DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA

JUNTAS DISTRITALES. ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS DEL DISTRITO ESPECIAL

Inexequibilidad de los artículos 26, 30, 73, 74, 75, 76 y 77 del Decreto 3133 de 1968 por el cual se reforma la Organización Administrativa del Distrito Especial de Bogotá.

RESUMEN DE LAS CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Noción elemental de lo que es una Constitución. Principales textos de la Carta que configuran al Estado Colombiano como “Estado de Derecho”. Si la Constitución traza unas competencias determinadas, sólo un precepto de igual categoría puede alterarlas, extenderlas, recortarlas o redistribuirlas.

2. Reconocimiento constitucional de los departamentos y municipios como entidades territoriales, con cierta y notoria autonomía para el manejo de sus respectivos negocios, con bienes y rentas debidamente garantizados. El legislador carece de potestad para desconocer las competencias señaladas en la Carta a los distintos órganos de la administración local.

3. La supuesta excepción consagrada por el artículo 199 respecto del Distrito Especial de Bogotá, no lo exime de la aplicación de los artículos 196 y 197 de la Carta.

4. La reforma constitucional de 1968 reafirma la autonomía municipal para su organización interna, aunque la ley bien pudiera reservar al Alcalde la capacidad de iniciativa, conforme al inciso 3º del artículo 189.

5. Contenido en los “Estatutos básicos” a que se refiere el numeral 10 del artículo 76.

6. Las “Juntas administradoras locales”: su creación, organización y funciones.

7. La aprobación de contratos, empréstitos y enajenación de bienes. Las autorizaciones pro tempore al Alcalde. Es el Concejo el que decide, dentro del marco y las pautas de la ley, si otorga o no las autorizaciones, si aprueba o niega los contratos que directamente se le sometan.

8. Necesaria iniciativa del Alcalde de Bogotá para cierta clase de proyectos de acuerdo.

9. Las empresas descentralizadas del Distrito. Si corresponde al Concejo crear los establecimientos públicos y determinar, en general, la estructura de la administración, sólo el Concejo tiene competencia para decidir sobre los órganos directivos de dichas empresas, su composición o integración, así sea sobre pautas reglamentarias o indicativas de la ley, sin que pueda el legislador suplantarlo en esa función para administrar por sí los intereses de este o aquel municipio, disponiendo cómo han de dirigirse sus organismos descentralizados, por quiénes y por cuanto tiempo y cuál es la extensión de sus facultades.

Corte Suprema de Justicia - Sala Plena –

Bogotá, D.E., octubre primero de mil novecientos sesenta y nueve.

(Magistrado Ponente: Doctor Hernán Toro Agudelo).

El ciudadano César Castro Perdomo, a su propio nombre y también en representación del ciudadano Alcides Romero Ruíz, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución, y con el lleno de los requisitos exigidos por el Decreto 432 de 1969, presentó demanda contra los artículos 26, 30, 73, 74, 75, 76 y 77 del Decreto Ley 3133 de 26 de diciembre de 1968, en solicitud de que por la Corte se declare su inexequibilidad.

LA DEMANDA

1. Las disposiciones acusadas dicen así:

“DECRETO NÚMERO 3133 DE 1968

(Diciembre 26)

“Por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá.

“EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA

En uso de sus facultades legales, y en especial de las extraordinarias que le confiere el artículo 13 de la Ley 33 de 1968, y

“CONSIDERANDO:

“Que el artículo 199 de la Constitución Nacional ordena que la ciudad de Bogotá se organice como un distrito especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la Ley.

“DECRETA:

“...

“ARTÍCULO 26. La Junta Asesora y de Contratos estará integrada por el Alcalde, quien la presidirá, los Secretarios, los Directores de los Departamentos Administrativos, el Personero y dos miembros elegidos por el Concejo Distrital. El Contralor tendrá en ella voz pero no voto. El Alcalde podrá determinar cuáles otros funcionarios de la administración pueden asistir con voz a las deliberaciones de esta Junta.

“El Secretario General de la Alcaldía será Secretario de la Junta Asesora y de Contratos.

“…

“ARTÍCULO 30. La Junta de planeación Distrital estará integrada así:

“Por el Alcalde, quien la presidirá; el Personero; dos (2) Concejales que deberán ser miembros de la Comisión de Presupuestos; el Secretario de Hacienda; el Secretario de Obras Públicas; el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital; un representante con su respectivo suplente, de la Sociedad Colombiana de Ingenieros; un representante, con su respectivo suplente, de la Sociedad Colombiana de Economistas; y un representante, con su respectivo suplente de la Sociedad Colombiana de Planificación. Los representantes y suplentes de las citadas sociedades técnicas serán designados por el Alcalde, de ternas que le sometan a su consideración tales entidades. Su período será de dos años y podrán ser reelegidos.

“El Secretario de la Junta será el Secretario General del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. En caso de ausencia del Alcalde, presidirá el Secretario o Director del Apartamento Administrativo que indique el reglamento de la Junta. La mitad más uno de los miembros de la Junta de Planeación constituye quórum y mayoría suficiente para decidir.

“ARTÍCULO 73. Las Empresas de Energía (Eléctrica de Bogotá, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la Empresa de Teléfonos de Bogotá, la Empresa Distrital de Transporte Urbanos, la Empresa Distrital de Servicios Públicos, la Caja de Vivienda Popular del Distrito, la Caja de Previsión Social del Distrito y el Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos continuarán siendo establecimientos públicos del Distrito Especial de Bogotá, que gozan de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.

“ARTÍCULO 74. Las Juntas Directivas de las empresas descentralizadas del Distrito dictarán los estatutos de las respectivas empresas y sus reformas, los cuales deberán ser aprobados por Decreto del Alcalde Mayor de Bogotá, y elevados a escritura pública.

“ARTÍCULO 75. La Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá será administrada por una Junta Directiva que estará integrada por siete (7) miembros, así: El Alcalde ó su delegado, que será el Personero; dos (2) miembros, con sus respectivos suplentes, elegidos por el Concejo; tres (3) miembros con sus respectivos suplentes escogidos por el Concejo de sendas ternas presentadas, respectivamente, por las entidades gremiales más representativas de los bancos, la industria y el comercio de Bogotá; y un (1) miembro, con su respectivo suplente, designado por el Presidente de la República.

“ARTÍCULO 76. A partir del vencimiento de los contratos de fideicomiso, suscritos entre el Distrito de Bogotá y el Banco Central Hipotecario que constan en la Escritura Pública Nº 457 de abril 28 de 1956 y 1505 de mayo 24 de 1959, otorgadas en la Notaría Sexta de Bogotá, la Junta Directiva de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá estará integrada así:

“El Alcalde ó su delegado; dos (2) concejales, con sus respectivos suplentes, elegidos por el Concejo; un miembro, con su respectivo suplente, nombrado por el Presidente de la República; tres (3) miembros, con sus respectivos suplentes, nombrados por el Alcalde, dos de ellos de ternas presentadas por la Sociedad Colombiana de Ingenieros y por la Sociedad Colombiana de Economistas; y el tercero libremente escogido por el Alcalde entre ex-Concejales de Bogotá. El período de estos directivos será de dos (2) años y podrán ser reelegidos.

“ARTÍCULO 77. La Junta Directiva de la Empresa de Teléfonos estará integrada así: El Alcalde o su delegado; dos concejales, con sus respectivos suplentes, elegidos por el Concejo; el Personero; un Miembro con su respectivo suplente, nombrado por el Presidente de la República; y dos miembros, con sus respectivos suplentes, nombrados por el Alcalde, el primero de ternas presentadas por la Sociedad Colombiana de Ingenieros y el otro libremente escogidos entre Exconcejales del Distrito. El período de los miembros de esta Junta es de dos (2) años y podrán ser reelegidos”

2. La Ley 33 de 1968, en su artículo 11 dice:

“ARTÍCULO 11. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al señor Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 31 de diciembre de 1968, para los efectos siguientes:

a) Determinar la participación que le corresponda al Distrito Especial en las rentas departamentales que se causen dentro de su jurisdicción, y los servicios cuya prestación corresponda al Departamento de Cundinamarca y al Distrito Especial de Bogotá;

b) Reformar la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, para adecuarla a los requerimientos básicos de su desarrollo.

ARTÍCULO12. Esta Ley regirá a partir de su sanción.

Dada en Bogotá, D. E., a 14 de noviembre de 1968.

3. Como normas violadas se señalan especialmente los artículo 61 y 62 del Acto Legislativo número 1 de 1968, que corresponden a los artículos 196 y 197 de la codificación Constitucional, el primero de los cuales enseña que en cada distrito habrá un concejo municipal, elegido popularmente, que podrá crear juntas administradoras locales para sectores del territorio respectivo, asignándoles algunas de sus funciones y fijando su organización, al paso que el segundo de dichos preceptos concede en detalle ciertas competencias a los concejos, como las de determinar la estructura de la administración, crear establecimientos públicos, autorizar al alcalde para ejercer algunas funciones et.

El concepto de la violación estriba en que el artículo 196 del orden, inciso final, otorgó competencia exclusiva al Concejo de Bogotá para crear y reorganizar juntas administradoras de los servicios públicos, y mediante las normas acusadas se quebrantó la autonomía reconocida al Concejo y se trasladó al Gobierno Nacional una competencia constitucionalmente atribuida al cabildo. De otra parte, la nueva versión del artículo 197, sobre atribuciones de los Concejos, sólo deja al alcalde la iniciativa en algunas materias, y tanto este artículo como el anteriormente citado son de aplicación inmediata en el Distrito Especial de Bogotá, porque no está exceptuado.

En la demanda se hace luego un bosquejo sobre los conceptos de descentralización administrativa, regional y patrimonial, y se expresa que los departamentos y los municipios gozan de autonomía para el manejo de sus respectivos asuntos, con independencia del Gobierno Nacional, conforme a las atribuciones que la Carta les confiere. Y si el constituyente de 1945 autorizó, según el artículo 199, que Bogotá fuera organizada como distrito especial, lo hizo para darle un régimen de independencia frente a las ordenanzas de la Asamblea de Cundinamarca, pero no para que se sustrajera de la autonomía y de la estructura constitucional respecto de su organización como municipio.

Como los artículos objeto de acusación reorganizan directamente las juntas administradoras de servicios públicos y les señalan funciones, es evidente que en tal forma el Gobierno Nacional suplanta al Concejo de Bogotá, y le impide el ejercicio de sus funciones constitucionales, porque no es que reglamente ese ejercicio, prescribiendo determinadas formalidades o requisitos por ejemplo para la reorganización de dichas juntas, sino que traslada la competencia del Concejo al Gobierno Nacional.

4. Específicamente se refiere la demanda al artículo 73, el cual dispone que ciertas empresas o establecimientos públicos del Distrito Especial seguirán con tal carácter, para afirmar que rompe la autonomía presente y futura del Concejo, entidad que conforme al artículo 197 de la Constitución es la única que puede determinar si tales empresas o establecimientos continuarán o no bajo su forma actual o vuelven a ser dependencias administrativas corrientes. La disposición acusada prórroga indefinidamente, como mandato con fuerza de ley, una situación que sólo el Concejo de Bogotá está en capacidad jurídica de decidir para el presente y el futuro.

También se acusa especialmente el artículo 74, a virtud del cual se autoriza a las Juntas directivas de tales establecimientos para dictar y reformar sus propios estatutos con solo la aprobación del Alcalde de Bogotá, en el concepto de que viola directamente el ordinal 4º del artículo 197 de la Carta, pues este faculta exclusivamente a los concejos para crear dichos establecimientos y por lo mismo sólo ellos, sobre ciertas pautas de la ley, pueden señalar el régimen de esas entidades, creando juntas y dándoles determinadas funciones; si a los cabildos compete crearlos, puede también reorganizarlos y, en consecuencia, una reforma de estatutos debe aprobarse por el respectivo concejo, no propiamente por el alcalde. Y una cosa es que cada concejo delegue voluntariamente en la junta directiva esa atribución de elaborar los estatutos, y otra muy distinta este imperativo mandato del Decreto.

5. La demanda se extiende luego en consideraciones sobre el artículo 199 de la Constitución, que estima violado por las normas objeto de la misma, en el concepto de que por dicho precepto se reconoció a Bogotá un régimen excepcional que mejora sus prerrogativas respecto de los demás municipios, y le confiere mayor autonomía, al paso que las normas acusadas pretenden sustraer al Distrito Especial de las garantías constitucionales reconocidas como mínimas a los Concejos. Si el artículo 199 permite al legislador organizar a Bogotá sin sujeción al régimen municipal ordinario, su espíritu en el de que para el caso no sea necesario someterse a las leyes que regulan la vida de los restantes municipios, ni a las ordenanzas del Departamento de Cundinamarca, pero dejando siempre a salvo los mandatos de la Carta que reconoce, por ejemplo, la existencia de un concejo y las atribuciones a éste conferidas, tesis que encuentra confirmación en la reforma de 1968 a virtud de la cual no se excluyó a municipio ni concejo alguno de las garantías así otorgadas.

CONCEPTO DEL PROCURADOR

1. Estima la Procuraduría que el argumento básico de la demanda consiste en que el artículo 199 de la Carta no autoriza al legislador para separarse del régimen constitucional en cuanto a la organización del Distrito Especial, sino sólo del régimen legal ordinario.

Tal tesis es errónea en cuanto, por ejemplo, a virtud de la reforma de 1968 no fue modificado ese artículo, pues no se cita entre los que se reputan derogados o alterados por el artículo 75 del Acto Legislativo número 1 de 1968; ni puede aceptarse que haya sido modificado tácitamente con la nueva redacción de los artículo 196, 197 y 198, pues estos establecen el régimen de la generalidad de los municipios, en tanto que el 199, posterior dentro del articulado, estatuye particular y exclusivamente sobre el denominado Distrito Especial.

Por lo mismo, como el artículo 199 autoriza al legislador para dar a Bogotá estatutos por fuera del régimen municipal ordinario, esta calificación conviene no sólo al establecido en las leyes para la generalidad de los municipios, sino también al previsto en la propia Constitución. Es lógico concluir, por lo tanto, que el régimen que el legislador puede adoptar para la capital de la República tiene el carácter de extraordinario frente a los demás distritos y como tal podrá y deberá ser diferente al contemplado en la misma Constitución.

De otra manera estaría de más el artículo 199 frente a la previsión del inciso primero del artículo 198 que faculta al legislador para establecer diversas categorías de municipios y darles distinto régimen para su administración. Estas diferentes clases de municipios sí deben sujetarse en un todo a las bases constitucionales sobre organización municipal. Porque este no es el caso de Bogotá, sino el del artículo 199, es por lo que ha resultado posible que su Alcalde sea designado por el Presidente de la República, no por el Gobernador de Cundinamarca; que éste no revise los actos del Concejo ni de dicho Alcalde; y que el Concejo no esté sometido, al votar contribuciones y gastos, a las ordenanzas de la Asamblea de tal Departamento.

Precisamente porque las leyes y decretos leyes que organicen la administración de Bogotá no tienen origen en los artículos 196 y 197, sino en el artículo 199 de la Constitución, estima el Procurador que las disposiciones acusadas son exequibles.

LA COMPETENCIA

El artículo 11 de la Ley 33 de 1968, copiado atrás, dio facultades extraordinarias, al Presidente de la República, conforme al numeral 12 del artículo 76, por tiempo que vencía el 31 de diciembre de 1968, para reorganizar la administración municipal de Bogotá. Al efecto, el Decreto materia de acusación o sea el número 3133 de 1968 “por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá” se encabeza así: “El Presidente de la República de Colombia en uso de sus facultades legales, y en especial de las extraordinarias que le confiere el artículo 13 (sic) de la Ley 33 de 1968. . . Decreta:” así, es obvio que se trata de un decreto ley, porque invoca de modo expreso y especial las autorizaciones extraordinarias de la ley citada aunque haya incurrido en el error mecánico de referirse a un artículo inexistente; en consecuencia, la Corte es competente para conocer del mismo, conforme al artículo 214 de la Carta.

- I -

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Definida elementalmente, una Constitución es ante todo el ordenamiento de las competencias del Estado, su atribución por ramas o poderes, órganos y funcionarios; y se habla propiamente de Estado de derecho cuando no sólo existen esas competencias, debidamente delimitadas, sino también controles jurisdiccionales respecto a su ejercicio y alcances. Estos principios doctrinarios de derechos públicos encuentran expresión en diversos textos positivos de la Carta, como el artículo 2º en cuanto enseña que los poderes públicos se ejercen en la forma que ella determina; el 55, sobre funciones separadas de las distintas ramas; el 20, relativo a responsabilidad general por extralimitación de funciones, tanto como los artículos 57, 121, 122 y 135, entre otros, sobre ciertas responsabilidades del Gobierno; los artículos 75 y 78 que, prohíben al Congreso el ejercicio de funciones legislativas fuera de las condiciones constitucionales, e inmiscuirse en asuntos de la privativa competencia de otros poderes; y finalmente los artículos 214, 215 y 216, sobre controles jurisdiccionales y excepción de inconstitucionalidad.

Es claro, entonces, que si la Constitución traza unas competencias determinadas, solo un precepto de igual categoría puede alterarlas, extenderlas, recortarlas o redistribuirlas. Otra cosa es que la misma Carta autorice al legislador para reglamentar o imponer ciertas modalidades en su ejercicio, o para que concurran dos competencias en la realización de un acto, por ejemplo la iniciativa de los alcaldes y la decisión de los concejos en proyectos de acuerdo sobre determinadas materias; o también que en circunstancias excepcionales, como las de los artículos 121 y 122, sea el Gobierno y no el ingreso el que goce de la atribución de ciertos poderes que ordinariamente corresponden al último. Pero en todos esos casos la coparticipación o el traslado de competencias tiene nítido origen en la misma Constitución, tanto como en aquellos en que autoriza para que sólo temporalmente se invista al Presidente, gobernadores y alcaldes, de las que son propias del Congreso, las asambleas y los concejos, respectivamente. Por lo mismo, no puede la ley, en ningún caso, desconocer o disminuir las competencias trazadas en la Constitución, así se trate de corporaciones o funcionarios de los últimos niveles de organización o jerarquía del Estado.

2. La Constitución reconoce la existencia de los departamentos y municipios, como entidades territoriales, con cierta y notoria autonomía para el manejo de sus correspondientes negocios, y con bienes y rentas debidamente garantizados. Así mismo, la estructura de sus propios gobiernos, como antes que son de derecho público, basada en la presencia simultánea de dos órganos administrativos: uno colegiado, deliberante, de elección popular, las asambleas y concejos; otro ejecutivo, singular o individual: gobernadores y alcaldes, a la vez jefes de la correspondiente administración y agentes del respectivo superior jerárquico, que es quien los designa. Y de igual manera, fija también las competencias mínimas, permanentes o inalterables como la misma Constitución, de cada uno de esos órganos, deliberantes o ejecutivos, de las administraciones locales. Y estas competencias son tan infranqueables como las de los poderes superiores del Estado, no sólo por su regulación en la Carta, lo que es ya suficiente, sino también porque tratándose de la vida y organización de las comunidades originarias, como los municipios, esos preceptos y esas atribuciones corresponden a tradiciones seculares, a manifiesta conveniencia de desconcentración y descentralización de funciones, y a crecientes exigencias de autonomía.

De otra parte, no puede ignorarse que las corporaciones de elección popular, como asambleas y concejos, no obstante su función administrativa, tienen un origen político; por eso la Carta les señala uno idéntico al del Congreso, o sea la elección universal, directa, con representación proporcional de los partidos y además regidas por normas de funcionamiento similares, que garantizan la prevalencia de la voluntad mayoritaria.

Por lo mismo, y pasando directamente al caso de la organización municipal, las competencias reconocidas a sus órganos de gobierno, tienen un doble significado. Uno de tipo administrativo, que impone la deliberación y decisión de un cuerpo colegiado, el concejo, para ciertas materias, y que encarga el cumplimiento de esas decisiones a un funcionario ejecutivo, el alcalde, dotado también de diversas atribuciones propias y autónomas. Y un significado de tipo político, reconocido por el origen de esos órganos o funcionarios: el del libre nombramiento y remoción del alcalde, agente del gobernador, como éste lo es del Presidente, para preservar la jerarquía ejecutiva; y el de elección popular de los concejos, para períodos predeterminados por la ley, en forma proporcional entre los partidos, que no sólo permite la ingerencia de los vecinos en el manejo de sus propios destinos e intereses, forma la más directa del ejercicio democrático, sino también, conjuntamente, la de la voluntad política, encauzada en los partidos, supremos orientadores de la acción del Estado.

El legislador carece de potestad para desconocer las competencias señaladas en la Carta a los distintos órganos de la administración local. Si pudiera limitarlas, distribuirlas entre quien las ha recibido por precepto de la Carta y quien carece de ellas, extender las de un órgano a otro o hacerlas compartir con menoscabo de quien las tiene exclusivamente, resultaría inútil el ordenamiento constitucional, cuya razón de ser es precisamente la organización de las competencias. Y podría el legislador burlar la opinión pública y sus manifestaciones políticas, tanto como el interés de los vecinos en el manejo de sus asuntos, porque podría al compás de los sucesos vaciar de todo contenido la existencia de los concejos, arrebatándoles sus atribuciones, con bien previsibles consecuencias para la marcha de la administración y el orden público. Y lo que se ha dicho de los concejos en general, es valedero para el del Distrito Especial de Bogotá.

3. En efecto, ante las afirmaciones de que el régimen previsto en la Constitución sobre gobierno municipal, específicamente por el aspecto de la existencia de un concejo con las características, origen y precisas competencias señaladas en los artículos 196 y 197, no era aplicable al Distrito Especial de Bogotá, entonces comprendido en una supuesta excepción expresa del artículo 199, que facultaría al legislador para organizar libremente su administración, sin necesidad de sujetarse a aquellos preceptos, y en presencia de ciertas medidas con fuerza legislativa, la Corte Suprema de Justicia, después de detenido estudio llegó a la conclusión de que era errónea y contraria a la Carta semejante tesis, y sentó la doctrina de que no es posible al legislador desconocer preceptos fundamentales como los citados arriba al disponer sobre el gobierno del Distrito Especial de Bogotá, como consta en sentencia sobre inexequibilidad del numeral 9 del artículo 13 del Decreto Extraordinario 3133 de 1968 (el mismo, en parte distinta objeto de este fallo), de fecha 4 de septiembre de 1969 en la cual la Corte, entre otras, hace las siguientes consideraciones finales:

“1. La interpretación dada en apartes anteriores sobre el espíritu e intenciones del constituyente de 1945, en relación con las facultades para organizar a Bogotá sin sujeción al régimen municipal ordinario, en el sentido de que ellas no autorizaron jamás para alterar la estructura constitucional de su propio Gobierno, en su expresión básica que es la de un concejo de elección popular, con unas competencias mínimas trazadas en la Carta, y un alcalde con las que la ley puede conferirle, sin menoscabo de aquéllas, se refuerzan y, más concretamente, cobran validez absoluta e incuestionable con la reforma constitucional de 1968, que en ciertos preceptos, objeto del análisis que sigue, estatuyó especialmente sobre la administración de Bogotá y, por lo tanto, si se pretendiera que el artículo 199 permitía al legislador desconocer el régimen constitucional, su alcance quedó modificado, por previsiones nuevas, posteriores en el tiempo a aquella, que expresan una voluntad soberana, clara e indiscutible, sobre determinados aspectos de esa administración.

“Así, por ejemplo, el artículo 33 del A. L. Nº 1 de 1968, (109 del orden), al señalar los cargos que puede conferir el Presidente a los senadores y representantes, menciona expresamente el de Alcalde Bogotá. Esto significa que esa designación corresponde al Presidente, no al Gobernador de Cundinamarca, y que la ley no puede atribuirla a ningún otro funcionario; igualmente, que conforme al artículo 201, que es el que define la existencia constitucional de los alcaldes y sus funciones esenciales, el de Bogotá es el jefe de la administración municipal y agente del Presidente de la República, que es quien lo nombra; por lo mismo, implica también que la ley; con base en el artículo 199 y la interpretación extensiva que de él ha querido hacerse, no podría en ningún caso alterar ese origen y esa calidad.

“Cabe anotar, adicionalmente, que a virtud de la designación directa del Alcalde por el Presidente de la República, se relieva <sic> la asimilación de Bogotá a las condiciones de departamento, especialmente en cuanto a su autonomía respecto a las decisiones del Gobernador de Cundinamarca y de su Asamblea. Y por el aspecto fiscal, esa asimilación, para efectos de recibir ciertas participaciones de origen nacional, se pone de manifiesto en los incisos segundo y tercero del artículo 53 del A. L. Nº 1 de 1968 (182 de la codificación). En consecuencia, el legislador no podrá variar esa proporción, aduciendo las presuntas facultades del texto original del artículo 199.

“El artículo 57 del A.L. Nº 1 de 1968 (187 del orden) señala las atribuciones constitucionales de las asambleas; en su numeral 2º les confiere las relativas a la fijación de planes y programas de desarrollo y obras públicas y determinación de los recursos e inversiones del caso, otorgando la iniciativa al gobernador; en el numeral 7º les da facultades para expedir el presupuesto de rentas y gastos, con base en el proyecto del mismo funcionario, y condiciona a la iniciativa de éste toda ordenanza que decrete inversiones o participaciones, cesión de bienes y rentas, creación de servicios o asunción de los mismos. Y en el parágrafo del artículo 58 del mismo Acto (185 del orden), dice la Carta: 'En el Distrito Especial de Bogotá, la iniciativa para los proyectos de Acuerdo sobre las materias a que se refieren los ordinales 2º y 7º del artículo 187, corresponde al Alcalde'.

“Y si se habla, en aquel parágrafo, de acuerdos en relación con el Distrito Especial de Bogotá, es porque el constituyente de 1968 le supone y atribuye un concejo municipal, como también en el mismo texto reconoce, otra vez, la existencia de un alcalde. En otras palabras, por inferencia clarísima y contundente, puede verse que la Constitución impone en el Distrito Especial de Bogotá, para su gobierno o administración, la existencia de un órgano administrativo deliberante, el Concejo, y de un jefe de la administración, el Alcalde.

“El Concejo no puede ser otro, entonces, que el indicado en el artículo 196, como corporación administrativa de elección popular, elegida por todos los ciudadanos y con representación proporcional de los partidos políticos, según los artículos 171 y 172. Y por lo mismo, ha de tener las atribuciones constitucionales mínimas que para todos ellos señala el artículo 197, pues sería írrito el mandato del constituyente de 1968, si el legislador pudiera en cualquier momento dejar sin funciones el cabildo.

“Es de anotar que el artículo 197 reserva al Alcalde la iniciativa en los proyectos de acuerdo sobre creación de establecimientos públicos y empresas o sociedades de diversa índole, y en materia de presupuesto, (numerales 4º y 5º) luego mantuvo la autonomía y capacidad de iniciativa para los concejales y los concejos, en las demás atribuciones, por ejemplo en las de elegir Personeros y otras.

“De otra parte, el inciso segundo del artículo 58 del A. L. Nº 1 de 1968 (189 de la codificación) permite al legislador, sólo si así lo propone el Gobierno, que la autonomía constitucional para el ejercicio de las atribuciones de los concejos en determinadas materias, pero no al capricho sino según las categorías de los .respectivos municipios, previamente determinadas conforme al artículo 193, pueda condicionarse a la iniciativa del respectivo alcalde. Así, la posibilidad de limitar la iniciativa en el ejercicio de ciertas atribuciones, lejos de desconocer a éstas, simplemente las condiciona en cuanto a la oportunidad del ejercicio, y supone necesariamente su existencia.

“Por lo mismo, cuando según el parágrafo del artículo 189, en el Distrito Especial de Bogotá se reconoce al Alcalde la iniciativa en los proyectos de acuerdo sobre las materias específicas allí comprendidas, es porque el constituyente de 1968 le asigna a su Concejo esas y las demás atribuciones pertinentes, especialmente las del artículo 197, que la Constitución, simplemente, condiciona en cuanto a la oportunidad de su ejercicio a la iniciativa del Alcalde.

“2. En conclusión, si el constituyente de 1968 supone en Bogotá la existencia de un Concejo Municipal; si éste debe tener las atribuciones que fija, como mínimo, el artículo 197 y eventualmente las paralelas que señala para las asambleas el 187; y si las reconoce como autónomas, al fijar limitaciones taxativas por el solo aspecto de la iniciativa, que atribuye al Alcalde, no puede el legislador desconocer esos supuestos básicos, fundamentales, de la estructura administrativa del Distrito Especial de Bogotá, ni siquiera pretextando la interpretación Extrema del artículo 199, porque éste, si hubiera sido válida originalmente la tesis de que autorizaba para alterar la constitución, quedó sustancialmente modificado con la reforma de 1968.

“Por lo mismo, si el legislador ordinario no puede, directamente, regular la organización del Distrito Especial de Bogotá, con prescindencia de las normas constitucionales que miran a la estructura de su Gobierno, alterando el origen y atribuciones de sus órganos principales el Concejo y el Alcalde, es obvio que tampoco podría hacerlo el Gobierno en uso de las facultades extraordinarias del numeral 12 del artículo 76, y ni siquiera en ejercicio de las del artículo 121”.

Hasta aquí la transcripción del fallo de que se ha hecho mérito.

- II -

1. Sentado el principio de que el artículo 199 de la Carta sólo autoriza al legislador para dar a Bogotá, como Distrito Especial que es, un régimen singular, que bien puede ser distinto al del común de los municipios, aún diferenciados por categorías conforme al artículo 198, pero siempre bajo el imperio de los preceptos generales que estructuran constitucionalmente su gobierno propio, y específicamente respetando la existencia de un Concejo Distrital, de elección popular, que tiene unas competencias bien determinadas en la Carta, según los artículos 196 y 197, conviene ahora, para efectos de este fallo y también por vía de orden, dadas las recientes inovaciones <sic> introducidas por la reforma de 1968, fijar a grandes rasgos su naturaleza y alcances. Este análisis se adelantará tomando en consideración el artículo 197, que es el básico, concordándolo, cuando fuere pertinente, con diversos preceptos de la Carta que confieren a los concejos otras o similares funciones.

a) El artículo 197 empieza por disponer que las atribuciones a que se refiere como propias de los concejos, se “ejercerán conforme a la ley”, y lo mismo se repite particularmente al enunciar algunas de las que allí se señalan. Conforme es aquí lo acorde o en correspondencia con la ley o arreglado a ella. Así es claro que los concejos deben ejercer sus atribuciones conforme a la ley; pero es también obvio que la ley, a su turno, ha de conformarse a la Constitución; es decir, puede la ley reglamentar la forma en que los cabildos han de cumplir sus funciones, dar pautas o abrir cauces para el oportuno, adecuado y eficiente ejercicio de las mismas, pero sin desbordar la Carta alterando o desconociendo las competencias de que se trata, so pretexto de reglamentación.

b) La atribución 1ª del artículo 197, que reza: “Ordenar, por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del distrito”, es genérica y consagra, con las imitaciones que la Carta indica en otros preceptos y que puede desarrollar la ley, la autonomía de cada municipio para el manejo de sus propios asuntos, esto es, de los negocios locales. Esas limitaciones nacen, por ejemplo, de la tutela confiada a los departamentos para planificar y coordinar el desarrollo regional y local y la prestación de servicios (artículo 182, inciso primero); o para fiscalizar los gastos de los municipios, a través de las contralorías departamentales, salvo lo autorizado para ciertos distritos, según la ley (artículo 190, inciso segundo); o para la asociación obligatoria en la prestación de ávidos (artículo 198, inciso final). Pero, se repite, aparte la sujeción general a los reglamentos legales que señalen el modo de ejercer las respectivas atribuciones, o a la tutela y obligaciones especialmente previstas, los concejos tienen como atribución genérica la de determinar lo que estimen conveniente para la administración de los asuntos locales, y por lo mismo no puede el legislador suplantarlos, determinando concretamente o para casos especiales que es lo que mejor cuadra a los intereses de este o aquel municipio.

En otras palabras, no le es permitido al legislador, sin convertirse en administrador directo de cada distrito, disponer, con prescindencia de la generalidad que es la característica de la ley, lo que ha de hacer o no hacer este concejo o grupo de concejos en un negocio o conjunto de los mismos, porque cada cabildo tiene competencia constitucional para ordenar lo conveniente respecto a la administración del distrito. Y porque en éste es el Concejo la única entidad que puede juzgar sobre esa conveniencia, aunque la ley otorga al Alcalde la facultad de objetar los acuerdos cuando considera que ella no existe, las objeciones se someten a la plena decisión del mismo Concejo, y no a otras autoridades. Por lo tanto, los acuerdos son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 192), que sólo tiene competencia para conocer de ellos por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.

c) La atribución 2ª del artículo 197, dice: “Votar, en conformidad con la constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales”. Es decir, corresponde a los concejos dictar los acuerdos que establecen los impuestos locales, o los que decretan la utilización de fondos públicos en determinadas obras, empresas, actividades o servicios, como los de la administración general. Correlativamente, el numeral 5º del mismo artículo 197 atribuye a los concejos facultad para “Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del Municipio, con base en el proyecto presentado por el Alcalde”, esto es, para formar, con vigencia anual, el cuadro del cálculo de ingresos totales y decidir concretamente la utilización de los mismos. Estas atribuciones 2ª y 5ª están genéricamente consagradas también en el artículo 43, el cual dispone que en tiempo de  paz solo los concejos pueden imponer contribuciones locales, y en el 207 a cuyo tenor no puede hacerse gasto público municipal que no haya sido decretado por los cabildos, ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

Resulta de meridiana claridad que es siempre el concejo, y sólo él, quien tiene competencia constitucional para decretar impuestos y gastos, fijar el presupuesto de rentas y gastos o disponer traslados o créditos. Y no puede el legislador tomar su lugar. Lo que se permite a la ley es, por ejemplo, disponer por vía general que no se apliquen recursos municipales en asuntos que no sean de su interés; que los impuestos distritales no recaigan sobre determinadas actividades u objetos, por exclusión, o fijar los que se autorizan tanto como sus respectivas cuantías y modalidades; que la iniciativa en algunos gastos o asuntos corresponda al alcalde, conservando el concejo la facultad de decisión; que no pueda decretarse gasto alguno en obras que carezcan de adecuada planeación o de financiación asegurada para concluirlas en tiempo razonable; que se otorgue prioridad al desarrollo de ciertos servicios o que no se dispersen los recursos en empresas individuales, sino que haya asociación, aún obligatoria, para prestarlos; que la elaboración y discusión del presupuesto, entre otros aspectos por los de fijación del cálculo de las rentas, modalidades para modificación de las partidas de gastos, prelación en la atención de servicios y obligaciones primordiales, plazo para la expedición, reglas supletorias para eventos de negativa o retardo, autorizaciones al alcalde o a comisiones diputadas por él mismo concejo para traslados, créditos o adiciones en receso de la corporación, se cumplan bajo determinadas normas. En ese y similares campos tiene la ley amplias posibilidades de reglamentación para orientar la tarea administrativa de los concejos; pero, se repite, lo que no puede es arrebatarles sus competencias, sustituirlos en su aplicación, ni hacer copartícipe al alcalde o a grupos de funcionarios o de vecinos en su ejercicio, si no media la propia decisión de los cabildos en los casos en que sea posible delegarlas, conforme a las previsiones generales de la misma ley.

d) La atribución 3ª, que da facultad a los concejos para “Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas , categorías de empleos”, es una de las más importantes innovaciones de la reforma de 1968, pues no sólo reafirma la autonomía municipal para su organización interna, sino que radica directamente en los cabildos la competencia de decisión en estas materias, aunque la ley bien pudiera reservar al alcalde la capacidad de iniciativa, conforme al inciso tercero del artículo 189.

En efecto, antes de la reforma de 1968, no existía en la Constitución regla alguna relativa a la organización administrativa interna de cada municipio, por ejemplo respecto a empleados, sueldos y funciones, salvo que el alcalde es agente del gobernador y nombrado por éste, y que los concejos eligen tesoreros y personeros. Por lo mismo, era la ley la que se ocupaba de tales asuntos y así el artículo 169, numeral 4º de la ley 4ª de 1913, facultó a los concejos a fin de “crear empleados para el servicio municipal, señalarles sus atribuciones, duración y remuneraciones”; y hubo leyes especiales que autorizaban a varios concejos en orden a establecer ciertos aparatos administrativos en sus respectivos municipios, dotándolos de contralorías propias, de algunas secretarías, secciones o dependencias, ó aún que hicieron obligatorio su establecimiento.

Ahora, en lo sucesivo, a la luz de la atribución que se comenta, “corresponde a los concejos la facultad constitucional, de que no puede privarlos la ley pero que esta puede reglamentar en su ejercicio, de determinarla estructura, es decir la distribución, orden y organización general de la administración del municipio; podrán en consecuencia crear las distintas dependencias administrativas, sus divisiones o secciones, por ejemplo; atribuirles las respectivas funciones generales que han de cumplir para el servicio público; finalmente, podrán también señalar diferentes categorías de empleos y las correlativas remuneraciones. Como la Constitución nada dispuso en materia de creación, fusión y supresión de empleos, ni de fijación de funciones especiales de cada uno de ellos y de sus remuneraciones específicas, podrá la ley atribuir la competencia respectiva a los mismos concejos, como hoy ocurre generalmente, conforme a la regla 8ª del artículo 197 en cuanto indica que a los concejos corresponde ejercer las demás funciones que la ley le señale, o trasladarla al alcalde que es jefe de la administración municipal, según el artículo 201, y que ejercerá sus funciones conforme a las normas que la ley le señale”. Así, lo estableció la Corte, según se ve en sentencia de 4 de septiembre de 1969, recaída en demanda de inexequibilidad contra el artículo 7º y el ordinal 14 del artículo 16 del Decreto Ley 3133 de 1968, sobre organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá.

En el mismo fallo que acaba de citarse, al precisar con más detalle el alcance de la competencia constitucional de los concejos para determinar, de modo general, la estructura de la administración, y la que puede la ley otorgar a los alcaldes para que, en desarrollo de ese Acuerdo básico, concretamente cree o suprima cargos y fije sus funciones individuales o las remuneraciones del caso, agregó la Corte lo siguiente: “Claro está que el alcalde tendría una limitación de orden constitucional, que es la de sujetarse a los acuerdos que fijen la estructura de la administración y señalen de modo general las funciones de las distintas dependencias... No es necesario que la ley, o para el caso del decreto ley, al conferir una atribución, declare específicamente que sólo puede cumplirse con sujeción a los preceptos constitucionales, pues estos se encuentran siempre presentes con todo su imperio, y particularmente los funcionarios y las corporaciones públicas están sometidos a la Carta fundamental, y en ella, tanto como en la ley, se hallan previstas no sólo las responsabilidades por violación de una y otra, sino también las vías adecuadas para el restablecimiento del derecho”.

Aparte lo relativo a establecimientos públicos y empresas municipales, de que se ocupa especialmente la atribución 4ª del mismo artículo 197, la estructura de la administración municipal, cuya fijación compete al concejo, lo comprende todo: desde las dependencias del cabildo hasta las secretarías del alcalde, las secciones, departamentos, comisiones y juntas que se requieran para la administración local. Esta estructura general, esas dependencias especiales, no las ha precisado la Constitución, ni ésta ha dicho que corresponda a la ley hacerlo; por el contrario, expresamente, en materia encomendada a los concejos.

Si esto es así, como no puede ser de otra manera, por acuerdo es potestativo de los cabildos señalar cuántas y cuáles secretarías tendrá el despacho del alcalde; cuántas y cuáles dependencias estarán bajo la dirección inmediata del alcalde o de esos secretarios; cuántas y cuáles formarán algo similar a lo que existe en el nivel nacional como departamentos administrativos, dada su naturaleza y finalidades técnicas; en fin, cuántas comisiones o juntas, asesoras o con facultades decisorias delegadas por el mismo concejo, sin perjuicio de las que constitucional o legalmente correspondan al alcalde como jefe de la administración, habrá en cada distrito, y cuál será su composición. Y también a virtud de atribución expresa de la Carta, corresponde a los concejos determinar las funciones generales propias de cada secretaría, dependencia, departamento administrativo, comisión o junta, una vez que decida crearlas.

No es impertinente insistir en que la ley podrá reglamentar el ejercicio de estas funciones, o dar la iniciativa a los alcaldes en los proyectos de acuerdo respectivos; y en que conforme al artículo 198 de la Carta puede trazar determinadas pautas para la conformación básica de esa estructura, según categorías de municipios, por ejemplo autorizando la creación de contralorías municipales; o la existencia de secretarías especializadas en hacienda, obras públicas, educación o salud pública, o de departamentos de carácter técnico para asuntos como los impuestos, la valorización, el tránsito, la asistencia pública, la planeación, etc. etc., según también esas categorías por presupuestos, habitantes u otros factores. Igualmente, puede la ley autorizar a los concejos para que deleguen algunas de sus funciones en determinadas comisiones o juntas, respecto de asuntos especiales, sobre ciertas pautas, o prohibir o limitar en alguna forma tales delegaciones. Pero tampoco es impertinente reiterar que so pretexto de reglamentación le está prohibido al legislador sustituir o suplantar a los concejos, determinando él mismo, de modo directo y concreto, cual es la estructura administrativa de estos o aquellos municipios, y menos el de uno singularmente considerado.

e) El artículo 197, en su atribución 4ª), faculta a los concejos para “Crear, a iniciativa del Alcalde, los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley”. Se trata también de importante innovación, la cual a la vez que desata la duda antes existente sobre la capacidad de los municipios para crear entidades de este tipo, otorga la competencia del caso a los concejos, pero siempre a iniciativa del alcalde, y con sujeción a las regulaciones legales.

Fuera de los aspectos simplemente reglamentarios o de aplicación de estas competencias concurrentes de iniciativa del alcalde y de decisión de los concejos, las normas que indique la ley sobre creación modificación, duración o extinción de esta clase de establecimientos, pueden referirse igualmente a los aspectos orgánicos, de funcionamiento y control, que por vía general, como delineamiento o pautas para los mismos, han de constituir su estatuto básica En efecto, conforme al numeral 10 del artículo 76, al Congreso corresponde dictar leyes para “regular los otros aspectos del servicio público...; expedir los estatutos básicos de las corporaciones regionales y otros establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta, de las empresas industriales o comerciales del Estado...”.

Y hay que entender, ante todo, que cuando se habla de “estatutos básicos” se trata no de los particulares o individuales de cada establecimiento o empresa, que son sólo desarrollo singular muy detallado de los fines, funciones, organización y gobierno de cada entidad, según la ley, ordenanza o acuerdo que autorice su creación, sino de la ley general u orgánica que ha de servir de pauta o cauce normativo para los que existan o puedan decretarse no sólo en lo nacional, sino también en las esferas departamental y municipal. Porque las disposiciones legales en esta materia tienen aplicación para los departamentos y municipios, según el numeral 6º del artículo 187 de la Carta, que es idéntico al 4º del artículo 197, que se viene comentando, pues en uno y otro caso la creación de establecimientos públicos y empresas ha de hacerse “conforme a las normas que determine la ley”; en otras palabras, aparte la iniciativa reservada al alcalde, la competencia de asambleas y concejos en materia de creación, modificación, extinción y organización de establecimientos públicos, empresas de economía mixta o de tipo industrial y comercial, no es discrecional sino reglada por la ley.

Es del resorte del legislador, por ejemplo, autorizar a los municipios, o a grupos de los mismos según la clasificación que permite el artículo 198, para que determinadas actividades suyas se sustraigan de la administración corriente y se organicen bajo la forma de establecimientos públicos, con personería jurídica, patrimonio propio, capacidad para ejecutar actos y celebrar contratos, con autonomía obvia en su ramo, prescribiendo al tiempo ciertas reglas fundamentales u orgánicas para su funcionamiento, como serían las de duración mínima o máxima, estructura básica de su gobierno, v.g. director o gerente, junta directiva, auditoría interna y sus competencias generales y otras normas de similar naturaleza, inclusive ciertas normas en cuanto a la composición y origen de las juntas directivas de los establecimientos públicos municipales, por ejemplo que cuenten con adecuada representación de los integrantes de la administración ejecutiva municipal, del propio concejo y aún de sectores particulares.

Pero el que la ley pueda señalar preceptos reglamentarios para el ejercicio de esa atribución y, más aún, fijar normas orgánicas o estatutos básicos para la existencia y funcionamiento de las entidades de que se trata, no significa, en modo alguno, que el legislador esté en capacidad de sustituir a los concejos, para disponer por sí mismo, directa y nominativamente, la creación, prórroga, modificación o extinción de estas o aquellas o la composición individual de sus directivas. La competencia en esas materias está constitucionalmente reservada a cada concejo, condicionada, se repite, a la iniciativa que la Carta otorgó también al respectivo alcalde.

f) Conexo al punto anteriormente tratado está la atribución del inciso final del artículo 196, que dice: “Los Concejos podrán crear juntas administradoras locales para sectores del territorio municipal, asignándoles algunas de sus funciones y señalando su organización, dentro de los límites que determine la ley”.

Las juntas a que se refiere este precepto son bien distintas de las que para ciertos asuntos, al fijar la estructura de la administración municipal, pueden crear los concejos, o de las juntas directivas de establecimientos y empresas distritales (atribuciones 3ª y 4ª del art. 197); se trata, como expresamente se califican, de juntas administradoras locales, esto es de las que, con asignación de algunas de sus funciones, puede establecer cada concejo para sectores territoriales del distrito. Lo que pretendió el constituyente fue procurar la descentralización administrativa dentro de cada municipio por el aspecto territorial, y ya no sólo por el técnico o de servicios que se logra mediante los establecimientos públicos.

La realidad es que existen municipios de muy vasto territorio, con núcleos importantes de población concentrados en regiones distantes de la cabecera, a veces mal comunicados, con intereses y necesidades peculiares, y resulta por lo mismo conveniente que cuenten con organismos delegatarios del concejo para distintos negocios, según lo autorice la ley, a través de los cuales puede lograrse la democrática y necesaria participación de los vecinos.

Es pues potestativo de los concejos crear estas juntas administradoras, organizándolas y asignándoles ciertas funciones, dentro de los límites que señale la ley, según reza la Carta; por lo mismo, puede la ley indicar cuáles son las funciones delegables y hasta qué grado, pero no puede prohibir que se creen esas juntas, ni organizarías ella misma, ni establecerlas directamente, ni imponer las delegaciones del caso.

g) Dejando de lado la atribución 6ª sobre elección de algunos empleados por el concejo, pues respecto a la de personero ya la Corte fijó su criterio en la sentencia primeramente citada en este fallo, o sea la de 4 de septiembre de 1969, a virtud de la cual se declaró inexequible la norma del Decreto Ley que en el Distrito Especial sometía la elección de Personero a ternas formadas por el Alcalde, y en cuanto a la de Tesorero no es oportuno avanzar concepto ni siquiera por vía general, por existir a su actual estudio un negocio sobre ese punto, conviene ahora detenerse en el examen de la atribución 7ª del artículo 197, a cuyo tenor los concejos están facultados para “Autorizar al Alcalde para celebar <sic> contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponde a los Concejos”.

Esta norma es también enteramente nueva. Implica que es ya función constitucional, y no simplemente adquirida por ministerio de la ley, la de aprobar o no contratos en general, empréstitos y enajenación de bienes raíces o muebles, pudiendo siempre autorizar al alcalde para tales actos, sea para negocios concretos o para una serie de ellos, relativos a determinadas actividades, o con relación a su cuantía, pues estas y otras modalidades de autorización son posibles y objeto propio de la reglamentación por ley. Y al igual de lo previsto para el Congreso en el numeral 12 del artículo 76, en lo sucesivo es legítimo que los concejos autoricen pro témpore al Alcalde para ejercer algunas de sus propias atribuciones.

Se ve bien claro que las facultades de que se trata radican constitucionalmente en el concejo, y que es posible a la ley reglamentarlas en su ejercicio; pero por lo mismo hay que insistir en que el legislador no puede, so pretexto de reglamentación, ejercer por sí mismo esas funciones, delegándolas directamente, autorizando de una vez a los alcaldes para celebrar contratos de esta o aquella cuantía, o creando organismos que sutituyan <sic> al concejo para esos efectos. La competencia se mantiene intacta en el concejo y es éste el que decide, dentro del marco y las pautas de la ley, si otorga o no las autorizaciones, como decide si aprueba o niega los contratos que directamente se le sometan.

h) Hasta aquí se ha hecho, en este aparte, el examen de las principales atribuciones constitucionales de los concejos en general. Resta por decir que ellas también corresponden al Concejo de Bogotá, sin que pueda el legislador cercenarlas aduciendo el artículo 199 de la Carta, que lo autoriza tan solo para dar al Distrito una organización diferente a la ordinaria de los demás municipios, pero en la propia esfera de la ley que es la del desarrollo o aplicación de las normas constitucionales, sin sustituirlas o alterarlas. Y desde luego hay que advertir que para el Concejo de Bogotá existe una regla especialísima en la Carta, según el parágrafo del artículo 189: la de que no sólo en presupuesto, sino en materia de planes y programas de desarrollo y obras públicas y en todo proyecto de acuerdo que decrete inversiones y participaciones, cesión de bienes o rentas, o que cree servicios o los haga de cargo del Distrito, se requiera la iniciativa del Alcalde, asunto este que para los restantes municipios se dejó a la determinación de la ley, conforme al inciso segundo del mismo artículo 189.

- III -

1. Pasando ahora al examen concreto de las disposiciones acusadas, a saber los artículos 26, 30, 73, 74, 75, 76 y 77 del Decreto Ley 3133 de 1968, conviene tomar en consideración que por el artículo 13 del mismo Decreto se fijaron algunas de las atribuciones generales y especiales del Concejo del Distrito Especial de Bogotá, entre otras, así:

“ARTÍCULO 13. Además de las atribuciones conferidas por la Constitución y las leyes a los Concejos Municipales y en especial al de Bogotá éste tendrá las siguientes:

“1. Ordenar por medio de acuerdos lo conveniente para la administración del Distrito;…

“3. Determinar la estructura de la administración Distrital, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos;

“4. Crear, a iniciativa del Alcalde, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales, sociedades de economía mixta y fondos rotatorios del Distrito;...

7 Autorizar al Alcalde para que con la sola aprobación de la Junta Asesora y de Contratos, pueda celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes distritales cuando su cuantía exceda (sic) de diez millones de pesos. El Concejo Distrital podrá aumentar, cuando lo juzgue conveniente, el límite hasta el cual el Alcalde, con la sola aprobación de la Junta Asesora y de Contratos, pueda celebrar dichos contratos y negociaciones;

“8. Conceder autorizaciones generales o especiales al Alcalde para la celebración de contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes distritales en cuantía superior a aquella por la cual pueda contratar directamente;...

“13. Delegar en comisiones o juntas de su seno, en forma precisa, algunas de las atribuciones que le corresponden y en especial la de aprobar determinados actos y contratos sin perjuicio de las atribuciones legales de la Junta Asesora y de Contratos”.

Cabe recalcar que por el encabezamiento del artículo es evidente que para el legislador extraordinario si hay facultades constitucionales atribuidas al Concejo de Bogotá y que, según las que se dejan transcritas, es a dicho Concejo a quien compete, por ejemplo, determinar la estructura administrativa, crear establecimientos públicos, autorizar al Alcalde para celebrar contratos hasta por cierta cuantía con sólo la aprobación de una junta, etc. etc. y que, por lo mismo, esos actos de creación no pueden ser realizados, ni esas autorizaciones conferidas por entidad o autoridad distinta del propio Concejo, al que se le reconocen expresamente las correspondientes atribuciones.

2. Resulta extraño, en consecuencia, que en el mismo Decreto Ley 3133 de 1968, después de enunciar como propias del Concejo las facultades a que atrás se hizo referencia, mediante los artículos 26 y 30, ambos objeto de acusación, se ejerciten ellas por el legislador extraordinario, directamente, en sustitución del cabildo. Porque la verdad es que el artículo 26, en cuanto fija, con fuerza de ley, la composición de la Junta Asesora y de Contratos, integrada por el Alcalde, los Secretarios, Jefes de Departamentos Administrativos, el Personero y “dos miembros elegidos por el Concejo Distrital”, está haciendo las veces de un Acuerdo del Concejo de Bogotá sobre determinación de la estructura administrativa del Distrito y de sus distintas dependencias. No es una norma general y simplemente indicativa de la participación que a los funcionarios ejecutivos convendría dar en dicha Junta, sino una individual y que imperativamente sujeta al Concejo a esa integración. Lo que hace así el Decreto es no sólo arrebatar al cabildo su función constitucional de señalar la estructura de la administración, sino también la competencia para autorizar o no los contratos, empréstitos y enajenación de bienes, pues de una vez se le priva por la mínima representación que se le permite, de toda capacidad decisoria. Y no es que el Concejo, si lo cree conveniente, no pueda renunciar a ella, otorgando mayoría adecuada a los voceros del ejecutivo, sino que teniendo la facultad original de autorizar la celebración de los contratos en referencia, es él, y sólo él, quien puede decidir si sigue preservando su mayoría en la Junta delegatoria, para conservar el control en las autorizaciones por delegación, o si lo declina en los restantes miembros ajenos a su seno o no designados por él.

Y también en cuanto por el mismo artículo se indica que tendrán voz pero no voto en esa Junta otros funcionarios, o los que designe el Alcalde, y en cuanto atribuye a alguno de los Secretarios de la Alcaldía las funciones de Secretario de la misma, se está suplantando al Concejo en su tarea de determinar la estructura de la administración.

Todo lo anteriormente dicho puede repetirse respecto al artículo 30, a virtud del cual se señala, en norma con fuerza de ley, la composición de la denominada Junta de Planeación Distrital, la cual estará integrada por dos concejales, el Personero y cuatro funcionarios de las dependencias ejecutivas del Distrito, mas representantes de entidades como la Sociedad Colombiana de Economistas, de la Sociedad Colombiana de Ingenieros y de la Sociedad Colombiana de Planificación, designados éstos por el Alcalde de ternas pasadas por dichas sociedades y para períodos de dos años; finalmente, se agregan disposiciones sobre adscripción de funciones de secretaría y quórum y mayorías decisorias.

Sin que se discuta la conveniencia o inconveniencia desde el punto de vista técnico y administrativo de la composición prescrita en el artítulo <sic> 30 para la Junta de Planeación, lo cierto es que no se circunscribe el Decreto Ley a señalarla, por vía indicativa y general como mínimo adecuado de la participación que en juntas de ese tipo debería darse a los funcionarios y a entidades gremiales o profesionales como las citadas, pero particulares, sino que esa composición se fija nominativa y rígidamente, se impone directa e individualmente al Concejo de Bogotá, al cual se priva de determinar la estructura de la administración. Así, de nuevo, mediante precepto con fuerza de ley, se traslada del Concejo a una Junta organizada sin su consentimiento, el ejercicio de funciones como la de ordenar lo conveniente para la administración distrital en materia de planeación urbanística.

Por lo expuesto en este punto y teniendo en cuenta lo ya dicho en los apartes I y II de estos considerandos, sobre competencia de los concejos y en particular del Concejo del Distrito Especial de Bogotá, es necesario concluir en que los artículos 26 y 30 del Decreto 3133 de 1968 son inexequibles, por cuanto constituyen previsiones que no son de competencia del legislador, y específicamente estatuyen sobre la estructura administrativa del Distrito Especial de Bogotá, suplantando por decreto con fuerza de ley los acuerdos que en esta materia son del resorte exclusivo de su Concejo, conforme a las atribuciones 1ª, 3ª y 7ª del artículo 197 de la Carta.

3. El artículo 73 del Decreto Ley 3133, en su inciso primero, menciona una serie de empresas y establecimientos públicos como Energía, Acueducto, Teléfonos, Transportes etc., y dice de ellos que “continuarán siendo establecimientos públicos del Distrito Especial de Bogotá, que gozan de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa”. Y agrega en su parágrafo: “El Departamento de Valorización y la Lotería de Bogotá continuarán con su actual organización, salvo lo dispuesto en el ordinal 4º del artículo 13 del presente Decreto”.

Este artículo, por tener fuerza de ley y por ello categoría superior a un acuerdo, no puede estimarse como meramente enunciativo de las empresas, establecimientos públicos y otras dependencias existentes a la fecha del Decreto, sino como un mandato imperativo cuando dispone que “continuarán siendo establecimientos públicos del Distrito Especial”. En otras palabras, por ese reconocimiento con fuerza legal y esa prolongación indefinida de su existencia como establecimientos públicos, su personería, patrimonio y autonomía administrativa, se sustraen así a las determinaciones propias del Concejo, que por acuerdo no podría en lo sucesivo suprimir este o aquel, fusionar dos o más absorberlos en otro u otros o en general modificar su existencia y régimen, aunque deba siempre obrar con sujeción a lo que prevenga la ley orgánica o normativa sobre creación, modificación o extinción de tales entidades, pues en este su competencia no es discrecional sino reglada, como atrás se dijo, y sometida en su ejercicio a la iniciativa del Alcalde. Y en cuanto a los Departamentos de Valorización y Lotería, también se indica que continuarán con su actual organización, salvo que el Concejo pudiera convertirlos en establecimientos públicos, al tenor del numeral 4º del artículo 13 del Decreto. Es decir, por mandato legal esos dos Departamentos continuarán indefinidamente bajo esa forma y al Concejo no se le ofrece otra alternativa que la de convertirlos en establecimientos o empresas.

Conforme a la atribución 4ª del artículo 197 corresponde a los concejos, a iniciativa del alcalde, crear esos establecimientos públicos y empresas; la facultad de crear comprende, obviamente, la de suprimir, modificar, fusionar o alterar en cualquier otra forma la existencia de dichas entidades aunque para ello deben ceñirse a la correspondiente ley orgánica, como ya se anotara. Y en cuanto a otras dependencias, según la atribución 3ª es también de competencia del Concejo determinar la estructura administrativa del Distrito. No puede pues el legislador ejercer, por sí, directamente, unas funciones que constitucionalmente están adscritas a los cabildos municipales. Por lo tanto, es inexequible el artículo 73 del Decreto Ley 3133 de 1968.

4. Por el artículo 74 del Decreto Ley 3133 se dispone que serán las juntas directivas de las empresas descentralizadas del Distrito las que dictarán sus propios estatutos, con sólo la aprobación del Alcalde Mayor de Bogotá.

Los estatutos constituyen, como bien se sabe, la carta básica de existencia y gobierno de una entidad cualquiera, que versan, entre otros aspectos fundamentales, sobre su objeto, operaciones permitidas y prohibidas, órganos de dirección y control, competencias de cada uno de éstos y muchos de igual o mayor trascendencia. Si conforme a la atribución 4ª del artículo 197 compete a los concejos, a iniciativa del alcalde, crear los establecimientos públicos distritales, así sea con sujeción a las normas generales que fije la ley por lo mismo les corresponde la determinación sustancial de los elementos o factores básicos de sus respectivos estatutos, según se enunciaron, consignándolos en el acuerdo respectivo, y principalmente precisar cómo han de redactarse y adoptarse definitivamente y como han de efectuarse las reformas correspondientes, pudiendo autorizar al alcalde o a las juntas directivas para estos fines, por ejemplo, dentro de ciertos límites, sin aprobación del concejo o con sólo la de otra autoridad, como el alcalde. Por lo mismo, no puede la ley sustituir al Concejo de Bogotá y autorizar por sí, sin consentimiento ni intervención del mismo que las juntas directivas de las empresas distritales modifiquen sus estatutos, sin restricción alguna, con solo la aprobación de un funcionario, el Alcalde que, en esta materia de creación y existencia de establecimientos públicos sólo ha recibido una competencia de iniciativa, pero no alguna de decisión. El artículo 74 es, por lo tanto, inexequible.

5. Mediante los artículos 75, 76 y 77 del Decreto Ley 3133 de 1968 se fija la composición de la Junta Directiva de la Empresa de Energía Eléctrica, de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado (ésta para el futuro, una vez vencidos ciertos contratos que allí se mencionan), y de la Empresa de Teléfonos, respectivamente. Y no sólo se señala esa composición en forma inflexible, con participación de funcionarios ejecutivos del Distrito y de entidades gremiales particulares, sino que también se impone su origen. Es común a los tres artículos la característica de sustituir al Concejo de Bogotá en el ejercicio de sus funciones y la pretensión de mantener, hasta que otra norma con fuerza de ley pueda variarla, la integración que así se impone.

Si conforme a la atribución 4ª del artículo 197 corresponde al concejo crear los establecimientos públicos, y según el 3º determinar, en general, la estructura de la administración, es claro que sólo el concejo tiene competencia para decidir sobre los órganos directivos de dichas empresas, su composición e integración, así sea sobre pautas reglamentarias o indicativas de la ley, sin que pueda el legislador suplantarlo en esa función para administrar por sí los intereses de este o aquél municipio, disponiendo como han de dirigirse sus organismos descentralizados, por quienes y por cuánto tiempo y cuál es la extensión de sus facultades. Por todo ello son también inexequibles los artículos 75, 76 y 77.

De conformidad con las anteriores consideraciones, es evidente que el legislador ordinario carece de potestad para dictar, directamente, normas como las acusadas, que violan los preceptos de la Carta que respectivamente fueron mencionados al hacer su estudio, de lo cual se sigue que el Presidente de la República, en uso de facultades extraordinarias, carece igualmente de competencia para ello.

FALLO

En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el concepto del Procurador General de la Nación.

RESUELVE:

Son inexequibles los artículos veintiséis (26), treinta (30), setenta y tres (73), setenta y cuatro (74), setenta y cinco (75), setenta y seis (76) y setenta y siete (77) del Decreto Ley 3133 de 1968, “por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá”.

Publíquese, notifíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente. Comuníquese al Ministro de Gobierno.

J. Crótatas Londoño C., José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Juan Benavides Patrón, Flavio Cabrera Dussán, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, Gustavo Fajardo Pinzón, Jorge Gavina Salazar, César Gómez Estrada, Edmundo Harker Puyana, Enrique López de la Pava, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Simón Montero Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efrén Osejo Peña, Guillermo Ospina Fernández, Carlos Peláez Trujillo, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Hernán Toro Agudelo, Luis Carlos Zambrano.

Heriberto Caycedo Méndez

Secretario General.