Bogotá puede seguir siendo capital de Cundinamarca de acuerdo con los puntos estudiados en la comisión de reforma, porque Bogotá no va a tener tribunales ordinarios ni administrativos, sino que en esto siguen rigiendo las normas legales existentes, porque lo único que se desea es una autonomía fiscal y administrativa” (sesión de la Cámara de 22 de noviembre de 1944, según relato de “El Tiempo” del 23 del mismo mes).

Se debate muy intensamente, entonces, lo referente a las rentas departamentales originadas en Bogotá; se discuten fórmulas sobre participaciones fijas para el Distrito, o de carácter temporal, que al fin se niegan pero que servirán como base para la acordada más tarde en el Senado como inciso tercero del artículo 5º de la codificación, hoy 200 del orden. A raíz de ese debate se expresan opiniones sobre la creación del Distrito Especial, como la del Representante Fernando Londoño y Londoño de que con ella se busca sólo la descentralización. Y especialmente la del entonces Ministro de Gobierno, Doctor Alberto Lleras, quien dijo que no se rompía así la unidad de Cundinamarca, agregando: “El pensamiento del gobierno ha sido el de creación de un Distrito Especial en el régimen político, que tenga mayores participaciones en las rentas” (sesión del 20 de noviembre de 1944, según relación de “El Tiempo” de 1º de diciembre).

El Representante Montaña Cuéllar, explicó lo relativo al Distrito Especial, así: “La fórmula aprobada tiende a dar mayor autonomía administrativa a la capital de la República; es un tratamiento especial que no se sujeta a la legislación ordinaria. Hace la historia de las leyes que permiten un tratamiento excepcional a las ciudadades <sic> que por cierta categoría, por el determinado número de habitantes y por los servicios públicos que deben prestar, deben estar colocadas dentro de un régimen más acorde con el derecho público moderno... La autonomía municipal es un interés nacional que emana de nuestra existencia política” (sesión del 30 de enero de 1945, según relato de El Tiempo del 31 del mismo mes).

De las trascripciones hechas es posible deducir, como ya atrás se había enunciado, el espíritu de la norma sobre Distrito Especial. Aunque Bogotá tenía las condiciones constitucionales para formar un nuevo Departamento, según lo advirtiera el Doctor, Soto del Corral en la sesión del 29 de enero de 1945, no se quería la segregación de Cundinamarca, sino tan sólo asegurar para la capital su autonomía administrativa y fiscal, eliminar su dependencia por estos aspectos frente al Departamento de Cundinamarca. Y es obvio razonar que si tal era el propósito, nada más contrario a la autonomía que permitir al legislador que se borrara todo precepto constitucional sobre estructura del gobierno municipal y atribuciones de sus órganos y funcionarios, pues quedaría a su simple voluntad el someterla a la tutela o a decisiones superiores del Presidente de República, o nuevamente del Gobernador de Cundinamarca, o de funcionarios o comisiones creadas, unos u otros por la ley y designados y removidos libremente por el propio legislador, pues no habría valla constitucional que lo impidiera.

Cabe concluir que si no se pretendía crear un departamento, sino un Distrito Especial, enclavado en uno preexistente; que si lo que se buscaba era asegurar la autonomía administrativa y fiscal de Bogotá, la autorización conferida al legislador para organizarlo sin sujeción al régimen municipal ordinario, significaba sólo “sin sujeción al Departamento de Cundinamarca” por los aspectos administrativos y fiscales, porque seguía y sigue integrado a él para efectos políticos y electorales y para los jurisdiccionales. Y también, por disposición expresa, la del artículo 200 del orden que fue inciso 3º del artículo 1º del acto reformatorio de 1945, como tantas veces se ha dicho, continúa siendo territorio dentro del cual rigen las ordenanzas departamentales relativas a impuestos, sólo que con participación para Bogotá dispuesta por la ley, no por la asamblea.

- IV -

1. Los pocos juristas que se han ocupado de precisar el alcance del artículo 199 de la Carta, sobre organización de Bogotá, como un Distrito Especial, “sin sujeción al régimen municipal ordinario”, coinciden en que al legislador no le es permitido quebrantar en forma alguna la estructura fundamental del gobierno del municipio y menos aquellos aspectos que tocan con la concepción democrática de la República.

Así, el Doctor Francisco de Paula Pérez expresa que “Generalmente se reconoce la urgencia de organizar de nuevo la capital de la República, como distrito especial, con el fin de que su desarrollo pueda intensificarse mediante la expedición de normas jurídicas que, por fuerza de las cosas, tienen que separarse de las ordinarias que el código político y municipal contiene. Claro está que no es posible desquiciar el sistema unitario de la República, pero dentro de sus principios esenciales puede y debe adoptarse un estatuto adecuado a lo que una capital, como la nuestra, exige en todos los órdenes de la administración política” (Derecho Constitucional Colombiano - Bogotá 1962 - página 424).

En su tratado de “Derecho Administrativo” (Bogotá, 1962), también el profesor Sarria tocó el tema del artículo 199, y al comentarlo expresa lo siguiente:

“La facultad que por esta disposición se otorga al órgano legislativo del poder público, no debe entenderse como una automación <sic> que permita, fuera de constituir un régimen administrativo especial, traspasar los límites constitucionales mismos. Esta facultad encuentra su justo y adecuado ejercicio en la finalidad que ella contempla, cual es la de armonizar la vida administrativa de la ciudad de Bogotá, con su doble categoría de primer municipio del país y de capital de la República, Infiérese de lo anterior que le está vedado al legislador, en términos generales, mutar el régimen jurídico político de relación entre la entidad municipal, o los gobernantes, y los gobernados, ya que ello pugnaría con los preceptos de la Constitución misma que consagran, definen v amparan los derechos de la persona humana como miembro del conglomerado social v del Estado.

“Por ejemplo, no podría la ley disponer que el distrito especial quedaba autorizado para otorgar a las personas naturales o jurídicas privilegios distintos de los inherentes a inventos útiles o vías de comunicación, sin clara violación del precepto del artículo 31, inc. 3º que dice: 'Sólo podrán concederse privilegios que se refieran a inventos útiles y a vías de comunicación'. Ni menos ordenar que el Concejo municipal sea sustituido por otro organismo o se constituya o elija en forma diferente a la de elección popular, de primer grado, ya que ello implicaría, igualmente, la ostensible violación de la norma del artículo 171, que estatuye: 'Todos los ciudadanos varones eligen directamente concejales, diputados a las asambleas departamentales, representantes, senadores y Presidente de la República'. Tanto la prohibición de los privilegios anotados como el derecho a elegir directamente los miembros de los concejos municipales, son principios jurídico-políticos esenciales a la estructura del Estado Colombiano. En otros términos, son normas de superior categoría dentro del ordenamiento institucional, que por lo mismo deben prevalecer sobre otras de inferior categoría, como la comentada autorización sobre el distrito especial”.

2. Pero también el propio legislador ha entendido que la organización del Distrito Especial, aunque pueda ser de carácter excepcional, no debe apartarse de los lineamientos fundamentales de la Carta.

En efecto, el Distrito Especial de Bogotá fue organizado, durante el estado de sitio, mediante decretos legislativos, el primero de ellos el número 3640 de 17 de diciembre de 1954, que entre otras normas consagró la de que el concejo sería de 13 miembros, uno de ellos el alcalde, seis nombrados directamente por el Presidente de la República y los seis restantes elegidos popularmente. Dispuso igualmente este Decreto que al Alcalde correspondería el nombramiento de todos los empleados y funcionarios de la Tesorería Distrital.

Más tarde, por Decreto Legislativo número 29 de 16 de febrero de 1958, que recibió fuerza de ley permanente por la número 141 de 1960, se rectificó la composición y origen del Concejo Distrital, señalada en el Decreto Legislativo 3640 de 1954, para que siguiera integrado ya por diez y seis miembros, elegidos todos popularmente, conforme a la Constitución. Y la Ley 6ª de 1958, además de disponer que el Concejo seguiría reuniéndose en las fechas señaladas por la Ley 72 de 1926, en su artículo 7º volvió a la elección del Tesorero por el Concejo, al indicar que: “El Tesorero del Distrito Especial de Bogotá, será elegido en la forma establecida por el ordinal 3º del artículo 197 de la Constitución Nacional”.

En esta forma el legislador por sí mismo restableció el imperio de la Constitución en cuanto a la estructura del gobierno municipal de Bogotá, y en cuanto a las atribuciones señaladas en la Carta como privativas del Concejo, antecedente que por su origen coadyuva la tesis de que la organización excepcional que puede procurar el legislador para Bogotá debe mantenerse encuadrada en los preceptos de la Carta que miran a su existencia como municipio, así sea especial, al origen democrático de su cuerpo deliberante, que es el Cabildo, y a las competencias que se , le asignaron.

- V -

1. La interpretación dada en apartes anteriores sobre el espíritu e intenciones del constituyente de 1945, en relación con las facultades para organizar a Bogotá sin sujeción al régimen municipal ordinario, en el sentido de que ellas no autorizaron jamás para alterar la estructura constitucional de su propio gobierno, en su expresión básica que es la de un concejo de elección popular, con unas competencias mínimas trazadas en la Carta, y un alcalde con las que la ley puede conferirle, sin menoscabo de aquéllas, se refuerzan y, más concretamente, cobran validez absoluta e incuestionable con la reforma constitucional de 1968, que en ciertos preceptos, objeto del análisis que sigue, estatuyó especialmente sobre la administración de Bogotá y, por lo tanto, si se pretendiera que el artículo 199 permitía al legislador desconocer el régimen constitucional, su alcance quedó modificado por previsiones nuevas, posteriores en el tiempo a aquella, que expresan una voluntad soberana, clara e indiscutible, sobre determinados aspectos de esa administración.

Así, por ejemplo, el artículo 33 del A.L. Nº 1 de 1968, (109 del orden), al señalar los cargos que puede conferir el Presidente a los Senadores y Representantes, menciona expresamente el de Alcalde Bogotá. Esto significa que esa designación corresponde al Presidente, no al Gobernador de Cundinamarca, y que la ley no puede atribuirla a ningún otro funcionario; igualmente, que conforme al artículo 201, que es el que define la existencia constitucional de los Alcaldes y sus funciones esenciales, el de Bogotá es el jefe de la administración municipal y agente del Presidente de la República, que es quien lo nombra; por lo mismo, implica también que la ley, con base en el artículo 199 y la interpretación extensiva que de él ha querido hacerse, no podría en ningún caso alterar ese origen y esa calidad.

Cabe anotar, adicionalmente, que a virtud de la designación directa del Alcalde por el Presidente de la República, se relieva la asimilación de Bogotá a las condiciones de Departamento, especialmente en cuanto a su autonomía respecto a las decisiones del Gobernador de Cundinamarca y de su Asamblea. Y por el aspecto fiscal, esa asimilación, para efectos de recibir ciertas participaciones de origen nacional, se pone de manifiesto en los incisos segundo y tercero del artículo 53 del A.L. Nº 1 de 1968 (182 de la codificación). En consecuencia, el legislador no podrá variar esa proporción, aduciendo las presuntas facultades del texto original del artículo 199.

El artículo 57 del A.L.N. 1 de 1968 (187 del orden) señala las atribuciones constitucionales de las Asambleas; en su numeral 2º les confiere las relativas a la fijación de planes y programas de desarrollo y obras públicas y determinación de los recursos e inversiones del caso, otorgando la iniciativa al Gobernador; en el numeral 7º les da facultades para expedir el presupuesto de rentas y gastos, con base en el proyecto del mismo funcionario, y condiciona a la iniciativa de éste toda ordenanza que decrete inversiones o participaciones, cesión de bienes y rentas, creación de servicios o asunción de los mismos. Y en el parágrafo del artículo 58 del mismo Acto (189 del orden), dice la Carta: “En el Distrito Especial de Bogotá, la iniciativa para los proyectos de acuerdo sobre las materias a que se refieren los ordinal 2º y 7º del artículo 187, corresponde al Alcalde”.

Y debe entonces observarse y deducirse lo siguiente: Se acentúa la asimilación del Distrito a Departamento, en lo que corresponda a su característica como entidad autónoma administrativa y fiscalmente del de Cundinamarca, esto es que las funciones departamentales detalladas son del resorte del Distrito Especial, y que ellas corresponden al Concejo.

Corresponden al Concejo, en parte porque son paralelas a las que a estos organismos, en lo pertinente, confiere el artículo 197; y especialmente porque el parágrafo copiado se refiere a “proyectos de acuerdo” y así se denominan los actos expedidos por los Concejos, según los artículos 192 y 197.

Y si se habla, en aquel parágrafo, de acuerdos en relación con el Distrito Especial de Bogotá, es porque el constituyente de 1968 le supone y atribuye un Concejo Municipal, como también en el mismo texto reconoce, otra vez, la existencia de un Alcalde. En otras palabras, por inferencia clarísima y contundente, puede verse que la Constitución impone en el Distrito Especial de Bogotá, para su gobierno o administración, la existencia de un órgano administrativo deliberante, el Concejo, y de un jefe de la administración, el Alcalde.

El Concejo no puede ser otro, entonces, que el indicado en el Artículo 196, como corporación administrativa de elección popular, elegida por todos los ciudadanos y con representación proporcional de los partidos políticos, según los artículos 171 y 172. Y por lo mismo, ha de tener las atribuciones constitucionales mínimas que para todos ellos señala el Artículo 197, pues sería írrito el mandato del constituyente de 1968, si el legislador pudiera en cualquier momento dejar sin funciones al cabildo.

Es de anotar que el artículo 197 reserva al Alcalde la iniciativa en los proyectos de acuerdo sobre creación de establecimientos públicos y empresas o sociedades de diversa índole, y en materia de presupuesto, (numerales 4º y 5º), luego mantuvo la autonomía y capacidad de iniciativa para los concejales y los Concejos, en las demás atribuciones, por ejemplo en las de elegir Personero y otras.

De otra parte, el inciso segundo del artículo 58 del A.L. Nº 1 de 1968 (189 de la codificación) permite al legislador, sólo si así lo propone el Gobierno, que la autonomía constitucional para el ejercicio de las atribuciones de los Concejos en determinadas materias, pero no al capricho sino según las categorías de los respectivos municipios, previamente determinadas conforme al artículo 198, pueda condicionarse a la iniciativa del respectiva. Alcalde. Así la posibilidad de limitar la iniciativa en el ejercicio de ciertas atribuciones, lejos de desconocer a éstas, simplemente las condiciona en cuanto a la oportunidad del ejercicio, y supone necesariamente su existencia.

Por lo mismo, cuando según el parágrafo del artículo 189, en el Distrito Especial de Bogotá se reconoce al Alcalde la iniciativa en los proyectos de acuerdo sobre las materias específicas allí comprendidas, es porque el constituyente de 1968 le asigna a su Concejo ésas y las demás atribuciones pertinentes, especialmente las del artículo 197, que la Constitución, simplemente, condiciona en cuanto a la oportunidad de su ejercicio a la iniciativa del Alcalde.

2. En conclusión, si el constituyente de 1968 supone en Bogotá la existencia de un Concejo Municipal; si éste debe tener las atribuciones que fija, como mínimo, el artículo 197 y eventualmente las paralelas que señala para las asambleas el 187; y si las reconoce como autónomas, al fijar limitaciones taxativas por el solo aspecto de la iniciativa, que atribuye al Alcalde, no puede el legislador desconocer esos supuestos básicos fundamentales, de la estructura administrativa del Distrito Especial de Bogotá, ni siquiera pretextando la interpretación extrema del artículo 199, porque éste, si hubiera sido válida originalmente la tesis de que autorizaba para alterar la Constitución, quedó sustancialmente modificado con la reforma de 1968.

Por lo mismo, si el legislador ordinario no puede, directamente, regular la organización del Distrito Especial de Bogotá, con prescindencia de las normas constitucionales que miran a la estructura de su Gobierno, alterando el origen y atribuciones de sus órganos principales, el Concejo y el Alcalde, es obvio que tampoco podría hacerlo el Gobierno en uso de las facultades extraordinarias del numeral 12 del artículo 76, y ni siquiera en ejercicio de las del artículo 121.

- VI -

1. De lo hasta ahora expuesto fluye la conclusión incuestionable de que también en el Distrito Especial de Bogotá tienen imperio las normas constitucionales referentes a la estructura de su Gobierno, tal como se reseñan bajo el numeral 2) del aparte I de las consideraciones de la Carta. Por lo mismo, para el caso a estudio, basta afirmar que, en consecuencia, a su concejo le corresponde elegir personero, conforme a la regla 6ª del artículo 197 de la Carta.

Ciertamente tal artículo se encabeza expresando que “Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: ...” y de ello pudiera pensarse que el legislador tiene así, implícita o expresa, la facultad de condicionar, para el caso, la elección de Personero a lista, de candidatos presentada por el Alcalde, otorgándole una especie de iniciativa en esta materia.

Pero tal interpretación es absolutamente inadmisible. Cuando se trata de competencias atribuidas por la Carta a un órgano o funcionario, una cosa es que la ley reglamente su ejercicio, y otra que lo limite, lo recorte, o reparta esa competencia en órgano o funcionario distintos. Puede la ley imponer condiciones de idoneidad para ser Personero, fijar este o aquél período, hacer amovibles tales funcionarios por determinadas causas, exigir señalamiento de fecha con cierta antelación para elegirlos, y en fin, prescribir normas que aseguren el oportuno y adecuado ejercicio de esa atribución constitucional. Pero de la misma manera que no podría el legislador alterar la norma transitoria sobre elección y de ese y otros funcionarios, que exige dos tercios de votos hasta el 19 de julio de 1974, ni la general de mitad más uno de los votos de los asistentes después de esa fecha, según lo previsto en el artículo 83 de Carta, menos puede dictar preceptos que recorten competencias expresas, no condicionadas o limitadas en la propia Constitución, para hacerlas compartir con órganos o funcionarios que no las recibieron en ella, porque eso no sería reglamentar su ejercicio, sino alterarlo, fraccionarlo o hacerlo nugatorio.

Como podría argumentarse que someter el ejercicio de la función de elegir Personero a la presentación de listas o ternas de candidatos por el Alcalde es sólo reconocer a éste iniciativa en esa materia, basta recordar que la Constitución, al enunciar en el artículo 197 las atribuciones fundamentales de los Concejos, indica cuales de ellas requieren la iniciativa del Alcalde, luego las demás, como la elección de Personero, no la admiten; y cuando en el inciso segundo del artículo 189 autoriza al legislador para otorgar iniciativa al Alcalde, la circunscribe a “los proyectos de acuerdo sobre determinadas materias”, y como la designación de Personero no es un acto de los denominados acuerdos sino un acto electoral, se sigue que tampoco por este aspecto cabría la supuesta iniciativa del Alcalde.

2. Cuando una elección se realiza en un acto, directamente por quienes tienen esa función constitucional, los ciudadanos o las corporaciones públicas, se dice que ella es simple o de primer grado. Cuando en ella intervienen distintos órganos o se cumple en diversas etapas, no en un sólo acto, se denomina compleja o de segundo y tercer grado, según los casos.

Pues bien: el sistema previsto en la Constitución, para elegir funcionarios o corporaciones, y también en cuanto a las que éstas últimas deben realizar, es el de elección directa o de primer grado, como fluye del espíritu o del texto de multitud de preceptos que tocan este tema, como los artículos 72, 74, 80, 102, numeral 2º, 103, 114, 138, 148, 156, 171, 187, numeral 8º y 12 del Plebiscito de 1957, sin incluir por ahora el artículo 197, regla 6ª, que se refiere al caso de los personeros. Ciertamente en algunos de esos artículos se habla expresamente de elección directa, o de que la respectiva corporación elegirá a determinados funcionarios o miembros de otras. Y cuando quiera que la elección no ha de ser directa o de primer grado, la propia Carta consagra la excepción especial, lo que significa que para los demás no está autorizada la elección compleja.

Las únicas excepciones contempladas en la Constitución, y de las cuales se deduce, por lo mismo, que la regla general es la de nombramiento o elección directa o de primer grado en todos los demás casos, son las siguientes: a) La elección de Procurador General se hace por la Cámara de Representantes de terna presentada por el Presidente de la República (artículo 102, atribución 1ª), lo que se repite en el artículo 119, numeral 1º, y en el 144, como para recalcar, con toda precisión, que la competencia para esa elección se atribuye a dos ramas distintas, acentuando el carácter excepcional de la misma; b) El nombramiento de Fiscales de Tribunales se hace por el Presidente de listas presentadas por el Procurador (artículo 119, numeral 1º y 144, inciso segundo; c) El nombramiento de Fiscales de Juzgados Superiores y de Circuito se hace, mediante el sistema de doble competencia expresamente consignada, por el Procurador General de listas presentadas por los Fiscales de los respectivos Tribunales; d) El Fiscal del Consejo de Estado, se designa por el Presidente de lista pasada por el Procurador (artículo 146). En todos estos casos la Constitución otorga, pues, competencias conjuntas o compartidas para perfeccionar el acto de elección o nombramiento, por simple vía de excepción a la regla general que es la de nombramiento y más concretamente, de elección simple, directa o de primer grado.

No es posible admitir que el silencio de la Carta, en algunos de los artículos citados atrás, sobre la calificación de directa o de primer grado que tiene la elección respectiva, como la de Designado, o de Contralor General de la República, o la de miembros de las mesas directivas de una y otra Cámara, o de sus Comisiones, por ejemplo, pudiera suponer en el legislador la facultad de condicionarla a listas presentadas por el Presidente de la República, o por otro funcionario o corporación; ni que la ley pudiera mañana someter la elección de Magistrados de Tribunales Superiores o de Jueces o listas presentadas por las Cámaras o el Presidente de la República o las Asambleas, porque todo ello sería una clarísima desfiguración del espíritu que en esta materia ofrece la Carta.

De esta interpretación, que impide al legislador alterar la forma de elección, haciéndola compleja o de dos o más grados, aún cuando la Carta ha guardado silencio sobre su calificación como directa, hay ejemplo próximo, ofrecido por el propio constituyente. En efecto, consta en la historia de la reforma de 1968 que se pensó someter la elección de Contralor a un proceso complejo, dando al Senado competencia para presentar una lista, a la cual debería sujetarse la Cámara, y para ello se acudió precisamente a proponer la modificación constitucional del caso, porque tanto el Gobierno como el Congreso entendieron que no podía producirse mediante ley, enmienda que a la postre fue negada.

También en la primera vuelta de la reforma de 1968 se suprimió, para los concejos, la facultad de elegir tesoreros y personeros, pero sin atribuir la elección o nombramiento a corporación o funcionario alguno, con el propósito de que fuera la ley la que regulara esa materia, caso en el cual sí hubiera podido reservar el nombramiento directamente a los alcaldes, o hacerlos partícipes de su elección mediante ternas u otro sistema. Pero también se negó dicha innovación, porque consideró el constituyente que era muy grave romper esa bien establecida tradición de la República y quitar a los vecinos la participación indirecta, a través de los concejos, para designar dichos funcionarios locales, cuando el jefe de la administración municipal es directamente designado por el Gobernador, y cuando aquéllos, en alguna forma aunque a veces con abusos que la ley puede corregir, ejercen una saludable labor de control; se pensó también, por el constituyente, en lo pernicioso que podría resultar, con esa regla general aplicada aún a los más distantes y abandonados municipios, que eventualmente la ley autorizara el nombramiento de personeros y tesoreros por el alcalde, permitiendo que se formara así una especie de equipo de un sólo origen, dominante de toda la administración, .sin resquicios de control efectivo y oportuno por parte de los vecinos, a través, más que del concejo, de dichos funcionarios.

De lo expuesto, que tiene plena aplicación al caso de elección de personero por los concejos, que no reconoce en la Carta limitación alguna, ni desdoblamiento de competencias para que en ella participen personas distintas a los propios concejales, se deduce con toda claridad que no puede el legislador alterar ese precepto, limitarlo, distribuir la facultad entre el Concejo, que la tiene por la Constitución, y el Alcalde que carece de ella. Y como el artículo 197 que la consagra como exclusiva del Concejo tiene vigencia e imperio en el Distrito Especial de Bogotá, según las consideraciones que preceden, se sigue que es inexequible la norma que reserva al Alcalde del mismo la potestad de presentar ternas para la elección de Personero, y sujeta al Concejo Distrital a realizar la elección limitado a los nombres que así se le sometan.

Si el legislador mismo, en ley directa suya, no puede quebrantar así la Constitución, tampoco puede hacerlo el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. La norma acusada, más que un exceso en el ejercicio de tales facultades, que por definición no podía otorgar el legislador, implica simplemente una violación directa al artículo 197 de la Constitución, y es por ello inexequible.

FALLO:

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el Concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Es inexequible el numeral o atribución 9) del artículo 13 del Decreto Ley número 3133 de 1968 (diciembre 26), pero sólo en la parte que dice: “de terna presentada por el Alcalde”.

Publíquese, notifíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente. Transcríbase al señor Ministro de Gobierno.

J. Crótatas Londoño C. - José Enrique Arboleda Valencia - Humberto Barrera Domínguez - Samuel Barrientos Restrepo - Juan Benavides Patrón - Flavio Cabrera Dussán - Ernesto Cediel Angel - José Gabriel de la Vega - Gustavo Fajardo Pinzón - Jorge Gaviria Salazar - César Gómez Estrada - Edmundo Harker Puyana - Enrique López de la Pava - Luis Eduardo Mesa Velásquez - Simón Montero Torres - Antonio Moreno Mosquera - Efrén Osejo Peña - Guillermo Ospina Fernández - Carlos Peláez Trujillo - Julio Roncallo Acosta - Luis Sarmiento Buitrago - Eustorgio Sarria - Hernán Toro Agudelo - Luis Carlos Zambrano.

Heriberto Caycedo Méndez

Secretario General.