FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

ELEMENTOS QUE LAS CARACTERIZAN

Comisión Nacional del Servicio Civil: inhibición, por sustracción de materia respecto del artículo 3º del Decreto Extraordinario 728 de 1968; exequibilidad de los artículos 1º; 2º; parágrafos 4º y 6º del mismo Decreto.

1. Funciones específicas de las tres ramas del Poder Público: legislativa, ejecutiva y jurisdiccional. Organismos que las cumplen.

2. Casos de excepción en los cuales el Presidente de la República expide decretos con fuerza legislativa.

3. Elementos que caracterizan las facultades extraordinarias: la temporalidad y la precisión.

4. Desarrollo de la jurisprudencia de la Corte sobre esta materia.

Conclusiones.

5. La reorganización de las dependencias u organismos de la rama ejecutiva, autorizada por la Ley 19 de 1958: sentidos etimológico y jurídico del vocablo “reorganizar”. “Toda reorganización administrativa modifica situaciones existentes. Debe modificarlas para que el proceso se desarrolle a cabalidad. Pretender adelantar una reorganización dejando intactas las cosas objeto de ella, es anular de antemano la decisión, o mejor, no cumplirla, haciéndola intrascendente”. Objetivos de las Leyes 19 de 1958 y 65 de 1967.

Corte Suprema de Justicia - Sala Plena –

Bogotá, D.E., mayo ocho de mil novecientos sesenta y nueve.

(Magistrado Ponente: Doctor Eustorgio Sarria).

El ciudadano Jaime Angel Villegas, vecino de Bogotá e identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.199.908 de Manizales, solicita de la Corte, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Política, se declare la inexequibilidad de las siguientes disposiciones del Decreto Nº 728 de 15 de mayo de 1968, “dictado por el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias que con base en el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, le confirió al Presidente de la República el Artículo 1º, ordinal f) de la Ley 65 de 1967”:

“ARTÍCULO 1º. La Comisión Nacional del Servicio Civil se denominará en adelante Consejo Superior del Servicio Civil, será un organismo Asesor del Gobierno adscrito al Departamento Administrativo del Servicio Civil y estará integrado así:

“El Jefe del Departamento Administrativo del Servicio Civil, quien lo presidirá;

“El Director de la Escuela Superior de Administración Pública; y

“Dos Asesores designados libremente por el Presidente de la República.

“PARÁGRAFO. El Consejo Superior será políticamente paritario.

“ARTÍCULO 2º. Son funciones del Consejo Superior del Servicio Civil:

“1ª. Asesorar al Presidente de la República y al Jefe del Departamento Administrativo del Servicio Civil en la formulación de la política sobre carrera administrativa y administración de personal;

“2ª. Asesorar al Departamento Administrativo del Servicio Civil en el estudio de los sistemas de clasificación, selección y remuneración de los funcionarios públicos;

“3ª. Asesorar al Departamento en los programas de capacitación, adiestramiento y bienestar social de los funcionarios públicos;

“4ª. Colaborar en la preparación de los reglamentos de las carreras civiles y normas disciplinarias;

“5ª. Estudiar, a solicitud del Presidente de la República y del Jefe del Departamento, los programas de carrera administrativa, administración del personal y bienestar social que se estén adelantando y proponer las reformas correspondientes;

“6ª. Efectuar los estudios y preparar los proyectos que le solicite el Presidente de la República y el Jefe del Departamento;

“7ª. Resolver discrecionalmente y en forma definitiva sobre las observaciones que presenten los organismos administrativos ante el Departamento Administrativo del Servicio Civil, en los casos de incorporación de funcionarios en la carrera administrativa.

“PARÁGRAFO. Las funciones actuales de la Comisión del Servicio Civil, distintas de las anteriores, serán ejercidas por el Jefe del Departamento Administrativo del Servicio Civil, al cual pasarán los negocios en el estado en que se encuentren.

“ARTÍCULO 3º. Mientras se organiza el Consejo Directivo de la Escuela Superior de Administración Pública, los miembros del Consejo Superior del Servicio Civil reemplazarán en sus funciones en dicho Consejo a los miembros de la Comisión del Servicio Civil. No obstante, el Director de la Escuela Superior de Administración Pública tendrá solamente voz en el Consejo Directivo de la misma.

“ARTÍCULO 4º. El consejo Superior del Servicio Civil se reunirá, ordinariamente, por lo menos una vez por mes, y extraordinariamente por convocación de su Presidente, el cual podrá invitar otras persona a las reuniones.

………………………………………………………

“ARTÍCULO 6º. Suprímense los siguientes cargos de la planta de personal de Departamento Administrativo del Servicio Civil:

Comisión Nacional del Servicio Civil;

4. Comisionados.

1. Secretaria Auxiliar V, 11ª.

1. Mecanotaquígrafa V, 9ª.

1. Sustanciador IV, 5ª.

1. Mensajero IV, 5ª.

Cita el actor como violados los artículos 76 y 120 de la Constitución y de modo especial el ordinal 12 del primero. Y esto, por cuanto el artículo 1º del Decreto 728, varió el nombre de la Comisión; adscribió el organismo al Departamento Administrativo del Servicio Civil y señaló una nueva forma de integración del mismo. El artículo 2º, parágrafo, por cuanto dispuso que las funciones de la Comisión serían ejercidas por el Jefe del Departamento Administrativo del Servicio Civil. El artículo 3º por cuanto modifica la composición del Consejo Directivo de la Escuela Superior de Administración Pública. El artículo 4º, por las mismas razones. Y el artículo 6º por cuanto suprimió “todos los cargos que integraban la Comisión”. Al respecto expone:

“Ahora bien, teniendo en cuenta tales antecedentes, me permito formalizar la acusación por inconstitucionalidad contra algunas disposiciones del referido Decreto 728 de 1968, que por haber sido dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 65 de 1967, tiene el carácter de 'extraordinario' y encuadra, por lo tanto, dentro de la categoría de normas que pueden ser objeto de la mencionada acción, al tenor de lo dispuesto en el artículo 214 de la Constitución Nacional. Para ello me fundamento, asimismo, en el artículo 215 de la misma Carta. Dicha acusación se basa en la circunstancia de haberse excedido el Presidente de la República en el ejercicio de tales facultades extraordinarias, y haber sobrepasado, por tanto, los límites que el Congreso Nacional le fijó al otorgarle las 'precisas facultades extraordinarias' contenidas en el ordinal f) del Artículo 1º de la Ley 65 de 1967, y dentro de las cuales podía ejercerlas solamente. Por tanto, todo lo que haya excedido dichos límites resulta así flagrantemente inconstitucional, por violar no sólo -en particular- el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, de conformidad con el cual le fueron otorgadas tales facultades, sino por haber invadido campos legislativos que pertenecen exclusivamente al Congreso Nacional, de conformidad con el artículo 76 de la Carta Fundamental, y que en ningún caso aparecen entre las facultades que le confiere el artículo 120 de la misma al Presidente de la República”.

El Procurador General de la Nación, en concepto de 9 de agosto de 1968, rebate todos y cada uno de los cargos de la demanda, y llega a la siguiente conclusión:

“Con base en lo que antecede, esta Procuraduría General estima que son exequibles los artículos 1º, 2º, en su parágrafo 3º, 4º y 6º del Decreto Extraordinario Nº 728 de 1968 'por el cual se reorganiza la Comisión Nacional del Servicio Civil', por no contrariar ninguna disposición de la Constitución Nacional y así lo debe declarar la H. Corte Suprema de Justicia”.

CONSIDERACIONES:

Primera. El Título V de la Constitución define los elementos esenciales del poder público, su integración y su ejercicio. Acoge la concepción unitaria de éste y la clásica división de funciones, repartidas en tres ramas: la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional.

Sin perjuicio de la participación que la Constitución confiere a una rama en las funciones de otra, el contenido general de éstas se puede definir así:

a) Función legislativa, que consiste en que el Estado formule el derecho objetivo;

b) Función ejecutiva, que consiste en que el Estado cree una situación de derecho subjetivo, o condicione por un acto individual el nacimiento de una situación legal;

c) Función jurisdiccional, que consiste en que el Estado compruebe la violación, existencia o extensión de una regla de derecho, o de una situación de hecho.

Segunda. El organismo principal de la rama legislativa es el Congreso, que ejerce sus atribuciones por medio de leyes.

Los organismos principales de la rama ejecutiva son: la Presidencia de la República, los Ministerios, los departamentos administrativos y los establecimientos públicos, siendo el Presidente, la "suprema autoridad administrativa”.

Y los de la rama jurisdiccional son: la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, los tribunales judiciales y administrativos y los jueces.

Tercera. Mas, la Constitución también prevé casos de excepción en los cuales el Presidente de la República expide decretos con fuerza legislativa, tales como:

a) Por otorgamiento de autorización especial que le hace el Congreso. Ordinal 11 del artículo 76.

b) Por otorgamiento de facultades extraordinarias, temporales y precisas, que igualmente le hace el Congreso, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen. Ordinal 12 del artículo 76.

c) Cuando se declara turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella. Artículo 121.

d) Cuando se declara el estado de emergencia. Artículo 122.

Cuarta. El caso en estudio es el señalado en el aparte b), o sea el de otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República por medio de la Ley 65 de 1967, cuyo texto, en lo pertienente <sic>, es el siguiente:

“Ley 65 de 1967

(diciembre 28)

“Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la remuneración y régimen de prestaciones de las Fuerzas Militares, se provee al fortalecimiento de la administración fiscal, se dictan otras disposiciones relacionadas con el mejor aprovechamiento de las partidas presupuéstales destinadas a gastos de funcionamiento y se crea una nueva Comisión Constitucional Permanente en las Cámaras Legislativas.

“EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

“ARTÍCULO 1º. De conformidad con el numera 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de un año contado a partir de la vigencia de esta ley, para los efectos siguientes:

……………………………………………………………………..

“f) Reorganizar el Departamento Administrativo de Servicio Civil y la Comisión Nacional del Servicio Civil y señalarles sus funciones, a objeto de que puedan prestar al Gobierno, en asocio de la Secretaría de Organización e Inspección de la Administración Pública, la cooperación necesaria para el ejercicio de las facultades que contempla la presente ley.

“ARTÍCULO 6º. Esta Ley regirá desde su sanción”

Quinta. De acuerdo con el contenido del ordinal 12 del artículo 76, dos elementos caracterizan las facultades: la temporalidad y la precisión. El primero hace referencia a un lapso cierto; el segundo a una materia determinada. El Presidente de la República debe obrar dentro de estos límites, siendo entendido que a más de ellos están o existen los que la misma Constitución señala al Congreso, al cual sustituye en el ejercicio de la función legislativa.

Sexta. La jurisprudencia de la Corte sobre esta materia muestra el siguiente desarrollo:

1. La autorización que el ordinal 12 del artículo 76 confiere al Congreso, es un ordenamiento de la soberana potestad del constituyente en virtud de la cual y en los casos así indicados, puede el Congreso alterar transitoriamente el régimen constitucional ordinario que consagran los artículos 55 y 56, autorizando al Presidente para que ejerza ciertas atribuciones, que al tenor del mismo estatuto no son ordinariamente de su incumbencia. (Sentencia de 19 de octubre de 1932, G.J. t. 38 p. 274).

2. En el ordinal 12, que no encuentra antecedentes en ninguno de los estatutos que precedieron al actual, quiso el constituyente prever aquellos casos en que, sin mediar turbación del orden público, la salud del Estado o las conveniencias generales aconsejaren investir al Presidente de la República de facultades que dentro del régimen constitucional ordinario no le corresponden. Por eso denominó esas facultades extraordinarias y exigió como garantía de los intereses públicos que para su otorgamiento se reunieran tres requisitos: que se concedan pro-tempore, que sean precisas, y que se den tan solo cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen. (Sentencia de 26 de septiembre de 1933. G.J. t. 40, p. 3, 4, 6, 7 y 10).

3. El contexto de la disposición, ordinal 12 del artículo 76, no deja duda de que la verdadera acepción del vocablo precisas es la de determinadas, específicas, detalladas, y no la de indispensables, necesarias, urgentes. (ibídem).

4. El término preciso, en este sentido considerado, es eminentemente relativo, o sea que requiere de la comparación con otro, y así las autorizaciones serán precisas o no según el caso y las modalidades que exhiba. Por tanto se requiere una norma o base para hacer la calificación, y ésta no es otra que la posibilidad en que haya estado el Congreso, dadas las circunstancias en que se expiden las autorizaciones y las necesidades que con ellas se trata de remediar, de puntualizar, más o menos, las facultades que otorga al Presidente. El desiderátum en la materia es el de que las facultades sean enumaradas <sic> y pormenorizadas, hasta una verdadera individualización, como garantía de los derechos ciudadanos, y para evitar la arbitrariedad en que puede incurrir el Ejecutivo al hacer uso de autorizaciones vagas o que no estén suficientemente determinadas, (ibídem).

5. Habrá casos en que por razón de las necesidades por satisfacer y la dificultad de conocer anticipadamente los medios para ellos, la precisión requerida por el ordinal 12 del artículo 76 no puede ser otra que la que sea compatible con las circunstancias en que se den las autorizaciones y con las necesidades que se tratan de remediar. En estos casos basta con señalar la materia sobre la cual deben recaer las medidas del Gobierno y el fin a que tales medidas deben encaminarse, (ibídem).

6. Cuando el Presidente de la República obra en ejercicio de investidura especial de determinadas facultades legislativas otorgadas por el Congreso, es este mismo cuerpo quien actúa por intermedio del Presidente y por ello los decretos que en tales circunstancias dicte tienen fuerza legislativa y se conocen con el nombre de decretos leyes. (ibídem).

7. Cuando el decreto extraordinario no tiene fundamento o apoyo en la ley de autorizaciones, hay que concluir indefectiblemente que el Gobierno extralimitó las autorizaciones extraordinarias y dictó medidas fuera de la órbita de aquellas autorizaciones sobre materia que no estaba sujeta a su jurisdicción. (Sentencia de 15 de mayo de 1944. G.J. t. 57 p. 317).

8. Con el anterior razonamiento (5), se parte de la base de que, dada la relatividad del concepto de precisión, para saber si uñas autorizaciones son precisas o no, se ha de investigar ante todo si hubo posibilidad o no de puntualizar o individualizar, más o menos, las facultades conferidas al Presidente. Al admitir tal interpretación se sacrifica indudablemente el espíritu original del texto constitucional porque, según lo indica la simple lectura de la norma comentada, el requisito de la precisión debe tenerlo el acto perseguido, con independencia de las circunstancias meramente adjetivas de posibilidad, necesidad o conveniencia.

Y esto es así, porque tanto en el uso común del idioma como en el léxico técnicamente jurídico la locución preciso, cuando como en el caso presente no equivale a necesario, significa puntual, fijo, exacto, determinado, distinto, claro y formal. (Sentencia de 9 de agosto de 1944, G.J. t. 57, p. 347, 348, 349).

9. Los decretos proferidos en uso de las facultades extraordinarias, deben ceñirse a los límites de éstas. Tienen la fuerza y la virtualidad de las leyes. Por tal razón pueden derogar, reformar o suspender las leyes existentes que se opongan a los fines para los cuales se dieron las facultades. Rigen hasta cuando el Congreso, o el Gobierno en uso de nuevas facultades extraordinarias, los deroguen, modifiquen o suspendan. Se considera que en estos casos existe, más que una delegación de funciones, una atribución de competencia. (Sentencia de 22 de noviembre de 1955, G.J. t. 81, p. 585 a 587).

10. Por medio de los decretos, expedidos en uso de facultades extraordinarias, a que se refiere el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, o sea como Jefe de la rama ejecutiva del poder público, asume el ejercicio de la función legislativa que corresponde al Congreso como órgano principal de la rama legislativa del mismo, (ibídem).

Séptima. De este acervo de doctrina, en armonía con el criterio actual de la Corte, se deducen estas conclusiones elementales, que inspiran fallos como el presente:

a) Las facultades deben ser temporales, o sea por un lapso cierto; y precisas, o sea referentes a una materia determinada.

b) El ideal es el de la especificación de las materias sobre las cuales el Gobierno puede legislar.

c) Los decretos extraordinarios tienen fuerza de ley, y por consiguiente pueden derogar, modificar o suspender la ley existente.

d) En el fondo del problema, se trata de una atribución de competencia, que permite a un organismo de la rama ejecutiva ejercer, por excepción, la función legislativa.

Octava. Es claro que la Ley de autorizaciones número 65 de 1967 no es objeto de tacha o impugnación, y de ello podría deducirse la improcedencia de las anteriores consideraciones. Mas, estima la Corte que en casos como este es indispensable fijar previamente los antecedentes y alcances del ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, ya que tal norma es el soporte legal de los preceptos acusados.

Novena. El artículo 1º de la Ley 65 de 1967, de conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de un año, contado a partir de la vigencia de la misma ley, para:

…………………………………………………….

“f) Reorganizar el Departamento Administrativo del Servicio Civil y la Comisión Nacional del Servicio Civil y señalarles sus funciones, a objeto de que puedan prestar al Gobierno, en asocio de la Secretaría de Organización e Inspección de la Administración Pública, la cooperación necesaria para el ejercicio de las facultades que contempla la presente ley”

Décima. La autorización específica de que se trata lo fue para reorganizar, a la vez, dos dependencias u organismos de la rama ejecutiva: el Departamento Administrativo del Servicio Civil y la Comisión Nacional del Servicio Civil, ambos creados por la Ley 19 de 1958.

Etimológicamente, reorganizar significa “volver a organizar una cosa”. Y organizar es “establecer o reformar una cosa, sujetando a reglas el número, orden, armonía y dependencia de las partes que la componen o han de componerla”. Por tanto, quien tiene facultad para reorganizar un organismo, la tiene para organizarlo, es decir para establecerlo o reformarlo.

Por lo dicho, es obvio que toda reorganización administrativa modifica situaciones existentes. Debe modificarlas para que el proceso se desarrolle a cabalidad. Pretender adelantar una reorganización dejando intactas las cosas objeto de ella, es anular de antemano la decisión, o mejor, no cumplirla, haciéndola intrascedente <sic>.

Undécima. La Ley 19 de 1958, citada por el demandante, y la 65 de 1967, según sus textos y antecedentes, persiguen estos objetivos:

I. La coordinación y la continuidad de la acción oficial conforme a planes de desarrollo progresivo establecidos o que se establezcan por la ley.

II. La estabilidad y preparación técnica de los funcionarios y empleados.

III. El ordenamiento racional de los servicios públicos y la descentralización de aquellos que puedan funcionar más eficazmente bajo la dirección de las autoridades locales.

IV. La simplificación y economía en los trámites y procedimientos.

V. Evitar la duplicidad de labores o funciones paralelas.

VI. Propiciar el ejercicio de un adecuado control administrativo.

Décima segunda. En consecuencia, los actos originados en la ley de facultades deben consultar su finalidad al través de su texto para que ellos tengan plena validez constitucional. De lo contrario se está frente a un caso de abuso, exceso o desviación de poder, que debe ser reprimido en guarda del orden jurídico.

Décima tercera. La reorganización cumplida por medio del Decreto 728, y especialmente por las disposiciones acusadas que hacen parte de él, se ciñe al texto y al espíritu del ordinal f) del artículo 1º de la Ley 65 de 1967. En efecto:

a) Lejos de suprimir la actividad propia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, hace una redistribución de la competencia administrativa con el Departamento, poniendo de relieve la función asesora que corresponde a la primera, como inicialmente lo consagró la Ley 19 de 1958, y sin que el cambio de denominación altere su naturaleza;

b) La incorporación de la Comisión al Departamento en la forma como lo hace el Decreto 728 obedece a sanos principios de administración pública y está conforme con los objetivos de la reforma;

c) En realidad de verdad no hubo una atribución total de las funciones de la Comisión al Departamento, sino, como se ha anotado, una precisión de ellas, y una más acertada distribución;

d) El artículo 3º del Decreto 728 fue tácitamente abrogado por el artículo 5º del Decreto Extraordinario número 2119 de 1968, que integró en forma diferente el Concejo Directivo de la Escuela Superior de Administración Pública. De manera que al respecto no hay nada que examinar, por sustracción de materia;

e) La norma del artículo 4º del Decreto 728 atiende al funcionamiento del Concejo en forma regular y de acuerdo con las necesidades del servicio;

f) Lógicamente debían suprimirse los cargos de la sustituida Comisión Nacional del Servicio Civil, como lo hizo el artículo 6º.

Décima cuarta. En estas condiciones, no aparece la violación de los preceptos citados que el demandante afirma, ni de otro alguno. El ejercicio de las facultades previstas en el ordinal f) del artículo 1º de la Ley 65 de 1967 se cumplió regularmente, sin abuso, exceso o desviación de poder, por cuanto el Gobierno obró dentro del marco de las autorizaciones legislativas y por lo tanto sin quebranto de los textos constitucionales.

FALLO:

De conformidad con las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el concepto del Procurado General de la Nación,

RESUELVE:

a) No hay lugar a proveer en el fondo sobre la constitucionalidad del artículo 3º del Decreto Extraordinario número 728 del 15 del mayo de 1968, por sustracción de materia.

b) Se declaran exequibles los artículos primero (1º), segundo (2º), parágrafo, cuarto (4º) y sexto (6º) del Decreto Extraordinario número 728 de 15 de mayo de 1968.

Publíquese, notifíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente. Transcríbase al Departamento Administrativo del Servicio Civil.

Crótatas Londoño - José Enrique Arboleda Valencia - Humberto Barrera Domínguez - Samuel Barrientos Restrepo - Juan Benavidez Patrón - Flavio Cabrera Dussán - Ernesto Cediel Angel - José Gabriel de la Vega - Gustavo Fajardo Pinzón - Jorge Gaviria Salazar - César Gómez Estrada - Edmundo Harker Puyana - Enrique López de la Pava - Luis Eduardo Mesa Velásquez - Simón Montero Torres - Antonio Moreno Mosquera - Efrén Osejo Peña - Guillermo Ospina Fernández - Carlos Peláez Trujillo - Julio Roncallo Acosta – Luis Sarmiento Buitrago - Eustorgio Sarria - Hernán Toro Agudelo - Luis Carlos Zambrano.

Emilio Ricaurte

Secretario Encargado