FONDO NACIONAL DE AHORRO

Es exequible el Decreto 3118 de 1968, excepto su artículo 13 -que se declara inexequible- en cuanto excluye del control fiscal del Fondo a la Contraloría General de la República.

1. “Temporalidad” y “precisión”, requisitos necesarios de las facultades extraordinarias.

2. Materias que debe regular un estatuto regulador del régimen prestacional de los trabajadores.

3. La descentralización funcional o por servicio, consagrada en la reforma constitucional de 1968.

4. Noción de “establecimiento público” y caracteres jurídicos.

5. El Decreto 3118 de 1968 es, en términos de técnica legislativa, un “reglamento”, que define todos los aspectos del tema general a que se refiere su preámbulo, y está concebido con el propósito de resolver uno de los problemas de la seguridad social colombiana.

6. Bosquejo de la organización y funciones de la Caja Nacional de Previsión.

7. De la Caja Nacional de Previsión se desprende funcionalmente el Fondo Nacional de Ahorro, encargado del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía de los servidores públicos.

8. El Decreto 3118 de 1968, a excepción De su artículo 13, se ajusta a las facultades extraordinarias contenidas en el artículo 1º de la Ley 65 de 1967, que se compendian en dos procesos administrativos: acordar un régimen de prestaciones sociales y acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de una dependencia oficial.

9. La planeación gubernamental como una de las etapas del ejercicio del poder público. Su práctica por los estados tanto capitalistas como socialistas.

10. La planeación en Colombia, según la reforma constitucional de 1968. La programación, la ejecución, la coordinación y la evaluación. El Plan de Desarrollo Económico y el Programa, como producto de la planeación.

11. El Decreto 3118 de 1968, no excede las facultades conferidas por la Ley 65 de 1967, pues al proveer aquel a la financiación y a las inversiones previstas en el estatuto del Fondo, está de acuerdo con la autorización para establecer un “régimen de prestaciones sociales”, expresión que deben comprender los “medios de financiación” y las “garantías” adecuadas a los fines esenciales del organismo que se crea. De no ser así, esos fines no podrían cumplirse.

12. El Fondo Nacional de Ahorro como establecimiento público.

13. El auxilio de cesantía como derecho patrimonial protegido por el artículo 30 de la Constitución. Las normas del Decreto 3118 de 1968 no desconocen este derecho del trabajador, ya se considere la cesantía como un salario diferido o como una prestación social.

14. Control fiscal y control administrativo. Sus diferencias.

Corte Suprema de Justicia - Sala Plena –

Bogotá, D.E., agosto primero de mil novecientos sesenta y nueve.

(Magistrado Ponente: Doctor Eustorgio Sarria).

El ciudadano César Castro Perdomo, vecino de Bogotá e identificado con la cédula de ciudadanía número 47.916 del mismo lugar, solicita de la Corte, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Política, se declare la inexequibilidad de los artículos 1 a 63 del Decreto Extraordinario número 3118 de 26 de diciembre de 1968 “por el cual se crea el Fondo Nacional de Ahorro, se establecen normas sobre auxilio de cesantía de empleados públicos y de trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones”.

La demanda reúne los requisitos previstos en el artículo 16 del Decreto 432 de 1969. Fue admitida por providencia de la Sala Constitucional de 22 de abril del año en curso.

- I -

DISPOSICIONES ACUSADAS

El actor transcribe el texto íntegro del Decreto Extraordinario número 3118 de 26 de diciembre de 1968, el cual consta de seis capítulos comprensivos de estas materias:

I Creación y objetivos del Fondo.

II Administración y vigilancia del Fondo.

III Operaciones del Fondo.

IV Liquidación y pago de cesantías.

V Aportes al Fondo.

VI Disposiciones varias.

- II -

TEXTOS CONSTITUCIONALES VIOLADOS Y TAZONES DE LA VIOLACION

Al respecto, el demandante se expresa así:

a) “Violación del ordinal 8º del artículo 118 de la Constitución Nacional (Artículo 39 del Acto Legislativo Nº 1 de 1968).

“Dice el texto constitucional infringido:

“ARTÍCULO 39.- El artículo 118 de la Constitución Nacional quedará así:

“Corresponde al Presidente de la República, en relación con el Congreso:

“…”

“8. Ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76, ordinal 11 y 12,80, 121 y 122 y dictar los decretos con la fuerza legislativa que ellos contemplan.

“El concepto de la violación consiste en que mientras la norma constitucional invocada da competencia al señor Presidente de la República para legislar extraordinariamente, pero sometido al régimen constitucional, esto es, que tratándose de facultades extraordinarias su ejercicio debe estar circunscrito precisamente a la facultad específica conferida, y no salirse del marco de las autorizaciones extraordinarias, sin embargo, en este caso a pesar de que el legislador ordinario (Congreso de la República) no dio expresamente la facultad al Gobierno para desarrollar un plan económico y social como es el relativo a la creación del Fondo Nacional de Ahorro del sector público, y adoptar determinaciones sobre el salario diferido (cesantías) de los trabajadores al servicio del Estado, que conllevan una política social seguramente muy bien intencionada, sin embargo el señor Presidente toma determinaciones económico-sociales sin que exista autorización extraordinaria para ello.

“Y son tales medidas legisladas por el Gobierno de claro sabor económico y social que en el mismo texto del Decreto acusado se le da un patrimonio propio al Fondo Nacional de Ahorro, se señala el criterio de sus inversiones y los aspectos que puede abarcar. Así también se dictan otras medidas para que pueda cumplir mejor los propósitos para los que fue creado.

b) “Violación del artículo 55 de la Constitución Nacional.

“Dice el precepto infringido:

“ARTÍCULO 55. Son ramas del Poder Público: la Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional.

“El Congreso, el Gobierno, y los Jueces tienen funciones separadas, pero colaborarán armónicamente en la realización de los fines del Estado. (Artículo 6º del Acto Legislativo Nº 1 de 1945).

“El concepto de la violación consiste en que mientras la norma invocada atribuye separación de competencias a las tres ramas del Poder Público, a fin de que la Ejecutiva no haga lo que constitucionalmente le corresponde a la Legislativa, sin embargo, por el Decreto demandado se quebranta aquella separación, porque el Gobierno desarrolla un plan económico y social cuya competencia corresponde al Congreso.

c) “Violación del ordinal 4o. del artículo 16 de la Constitución Nacional.

“Dice el texto infringido:

“El artículo 76 de la Constitución Nacional quedará así:

“Corresponde al Congreso hacer las leyes.

“Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:

“…”

“4. Fijar los planes y programas de desarrollo económico y social (subraya el suscrito) a que debe someterse la economía nacional, y los de obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución, y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”.

“El concepto de la violación consiste en que mientras la norma invocada da competencia al Congreso de la República para fijar todo plan económico y social como es el del Fondo Nacional de Ahorro en el sector público, y que hay que aceptar que es económico y social porque se relaciona con el adelanto económico del país en materia de inversiones, y con el hombre, su familia y su vivienda, y con la comunidad profesional adscrita al servicio del Estado Colombiano, sin embargo, por medio del Decreto demandado se asume una postura legislativa propia del Congreso, y que éste ha venido analizando detenidamente aún con posterioridad a la Ley 65 de 1967, en que dice apoyarse el Gobierno, pues como ya se dijo en el Congreso cursa el Proyecto sobre el Fondo Nacional de Ahorro.

d) “Acusación especial contra las siguientes disposiciones del Decreto Extraordinario No. 3118 de 1968 (diciembre 26) en cuanto gravan las cesantías de los trabajadores al servicio del Estado Colombiano:

“ordinal a) del artículo 1º que hace obligatoria la inversión de las cesantías de los trabajadores oficiales en el Fondo Nacional de Ahorro;

“ARTÍCULO 3º. Que dispone la liquidación y entrega en favor del Fondo de todas las cesantías de empleados públicos y trabajadores oficiales de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado, del orden nacional, y en fin de todos los afiliados actuales de la Caja Nacional de Previsión.

“ARTÍCULO 22. Que ordena las liquidaciones de las cesantías devengadas hasta el 31 de diciembre de 1968 para incrementar aquel Fondo.

“ARTÍCULO 32. Que autoriza a la Caja Nacional de Previsión, y a los establecimientos públicos y a las empresas industriales y comerciales del Estado entregar los valores de las cesantías de los empleados y trabajadores del Estado al Fondo Nacional de Ahorro dentro de los plazos que fije el Gobierno.

“Violación del artículo 30 de la Constitución Nacional.

“Dice la norma infringida:

“ARTÍCULO 30. Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

“La propiedad es una función social que implica obligaciones.

“Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa.

“Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.

(Artículo 10 del Acto Legislativo No. 1 de 1936).

“El concepto de la violación consiste en que mientras la norma constitucional garantiza el derecho de usar, abusar y disfrutar cada cual de sus bienes, entre los cuales se encuentra el salario y el salario diferido o cesantía, pudiendo disponer de lo suyo en el momento que desee, pero en forma voluntaria, en cambio, por medio de los artículos demandados se impone a los empleados y trabajadores del Estado Colombiano la obligación forzosa de contribuir con sus cesantías a constituir el patrimonio del Fondo Nacional de Ahorro. Es evidente que aquel instituto cuando sea establecido en legal forma podrá prestar a la comunidad un gran servicio pues se ha pensado que su finalidad económica sea la de financiar la vivienda a los trabajadores, pero fuera de esto, irá a hacer muchas inversiones económicas de diversa índole tales como el desarrollo industrial de la nación, especialmente de la pequeña y mediana industria; el desarrollo de empresa de exportación y de las que sustituyan económicamente importaciones o estimulen el desarrollo regional; la adquisición de bienes de capital con plazos comparables a los de los proveedores del exterior; la explotación y aprovechamiento industrial de recursos mineros, a través de sistema que aseguren adecuada participación nacional en las empresas respectivas y en el producto de su explotación; el desarrollo de la agricultura, particularmente de cultivos de tardío rendimiento; de productos destinados a la exportación o de las que contribuyan a sustituir económicamente importaciones o a mantener la estabilidad del nivel interno de precios; la de fomentar la ganadería, la silvicultura y la pesca; y el desarrollo de la industria del turismo (Ver artículo 21 del Decreto acusado), pero en mi concepto por tratarse de una nueva empresa del Estado Colombiano, manejada por funcionarios públicos, y con unas perspectivas novedosas dentro del medio colombiano, sin embargo hay que recibir con algún recelo sus planes, y no estaría bien comprometer a los empleados y trabajadores del Estado Colombiano, a participar como socios de esa empresa en contra de su voluntad, y con su dinero correspondiente al valor de sus cesantías, devengadas hasta el 31 de diciembre de 1968, puesto que la norma constitucional garantiza a todo colombiano el derecho de usar, gozar y disponer de sus bienes como a bien le plazca. Esto es, que prevalece la voluntariedad sobre, la obligatoriedad, y el derecho ajeno hay que respetarlo y esto hay que aceptarlo por la exégesis de los derechos adquiridos”.

- III -

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

El jefe del Ministerio Público, en concepto de 22 de mayo de 1969 manifiesta “que deben declararse exequibles las normas contenidas en el Decreto número 3118 de 1968 que han sido materia de acusación”. Y espone <sic>:

a) Que el Gobierno obró en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorga el artículo 1º, ordinales h) e i) de la Ley 65 de 1967;

b) Que por tanto podía crear el Fondo Nacional de Ahorro “con carácter de instituto autónomo”, disponiendo que las cesantías de los empleados y trabajadores públicos entraran a formar parte de él.

c) Que no excedió las facultades conferidas “porque, en primer término, podría crear dependencias y descentralizar servicios dotando tales dependencias de autonomía administrativa; y, en segundo lugar, recibió competencia para estatuir otro régimen de prestaciones sociales, como puede verse en los ordinales I) y h) (sic) anteriormente transcritos”.

d) Finalmente dice:

“Se acusa el Decreto en su conjunto de contener la formulación de un plan de desarrollo económico y social, sin facultades extraordinarias y arrebatando esa función al Congreso, con lo cual se considera infringido el numeral 4º del Artículo 76 de la Carta. Este numeral le atribuye concretamente al Órgano Legislativo la función de fijar los planes de desarrollo, tomar las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento y determinar los recursos para ello y en esa materia no ha sido investido el Presidente de la República de facultades extraordinarias por la Ley 65 de 1967.

“No se vislumbra, sin embargo, por qué aspecto pudiera calificarse el Decreto que reglamenta el Fondo Nacional de Ahorro como un plan de desarrollo, en el sentido que se le da en la Constitución, de plan general básico que constituye el eje de toda la actividad económica del país en un período de tiempo, elaborado con fundamento en la coordinación integral de todos los factores que conducen a las metas prefijadas y que debe servir de guía para toda programación a nivel inferior en el sector público y en el privado”.

- IV –

CONSIDERACIONES:

Primera.

1. El artículo 1º de la Ley 65 de 1967, en lo pertinente dice:

“De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de un año contado a partir de la vigencia de esta Ley, para los efectos siguientes:

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………

h) Fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos nacionales, así como el régimen de prestaciones sociales.

i) Suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder Público, y en los institutos y empresas oficiales y acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de oficinas de la administración que así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines”.

2. De acuerdo con el contenido del ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, dos elementos caracterizan las facultades: la temporalidad y la precisión. El primero hace referencia a un lapso cierto; y el segundo a una materia determinada. El Presidente de la República debe obrar dentro de estos límites, siendo entendido que a más de ellos están o existen los que la misma Constitución señala al Congreso, al cual sustituye en el ejercicio de la función legislativa.

Las conferidas por la Ley 65 de 1967, en los aspectos a que este fallo se refiere, cumplen con estos dos requisitos de manera plena.

3. Un régimen de prestaciones sociales, debe ser un cuerpo de normas armónicas que regulen todos los aspectos propios de esta modalidad de la seguridad social; que la haga operante, o sea que la praxis concuerde con la teoría. Lo que sinifica <sic> que debe ser un estatuto completo, con capacidad para satisfacer la necesidad de que se trata. Dentro de este orden de ideas sus disposiciones deben comprender, entre otras, las siguientes materias:

a) Causalidad;

b) Reconocimiento o liquidación;

c) Pago;

d) Medios de financiación;

e) Garantías.

La causalidad se refiere a los presupuestos legales de las prestaciones, o sea a los hechos que crean el derecho.

El reconocimiento o liquidación, se refiere al acto administrativo que define la situación jurídica subjetiva con fundamento en los mencionados presupuestos legales.

El pago, se refiere a la satisfacción oportuna y adecuada del valor de la prestación.

Los medios de financiación, se refieren a todas las operaciones de orden fiscal o de crédito propias para obtener los recursos monetarios indispensables para el pago oportuno y adecuado.

Las garantías están ínsitas en las medidas fiscales y en los sistemas de inversión de los dineros destinados al pago no inmediato de las prestaciones.

4. El ordinal i) del artículo 1º de la Ley 65 de 1967 contempla el caso de una de las formas más importantes de la moderna administración pública: la descentralización funcional o por servicio, que opera a través del “establecimiento público”. La consagra de modo indubitable la reforma constitucional de 1968: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones... 9º Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales" (A. L. de 1968, art. 10, 76-9º C.N.). Y los Decretos 1050 y 3130 de 1968 hacen una amplia reglamentación de la materia.

5. “Establecimiento público” es la entidad creada por acto legislativo, (ley, ordenanza, acuerdo), con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, a cuyo cargo y responsabilidad está un servicio público o una actividad de utilidad o interés social.

a) La personería jurídica significa que la entidad a que se atribuye es un sujeto independiente capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones.

b) La autonomía administrativa significa la facultad o poder para ordenar el servicio o actividad con independencia de los demás organismos públicos, pero en armonía con reglamentos especiales y en cumplimiento y desarrollo de los planes adoptados por el Gobierno.

c) El patrimonio independiente significa que la entidad tiene uno, que no-hace parte de los fondos comunes el cual puede consistir en cosas corporales o incorporales.

Las “empresas industriales o comerciales del Estado” son una especie de “establecimiento público”. Y lo mismo cabe afirmar de las “sociedades de economía mixta”, de acuerdo con la ley respectiva.

6. Es verdad que el expresado ordinal i); habla de “dependencias” de la rama ejecutiva del poder público, y no de organismos, como si lo hace el artículo 1º del Decreto con fuerza de ley Nº 1050 de 1968, ya citado. Más tal cosa no es suficiente para deducir un abuso o exceso de poder en ejercicio de las facultades extraordinarias, consistente en haber creado el Fondo Nacional de Ahorro como un “establecimiento público vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico”. Lo que sucede al respecto es, sencillamente, que cuando la dependencia administrativa se descentraliza y se acuerda otorgarle autonomía, se convierte en un verdadero “establecimiento público”, en cualquiera de sus tres modalidades.

De otra parte el ordinal 9º del artículo 76 de la Constitución no hace una clasificación específica en organismos o dependencias, limitándose a señalar los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los Establecimientos Públicos, clasificación que debiera tenerse en cuenta al cumplirse el desarrollo legal de la norma superior.

7. El Decreto acusado Nº 3118 de 1968 es, en términos de técnica legislativa, un “reglamento” que define todos los aspectos del tema general al cual se refiere su preámbulo. Está concebido con el propósito de resolver uno de los problemas de la seguridad social colombiana. He aquí una síntesis de su articulado o contenido, suficiente en sentir de la Corte para el estudio de los cargos de inconstitucionalidad, síntesis que, por otra parte, se acomoda a los términos de la demanda:

CAPITULO I

Creación y objetivos del Fondo artículos 1 a 4

a) El Fondo se crea como un “establecimiento público”.

b) Las inversiones tienen por objeto acrecentar los recursos del Fondo.

c) El objetivo principal es el pago del auxilio de cesantía. Los demás objetivos se subordinan a éste.

CAPITULO II

Administración y vigilancia del Fondo artículos 5 a 13

d) La dirección del Fondo corresponde a la Junta Directiva y la administración fiduciaria al Banco Central Hipotecario.

e) El Estado garantiza todas las obligaciones que conforme a sus estatutos contraiga el Fondo.

f) La vigilancia de las operaciones del Fondo queda a cargo de la Superintendencia Bancaria.

CAPITULO III

Operaciones del Fondo artículos 14 a 21

g) Es forzoso mantener fondos indispensables para el pago inmediato de la cesantía.

h) Con sus fondos atiende:

I Pago de cesantías;

II Vivienda para trabajadores;

III Inversiones.

i) Los criterios de inversión (2) demuestran la intención de garantizar el pago de las cesantías.

j) Los objetivos de las inversiones corresponden a los criterios.

CAPITULO IV

Liquidación y pago de cesantías artículos 22 a 45

k) La liquidación de las cesantías por la Caja Nacional de Previsión Social se hará de acuerdo con la legislación vigente el 26 de diciembre de 1968, por todo el lapso anterior y hasta el 31 de los mismos mes y año.

l) A partir del lo. de enero de 1969, la liquidación se hará anualmente.

m) El Fondo reconoce intereses del 9% anual sobre los saldos en 31 de diciembre de cada año.

n) Pago, dentro del término de 10 días, de la cesantía, y acción ejecutiva en caso de mora, con recargo de intereses al 2% mensual.

CAPITULO V

Aportes al Fondo artículos 46 a 51

ñ) Aportes de la Nación al Fondo:

I $ 1.000.000.000,00 valor aproximado de las cesantías causadas y aún no liquidadas en 31 de diciembre de 1968, de los afiliados de la Caja Nacional de Previsión Social, así:

1. 10% (100.000.000,00) en efectivo.

2. 90% (900.000.000,00) en bonos de deuda pública.

II Queda el Gobierno facultado para reglamentar la emisión y características de los bonos.

CAPITULO VI

Disposiciones varias artículos 52 a 63

o) Aporte especial de la Nación a la Caja Nacional de Previsión Social para cesantías reconocidas y no pagadas, de $85.000.000,00.

p) Aporte inicial de la Nación al Fondo, de $ 10.000.000,00.

q) Apropiaciones presupuestales anuales para el cumplimiento de las obligaciones del Fondo.

r) Facultad del Fondo para contratar empréstitos internos y externos.

s) Vigencia a partir del 26 de diciembre de 1968.

8. La Ley 6ª de 1945, artículos 18,19 y 20, estableció el régimen de prestaciones sociales de los servidores públicos y para atender a su reconocimiento y pago dispuso:

a) La organización a cargo del Gobierno de la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, (Caja Nacional de Previsión Social).

b) La Caja Nacional de Previsión Social será una persona jurídica autónoma, cuya administración corresponderá a una Junta Directiva integrada por representantes del Gobierno y de los empleados y obreros. O sea un establecimiento público.

c) La Nación garantiza todas las obligaciones de la Caja.

d) El patrimonio de la Caja se integrar así:

1. Con el aporte anual equivalente al tres por ciento (3%) de los ingresos ordinarios del Presupuesto de la Nación;

2. Con un aporte equivalente al tres por ciento (3%) mensual (hoy el 5%) de los sueldos de los empleados nacionales de cualquier clase, cubierto por éstos;

3. Con un aporte equivalente al dos por ciento (2%) mensual de los jornales de los obreros nacionales de cualquier clase, cubierto por éstos;

4. Con un aporte equivalente a la tercera parte del primer sueldo mensual de todo empleado nacional, cubierto por éste.

9. De la Caja Nacional de Previsión Social se desprende funcionalmente el Fondo Nacional de Ahorro, que toma a su cargo el reconocimiento y pago de una de las prestaciones sociales, el auxilio de cesantía. Y por razón de los principios orgánicos de la materia, que el derecho administrativo acoge y desarrolla, deviene en una persona jurídica autónoma, o sea en otro establecimiento público.

10. En desarrollo del mandato legal mencionado de que la Nación garantiza todas las obligaciones de la Caja, aquella asume el pasivo que representan las cesantías de los servidores públicos en 31 de diciembre de 1968, y aporta consecuencialmente al Fondo su valor estimado en la suma de mil millones de pesos, así: cien millones en efectivo; novecientos millones en bonos de deuda pública.

11. En esta forma, el Decreto 3118 de 1968, con la excepción del artículo 13, en el aspecto que luego se determina, se ajusta a las facultades extraordinarias contenidas en el artículo 1º de la Ley 65 de 1967, que se compendian en dos procesos administrativos: acordar un régimen de prestaciones sociales; acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de una dependencia oficial.

Por lo mismo, no viola ni el ordinal 12 del artículo 76, ni el 8º del artículo 118 de la Constitución, ni precepto alguno de igual categoría.

Segunda.

1. La planeación gubernamental es una de las faces <sic> del ejercicio del poder público. La practican casi todos los Estados, tanto los capitalistas como los socialistas, con arreglo a su filosofía.

2. En Colombia, se persigue un concierto entre la propiedad pública y la privada, mediante una programación compartida, o en última instancia impuesto por la intervención estatal, de acuerdo con las siguientes normas de la Constitución:

a) El artículo 32, a la par que garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada, dentro de los límites del bien común o sea del interés público o social de que habla el artículo 30, coloca en manos del Estado la dirección de la economía;

b) Para este efecto, el Estado, por mandato de la ley, intervendrá en las distintas etapas del proceso económico, o sea en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados;

c) Todo con la finalidad esencial de racionalizar y planificar la economía para lograr el desarrollo integral;

d) Igual intervención habrá con el objeto de “dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una política de ingresos y salarios, conforme a la cual el desarrollo económico tenga como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad y de las clases proletarias en particular”;

e) Conforme al artículo 76, ordinal 4º corresponde al Congreso, por medio de leyes, fijar, o sea conferirles validez y obligatoriedad legal, “los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional, y los de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución, y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”;

f) Por mandato del artículo 80, los respectivos proyectos tienen un trámite especial de estudio y adopción para conferirles fuerza de ley;

g) Por último, de acuerdo con el artículo 118, ordinales 3º y 8º, corresponde al Presidente de la República presentar "oportunamente al Congreso los planes y programas a que se refiere el ordinal 4º del artículo 76, entre cuyos objetivos deberá contemplarse el desarrollo armónico de las diferentes regiones del país...”.

3. Fácil es comprender, con base en las anteriores observaciones, cómo las actividades inherentes a la planeación configuran un derecho administrativo nuevo, una función legislativa y una función ejecutiva cuyo ejercicio debe valorarse con criterio adecuado. El acto legislativo, el acto, hecho u operación administrativos, muestran complejidad y ya no pueden producirse al margen de ciertas normas técnicas implícitas en los preceptos que le dan carácter y consecuencias de orden jurídico.

La planeación comprende: a) el inventario de recursos disponibles; b) el inventario de las necesidades por satisfacer.

Como etapas complementarias, cuyo desarrollo hace operante la tarea de la planeación, están:

La programación, o sea la ordenación de los recursos y los medios de satisfacción de las necesidades;

La ejecución, conforme a lo programado;

La coordinación, como garantía de armonía de procedimientos y resultados;

La evaluación, o sea la comprobación de la eficacia administrativa de la ejecución.

4. El “plan de desarrollo económico” y el correspondiente “programa”, surgen como producto de la planeación.

“Plan, según la segunda acepción del diccionario de la Real Academia Española, es un intento o proyecto; la palabra “programa” significa etimológicamente “anunciar por escrito”, y según el mismo diccionario es una previa declaración de lo que se piensa hacer en alguna materia u ocasión. Pero en un país democrático, en el cual mucha parte de la actividad económica, depende de decisiones de los individuos y no de mandatos del Estado, los planes tienen un doble carácter, por un lado son el anuncio de lo que las entidades públicas piensan hacer, por ejemplo en materia de vías de comunicación, de centrales eléctricas, etc., y por otros son una especie de pronósticos, un juicio sobre el curso que tomarán las cosas, sobre el probable resultado de las actividades de los individuos bajo los estímulos más o menos fuertes que ofrezca el Estado para orientarlas y bajo el influjo de ciertos factores económicos previsibles. Así ha surgido, en la técnica de la Cepal, el concepto de las “metas” dentro de la labor de programación. Esta se traduce finalmente en determinar metas, o sea puntos o términos que se señalan para una carrera, para un esfuerzo que se cumple en cierto término.

“En términos generales pueden distinguirse cuatro etapas en la formulación de un plan de desarrollo; el diagnóstico, el pronóstico, el señalamiento de metas y la indicación de las medidas de política económica que se consideren más adecuadas para orientar el conjunto de la economía hacia el logro de las metas previstas”.

(Plan de Desarrollo Económico. Publicación de la Esap. Bogotá, 1963).

5. La naturaleza del plan como acto jurídico es materia de controversia. Los expositores franceses modernos se resisten a ubicarlo dentro de la clasificación clásica o sea la de los actos legislativos, administrativos, jurisdiccionales y actos-condición. El Profesor Paul Marie Gaudemet, al respecto, dice:

“Las instituciones políticas son las primeras que han debido adaptarse a las exigencias de la planificación económica.

“Entre los factores que han dado a la V República su imagen actual, han jugado un f¡ papel decisivo los económicos, aunque no se haya confesado paladinamente su influencia.

“De una parte, el tecnicismo que exige la elaboración del plan empujaba a una cierta decadencia del Parlamento y el predominio de los técnicos sobre los políticos tradicionales, es decir, a inclinar al régimen hacia una cierta tecnocracia; de otra parte, la continuidad necesaria para la buena ejecución del plan incitaba a asegurar la estabilidad gubernamental y a poner al Ejecutivo al abrigo de los cambios de humor del Parlamento.

“Si por razón de sus exigencias, la planificación ha llevado a transformar las instituciones de la democracia parlamentaria clásica, ha actuado todavía más directamente en el campo del Derecho Constitucional, haciendo surgir en él un acto jurídico de nuevo cuño: el plan. Su naturaleza jurídica exacta no ha dejado de levantar controversias, porque desafía las categorías jurídicas tradicionales; de acuerdo con la fórmula de George Burdeau, se pasa 'del gobierno por la norma, al gobierno por la persuasión' <sic>.

“Y es que, ya se considere desde el punto de vista formal o desde el punto de vista material, es difícil integrar al plan en las categorías jurídicas clásicas.

“Las categorías precedentes han fracasado al querer reconducir el plan a las categorías jurídicas clásicas -legislativas o contractuales- porque se han ceñido exclusivamente al aspecto formal del plan, es decir, al procedimiento seguido en su elaboración, en lugar de ocuparse de su aspecto material, es decir, de su contenido, que me parece más determinante.

“A este respecto cabría clasificar el plan en í- una categoría jurídica nueva para la que proponemos la denominación de acto-programa. Una cierta prefiguración serian los programas gubernamentales leídos por los jefes de gobiernos parlamentarios ante las asambleas legislativas. El plan es el programa económico y social que se fija una nación.

“De esta forma se explicaría el complejo procedimiento que preside su elaboración. La solemnidad debe prestarle toda su fuerza. La consulta a expertos sirve para garantizar la calidad técnica de los programas aprobados La participación de la Administración, en especial del Ministerio de Hacienda, asegura que los objetivos y los medios utilizados son compatibles con las posibilidades financieras. La ratificación parlamentaria, finalmente, constituye para el Parlamento un compromiso moral de aprobar las medidas legislativas o presupuestarias que sean necesarias a medida que el plan se vaya ejecutando.

“Su carácter de acto-programa explica el procedimiento seguido para su adopción y también el alcance del plan. Este alcance se caracteriza por la generalidad de su esfera de influencia. Como programa económico, el plan debe aplicarse a la generalidad de los agentes económicos, es decir, debe inspirar tanto la actividad del sector público como la del sector privado. En consecuencia, debe guiar la acción del estado y sus diversos órganos -Gobierno y Parlamento-; a los meros particulares, jefes de empresa y obreros; ya que han participado en su elaboración a títulos diversos”.

(La influencia de la política de planificación económica en el Derecho público francés. Madrid 1968).

Mas, cualquiera que sea el grado de aceptación o de rechazo de la teoría francesa, la verdad es que de acuerdo con los preceptos constitucionales comentados, en la génesis de un acto de la naturaleza del plan general económico participan, y deben participar, equilibradamente, dos ramas del poder público: la ejecutiva primero, y la legislativa después. Siendo el plan todo un ordenamiento obligatorio para gobernantes y gobernados.

La simple confrontación del texto del decreto acusado con los principios orgánicos del plan de desarrollo económico expuesto, lleva a la conclusión de que el primero no equivale al segundo, y por lo mismo no existe violación de los preceptos constitucionales invocados por el actor.

Tercera.

1. Conviene reiterar lo atinente a la financiación y a las inversiones previstas en el estatuto del Fondo, o sea en el Decreto Nº 3118 de 1968, con el objeto de eliminar cualquier duda acerca del ejercicio de las facultades extraordinarias por parte del Gobierno, que pudiera calificarse como un exceso, abuso o desviación de poder, y que, por lo mismo, llevara a la convicción de la existencia de un vicio de inconstitucionalidad, como lo pretende el demandante.

2. Ya se dijo que un “régimen de prestaciones sociales” como el señalado en el ordinal h) de la ley de facultades extraordinarias número 65 de 1967, comprende, debe comprender, los “medios de financiación” y las “garantías” adecuadas a los fines esenciales del organismo que se crea. De no ser así, esos fines no podrían cumplirse.

3. Esa financiación se hace, como es lo debido, con los aportes de la Nación, y entre éstos con uno que cubre el valor aproximado de las cesantías en 31 de diciembre de 1968, o sea la suma de $1.000.000.000,00 de los cuales $100.000.000,00 se dan en dinero efectivo y $900.000.000,00 en bonos de deuda pública. Y esto por cuanto desde la creación de la Caja Nacional de Previsión Social, la nación se había constituido en garante de todas sus obligaciones, como está demostrado. De modo que no se hace nada por fuera de lo normal dentro de un proceso administrativo de esta índole.

4. Las investigaciones lógica y racionalmente se explican como un sistema económico y financiero capaz de garantizar, permanentemente, el cumplimiento de las obligaciones del Fondo, desarrollando a la vez el principio fundamental de la Carta de que la propiedad “es una función social”, lo que significa que su ejercicio debe beneficiar tanto al titular del derecho como a la comunidad.

5. Además, creado el Fondo como un “establecimiento público”, tal como se vio, debía dotársele de un patrimonio independiente proporcionado al costo del servicio a su cargo. Dicho patrimonio, como indispensable para esta especie de establecimiento, constituye un elemento esencial para su existencia jurídico-administrativa.

Cuarta.

1. La cesantía causada representa para el trabajador un derecho patrimonial legítimamente constituido que queda bajo el amparo y la garantía del artículo 30 de Constitución: la ley posterior no puede desconocerlo ni disminuirle en forma alguna. Puede sí esta ley modificar las bases de reconocimiento y liquidación, pero solo para lo futuro, o sea en relación con servicios por prestar.

2. Cumplido el hecho del tiempo de servicio, de acuerdo con las normas del caso surge la situación jurídica individual en favor del respectivo agente o funcionario público, situación ésta última que es el derecho adquirido protegido y garantizado por Constitución. En este aspecto no cabe duda alguna que pueda inducir a una conclusión opuesta o diferente.

3. El Decreto 3118 de 1968 contiene una serie de disposiciones sobre “liquidación y pago de cesantías”, que estructuran un sistema legal en los campos social y jurídico, así:

a) El auxilio de cesantía se liquidará hasta el 31 de diciembre de 1968 con aplicación de las normas vigentes el día 26 de los citados mes y año.

b) Esta liquidación tiene el carácter de definitiva, o sea no revisable.

c) A partir del 1º de enero de 1969, cada año calendario, se liquidarán las cesantías que anualmente se causen, a favor de sus trabajadores o empleados, por los Misterios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y empresas comerciales o industriales del Estado.

d) Esta liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo, o sea no revisable.

e) En caso de retiro del empleado o trabajador, el respectivo organismo liquidará

la cesantía que le corresponda por el tiempo servido en el año de retiro.

f) Las liquidaciones a que se refiere el aparte c), se harán con base en el salario promedio mensual devengado por el empleado o trabajador en los tres últimos meses de cada año.

g) En firme las liquidaciones, ellas se comunicarán al Fondo Nacional de Ahorro para que éste las acredite en cuenta a favor del respectivo empleado o trabajador.

h) El Fondo Nacional de Ahorro liquidará y abonará en cuenta intereses del 9% anual sobre las cantidades que en 31 de diciembre de cada año figuren a favor de cada empleado público o trabajador oficial.

i) El Fondo entregará a cada trabajador una libreta con mención de la entidad en donde preste servicios y del saldo a su favor en la fecha antes indicada.

j) Durante el tiempo de servicio el empleado público o trabajador oficial podrá solicitar entrega de la totalidad o parte de los dineros acreditados a su favor en el Fondo Nacional de Ahorro, o podrá autorizar al Fondo entregas en favor de terceras personas o del propio Fondo, pero únicamente para los fines de compra, construcción, mejora o liberación de gravámenes hipotecarios de vivienda.

k) En caso de retiro del servicio y siempre que no medien causas legales de pérdida del auxilio de cesantía, el empleado público o trabajador oficial podrá solicitaba! Fondo entrega del saldo neto a su favor. Y éste deberá pagarle dicho saldo dentro del término de 10 días hábiles, contados a partir de la presentación en debida forma de la solicitud. En caso de mora el Fondo reconocerá intereses del 2% mensual.

l) En caso de retiro, la libreta o tarjeta que contenga la cuenta del trabajador, constituye título ejecutivo para exigir judicialmente el pago del saldo a su favor.

4. La escueta enunciación de un régimen legal como éste, afianza el criterio y brinda certeza de que el legítimo derecho de la cesantía causada se respeta en toda su amplitud. Y no solo esto: se toman, además, medidas para protegerla de futuros riesgos inherentes al desarrollo fiscal y económico del país.

5. Y esta argumentación tiene validez jurídica ya se considere la cesantía como un salario diferido o como una prestación social.

6. Por tanto el decreto acusado no viola el artículo 30 de la Constitución como lo pretende el actor, ni los demás preceptos que cita.

Quinta.

1. Hacen parte del título V de la Constitución al lado de las normas que definen las ramas legislativa, ejecutiva y jurisdiccional del poder público, las referentes a la “vigilancia de la gestión fiscal de la Administración”, contenidas en los artículos 59 y 60. El primero de estos dispone:

“La vigilancia de la gestión fiscal de la Administración corresponde a la Contraloría General de la República y se ejercerá conforme a la ley”.

Establece así la Constitución la debida y necesaria independencia entre esas funciones administrativas y las propias del control fiscal, que emana de una auténtica organización democrática. Todo lo que tiende a fortalecer esta actividad, a mejorar los sistemas propios de ella, está contribuyendo a la realización de los fines esenciales del Estado señalados en la misma Constitución y de modo especial en el artículo 16.

2. El control fiscal es diferente del control administrativo. El primero, en esencia, persigue el recaudo y la inversión debidos de los fondos públicos, conforme a las determinaciones legales del caso, o sea en armonía con presupuestos válidamente adoptados sobre el monto de las rentas por recaudar y los gastos o inversiones en servicios por hacer. El segunda busca, entre otros fines, ajustar la ejecución administrativa a los planes y programas de desarrollo, o sea verificar su conformidad con ellos; es, en síntesis, la evaluación de los resultados y progresos obtenidos. Por eso se dijo que sin la evaluación no es posible responder por la eficacia de la ejecución, o sea el conjunto de actos, hechos y operaciones administrativos.

Por lo mismo, su separación funcional e independencia es un requerimiento indeficiente del buen servicio público, tal como justamente lo prevé la Constitución, dentro del título “de las ramas del poder público y del servicio público”.

3. La ley a que hace referencia el transcrito artículo 59 existe y a ella debe atenerse la Administración. En efecto:

a) La Ley 151 de 1959, dispone en sus artículos 2º y 7º:

 “La vigilancia de la gestión fiscal de las empresas y establecimientos públicos descentralizados y de aquellas instituciones y organismos que reciban, manejen o inviertan fondos provenientes de impuestos, tasas, contribuciones de carácter especial, o cuotas forzosas creadas por la ley, corresponde a la Contraloría General de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 59 de la Constitución Nacional………………………………………………

“Para el ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal a que se refiere la presente Ley, la Contraloría General de la República adoptará sistemas apropiados a la naturaleza de los establecimientos, empresas o instituciones de que se trata, acordes con el género de las actividades a ellos encomendadas. Tales sistemas respetarán la autonomía administrativa de los establecimientos, empresas o instituciones referidos.

“PARÁGRAFO. Las partes interesadas podrán recurrir en juicio ante el Consejo de Estado, en ejercicio del recurso contencioso- administrativo, en la misma forma y términos en que son acusables las providencias de los ministros del despacho ejecutivo, cuando consideren que la adopción de los sistemas prescritos para lograr la vigilancia y control efectivo por parte de la Contraloría, lesionan facultades reconocidas por la ley a favor de los mismos”.

b) El artículo 41 del Decreto con fuerza de Ley Nº 3130 de 1968, ratifica lo dispuesto en la Ley 151 de 1959, en cuanto se relaciona con los establecimientos públicos, que es el caso del Fondo Nacional de Ahorro.

4. El artículo 13 del Decreto 3118 ordena: “La vigilancia y control de las operaciones del Fondo serán de competencia exclusiva de la Superintendencia Bancaria, pero el Fondo no estará obligado a contribuir al sostenimiento de ésta”.

Del contexto del citado decreto se deduce, en forma inequívoca, que el artículo 13 se refiere a la vigilancia de la gestión fiscal, ya que para el simple control administrativo están las entidades mencionadas en los artículos inmediatamente anteriores como son la Junta Directiva y la Secretaría Técnica. De no ser así, sobraría o estaría de más tal precepto.

5. No ofrece dificultad alguna, y es legal, que al lado del control ejercido por la Superintendencia Bancaria sobre el Banco Central Hipotecario, administrador fiduciario del Fondo, funcione, actúe sin limitaciones de ninguna especie, el control fiscal que la Constitución y la ley asignan a la Contraloría General de la República.

6. En estas condiciones, es claro que el artículo 13 del Decreto 3118 acusado, en cuanto excluye del control fiscal del Fondo a la Contraloría General de la República, viola los artículos 59 y 60 de la Constitución, y así habrá de declarlo <sic> la Corte.

- V-

CONCLUSIONES

a) Con la excepción del artículo 13, en el aspecto indicado, el Decreto Nº 3118 de 1968 “por el cual se crea el Fondo Nacional de Ahorro, se establecen normas sobre auxilio de cesantía de empleados públicos y de trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones”, se ciñe al texto de las autorizaciones contenidas en la Ley 65 de 1967.

b) El citado Decreto Nº 3118 no es un plan de desarrollo económico, ni equivale a él, tal como lo concibe la Constitución, de modo especial en el ordinal 4º del artículo 76; y en consecuencia su adopción no está sujeta a trámites constitucionales especiales.

c) El auxilio de cesantía causada, ya se le considere como salario diferido o como una prestación social, constituye un legítimo derecho del trabajador, que no sufre menoscabo alguno por razón de las normas del Decreto Nº 3118 de 1968.

d) Además, el mismo decreto no viola preceptos constitucionales distintos de los señalados por el demandante.

- VI -

FALLO:

De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Es exequible el Decreto Nº 3118 de 1968, “por el cual se crea el Fondo Nacional de Ahorro, se establecen normas sobre auxilio de cesantía de empleados públicos y de trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones”, con la excepción del artículo 13, que se declara inexequible en cuanto excluye el control fiscal del Fondo a la Contraloría General de la República.

Publíquese, notifíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial, transcríbase al Ministerio de Desarrollo Económico y archívese el expediente.

J. Crótatas Londoño - José Enrique Arboleda Valencia - Humberto Barrera D. - Samuel Barrientos Restrepo - Juan Benavides Patrón - Flavio Cabrera Dussán - Ernesto Cediel Angel - José Gabriel de la Vega - Gustavo Fajardo Pinzón - Jorge Gaviria Salazar - César Gómez Estrada - Edmundo Harker Puyana - Enrique López de la Pava - Luis Eduardo Mesa Velásquez - Simón Montero Torres – Antonio Moreno Mosquera - Efrén Osejo Peña - Guillermo Ospina Fernández - Carlos Peláez Trujillo - Julio Roncallo Acosta - Luis Sarmiento Buitrago - Eustorgio Sarria - Hernán Toro Agudelo - Luis Carió Zambrano.

Heriberto Caycedo Méndez

Secretario General