DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA

AUMENTO O INCLUSION DE PARTIDAS DE GASTOS EN EL PRESUPUESTO DISTRITAL

Exequibilidad del artículo 46 del Decreto 3133 de 1968.

- I -

1. Planeación y restricción de la iniciativa en materia de gastos públicos.

2. Planeación en el ámbito de departamentos y municipios y consecuentes restricciones en cuanto a gastos e inversiones.

- II -

1. Para la expedición del presupuesto existe doble competencia: una de iniciativa del Alcalde y otra de decisión de los Concejos.

2. Esas competencias son concurrentes, pero la de iniciativa no termina con la simple presentación del proyecto.

3. Por lo mismo, hay un terreno común a las dos competencias, que es el de discusión del presupuesto, cuyo ejercicio puede reglamentar el legislador con normas como la acusada.

Corte Suprema de Justicia - Sala Plena –

Bogotá, D. E., septiembre cuatro de mil novecientos sesenta y nueve.

(Magistrado ponente: Doctor Hernán Toro Agudelo)

El ciudadano César Castro Perdomo, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución, y con el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Decreto 432 de 1969, presentó demanda contra el artículo 46 del Decreto Ley 3133 de 1968, en solicitud de que se declare su inexequibilidad.

LA DEMANDA

1. La disposición acusada dice así:

“DECRETO NUMERO 3133 de 1968.

“Por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá.

“EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,

“en uso de sus facultades legales, y en especial de las extraordinarias que le confiere artículo 13 de la Ley 33 de 1968; y

“CONSIDERANDO:

“Que el artículo 199 de la Constitución Nacional ordena que la ciudad de Bogotá, se organice como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley,

“DECRETA:

“………………………………………………………………………………………….

“ARTÍCULO 46. El Concejo Distrital no podrá aumentar ninguna de las partidas de gastos propuestas por el Gobierno Distrital, ni incluir una nueva, sea por reducción o eliminación de partidas o por aumento en el cálculo de las rentas y otros recursos, sin la aceptación escrita del Secretario de Hacienda.

“………………………………………………………………………………………….

“Este Decreto rige desde su expedición.

“Carlos Lleras Restrepo - Ministro de Gobierno, Carlos Augusto Noriega”.

2. La Ley 33 de 1968, en su artículo 11, dice:

“LEY 33 DE 1968

(noviembre 15)

por medio de la cual se provee el fortalecimiento de los Fiscos seccionales y municipales, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

“………………………………………………………………………………..

“ARTÍCULO 11. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de Ja Constitución Nacional, revístese al señor Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 31 de diciembre de 1968, para los efectos siguientes:

a) Determinar la participación que le corresponda al Distrito Especial en las rentas departamentales que se causen dentro de su jurisdicción, y los servicios cuya prestación corresponda al Departamento de Cundinamarca y al Distrito Especial de Bogotá:

b) Reformar la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá para adecuarla a los requerimientos básicos de su desarrollo.

“ARTÍCULO 12. Esta ley regirá a partir de su sanción.

Dada en Bogotá, D. E., a 14 de noviembre de 1968”.

3. El actor estima que la disposición acusada viola el artículo 197 de la Carta, por cuanto los Concejos del país, sin que pueda excluirse al de Bogotá tienen competencia para votar el presupuesto de rentas y gastos, con la sola limitación de que la iniciativa en la presentación del proyecto corresponde al Alcalde, y así el artículo 46 del Decreto Ley 3133 de 1968 prescribe restricciones no autorizadas. Y que si para el Congreso existen reglas muy estrictas en esta materia, como son las del artículo 211, no las hay para Asambleas y Concejos, de lo cual se infiere la autonomía constitucional de estas últimas corporaciones para discutir y decidir sobre presupuesto.

Insiste en que el artículo 197 de la Carta es aplicable al Distrito Especial de Bogotá, y que si el constituyente hubiera querido exceptuarlo lo habría hecho mediante la salvedad respectiva, que no existe y, por el contrario, el espíritu constitucional es el de que el Concejo de la capital tenga más prerrogativas que los restantes.

4. Pasa luego el demandante a exponer que con el precepto acusado se viola también la autonomía administrativa de Bogotá, haciendo ciertas distinciones sobre descentralización administrativa regional y patrimonial, y que la última, especialmente, no puede ser desconocida ni siquiera pretextando el artículo 199, que autoriza una organización especial para Bogotá, pues el Distrito conserva su autonomía, a través del Concejo, para votar el presupuesto como a bien tenga, no obstante que la iniciativa en su presentación corresponda al Alcalde.

5. Se acusa también al artículo 46 del Decreto Ley 3133 de 1968 por violación del artículo 199 de la Carta, en el concepto de que mientras esta norma confiere a Bogotá un régimen administrativo para distinguirlo de los demás municipios, mejorando las prerrogativas que, como mínimas, otorga la Constitución a todos ellos, por el precepto acusado se pretende sustraer a la capital del régimen constitucional, que el actor denomina extraordinario, específicamente al impedirle que intervenga con toda autonomía en la discusión y aprobación del presupuesto.

El demandante estima que el régimen legal, y para el caso la Ley 4ª de 1913, lo mismo que las Ordenanzas Departamentales que organizan los municipios, es lo que debe denominarse régimen municipal ordinario, del que exceptuó el artículo 199 de la Carta al Distrito Especial de Bogotá, y que las normas constitucionales que estructuran en general la vida municipal, conforma el que puede llamarse régimen extraordinario, que impera en todos los Municipios, inclusive el de Bogotá, lo cual se corrobora a través de la reforma de 1968, que en materia de facultades de los Concejos trae algunas innovaciones, sin que haya exceptuado de su imperio al Distrito Especial.

CONCEPTO DEL PROCURADOR

1. En concepto del Procurador la norma acusada no infringe los artículos 197 y 199 de la Constitución, el primero sobre atribuciones de los Concejos y el último sobre organización del Distrito Especial de Bogotá; especialmente, el artículo 199 se encuentra en vigencia y no fue modificado ni derogado por la reforma constitucional de 1968, la cual, en materia de organización de los municipios, se limitó a dar nueva redacción a los artículos 196, 197 y 198, que se refieren a la generalidad de los Distritos y que no tienen el alcance de modificar el artículo 199. Por lo mismo, como el constituyente se abstuvo de disponer en cuanto a la organización del Distrito, por sí mismo, y dejó esa tarea a la ley, ésta bien puede acordar el régimen que considere adecuado, sin sujetarse a las prescripciones constitucionales ordinarias sobre esa materia”.

2. Además, estima el Procurador que el régimen municipal ordinario a que alude el artículo 199, y del cual está exceptuado el Distrito Especial de Bogotá, comprende no sólo, las leyes y ordenanzas que lo regulan, sino también el previsto en la propia Constitución; y que extraordinario es el que, fuera de todas esas normas, puede dar el legislador a Bogotá. Si no fuera así sobraría el artículo 199, pues para organizar a la capital de la República en forma especial, pero con sujeción a la Carta, bastaría la autorización del artículo 198, relativa a las diversas categorías de Municipios; y estima que esa diversas clases de Distritos, incluyendo los de los Territorios Nacionales, sí deben acomodarse a lo previsto en la Constitución.

3. Así, las leyes y decretos leyes, para el caso, que versen sobre organización de Bogotá, como Distrito Especial, tienen su apoyo en el artículo 199, no en el 197 de la Carta. Y no se quebranta su autonomía cuando se distribuyen ciertas competencias o facultades en cabeza del Alcalde, más bien que en el Concejo, porque tal autonomía se reconoce a la entidad municipal, como un todo, siendo indiferente el órgano o funcionario que las ejerce.

El otorgar al Alcalde iniciativa en la presentación del proyecto de presupuesto, y el limitar la capacidad del Concejo para introducir determinadas modificaciones en el mismo, como lo hace el decreto acusado, y especialmente su artículo 46, es cuestión acorde con la ciencia de la Hacienda Pública, y deriva su constitucionalidad del artículo 199, como tantas veces se ha dicho, y tampoco quebrantaría el 197, porque, de ser aplicable, los Concejos deben expedir el presupuesto con base en el proyecto presentado por el Alcalde, y esta atribución debe ser ejercida conforme a la ley, según reza tal artículo, por lo cual es perfectamente viable que la misma ley reglamente la forma de discusión y aprobación de tal proyecto.

LA COMPETENCIA

El Presidente de la República, al dictar el decreto parcialmente acusado, según se ve de la transcripción hecha, invocó expresamente las facultades extraordinarias de la Ley 33 de 1968, aunque citando por error el artículo 13, cuando en realidad se trata del artículo 11, que efectivamente las otorga para reformar la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, luego se trata de un decreto con fuerza legislativa, de los comprendidos en el numeral 8º del artículo 118, en relación con el 12 del artículo 76, ambos de la Constitución y, por lo mismo, de los sometidos para efectos de decisión sobre su exequibilidad, a la competencia de la Corte, conforme al artículo 214 de la Carta.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

- I -

1. Preocupación universal de las últimas décadas, de la cual ha participado el país, es la de lograr el desarrollo económico mediante el necesario impulso y la gestión orientadora del Estado; para alcanzarlo se requiere la planeación y ésta implica proporcionar los gastos e inversiones, para suplir inmensas necesidades, a la magnitud siempre deficiente de los ingresos; existiendo gran desequilibrio entre aquéllas y éstos, el único procedimiento lógico es adecuar el gasto a determinadas prioridades. Así, la racionalización del gasto público, su aplicación mediante criterios previamente determinados, es exigencia de la hora.

Aunque desde la reforma de 1945 se introdujo, en la Carta la noción de los planes y programas, que suponen esa racionalización del gasto, en la práctica la ausencia de aquellos y en especial la ilimitada libertad de iniciativa reconocida a las corporaciones públicas en materia de gastos, ha impedido en buena parte que se lograra tal propósito. Pero era tanta la urgencia que, al expedirse hace pocos años el último estatuto orgánico del Presupuesto Nacional, se consagró, entre otros restrictivos de esa libertad, el precepto de que sólo con la aceptación expresa y escrita del Ministro del ramo era posible al Congreso aumentar las partidas de gastos o introducir una nueva, tanto como incrementar los cálculos del producido de las rentas o de recursos del Tesoro.

La reforma constitucional de 1968 dio mayor énfasis a la planeación general, extendida a todo el sector público, Nación, Departamentos y Municipios y aún al sector privado, como por este último extremo se deriva no sólo de los antecedentes de dicha reforma sino también de. textos positivos expresos, por ejemplo el inciso primero del artículo 32 y la atribución 4ª del artículo 76, según su nueva versión. Y desde luego, un supuesto fundamental de la planeación es el de racionalizar el gasto público, creando los instrumentos que lo aseguren en la práctica, como las restricciones en la iniciativa del mismo.

En la esfera nacional, se repite, la planeación cobra mayor fuerza en los textos de los numerales 4º y 20 del artículo 76, en relación con el artículo 80 que regula el procedimiento legislativo para fijar los planes y programas de desarrollo económico y social y con el 208 en cuanto enseña que el Presupuesto debe reflejar dichos planes y programas. Correlativamente se limita la iniciativa en materia de gasto público, pues los proyectos respectivos sólo pueden tener origen, generalmente, en el Gobierno, conforme al artículo 79, con las excepciones y modalidades allí previstas; y en cuanto al Presupuesto, se elevan a canon constitucional los principios arriba citados del estatuto orgánico del mismo, esto es que los cómputos de las rentas, del crédito y de los recursos del tesoro no pueden incrementarse por el Congreso, ni aumentarse los gastos, ni incluir partidas nuevas, sin que en uno y otro caso medie la aceptación expresa y escrita del Ministro del ramo (artículos 210 y 211).

2. La reforma de 1968 extiende expresamente, como atrás se dijo, el concepto de la planeación al ámbito de los Departamentos y Municipios, o introduce igualmente las correspondientes limitaciones en la libertad de iniciativa en materia de gasto público, de que gozaban anteriomente <sic> las corporaciones administrativas de unos y otros.

Así, en cuanto a los Departamentos, el artículo 187, numeral 2º trata de los planes seccionales de desarrollo económico y social, y sujeta su elaboración a las normas que trace la ley, a fin de coordinarlos con los regionales y nacionales; el numeral 3º somete el fomento de ciertas actividades o empresas a los dispuesto previamente en esos planes; y el numeral 7º otorga al Gobernador la iniciativa no sólo en la presentación del proyecto de presupuesto, sino en los que se refieran a determinados gastos o inversiones. De otra parte, podrá la ley establecer organismos departamentales de planeación (artículo 186) y los procedimientos para la elaboración de los planes (artículo 189, inciso primero); finalmente, el artículo 194, numeral 3º, insiste en la competencia del Gobernador para la presentación de proyectos sobre planes de desarrollo, obras públicas y presupuesto.

En lo que se refiere a los Municipios, el artículo 182 faculta a los Departamentos para ejercer determinada tutela sobre aquéllos en orden a planificar y coordinar el desarrollo regional y local, y el 198 da a las Asambleas algunas atribuciones que pueden mirarse como complementarias, en cuanto participan en la dotación del régimen especial de áreas metropolitanas o de asociación obligatoria de municipios, todo ello para la mejor prestación de servicios públicos.

El artículo 189 indica que la ley determinará lo relativo a los planes de desarrollo y obras públicas de los municipios y que podrá reservar a los Alcaldes la iniciativa de los proyectos de acuerdo sobre determinadas materias, teniendo en mira el constituyente precisamente lo que se refiere al gasto, público. Y al fijar las atribuciones de los Concejos, que se ejercerán conforme a la ley, el artículo 197 enseña que les corresponde votar los gastos (numeral 2º), y expedir el Presupuesto de rentas y gastos del Distrito, éste con base en el proyecto presentado por el Alcalde. Es decir, el Alcalde tiene la iniciativa en esta materia, y el Concejo la competencia para decidir con base en dicho proyecto, según la reglamentación del legislador.

Cabe precisar, finalmente, que la ley puede acordar distinto régimen administrativo, siempre enmarcado en la Constitución, para diversas categorías de municipios (artículo 198) y que el Alcalde es el Jefe de la Administración local que, aparte las funciones, recibidas directamente de la Constitución, tendrá las que la ley le señale, también obviamente respetando las competencias que aquella ha otorgado a otros órganos o funcionarios.

- II -

1. En reciente sentencia (agosto 4 de 1969), Corte ha aclarado, conforme a sus antecedentes y también a la luz de la reforma de 1968, el alcance del artículo 199 de la Constitución, en el sentido de que aunque permite para el Distrito Especial de Bogotá un régimen especial, éste no puede quebrantar los preceptos que la misma Carta establece para la organización básica del Gobierno Municipal, y específicamente las competencias atribuidas : expresamente a los Concejos, como órganos deliberantes de la Administración.

A la luz de esos preceptos generales, y particularmente de los que se citan en el aparte que antecede, es claro que en la propia Constitución se determinó que la competencia en materia de expedición de los presupuestos municipales está desdoblada, así: la de iniciativa corresponde a los Alcaldes, y la de decisión a los Concejos. Y para la generalidad de los Distritos, dejó a la determinación del legislador reservar igualmente a los Alcaldes la iniciativa en los proyectos de acuerdo sobre ciertas materias, una de las cuales puede ser la referente a gastos e inversiones.

Para el Distrito Especial de Bogotá la reforma de 1968 contempló de una vez, aunque con referencia a las atribuciones de las Asambleas que señala el artículo 187, que la iniciativa de los proyectos de acuerdo sobre las materias a que se refieren los numerales segundo y séptimo de dicho artículo, corresponde al Alcalde (parágrafo del artículo 189). Esas materias son las relativas a planes y programas de desarrollo, con la determinación de los recursos e inversiones del caso; el presupuesto de rentas y gastos; y todo proyecto que decrete inversiones o participaciones en fondos municipales, cesión de bienes y rentas del Distrito, que cree servicios a su cargo o los traspase al mismo. En síntesis, los proyectos de acuerdo que por tales conceptos dispongan gastos a cargo del Distrito Especial de Bogotá, y singularmente el proyecto general de presupuesto de gastos, que incluye los autorizados por acuerdo previo, son todos de iniciativa del Alcalde, siendo de advertir que tal iniciativa en cuanto a presupuesto está también atribuida al Alcalde en todos los municipios del país, conforme al numeral 5o. del artículo 197.

2. Por aquéllas urgencias de planeación y consecuente racionalización del gasto público en todos los niveles del Estado, la Constitución misma ha creado dos competencias que necesariamente deben concurrir, en el orden municipal y específicamente en el del Distrito Especial de Bogotá, para la expedición del presupuesto de rentas y gastos; una competencia de iniciativa del Alcalde, y una de decisión que corresponde al Concejo.

Si la primera se agotara con la simple presentación del proyecto, quedando el Concejo con plena libertad para alterar lo propuesto, se estaría en presencia de una formalidad inútilmente prevista en la Carta, vacía de todo contenido e ineficaz para la finalidad de racionalizar el gasto público. Ciertamente el Concejo tiene la competencia de decisión, y es a él a quien corresponde impartir su aprobación o negarla a todo el proyecto o a estas o aquéllas partidas de gastos o estimativos de rentas.

Pero entre esas dos competencias concurrentes, la de iniciativa y la de decisión, hay un terreno intermedio. De la misma manera que la de iniciativa no puede estar limitada a la formalidad externa de la presentación del proyecto de presupuesto, que haría nugatorios sus fines, la de decisión no puede empezar exactamente al momento del recibo del proyecto, excluyendo cualquier otra coparticipación en el debate. Es precisamente este terreno intermedio, el de la discusión, el que es común a las competencias concurrentes de que se ha hablado, la de iniciativa y la de decisión, para que una y otra resulten fecundas y adecuadas a la finalidad del constituyente, que es la de procurar que sea ordenado y racional el gasto público.

Y como las dos competencias tienen origen en la Carta, y como sin desconocerlas ni limitarlas puede la ley reglamentar su ejercicio, al tenor de lo preceptuado inicialmente en el artículo 197 para las funciones de los Concejos, y de lo especialmente previsto para Bogotá, en el artículo 199, normas como las contempladas para la expedición del presupuesto nacional en el artículo 211, en cuanto a ciertas alteraciones en las partidas de gastos, por aumento de éstas o propuesta de otras nuevas, pueden ser trasladadas por el legislador para la discusión del presupuesto distrital de Bogotá, reglamentarias que son de los procedimientos de discusión del mismo, que hacen dinámicas y armónicas las dos competencias de que se ha tratado, sin que la una se extienda ni la otra se limite indebidamente.

3. En efecto, una disposición como la demandada puede ser expedida por el legislador, sin que con ella se violen preceptos constitucionales. El Concejo conserva su facultad para negar una partida de gastos o reducirla, o puede también aprobarla en su forma original; ejerce así su competencia de decisión. Pero cuando como resultado de una negativa o disminución de un gasto, o del incremento en el cálculo de las rentas, quedan sumas libres para nuevos gastos o el aumento de otros previstos, la propuesta de aplicación de aquéllas en estos renglones conlleva entonces un ejercicio de la competencia de iniciativa. Por ello, la norma que obliga al Concejo a tomar el consentimiento de la Administración ejecutiva, es simplemente reglamentaria del ejercicio de dos competencias concurrentes, constitucionalmente reconocidas.

Si el legislador puede, pues, dictar esos preceptos procedimentales o reglamentarios, mediante ley directa, también puede autorizar al Presidente de la República para que, en uso de facultades extraordinarias conforme al numeral 12 del artículo 76, las expida en su lugar.

Ahora bien: el artículo 11 de la Ley 33 de 1968 invistió al Presidente de facultades extraordinarias, hasta el 31 de diciembre de dicho año, entre otros objetos, según el literal b), con el de “reformar la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, para adecuarla a los requerimientos básicos de su desarrollo”. Esta administración se cumple, según el diseño constitucional, mediante un órgano deliberante, que es el Concejo, y un funcionario ejecutivo jefe de la misma, que es el Alcalde, cuyos secretarios lleven su representación ante el Concejo. En consecuencia, la autorización para reformar la organización administrativa comprende la de otorgar estas o aquellas atribuciones a uno u otro, dentro de la muy amplia gama permitida por la Constitución, que sólo fija unas pocas, o la de reglamentar el ejercicio de las que ella determina.

La norma acusada, que es de simple procedimiento para la discusión del presupuesto y que reglamenta, sin extender la una ni limitar la otra, las competencias constitucionalmente reconocidas sobre iniciativa y decisión en materia de presupuesto, no sólo se acomoda a las facultades extraordinarias, sin excederlas, y fue dictada dentro del plazo señalado en la ley, sino que tampoco quebranta ningún precepto constitucional y es por ello exequible.

FALLO:

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política,

RESUELVE:

Es exequible el artículo 46 del Decreto Ley 3133 de 1968.

Publíquese, notifíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente. Transcríbase al señor Ministro de Gobierno.

J. Crótatas Londoño C. - José Enrique Arboleda Valencia - Humberto Barrera Domínguez Samuel Barrientos Restrepo - Juan Benavides Patrón Flavio Cabrera Dussán - Ernesto Cediel Angel - José Gabriel de la Vega - Gustavo Fajardo Pinzón - Jorge Gaviria Salazar - César Gómez Estrada - Edmundo Harker Puyana - Enrique López de la Pava - Luis Eduardo Mesa Velásquez - Simón Montero Torres - Antonio Moreno Mosquera - Efrén Osejo Peña - Guillermo Ospina Fernández - Carlos Peláez Trujillo - Julio Roncallo Acosta - Luis Sarmiento Buitrago - Eustorgio Sarria - Hernán Toro Agudelo - Luis Carlos Zambrano.

Heriberto Caicedo Méndez

Secretario General.