DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA

PERIODO DE LAS SESIONES DEL CONCEJO DE BOGOTA. CREACION Y SUPRESION DE EMPLEOS POR EL ALCALDE.

Exequibilidad del artículo 7º y del numeral 14 del artículo 16 del Decreto Ley 3133 de 1968.

- I -

1. La Constitución no ha fijado época y duración de las sesiones de los Concejos.

2. Tales asuntos son de competencia del legislador.

3. Cualquier cambio en esa época y duración es siempre posible desde, que no tienda a realizar un patente fraude a la Carta.

4 y 5. Es exequible la norma que varió las fechas y término de duración de las sesiones del Concejo de Bogotá.

- II -

1 y 2. Al Congreso, Asambleas y Concejos sólo compete, a raíz de la reforma de 1968, determinar en general la estructura de la administración, pero no la creación concreta de cargos.

3 y 4. La ley puede atribuir la creación y supresión de cargos a loa Alcaldes, sobre la base del Acuerdo nominativo correspondiente.

Corte Suprema de Justicia – Sala Plena –

Bogotá, D.E., septiembre cuatro de mil novecientos sesenta y nueve.

(Magistrado Ponente: Doctor Hernán Agudelo Toro).

El ciudadano César Castro Perdomo, en ejercicio de acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución, demanda de la Corte la declaración de que son inexequibles el artículo 7º y el ordinal 14 del artículo 16 del Decreto Ley número 3133 de 26 de diciembre de 1968.

Por reunir los requisitos del Decreto 432 de 1969, la demanda fue admitida el día 12 de mayo de 1969 y después de que recibiera si trámite de rigor, ha llegado la oportunidad de proferir el fallo correspondiente.

LA DEMANDA

1. Las disposiciones demandadas son las siguientes:

“Decreto número 3133 de 1968.

“Por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá”.

“EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,

en uso de sus facultades legales, y en especial de las extraordinarias que le confiere el artículo 13 de la Ley 33 de 1968, y

“CONSIDERANDO:

“Que el artículo 199 de la Constitución Nacional ordena que la ciudad de Bogotá se organice como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley,

“DECRETA:

“…………………………………………………………………………………………

“ARTÍCULO 7º. A partir del año de 1970, el Concejo de Bogotá se reunirá por derecho propio dos veces al año, el primero de julio y el primero de noviembre, y las sesiones durarán cada vez treinta días, prorrogables por decisión del propio Concejo, por diez (10) días más.

“……………………………………………………………………………………….

“ARTÍCULO 16. Sin perjuicio de las demás funciones atribuidas al Alcalde por la Constitución, las leyes y los Acuerdos Distritales, el Alcalde Mayor del Distrito Especial tendrá las siguientes:

“……………………………………………………………………………………….

“14. Crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios distritales y señalar sus funciones;

“………………………………………………………………………………………

“Este Decreto rige desde su expedición.

“Carlos Lleras Restrepo. Ministro de Gobierno, Carlos Augusto Noriega”

2. Conviene tener en cuenta que el artículo 11 de la Ley 33 de 1968, invocado por el Gobierno como fundamento de las facultades extraordinarias en que se apoya, dice:

“LEY 33 DE 1968

(noviembre 15)

por la cual se provee el fortalecimiento de los Fiscos seccionales y municipales, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

“…………………………………………………………………………………….

ARTÍCULO 11. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al señor Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 31 de diciembre de 1968, para los efectos siguientes:

a) Determinar la participación que le corresponda al Distrito Especial en las rentas departamentales que se causen dentro de su jurisdicción, y los servicios cuya prestación corresponda al Departamento de Cundinamarca y al Distrito Especial de Bogotá:

b) Reformar la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá para adecuarla a los requerimientos básicos de su desarrollo.

ARTÍCULO 12. Esta ley regirá a partir de su sanción”.

3. Respecto al artículo 7º del Decreto 3133 de 1968, estima el demandante que viola el ordinal 8º del artículo 118 de la Carta, en cuanto señala como atributo del Presidente de la República, en relación con el Congreso, “ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76, ordinales 11 y 12, 80, 121 y 122, y dictar los decretos con fuerza legislativa que ellos contemplan”.

Como razones de la violación, indica el demandante que el ordinal 2º del artículo 61 del Acto Legislativo número 1 de 1968 (que corresponde al 196 del orden), autorizó a la ley para fijar la época de sesiones de los Concejos, y que como la Ley 33 de 1968, aducida por el Gobierno como fuente de sus facultades, es anterior a la expedición de dicho Acto Legislativo, el legislador no puede contemplar allí la autorización extraordinaria para que el Gobierno fijara tal época respecto al Concejo de Bogotá, ni de hecho la otorgó expresamente, luego la señalada por el Gobierno es inconstitucional.

En otros apartes vuelve el actor a referirse al artículo 7º del Decreto 3133 de 1968, para argumentar que mediante la reforma de 1968 se dio competencia, al legislador para fijar la época de sesiones de los Concejos y que con el aludido decreto se pretende sustraer a Bogotá de “una garantía constitucional otorgada como mínima al Concejo Distrital, cual es la de reunirse en sesiones ordinarias durante 1970 en las fechas fijadas por la Ley 72 de 1926”, mencionando el artículo 196 de la Carta como garante de que esas reuniones se efectúen en las épocas así señaladas por el legislador.

Más adelante recuerda el actor que conforme al artículo 5º de la Ley 72 de 1926, el Concejo de Bogotá se reunía cuatro veces por año, el 1º de enero, el 1º de mayo, el 1º de agosto y el 1º de noviembre por treinta días prorrogables por diez más; que el Concejo actual, elegido en 1968, se instaló el 1º de noviembre del mismo año y que el decretal impugnado, en su artículo 70., a partir de 1970 limita sus reuniones a solo dos veces por año, o sea el 1º de julio y el 1º de noviembre, y así el actual Concejo ve reducidas las épocas de sus reuniones ordinarias durante 1970, contra lo previsto en la Ley 72 de 1926, en lo cual parece que el actor estima violado el artículo 199 de la Constitución, relativo a la organización del Distrito Especial de Bogotá.

4. Respecto al ordinal 14 del artículo 16 del Decreto Ley 3133 de 1968, considera infringido el artículo 197 de la Carta (62 del A.L. Nº 1 de 1968), en cuanto señala que “Son atribuciones de los Concejos que ejercerán conforme a la ley, las siguientes…

3ª. Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”.

El concepto de la violación consiste, según el actor, en que esta atribución de los Concejos comprende la facultad de crear, suprimir y fusionar cargos y señalar sus funciones, la cual traslada el decreto acusado al Alcalde Mayor de Bogotá.

Se extiende luego en consideraciones respecto a lo que estima son conceptos sobre autonomía administrativa, y concretamente sobre descentralización regional y patrimonial de departamentos y municipios; asevera que el artículo 199 de la Carta, sobre organización especial de Bogotá, no le limita su autonomía administrativa, reputando al parecer que sólo radica en el Concejo.

Concretamente señala como violado el artículo 199 de la Carta, que dice: “La Ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley. La ley podrá agregar otro u otros Municipios circunvencinos <sic> al territorio de la capital de la República, siempre que sea solicitada la anexión por las tres cuartas partes de los Concejales del respectivo Municipio”.

El concepto de violación se hace radicar en que esta norma constitucional le confiere a Bogotá un régimen administrativo para distinguirlo de los demás municipios, mejorando las prerrogativas mínimas que puntualiza la Carta en distintos artículos, como los 183, 196, 197 y 201; y el decreto acusado, en su artículo 16, ordinal 14, sustrae a Bogotá de ese régimen, que da al Concejo atribuciones para organizar la administración, de las cuales se le priva cuando se le trasladan al Alcalde.

El demandante se empeña luego en sostener que el régimen municipal contemplado en los artículos 183, 196, 197 y 201 de la Constitución debe llamarse régimen “constitucional o extraordinario”; y que el contemplado en general por el llamado Código Político y Municipal (Ley 4ª de 1913 y complementario), debe denominarse régimen ordinario. En el fondo, el demandante sostiene que la facultad conferida al legislador por el artículo 199 para organizar a Bogotá “sin sujeción al régimen municipal ordinario” se refiere al previsto para todos los municipios en las leyes relativas a su organización y funcionamiento, pero que no puede tomarse como autorización para cambiar los mandatos constitucionales que miran a los Municipios, que es lo que el actor insiste en denominar régimen constitucional o extraordinario.

CONCEPTO DEL PROCURADOR

1. En cuanto a la acusación contra el artículo 7º del Decreto Ley 3133 de 1968, que determina la época de sesiones del Concejo de Bogotá, estima el Procurador que no excede la ley de facultades dirigida a reformar la organización administrativa del Distrito, porque uno de los aspectos de ésta es la de “señalar el ámbito temporal dentro del cual pueden expedirse normas válidas al respecto. El Concejo, por otra parte, es un órgano administrativo y sus funciones son eminentemente administrativas, por lo cual el señalamiento de la época de las sesiones debe considerarse como parte integrante de la estructuración administrativa funcional del municipio”. A lo anterior, agrega que el artículo 199 de la Carta autoriza al legislador para organizar el Distrito sobre bases que pueden ser diferentes a las constitucionales, comunes a los demás Municipios.

2. Al cargo contra el numeral 14 del artículo 16 del Decreto Ley 3133 de 1968, sobre facultades al Alcalde de Bogotá para crear, suprimir y fusionar empleos y señalar sus funciones, contesta el procurador afirmando que si se tratara de un municipio distinto al de Bogotá sería evidente la violación del artículo 197, regla 3ª, que otorga a los Concejos potestad para determinar la estructura de la administración, las funciones de las distintas dependencias y las escalas de remuneración; pero que el artículo 199 permite al legislador organizar a Bogotá como distrito especial sin sujeción al régimen constitucional ordinario.

3. En efecto, el Procurador considera que el alcance del artículo 199 de la Constitución es el de que “el régimen que en cumplimiento de este precepto superior se adopte para la capital de la República tiene el carácter de extraordinario frente al de los demás distritos y como tal podrá y deberá ser diferente al establecido para estos en la misma Constitución”.

De otra manera sobraría el artículo 199 frente a la previsión del artículo 198 de la Carta, inciso primero, que autoriza al legislador para establecer diversas categorías de municipios, en lo cual sí debe sujetarse a la totalidad de las bases constitucionales sobre organización y régimen de las entidades locales, como aún se venía haciendo antes de la expedición de la reforma constitucional de 1945, en la cual se introdujo ese texto inicial del artículo 198.

Si no fuera posible al legislador cambiar esas bases constitucionales, sería inexplicable por qué el Alcalde de Bogotá se designa por el Presidente; o por qué el Gobernador de Cundinamarca no revisa los actos del Concejo y del Alcalde; y por qué el Concejo, al votar las contribuciones y gastos, no se sujeta a las Ordenanzas de la Asamblea de este Departamento.

De otra parte, al trasladar ciertas funciones del Concejo al Alcalde, no se viola la autonomía municipal, pues esta se encuentra consagrada en favor del Distrito, como un todo, y carece del sentido que le atribuye el demandante o sea el de que radica en sólo uno de los órganos de la administración, el Concejo, con exclusión del Alcalde.

Y después de insistir en esos mismos argumentos, con algunas variaciones que amplían su razonamiento, el Procurador concluye solicitando que se declaren exequibles las normas acusadas.

LA COMPETENCIA

El artículo 11 de la Ley 33 de 1968, copiado atrás, dio facultades extraordinarias, al Presidente de la República, conforme al numeral 12 del artículo 76, por tiempo que vencía el 31 de diciembre de 1968, para reorganizar la administración municipal de Bogotá. Al efecto, el decreto materia de acusación o sea el número 3133 de 1968 “por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial Bogotá” se encabeza así: “El Presidente de la República de Colombia en uso de sus facultades legales, y en especial de las extraordinarias que le confiere el artículo 13 (sic.) de la Ley 33 de 1968... Decreta:” Así, es obvio que se trata de un Decreto Ley, porque invoca de modo expreso y especial las autorizaciones extraordinarias de la ley citada, aunque haya incurrido en el error mecánico de referirse a un artículo inexistente; en consecuencia, la Corte es competente para conocer del mismo, conforme al artículo 214 de la Carta.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

- I -

La acusación contra el artículo 7º del Decreto Ley 3133 de 1968, que fija la época y duración de las sesiones del Concejo de Bogotá, a partir de 1970, se fundamenta en los siguientes argumentos principales:

a) Conforme al artículo 61 del A.L Nº 1 de 1968 (art. 196 del orden), corresponde al legislador fijar la época de sesiones ordinarias de los Concejos; la Ley 33 de 1968, que dio facultades extraordinarias al Presidente a fin de reorganizar la administración municipal de Bogotá, en parte alguna confiere autorizaciones en orden a ese señalamiento, por lo cual el Gobierno carecía de competencia para ello.

b) El artículo 7º del Decreto acusado viola entonces el ordinal 8º del artículo 118 de la Constitución, que autoriza al Presidente para dictar decretos con fuerza legislativa, por ejemplo en el caso del numeral 12 del artículo 76, pues invocó una facultad que el Congreso, para el caso, no le otorgó; que la ley, que debe ser precisa en las autorizaciones, no contiene ésta ni podía traerla pues la reforma constitucional de 1968 es posterior a la ley de facultades.

c) La norma acusada viola igualmente el artículo 199 de la Carta, pues el Distrito de Bogotá está también sujeto a la normación constitucional que rige a los demás municipios colombianos, y por ende su Concejo tiene derecho a reunirse en las fechas y por el tiempo señalado en la Ley 72 de 1926, sin que pueda recortarse la duración de sus sesiones ordinarias.

SE CONSIDERA:

La Constitución, tratándose de corporaciones públicas, de elección popular, fija la época y duración de las sesiones ordinarias del Congreso (artículo 68) y prevé ciertos casos de reuniones por derecho propio, como en los de guerra exterior y estado de emergencia económica (artículo 121 y 122); respecto de las Asambleas, señala la duración de sus sesiones ordinarias, que será de dos meses (artículo 185) y obviamente deja a la ley la fijación de la época, de manera que el legislador puede libremente determinar que tengan reuniones continuas por el lapso indicado, o fraccionarlas en dos o más períodos en el año.

No pasa lo mismo respecto a los Concejos. La Constitución no indica ni la duración de las sesiones ordinarias, ni la época en que deban verificarse. El artículo 196 (61 del A.L. Nº 1 de 1968), inciso segundo, deja expresamente a la ley la determinación de la época de sesiones ordinarias, lo cual envuelve obviamente la de fijar su duración, por ser materia íntima y lógicamente conectada con la primera.

2. De otra parte, y al menos desde 1886, la Constitución no se ha ocupado en fijar duración ni época de sesiones ordinarias de los Concejos, como ni antes ni hoy señala el período de los concejales. Estos asuntos eran y siguen siendo de competencia exclusiva del legislador, porque éste, aparte las atribuciones expresas de la Carta, tiene competencia implícita para decidir por ley en cualquier materia no reservada expresamente a la normación de otras ramas del poder, según principio elemental de derecho público, y porque además en general todo lo atinente a la organización y régimen municipal se encuentra sometido a la regulación superior de la ley, en lo no previsto por la Carta, según los artículos 196 a 201, aún en los textos anteriores a la reforma de 1968.

Lo que en el particular hizo la reforma de 1968 fue simplemente una mención expresa de la facultad para fijar la época de sesiones, que antes era tácita, como sigue siendo también implícita la potestad del legislador para señalar su duración o el período de los concejales, tanto como de los diputados.

3. Ciertamente, la. Ley 72 de 1926, artículo 5º, dio al Concejo de Bogotá la facultad de reunirse por derecho propio durante cuatro veces en el año (1º de enero, 1º de mayo, 1º de agosto y 1º de noviembre), por treinta días, prorrogables a juicio del mismo Concejo por diez días más, duración y época que reafirmó la Ley 6ª de 1958. Pero también es cierto que las leyes pueden ser modificadas o derogadas por otras, según el numeral 1º del artículo 76 de la Carta.

Además, aquí no cabe hablar de derechos adquiridos, pues no se trata de cuestiones civiles ni de situaciones individuales o subjetivas de otra índole, sino de la organización y funcionamiento de corporaciones u órganos de la administración pública, cuyas regulaciones puede variar la ley, sin menoscabo de la Constitución. Del mismo modo que el legislador podría limitar la iniciativa de los Concejos en ciertas materias, o trasladar de éstos a los Alcaldes determinadas funciones, siempre dentro del marco constitucional, sin que pudiera pretenderse que la ley no sería aplicable a los Concejos cuyo período estuviera entonces en curso, es inaceptable la tesis de que señaladas por la ley determinadas y duración de sesiones, éstas no son susceptibles de modificarse por otra, por que <sic> semejantes limitaciones a los efectos o vigencia de la ley no están consagradas en norma alguna de la Carta, ni expresamente ni como razonable deducción de sus principios.

Por lo mismo, si el legislador estima que conviene más a los intereses municipales el que los Concejos se reúnan con mayor o menor frecuencia dentro del año, y por términos más amplios o reducidos, es cuestión de su criterio; cualquier determinación de la ley en esas materias puede tener efecto inmediato, si ella misma no lo aplaza, como lo hizo la disposición acusada, que sólo empezará a aplicarse a partir de 1970. Y desde que por sus términos y modalidades no estén enderezados a impedir de hecho el funcionamiento de esas corporaciones o el ejercicio de sus atribuciones constitucioanles <sic>, realizando un patente fraude a los mandatos de la Carta, preceptos de tal naturaleza son exequibles.

De otra parte, el artículo 7º acusado, en cuanto se limita de modo general a fijar la época de sesiones del Concejo, de por sí nada tiene que ver con el período de los Concejales; es el parágrafo del artículo 5º del mismo Decreto Ley 3133 de 1968 el que provee sobre este particular; pero como esta norma no fue objeto de demanda, no es pertinente avanzar consideraciones sobre ella.

4. Examinando a la luz de las disposiciones constitucionales y criterios enunciados, no se ve como el artículo 7º del Decreto Ley 3133 de 1968 pueda ser violatorio de la Carta. Además, también con base en el artículo 199 de la misma, es posible señalar para el Concejo de Bogotá época y duración de sesiones diferentes a las que se fijen para la generalidad de los municipios del país, o para sus diversas categorías, si se da desarrollo al artículo 198, inciso primero, pues para la administración de la capital de la República puede el legislador dictar estatutos que, sin dejar de supeditarse a las regulaciones superiores de la Constitución respecto al esquema básico de la estructura municipal y de sus órganos, sean especial o solamente aplicables a ella.

5. Resta por examinar si el artículo 7º del Decreto 3133 de 1968 excede las facultades otorgadas por el legislador mediante el artículo 11 de la Ley 33 de 1968, atrás copiado en si integridad, y cuyo ordinal b), que es el pertinente al caso, autoriza al Presidente para “Reformar la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá para adecuarla a los requisitos básicos de su desarrollo”.

Por su sentido gramatical y jurídico, la facultad de reformar significa la de rehacer, volver a formar, sustituir o modificar el sujeto u objeto de que se trata. Aquí esa potestad se refiere a la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, como un todo, cuerpo o sistema de reglas; y como el Concejo es una corporación administrativa municipal (art. 196 de la Constitución), y más concretamente el organismo deliberante de la administración, que puede ejercer sus funciones de tal, por derecho propio, durante las sesiones ordinarias, es obvio que la determinación de éstas, en cuanto a las fechas de iniciación y duración de las mimas, es materia de ordenamiento administrativo. Y si de modo general el legislador, que tiene competencia constitucional para dicho ordenamiento, facultó para reformar la organización administrativa del Distrito de Bogotá, en nada se exceden esas autorizaciones por el Presidente cuando en uso de ellas procedió a dictar el artículo acusado.

En consecuencia, como las facultades precisan su ámbito o materia y el artículo 7º se ajusta a ellas y forma parte de un decreto dictado dentro del tiempo previsto en la ley, se sigue que no hubo infracción de los artículo 76, numeral 12, y 118, numeral 8º de la Constitución.

- II -

La acusación contra el numeral o atribución 14ª del artículo 16 del Decreto Ley 3133 de 1968, en cuanto atribuye al Alcalde de Bogotá la facultad de “Crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios distritales y señalar sus funciones”, se fundamenta en:

a) El artículo 197 de la Carta (62 del A.L. Nº 1 de 1968), da a todos los Concejos, y por ende al de Bogotá, entre otras atribuciones las de “Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos” (regla 3ª del artículo citado), atribuciones que el legislador no puede trasladar al Alcalde, concretamente al de Bogotá;

b) El artículo 199, sobre organización del Distrito Especial de Bogotá, pues este artículo mejora las prerrogativas y autonomía de Bogotá, que el demandante radica en el Concejo, en el concepto de que la norma acusada sustrae a Bogotá de ese régimen especial y da al Alcalde facultades que son propias del Concejo.

SE CONSIDERA:

1. Antes de la reforma de 1968 al Congreso correspondía, por medio de leyes, “crear todos los empleos que demande el servicio público y fijar sus respectivas dotaciones” (numeral 9º del Art. 76) y aún sus funciones, como se derivaba del numeral 10 del mismo artículo 76, sobre regulación del servicio público, y del precepto más general del artículo 63 que enseña que “No habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento”.

También a las Asambleas, conforme al numeral 5º del artículo 187 correspondía “La fijación del número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos”.

Pero respecto a empleados, sueldos y atribuciones o funciones de empleados municipales, ninguna regla traía la Constitución, salvo que el Alcalde es agente del Gobernador, nombrado por éste, y que los Concejos elegían Tesoreros y Personeros. Todo lo demás quedaba a la atribución de competencias que diera el legislador. Así, el artículo 169, numeral 4º, de la Ley 4ª de 1913 faculta a los Concejos para “crear empleados para el servicio municipal, señalarles sus atribuciones, duración y remuneración…”.

2. Por los aspectos indicados, la reforma constitucional de 1968 trajo innovaciones sustanciales, a saber:

a) Al Congreso no corresponde ya, por medio de ley, la creación de empleos administrativos y la fijación de sus remuneraciones, sino una atribución mas general que es la de “Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales” (art. 76, numeral 9º). Como contrapartida, mediante el numeral 21 del artículo 120, la Constitución atribuye al Presidente de la República la potestad de “Crear, suprimir y fusionar los empleos que demanda el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9o. del artículo 76. El Gobierno no podrá crear a cargo del Tesoro obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales”.

Así, salvo en lo que se refiere a empleos de la rama jurisdiccional, la Contraloría, el Congreso y los principales del Ministerio Público, por ejemplo, su creación, fusión o supresión, atribución de funciones y fijación de sueldos, corresponde al Presidente sobre las pautas trazadas en la ley que señale la estructura, esto es la distribución y orden del aparato administrativo nacional, sin exceder las apropiaciones fijadas inicialmente en el respectivo presupuesto para cada servicio.

b) Paralelamente, el antiguo numeral 5º del artículo 187, que daba a las Asambleas la facultad de fijar el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos, fue sustituido por el de “Determinar, a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”. Correlativamente, el numeral 9º del artículo 194 otorga al Gobernador la atribución de “Crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios departamentales, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus emolumentos, con sujeción a las normas del ordinal 5º del artículo 187. El Gobernador no podrá crear con cargo al Tesoro Departamental obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto que adopte la Asamblea”.

c) Respecto a los Concejos, que carecían de atribución constitucional para la creación, supresión, fusión de empleos, la fijación de funciones y asignaciones, pero que, como se dijo, la han recibido de la ley, que por lo mismo puede ser derogada o modificada por otra, al numeral 3º del artículo 197, según la versión de la reforma constitucional de 1968, les da directamente la facultad de “Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”. Pero los Alcaldes, de su parte, no recibieron en la Carta facultades similares o paralelas a las del Presidente y el Gobernador en lo relativo a la creación, fusión o supresión de empleos, determinación de funciones de cada uno de ellos, y fijación de asignaciones específicas.

3. En consecuencia, corresponde a los Concejos la facultad constitucional, de que no puede privarlos la ley pero que esta puede reglamentar en su ejercicio, de determinar la estructura, es decir la distribución, orden y organización general de la administración del Municipio; podrán en consecuencia crear las distintas dependencias administrativas, sus divisiones o secciones, por ejemplo; atribuirles las respectivas funciones generales que han de cumplir para el servicio público; finalmente, podrán también señalar diferentes categorías de empleos y las correlativas remuneraciones.

Como la Constitución nada dispuso en materia de creación, fusión y supresión de empleos, ni de fijación de funciones especiales de cada uno de ellos y de sus remuneraciones específicas, podrá la ley atribuir la competencia respectiva a los mismos Concejos, como hoy ocurre generalmente, conforme a la regla 8ª del artículo 197 en cuanto indica que a los Concejos corresponde “Ejercer las demás funciones que la ley les señale”, o trasladarla al Alcalde que es jefe de la administración municipal, según el artículo 201, y que ejercerá sus funciones “conforme a las normas que la ley le señale”.

Pero por lo mismo, es obvio que si la ley tiene dada tal competencia en la actualidad a todos los Concejos, en general, podía perfectamente otra ley, y más concretamente un decreto con fuerza legislativa, como el 3133 de 1968, otorgarla directamente al Alcalde de Bogotá, sin que con ello se quebrante precepto constitucional alguno.

4. El numeral 14 del artículo 16 del Decreto Ley 3133 de 1968, objeto de acusación, faculta al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá para “Crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios distritales y señalar sus funciones”.

Si se compara ese texto con el del numeral 3º del artículo 197 de la Carta, se ve claramente cómo no arrebata función alguna de las constitucionalmente atribuidas en esta materia al Concejo, que en el particular no las ha recibido sino para señalar categorías de empleos, fijar escalas de remuneración correspondientes a cada una de ellas y funciones generales por dependencias; por lo mismo, la creación concreta de cada empleo, su fusión con otro o la supresión del mismo, o su clasificación dentro de las diversas categorías para efectos de la remuneración que le corresponda, y la fijación de funciones específicas de cada cargo en particular, son atribuciones que el legislador, o el Gobierno en uso de facultades extraordinarias, puede perfectamente trasladar al Alcalde, como ya se ha dicho.

Claro está que el Alcalde tiene una limitación de orden constitucional, que es la de sujetarse a los Acuerdos que fijen la estructura de la administración y señalen de modo general las funciones de las distintas dependencias, al ejercer las facultades a que se refiere el ordinal 14 del artículo 16 del Decreto Ley 3133 de 1968.

No es necesario que la ley, o para el caso el Decreto Ley, al conferir una atribución, declare específicamente que solo puede cumplirse con sujeción a los preceptos constitucionales, pues estos se encuentran siempre presentes con todo su imperio, y particularmente los funcionarios y las corporaciones públicas están sometidos a la Carta fundamental, y en ella, tanto como en la ley, se hallan previstas no sólo las responsabilidades por violación de una y otra, sino también las vías adecuadas para el restablecimiento del derecho.

Pero, además, en el propio Decreto Ley 3133 de 1968 se reconoce clara y expresamente el ordenamiento superior de la Constitución en cuanto a la competencia del Concejo del Distrito Especial de Bogotá para determinar lo relativo a la estructura de la administración, pues el artículo 13, sobre atribuciones del Concejo, en su numeral 3º señala que corresponde a dicha corporación: “Determinar la estructura de la Administración Distrital, las funciones de las diferentes-dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”, en el que resulta copiada sustancialmente la atribución 3ª del artículo 197 de la Constitución, pues la única variación consiste en que donde la última dice “municipal”, el decreto habla de “distrital”.

Así, es obvio que una es la competencia constitucional, reconocida también en el Decreto Ley 3133 de 1968, que tiene el Concejo para determinar de modo general la estructura de la administración distrital, las funciones de las diversas dependencias y las escalas de remuneración, y otra muy distinta la atribuida al Alcalde para que, sujeto a los Acuerdos respectivos, disponga lo pertinente a la creación, fusión y supresión de empleos, y a la determinación de las funciones de cada uno de éstos.

FALLO

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Son exequibles el artículo 7º y el numeral o atribución 14) del artículo 16 del Decreto Ley número 3133 de 1968 (diciembre 26).

Publíquese, notifíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente. Transcríbase al señor Ministro de Gobierno.

J. Crótatas Londoño C. - José E. Arboleda Valencia - Humberto Barrera D. - Samuel Barrientos Restrepo - Juan Benavides Patrón - Flavio Cabrera Dussán - Ernesto Cediel Angel - José Gabriel de la Vega - Gustavo Fajardo Pinzón - Jorge Gaviria Solazar - César Gómez Estrada - Edmundo Harker Puyana - Enrique López de la Pava - Luis E. Mesa Velásquez Simón Montero Torres - Antonio Moreno Mosquera - Efrén Osejo Peña - Guillermo Ospina Fernández - Carlos Peláez Trujillo - Julio Roncallo Acosta - Luis Sarmiento Buitrago - Eustorgio Sarria - Hernán Toro Agudelo - Luis Carlos Zambrano.

Heriberto Caycedo Méndez

Secretario General.