Sentencia C-373/16
NORMAS
DEL ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015 QUE ADOPTA UNA REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES
Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Desconocimiento de límites
competenciales para reformar la Constitución/REGIMEN DE INVESTIGACION,
ACUSACION Y JUZGAMIENTO DE MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y FISCAL GENERAL DE LA
NACION EN ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Sustitución del eje definitorio
“separación de poderes y autonomía e independencia judicial”
ACTO
LEGISLATIVO 2 DE 2015-Alcance general
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Parámetros
de control
SUSTITUCION
DE LA CONSTITUCION-Elaboración doctrinaria de
los elementos y condiciones para la existencia de un vicio competencial
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Requisitos
específicos del cargo por sustitución de la Constitución/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL PODER DE REFORMA DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Exigencias
Las condiciones que debe
satisfacer un ciudadano al formular un cargo de inconstitucionalidad fundado en
la ocurrencia de vicio de competencia en la aprobación de una reforma
constitucional por parte del Congreso, son las siguientes: a) El planteamiento
debe ser claro de manera que la ilación de ideas permita entender cuál es el
sentido de la acusación en contra del acto reformatorio. Se trata simplemente
de que la Corte pueda “conocer”, comprendiéndolas, las razones en las que se
funda el desacuerdo respecto de la decisión del Congreso. b) El cuestionamiento
requiere ser cierto y, en esa medida, el acto reformatorio de la Constitución
debe existir jurídicamente y encontrarse vigente. Adicionalmente, los
contenidos que se le atribuyen deben derivarse de su texto. No puede fundarse
su argumentación en la suposición de normas, en interpretaciones conjeturales
del acto reformatorio o en premisas evidentemente falsas o inconsecuentes. c)
El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia, debe tratarse de un
verdadero cargo que ponga de presente la infracción de las normas
constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la República
para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos fundados en la
inconveniencia política de la reforma o en los problemas prácticos que puede
suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan desprenderse
consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de pertinencia
aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales
o en la violación de sus contenidos materiales. d) Como condición de
suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por presentar de manera
específica las razones por las cuales la aprobación del acto reformatorio de la
Constitución por parte del Congreso, desconoce las normas que le atribuyen su
competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe, en consecuencia, contener
explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta: ¿Por qué el acto
legislativo impugnado constituye no solo una reforma de la Carta sino, en
realidad, una sustitución de la misma? Con tal objetivo la argumentación debe
reposar, en principio, en las líneas metodológicas del juicio de sustitución
sin que ello implique –destaca la Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo
grado de profundidad que le corresponde a este Tribunal. Así las cosas, la
demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente
reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello su enunciación y la
indicación de los referentes constitucionales a partir de los cuales se desprende.
Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que
los demandantes lo invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación
y en una tarea fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué
manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al
menos prima facie, las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo.
Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones introducidas
por la reforma pueden considerarse una transformación en la identidad de la
Constitución de manera que ella, después de la reforma, es otra completamente
distinta. La especialidad de los cargos cuando se pretende la inexequibilidad
de un acto reformatorio de la Carta por vicios competenciales, no puede
traducirse en un incremento extraordinario de las condiciones para ejercer la
acción pública. Tal conclusión se fundamenta, de una parte, en que a todas las
demandas de inconstitucionalidad les son aplicables las reglas previstas en el
Decreto 2067 de 1991 y, de otra, que la Corte ha reconocido que la doctrina
judicial de los límites competenciales al poder de reforma, se encuentra en
proceso de elaboración. Así, el examen judicial por sustitución supone
identificar un eje definitorio que no se desprende directamente de una
disposición de la Carta sino que exige una interpretación constitucional
sistemática.
JUICIO DE
SUSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
LIMITES
AL PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION EN TRAMITE DE APROBACION DE ACTOS
LEGISLATIVOS POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Jurisprudencia
constitucional
LIMITES
COMPETENCIALES DEL PODER DE REFORMA/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO-Especialidad de los cargos por vicios
competenciales no puede traducirse en un incremento extraordinario de las
condiciones para ejercer la acción pública
CONSTITUCION
POLITICA-Interpretación sistemática
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE SUSTITUCION-Característica
de rigidez de la Constitución
El examen de los cargos
dirigidos en contra de una reforma constitucional no puede ser extremadamente
rígido hasta el punto de conducir a que solo ciudadanos con una acendrada
pericia jurídica puedan obtener de la Corte un pronunciamiento de fondo
respecto de la validez constitucional de un acto reformatorio. Sin embargo, no
puede tampoco ser particularmente dúctil, admitiendo que cualquier desacuerdo
pueda propiciar el examen de un acto legislativo que, precisamente por tener
tal naturaleza, ha sido objeto de un procedimiento agravado de aprobación en el
Congreso de la República.
JUICIO DE
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos y etapas/JUICIO
DE SUSTITUCION-Exigencias para la construcción de la premisa mayor/JUICIO
DE SUSTITUCION-Metodología/LIMITES COMPETENCIALES AL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia
constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS
DE PROCEDIMIENTO-Parámetros para establecer violación/TEORIA DE LA
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Instrumento de control en progresiva
elaboración y a partir de casos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS DEL ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015 SOBRE
REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Principios
de separación de poderes e independencia y autonomía judicial como premisa
mayor del juicio de sustitución
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES Y AUTONOMIA JUDICIAL-Ejes
definitorios de la Constitución
PRINCIPIO
DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Manifestación del principio
de separación de poderes y presupuesto de la función jurisdiccional y del
derecho al debido proceso
ORGANOS
CONSTITUCIONALES-Significado y alcance de la
incorporación en la Constitución Política
TEORIA DE
LOS ORGANOS CONSTITUCIONALES-Características según la
doctrina
PLURALISMO
INSTITUCIONAL-Se refleja en ámbito estatal mediante la
atribución del ejercicio de los poderes públicos a diversas organizaciones
estatales que guardan entre si la debida correspondencia y armonía
RAMAS DEL
PODER PUBLICO-Roles estatales
RAMAS DEL
PODER PUBLICO Y ORGANOS DEL ESTADO-Papel
institucional
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES-Fundamento, contenido y
status
ORGANOS
INTEGRADOS EN LAS RAMAS DEL PODER PUBLICO-Contenido/ORGANOS
AUTONOMOS E INDEPENDIENTES QUE HACEN PARTE DEL ESTADO-Contenido
ORGANOS
CONSTITUCIONALES Y PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Contenido
y alcance/RAMAS DEL PODER PUBLICO-Contenido/ORGANOS DE CONTROL-Integración/ORGANOS
CONSTITUCIONALES-Status en la Constitución Política
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES Y COLABORACION ARMONICA-Alcance
SEPARACION
DE PODERES EN LA CONSTITUCION-No es absoluta
ORGANOS
CONSTITUCIONALES PERTENECIENTES A RAMAS DEL PODER PUBLICO Y CONTROL
INTER-ORGANOS-Relación/ORGANOS CONSTITUCIONALES-Importancia
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES-Procedimientos para
adelantar las funciones de cada rama y cumplir el control inter-órganos
ORGANOS
CONSTITUCIONALES-Esencialidad, incidencia en
la configuración política establecida por el Constituyente originario y el
principio de separación de poderes
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y
contrapesos
ACTO
LEGISLATIVO 2 DE 2015-Incidencia en los órganos
constitucionales y la teoría de la sustitución de la Constitución
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE SUSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional
ORGANOS
QUE INTEGRAN LA CUPULA DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Régimen
constitucional que limita mediante reglas sustantivas y procedimentales la
remoción anticipada de funcionarios que la integran y suspensión e imposición
de sanciones durante el período para el cual sean designados
El Constituyente originario
estableció un régimen constitucional que limita, mediante reglas sustantivas y
procedimentales la remoción anticipada de estos funcionarios, su suspensión y
la imposición de sanciones durante el periodo para el cual sean designados. El
sistema diseñado buscaba asegurar que la investigación, la acusación y el
juzgamiento de los funcionarios judiciales (i) no afectara negativamente el
ejercicio imparcial de sus competencias, (ii) tomara en cuenta su posición en
el vértice de una de las ramas del poder público y (iii) permitiera considerar
los efectos de la remoción o suspensión desde la perspectiva de la estabilidad
del sistema constitucional. Como se desprende de todo lo expuesto, elementos
sustantivos y procesales confluyen en el régimen mencionado. Los primeros se
refieren a la prohibición de la remoción y de la suspensión por causas
diferentes a las establecidas en la Constitución y los segundos aluden a la
vigencia de un procedimiento especial. La imposición de sanciones únicamente
por causas constitucionales que revisten de una especial gravedad desde el
punto de vista de las funciones desempeñadas es, en el régimen elaborado en
1991, una exigencia explícita de los referidos artículos 175 y 178 de la Carta,
así como del artículo 233 superior que, tratándose de los Magistrados de la
Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado,
determina que “permanecerán en el ejercicio de sus cargos mientras observen
buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a la edad
de retiro forzoso”.
INVESTIGACION
Y ACUSACION DE MAGISTRADOS DE LAS ALTAS CORTES Y DEL FISCAL GENERAL DE LA NACION-Participación
del Congreso en la función judicial/FUNCIONES JUDICIALES CONFERIDAS AL
CONGRESO-Contenido/FUNCIONES JUDICIALES CONFERIDAS AL CONGRESO DE LA
REPUBLICA COMO EXCEPCION Y LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION/INCORPORACION DE
EXCEPCIONES EN LA CONSTITUCION-Especial significado en juicio de
sustitución
PRINCIPIO
DE AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Jurisprudencia
constitucional
INDEPENDENCIA
JUDICIAL-Elemento estructural del texto constitucional, dado lo
cual, las reformas al mismo no podrían suprimirlo o sustituirlo/INDEPENDENCIA
JUDICIAL-Atributos
PRINCIPIO
DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Contenido y alcance
ACTO
LEGISLATIVO 2 DE 2015-Introdujo la Comisión de
Aforados en la Constitución y no la adscribió a ninguna de las ramas del poder
público
CONGRESO
DE LA REPUBLICA, ALTAS CORTES Y FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Órganos
constitucionales por decisión del Constituyente originario
MAGISTRADOS
DE ALTAS CORTES Y FISCAL GENERAL DE LA NACION-Órganos
de origen popular directo los legitimados para establecer su responsabilidad
CAMARA DE
REPRESENTANTES Y SENADO DE LA REPUBLICA QUE CONFORMAN EL CONGRESO-Órgano
constitucional en el que tiene su mejor expresión el pluralismo ideológico e
institucional
COMISION
DE AFORADOS-Carencia de nexo directo con el pueblo, que es
titular de la soberanía y origen del poder público
CAMARA DE
REPRESENTANTES-Ausencia en el ejercicio de las competencias de
investigación y acusación desdibuja el sistema inicialmente acogido en la
Constitución
ACTO
LEGISLATIVO 2 DE 2015-Desconoce connotaciones
judiciales del procedimiento dirigido a establecer la responsabilidad y la
manera como el Constituyente originario concibió el equilibrio entre los
poderes y su colaboración armónica
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Funciones judiciales
COMISION
DE AFORADOS-Quedó situada fuera de los límites de las tres
ramas del poder público con la regulación introducida por la reforma de
equilibrio de poderes
REFORMA
CONSTITUCIONAL-Modificaciones dentro los límites trazados por
el Constituyente originario
REFORMA
DE EQUILIBRIO DE PODERES-Sustracción a Magistrados
de Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación del control inter-órganos,
pero dejó vigente el esquema de investigación, acusación y juzgamiento,
conforme estaba, tratándose del Presidente de la República o de quien haga sus
veces
ACTO
LEGISLATIVO 2 DE 2015-Sustitución de la
Constitución al crear la Comisión de Aforados/ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Rompimiento
de la paridad de los órganos constitucionales de mayor relevancia a causa de la
adicional división de lo que el Constituyente concibió en forma unificada, en
atención al status de órganos constitucionales pertenecientes
a las tres ramas del poder público y a su régimen jurídico, en cuanto órganos
situados en el vértice de ese poder
INDEPENDENCIA
JUDICIAL-Proscripción de injerencia de otro órgano del poder
público en las decisiones jurisdiccionales/JUEZ-Autonomía e
independencia/MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y FISCAL GENERAL DE LA NACION-Independencia
se materializa no solo mediante el reconocimiento de que sus decisiones
solamente están sometidas al imperio de la ley, sino también por el
reconocimiento de instrumentos específicos aplicables a tales
funcionarios por desarrollar tareas de cierre del sistema jurídico
REGIMEN
DE SUSPENSION, REMOCION Y SANCION DE MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y DEL FISCAL
GENERAL DE LA NACION EN ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Resulta
incompatible con los fines que perseguía el establecido en la Constitución, con
el propósito de asegurar el equilibrio entre las ramas del poder público y la
independencia de la Rama Judicial
ACTO
LEGISLATIVO 2 DE 2015 QUE ADOPTA UNA REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y
REAJUSTE INSTITUCIONAL-Reviviscencia del contenido
original de los artículos 174 y 178 de la Constitución Política
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN FORMACION DEL ACTO
LEGISLATIVO-Observancia/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Parámetro de
control
JUICIO
POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios
orientadores
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Resulta aplicable no solo
en el trámite de aprobación de leyes sino también de reformas constitucionales
Ha dicho la Corte que el
principio de unidad de materia es aplicable, no solo en el trámite de
aprobación de leyes sino también de reformas constitucionales. Sobre el
particular indicó que tal unidad, en el caso de estas últimas “está dada por el
asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de
determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a
ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva.” Incluso ha estimado aplicable tal regla
cuando se trata de una ley convocatoria a referendo constitucional advirtiendo,
sin embargo, que se trata de un examen diverso dado que “debido a su naturaleza
y carácter diferente y supremo, puede referirse a diversas materias, sin que
sea jurídicamente razonable aplicar, mecánicamente y sin matiz particular, la
prohibición del artículo 158 superior, a un acto encaminado a modificar la
Carta.”
INTERPRETACION
DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede
rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático,
significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado
TITULO DE
ACTO LEGISLATIVO-Relación con el contenido
La Sala Plena ha tenido
también oportunidad de señalar que el artículo 169 de la Constitución, que
consagra el mandato de correspondencia entre el título de la ley y su
contenido, es aplicable al caso de los actos legislativos. No obstante en
atención a la naturaleza que se predica del acto legislativo ha sostenido
que” la pluralidad temática de las reformas dificulta la asignación de un
título que de noticia de todo su contenido, lo que justificaría la adopción de
títulos genéricos
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN ACTO LEGISLATIVO-Método
para determinar su cumplimiento/ACTO LEGISLATIVO-Definición de la
materia es la “reforma de la Constitución” y, es a partir de
ella, que se define la conexidad al juzgar las diferentes normas que lo
integran
ACTO
LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES RELATIVA AL SISTEMA DE
GOBIERNO Y ADMINISTRACION DE LA RAMA JUDICIAL-Cosa
juzgada constitucional por el cargo planteado en la demanda
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD-Exigencias
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Lineamientos
jurisprudenciales aplicables/PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR EL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Régimen aplicable/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Dimensiones
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE
EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Determinación de qué constituye “asunto nuevo”
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VULNERACION DE LOS PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Requisitos
para que solicitud prospere
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas
Referencia:
Expediente D-10947
Demanda
de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2º, 5º, 7º, 8º, 9º, 11 , 15,
16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015 “Por medio del que
se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se
dictan otras disposiciones”.
Actor:
Eduardo Montealegre Lynett.
Referencia:
Expediente D-10947
Magistrados
Ponentes:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., trece (13) de
julio de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Eduardo Montealegre Lynett, solicita a la Corte que
declare la inexequibilidad de los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial),
11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de
2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y
reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.”
Cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de
1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se
transcriben las normas demandadas:
"ACTO LEGISLATIVO
NÚMERO 02 DE 2015
(julio 1º)
Por medio del cual se
adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se
dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
[...]
"ARTÍCULO
2o. El artículo 126 de la Constitución
Política quedará así:
Los
servidores públicos no podrán en ejercicio de sus funciones, nombrar, postular,
ni contratar con personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto
grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén
ligados por matrimonio o unión permanente.
Tampoco
podrán nombrar ni postular como servidores públicos, ni celebrar contratos
estatales, con quienes hubieren intervenido en su postulación o designación, ni
con personas que tengan con estas los mismos vínculos señalados en el inciso
anterior.
Se exceptúan
de lo previsto en este artículo los nombramientos que se hagan en aplicación de
las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos en cargos de carrera.
Salvo los
concursos regulados por la ley, la elección de servidores públicos atribuida a
corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria pública
reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que
garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación
ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección.
Quien
haya ejercido en propiedad alguna de los cargos en la siguiente lista, no podrá
ser reelegido para el mismo. Tampoco podrá ser nominado para otro de estos
cargos, ni ser elegido a un cargo de elección popular, sino un año después de
haber cesado en el ejercido de sus funciones:
Magistrado
de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la
Comisión de Aforados, Miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal
General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo,
Contralor General de la República y Registrador Nacional del Estado
Civil".
"ARTÍCULO
5o. El artículo 174 de la Constitución Política
quedará así:
Artículo
174. Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara de
Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y
contra los miembros de la Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado en el
ejercicio de sus cargos. En este caso, será competente para conocer los hechos
u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos."
"ARTÍCULO
7o. El numeral tercero del artículo 178 de la
Constitución Política quedará así:
3. Acusar
ante el Senado, previa solicitud de la Comisión de Investigación y Acusación de
la Cámara de Representantes, cuando hubiere causas constitucionales, al
Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los Miembros de la
Comisión de Aforados."
"ARTÍCULO
8o. Adiciónese a la Constitución Política el artículo 178-A:
Artículo
178-A. Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
y el Fiscal General de la Nación serán responsables por cualquier infracción a
la ley disciplinaria o penal cometida en el ejercicio de sus funciones o con
ocasión de estas. En todo caso, no podrá exigírseles en ningún tiempo
responsabilidad por los votos y opiniones emitidos en sus providencias
judiciales o consultivas, proferidas en ejercicio de su independencia
funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por
favorecer indebidamente intereses propios o ajenos.
Una
Comisión de Aforados será competente para investigar y acusar, conforme a la
ley y los principios del debido proceso, a los funcionarios señalados en el
inciso anterior, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este
caso, será competente para conocer de los hechos u omisiones ocurridos en el
desempeño de los mismos.
Si la
investigación se refiere a faltas disciplinarias de indignidad por mala
conducta, la Comisión de Aforados adelantará la investigación y cuando hubiere
lugar, presentará la acusación ante la Cámara de Representantes. En ningún caso
se podrán imponer otras penas que la de suspensión o destitución del empleo. La
decisión de la Cámara de Representantes podrá ser apelada ante el Senado de la
República. El Congreso en ningún caso practicará pruebas. Contra la decisión
del Senado no procederá ningún recurso ni acción.
Si la
investigación se refiere a delitos, la Comisión de Aforados también presentará
la acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí se adelante el
juzgamiento. En el caso de juicios contra magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, los conjueces serán designados por el Consejo de Estado.
La
Comisión contará con un plazo de sesenta días para presentar la acusación cuando
se trate de falta disciplinaria de indignidad por mala conducta, y la Cámara de
Representantes tendrá treinta días para decidir. En todo caso, la Comisión
podrá continuar con la investigación de la causa criminal de haber lugar a ello
y, de encontrar mérito para acusar, adelantará el trámite previsto en el inciso
anterior, en el término que disponga la ley.
La
Comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en
Pleno para periodos personales de ocho años, de listas enviadas por el Consejo
de Gobierno Judicial y elaboradas mediante convocatoria pública adelantada por
la Gerencia de la Rama Judicial en los términos que disponga la ley.
Los
miembros de la Comisión de Aforados deberán cumplir con las calidades exigidas
para ser Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y estarán sujetos al mismo
régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
Las Salas
Plenas de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo
de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, podrán solicitar a
la Comisión de Aforados la suspensión de uno de sus miembros mientras se decide
la acusación por faltas disciplinarias de indignidad por mala conducta.
La ley
establecerá el procedimiento para determinar la responsabilidad fiscal cuando
los aforados señalados en este artículo ejerzan funciones administrativas.
PARÁGRAFO
TRANSITORIO. Sin perjuicio de lo
dispuesto en el numeral tercero del artículo 178,
la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes
mantendrá, durante un año contado a partir de la entrada en vigencia del
presente Acto Legislativo, la competencia para investigar los hechos ocurridos
antes de la posesión de los magistrados de la Comisión de Aforados, que se le
imputen a los aforados citados en este artículo y a los magistrados del Consejo
Superior de la Judicatura. La Cámara de Representantes adoptará las decisiones
administrativas necesarias para que en ese lapso, los representantes
investigadores puedan:
a) Dictar
resolución inhibitoria en los casos que no ameriten apertura formal de
investigación cuando aparezca que la conducta no ha existido, que es
objetivamente atípica, que la acción penal no puede iniciarse o que está
demostrada una causal de ausencia de responsabilidad.
b)
Remitir la investigación a la autoridad competente si se trata de hechos
cometidos por fuera del ejercicio de sus funciones y el investigado hubiere
cesado en el ejercicio de su cargo.
c)
Ordenar la apertura de investigación cuando se encuentren dados los supuestos
legales que lo ameriten y remitirla a la Comisión de Aforados para que asuma el
proceso.
d)
Presentar la acusación ante la Plenaria de la Cámara de Representantes en
relación con investigaciones abiertas, cuando se encuentren dados los supuestos
legales que lo ameriten.
e)
Remitir a la Comisión de Aforados todas las demás investigaciones, en el estado
en que se encuentren, incluidas las adelantadas contra los magistrados del
Consejo Superior de la Judicatura.
Mientras
la ley no adopte el procedimiento aplicable, la Comisión de Aforados se regirá
por el régimen procesal utilizado en las investigaciones que adelanta la
Comisión de Investigación y Acusación y las normas que lo sustituyan y lo
modifiquen".
"ARTÍCULO
9o. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:
Artículo
197. No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a
cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al
Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua
o discontinua, durante el cuatrienio. La prohibición de la reelección solo
podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o
asamblea constituyente.
No podrá
ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido
en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7
del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya
tenido la investidura de Vicepresidente o ejercido cualquiera de los siguientes
cargos:
Ministro,
Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, Comisión Nacional
de Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de Aforados o del
Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del
Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación,
Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares,
Auditor General de la República, Director General de la Policía, Gobernador de
departamento o Alcalde".
"ARTÍCULO
11. El artículo 231 de la Constitución Política quedará así:
Artículo
231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado
serán elegidos por la respectiva Corporación, previa audiencia pública, de
lista de diez elegibles enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial tras una
convocatoria pública reglada de conformidad con la ley y adelantada por la
Gerencia de la Rama Judicial.
En el
conjunto de procesos de selección de los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia y del Consejo de Estado se atenderá el criterio de equilibrio entre
quienes provienen del ejercicio profesional, de la Rama Judicial y de la
academia.
La Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado reglamentarán la fórmula de votación
y el término en el cual deberán elegir a los Magistrados que conformen la
respectiva corporación".
"ARTÍCULO
15. El artículo 254 de la Constitución Política
quedará así:
Artículo
254. El Gobierno y la administración de la Rama Judicial estarán a cargo del
Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. Estos órganos
ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de promover el
acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial
efectiva y la independencia judicial.
El
Consejo de Gobierno Judicial es el órgano, encargado de definir las políticas
de la Rama Judicial de acuerdo con la ley y postular las listas y ternas de
candidatos que la Constitución le ordene. También corresponde al Consejo de
Gobierno Judicial regular los trámites judiciales y administrativos que se
adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el
legislador; expedir el reglamento del sistema de carrera judicial y de la
Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la vigilancia y control de la
carrera; aprobar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser
remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial; definir la estructura orgánica
de la Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a esta entidad, y rendir cuentas
por su desempeño ante el Congreso de la República.
El
Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por nueve miembros: los
Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial, quien deberá ser profesional
con veinte años de experiencia, de los cuales diez deberán ser en
administración de empresas o en entidades públicas, y será nombrado por el
Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un representante
de los magistrados de los Tribunales y de los jueces, elegido por ellos para un
periodo de cuatro años; un representante de los empleados de la Rama Judicial
elegido por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros permanentes de
dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del Consejo de Gobierno
Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno de los miembros del Consejo
de Gobierno Judicial podrá ser reelegido.
Los
miembros permanentes de dedicación exclusiva mencionados en el inciso anterior
estarán encargados de la planeación estratégica de la Rama Judicial y de
proponer al Consejo de Gobierno Judicial, para su aprobación, las políticas
públicas de la Rama Judicial. Deberán tener diez años de experiencia en diseño,
evaluación o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o
administración pública. En su elección se deberá asegurar la diversidad de
perfiles académicos y profesionales.
La ley
estatutaria podrá determinar los temas específicos para los cuales los
ministros del despacho los directores de departamento administrativo, el Fiscal
General de la Nación, así como representantes de académicos y de los abogados
litigantes participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno
Judicial".
"ARTÍCULO
16. El artículo 255 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo
255. La Gerencia de la Rama Judicial es un órgano subordinado al Consejo de
Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo con el principio de
desconcentración territorial.
La
Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de ejecutar las decisiones del
Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo administrativo y logístico a este
órgano, administrar la Rama Judicial, elaborar para aprobación del Consejo de
Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que deberá ser remitido al
Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso, elaborar
planes y programas para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial, formular
modelos de gestión e implementar los modelos procesales en el territorio
nacional, administrar la Carrera Judicial, organizar la Comisión de Carrera
Judicial, realizar los concursos y vigilar el rendimiento de los funcionarios y
los despachos. El Gerente de la Rama Judicial representará legalmente a la Rama
Judicial. Ejercerá las demás funciones que le atribuya la ley".
"ARTÍCULO
17. Deróguese el artículo 256 de la Constitución
Política".
"ARTÍCULO
18. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional deberá presentar antes de
1o de octubre de 2015 un proyecto de ley estatutaria para regular el
funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial.
Las
siguientes disposiciones regirán hasta que entre en vigencia dicha ley
estatutaria:
l. Los
órganos de gobierno y administración judicial serán conformados así:
a) Los
miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser designados o electos
dentro de dos meses contados a partir de la entrada en vigencia de este Acto
Legislativo. Las elecciones del representante de los magistrados de tribunal y
los jueces y del representante de los empleados judiciales serán realizadas por
voto directo de sus pares de la Rama Judicial. Las elecciones serán organizadas
por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.
b) Los
miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial
deberán ser elegidos dentro del plazo de dos meses posteriores a la elección o
designación de los demás miembros del primer Consejo de Gobierno Judicial.
Para la
primera conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres miembros
permanentes y de dedicación exclusiva será elegido para un período de dos años,
y otro será elegido para un período de tres años.
c) Para
el primer Consejo de Gobierno Judicial, los miembros de este, excluyendo el
Gerente de la Rama Judicial, tendrán un plazo de dos meses a partir de su
elección, para elegir al Gerente de la Rama Judicial.
d) La
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará
Gerencia de la Rama Judicial y todas las dependencias de aquella formarán parte
de esta. Todas las dependencias adscritas a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de la Gerencia de la Rama
Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la ley o el Consejo de Gobierno
Judicial.
e) La
Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones hasta
que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de
la Rama Judicial. Estos órganos deberán realizar una rendición de cuentas sobre
el ejercicio de sus funciones contempladas en la ley dentro de los dos meses
siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.
f) Las
Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las
Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial continuarán
ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria. También
ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270
de 1996.
g) Se
garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los
Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los Consejos
Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o
vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual
o superior categoría, según lo defina la ley estatutaria. También se garantizan
los derechos de carrera de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura.
h) Los
concursos de méritos que en la actualidad adelanta la Unidad de Carrera
Judicial seguirán su trámite por parte de la Gerencia de la Rama Judicial sin
solución de continuidad.
2.
Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo de Gobierno Judicial ejercerá
las funciones previstas en el artículo 79, numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7;
artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29;
artículo 88, numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la
Ley 270 de 1996. Además reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria
pública que deba adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.
3.
Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia de la Rama Judicial ejercerá
las funciones previstas en el artículo 79, numeral 3; artículo 85,
numerales 1, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24 y 28;
artículo 88, numeral 1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la
autoridad nominadora para los cargos previstos en el artículo131, numeral 9 de
la Ley 270 de 1996. Las funciones previstas en el artículo 85, numerales 8
y 11, serán ejercidas bajo la supervisión de la Comisión de Carrera.
4. La
Escuela Judicial "Rodrigo Lara Bonilla" ejercerá, además de las
funciones ya asignadas a ella, la prevista en el artículo 85, numeral 23,
de la Ley 270 de 1996.
5. Las
Altas cortes y los Tribunales continuarán ejerciendo la función de autoridad
nominadora prevista en el artículo 131, numerales 5 y 7 de la Ley 270 de
1996. En el ejercicio de esta función deberán respetar siempre las listas de
elegibles.
6. La
autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial
será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La autoridad nominadora para
las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura,
mientras subsistan, será el Consejo de Gobierno Judicial.
7. Las
autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales 1, 2, 3, 4
y 8 de la Ley de 270 de 1996 continuarán ejerciendo esta función".
Quedan
derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el numeral 6
del artículo 131 de la Ley 270 de 1996".
"ARTÍCULO
19. El artículo 257 de la Constitución Política
quedará así:
Artículo
257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función
jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Estará
conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el
Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa
convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y
tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas
por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán
periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos
exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los
Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser
reelegidos.
Podrá
haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale
la ley.
La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la
conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión,
en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la
ley a un Colegio de Abogados.
PARÁGRAFO. La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
PARÁGRAFO
TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año
siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los
actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se
posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán
transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán
los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas
disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán
conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad".
"ARTÍCULO
26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y DEROGATORIAS.
Sustitúyase
la expresión "Consejo Superior de la Judicatura" por la de
"Comisión Nacional de Disciplina Judicial" en el
artículo 116 de la Constitución Política.
Sustitúyase
la expresión "Consejo Superior de la Judicatura" por la de
"Consejo de Gobierno Judicial" en el artículo 156 de la
Constitución Política.
Elimínese
la expresión "y podrán ser reelegidos por una sola vez" en el
artículo 264 de la Constitución Política.
Elimínese
la expresión "Podrá ser reelegido por una sola vez y" en el
artículo 266 de la Constitución Política.
La
Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes mencionada
en el artículo 178 de la Constitución Política, no será una de las
comisiones permanentes previstas en el artículo 142 de la misma.
Sustitúyase
la expresión "Consejo Superior de la Judicatura" con "Consejo de
Gobierno Judicial" en el artículo 341 de la Constitución Política.
Sustitúyase
el encabezado del Capítulo 7o del Título VIII con el de "Gobierno y
Administración de la Rama Judicial".
Deróguese
el artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el
artículo 262 que pasará a ser el 261".
LA
DEMANDA
Las
pretensiones de la demanda
1. El ciudadano Eduardo
Montealegre Lynett presentó a la Corte Constitucional demanda en la que formula
tres pretensiones.
En primer lugar, que se
declare la inexequibilidad de los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial),
18 y parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto legislativo No. 02 de
2015, porque durante el trámite de estas reformas constitucionales se violaron
los principios de consecutividad e identidad flexible.
En segundo lugar, que se
declare la inexequibilidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y
26 (parcial) del Acto legislativo No. 02 de 2015, porque su inclusión en esta
reforma constitucional vulneró el principio de unidad de materia en el trámite
de los actos legislativos.
En tercer lugar que se
declare la inexequibilidad de los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º
(parcial) y el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 02
de 2015, porque su contenido sustituye los principios del Estado de Derecho, la
separación de poderes y el equilibrio entre los poderes públicos, el sistema de
frenos y contrapesos, el derecho fundamental al debido proceso y los principios
que deben orientar la función pública.
La
fundamentación de los cargos expuestos por el demandante
2. Como sustento de los
anteriores cargos, expone el demandante las razones por las que los textos
acusados transgreden la Constitución Política de 1991.
Los principios de
consecutividad e identidad flexible en el trámite de actos legislativos
3. El principio de
consecutividad se garantiza "cuando los ocho debates se llevan a cabo
de forma sucesiva 'en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o
de acto legislativo'"[1]. Este principio
que rige el trámite constituyente a cargo del Congreso se encuentra en estrecha
relación con el de identidad flexible, contemplado en el inciso tercero del
artículo 375 de la Carta al amparo del cual "el articulado estudiado
puede sufrir modificaciones, adiciones o supresiones, a condición de que esas alteraciones
guarden conexidad con los asuntos analizados en las etapas anteriores del
trámite legislativo"[2].
La inclusión de asuntos
nuevos que carezcan de conexidad plausible y razonable con los temas generales
de la iniciativa, afecta la identidad flexible, mientras que la consecutividad
se desconoce cuando se introduce un cambio esencial al
proyecto en la segunda vuelta del trámite (Cfr. Art. 226 L.5/92). El cambio
esencial es definido por el demandante como aquel que se presenta
cuando se introducen modificaciones en tal medida significativas y relevantes,
que no permiten afirmar que lo que se está haciendo es cambiar lo aprobado
previamente, sino que se están incluyendo verdaderas propuestas nuevas[3].
Mediante las sentencias
C-1092 de 2003, C-208 de 2005, C-332 de 2005, C-033 de 2009 y C-040 de 2010, la
Corte Constitucional ha evaluado el cumplimiento de los requisitos de
consecutividad e identidad flexible en el trámite de actos legislativos, en
especial desde la perspectiva de la ocurrencia del cambio esencial.
Cargo
primero por vulneración de los principios de consecutividad e identidad
flexible en el trámite de los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial).
4. Durante al trámite de
los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial) del Acto Legislativo 2 de
2015, se introdujeron cambios esenciales en la segunda vuelta del debate,
frente al sistema de investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del
Estado, lo que implica que no se dieron frente a este tema los ocho debates exigidos
en la Constitución y la Ley.
4.1. El Tribunal de
Aforados, en su concepción inicial manifestada al término de la primera vuelta,
no podía acusar a altos funcionarios del Estado sin agotar previamente el
procedimiento especial ante el Congreso de la República. Esto significa que se
había contemplado la figura de un antejuicio político, mediante el cual el
Senado de la República, previa acusación de la Cámara de Representantes
intervenía en ejercicio de su función de control político, de manera que sin su
"autorización, se tornaba imposible ejercer la acción penal en contra
del funcionario".
4.2. La característica del
antejuicio político fue aprobada en el primer debate, se mantuvo en su esencia
en el segundo y permaneció en el tercer debate como uno de los elementos
definitorios del esquema de juzgamiento[4], aunque
en esta instancia del trámite legislativo "se incluyó un nuevo elemento
en la discusión, que fue el de la inconveniencia de mantener una instancia de
control político a cargo del Congreso de la República, frente al ejercicio de
la acción penal en contra de altos funcionarios del Estado"[5]. Para el cuarto debate, el modelo que preveía el
antejuicio político se mantuvo, aunque también en esta oportunidad, "algunos
representantes se manifestaron en contra de mantener el antejuicio político
para los altos funcionarios judiciales".
Las anteriores
consideraciones implican que en la primera vuelta del trámite legislativo
"si bien [se] dispuso el reemplazo de la Comisión de
Investigación y Acusación por un cuerpo colegiado integrado por personas con
amplios conocimientos en la técnica jurídica (Tribunal de Aforados), en todo
caso preservó un esquema de juzgamiento dentro del cual concurren y participan
tanto el Congreso de la República –quien se encarga de adelantar un antejuicio
político- como la Corte Suprema de Justicia -a la cual le corresponde adelantar
el juzgamiento criminal posterior-"[7].
4.3. En el quinto debate,
el primero de la segunda vuelta, se produjo un replanteamiento total del modelo
de enjuiciamiento, puesto que "el antejuicio político ante el Senado de
la República deja de ser un requisito de procedibilidad para la viabilidad del
juicio penal, y deriva ahora en un juicio autónomo y separado –juicio de
indignidad por mala conducta- que pasa a ser adelantado ante la Cámara –en
primera instancia- y el Senado –en sede de apelación-, previa investigación y
acusación de la Comisión de Aforados"[8].
La eliminación del antejuicio político, en los términos decididos en el quinto
debate, se mantuvieron en el sexto, séptimo y octavo debate, con lo que la
reforma aprobada quedó establecida sin el antejuicio político, en
contradicción, en opinión del demandante, con lo decidido en la primera vuelta.
4.4. El cambio introducido
al proyecto "alteró a tal grado lo aprobado en primera vuelta, que
acabó por establecerse un modelo de investigación y juzgamiento penal frente a
Altos Funcionarios del Estado completamente nuevo y distinto del que había sido
aprobado por las comisiones y plenarias en los primeros cuatro debates de la
reforma y, al mismo tiempo, también una estructura de fuero constitucional
radicalmente diferente a la adoptada en la primera vuelta"[9].
En efecto, "la
institución política que se reforma"[10] es
el modelo de juzgamiento de los funcionarios del Estado, que tiene como
contracara el fuero constitucional, dispuesto en el artículo 174 Superior, y
cuya configuración en primera vuelta correspondió a las siguientes etapas:
(i) etapa investigativa a cargo del Tribunal de Aforados, que
en caso de hallar mérito, proyectaría un escrito de acusación para ser
presentado ante el pleno de la Cámara de Representantes; (ii) una segunda etapa
de antejuicio político, en la que la Cámara de Representantes, en
caso de admisión de la acusación, presentaría la acusación formal ante el
Senado de la República para la realización del juicio político a su cargo. En
caso de aprobar la acusación, se impondrían las penas de destitución y
restricción de derechos políticos; y (iii) la etapa de juicio criminal,
que se daba una vez se diera el antejuicio político, y que tenía lugar en la
Corte Suprema de Justicia.
En el caso del fuero, los
elementos básicos de la institución política tal como se derivarían de la
primera vuelta del debate serían: (i) la imposibilidad de ejercer la acción
penal sin agotar previamente el juicio político a instancias del Congreso de la
República, (ii) la asignación de la competencia para investigar radicada en la
Comisión de Aforados y para adelantar el juicio criminal contra los
funcionarios aludidos, previa acusación de la Cámara de Representantes y
decisión del Senado de la República, ante la Corte Suprema de Justicia.
4.5. Para la segunda
vuelta, la institución cambió para convertirse en dos procedimientos de
juzgamiento distintos y autónomos.
El primero, de naturaleza
penal, dispone que la Comisión de Aforados tiene la función de investigar y
acusar directamente ante la Corte Suprema de Justicia al alto funcionario, y
establece dos etapas: (i) la fase de instrucción, a cargo de la Comisión de
Aforados; y (ii) la fase de juicio ante la Corte Suprema de Justicia.
El segundo es un juicio de
indignidad, de carácter político, en el que la Comisión de Aforados adelanta la
investigación, y en caso de encontrar mérito, acusa ante el pleno de la Cámara
–primera instancia- para que esta decida sobre la responsabilidad política del
funcionario siendo posible, en todo caso, apelar la decisión ante el Senado.
Tiene dos etapas: (i) una fase de instrucción a cargo de la Comisión de
Aforados y (ii) una fase de juicio a cargo del pleno de las cámaras
legislativas.
Frente al fuero
constitucional relacionado con la atribución de responsabilidad penal, los
elementos básicos de la institución política, tal como se derivarían de la
segunda vuelta del debate serían: (i) la asignación de competencia a la
Comisión de Aforados para investigar y acusar, y (ii) la competencia de la
Corte Suprema de Justicia para adelantar el juicio criminal contra los
funcionarios aludidos.
4.6. Los cambios entre lo
aprobado en la primera vuelta y lo dispuesto en la segunda implican una
alteración esencial en la estructura del fuero constitucional, al eliminar el
control político previo en los procesos de responsabilidad penal de los altos
funcionarios del Estado[11], en especial porque
"la institución jurídica objeto de reforma [...] dejó
de girar en torno al fortalecimiento y la tecnificación de la instrucción y
pasó a gravitar alrededor de otro eje: la escisión del juicio penal de control
político, o más concretamente, la eliminación del antejuicio político como
requisito previo y sine qua non para la viabilidad de la acción penal"[12]. Con esto, se transformó de paso la institución
del fuero, que en un primer momento gravitaba en torno a un control político
previo de la asignación de responsabilidad penal a cargo de altos funcionarios
del Estado, a convertirse solamente en una garantía de juicio ante un Tribunal
determinado.
Estas consideraciones
demuestran el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad
flexible y la inconstitucionalidad de la norma analizada para el demandante.
Cargo
segundo por vulneración de los principios de consecutividad e identidad
flexible en el trámite del parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015.
5. Durante el trámite de
aprobación del parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 2
de 2015, en el séptimo debate se introdujo una prerrogativa en cabeza de los
actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura "que no fue objeto de debate y aprobación en ninguna
de las instancias previas del trámite legislativo"[13], lo que implica la vulneración del principio de
consecutividad.
5.1. En un principio,
mediante aprobación en primer debate, la transición para la entrada en
funcionamiento de la Comisión Nacional de disciplina Judicial frente al
funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura se ideó de forma tal que a
la entrada en funcionamiento de la primera, el segundo cesaría en sus funciones,
y se optó por "prolongarle la competencia funcional al Consejo Superior
de la Judicatura, hasta tanto no se constituya, sean elegidos y tomen posesión [los] miembros [de
la Comisión] y, además, hasta que entre en funcionamiento la nueva
corporación"[14]. Este esquema de
prolongación institucional de competencia se mantuvo intacto durante el segundo
debate.
En el tercer debate, el
esquema se modificó para diferenciar entre los procesos que actualmente cursan
en la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y
hubieren sido objeto de audiencia de pruebas o de auto de apertura de
investigación y los demás, asignando los primeros a la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, prolongando su competencia,
y los segundos a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
En el cuarto debate se
abandonó la idea de una transición dependiente del estado de los procesos, y se
dispuso simplemente que al momento de la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 2 de 2015, los procesos que se estuvieren adelantando ante la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura pasarían a
la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sin disponerse
explícitamente un régimen para el manejo de los procesos mientras esta última
entraba en funciones, como tampoco sobre la suerte que debía correr la primera.
El texto se sometió al trámite de conciliación en la primera vuelta,
decidiéndose "mantener la fórmula de transición aprobada por la
Plenaria de la Cámara de Representantes"[15].
5.2. En el inicio de la
segunda vuelta, en el quinto debate, se planteó una nueva fórmula de transición
en la que se transformaría la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura en la nueva Comisión de Disciplina Judicial. La
iniciativa aprobada contenía una salvedad en la que se estipulaba que los
magistrados actuales, conforme fueran dejando su cargo por cumplimiento de sus
periodos, serían reemplazados de acuerdo con los nuevos procedimientos de
elección. No existía entonces ni prolongación institucional de la competencia,
como tampoco de los miembros de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura.
En el sexto debate se
cambió nuevamente la fórmula de transición, disponiendo que se tendría un año
para la elección de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, y que una vez fueran elegidos, asumirían las funciones en cabeza de
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. En
este punto el proyecto no fue explícito sobre el destino de la Sala
Disciplinaria ni de sus integrantes.
En séptimo debate se
introdujo el cambio que aseguraría a los Magistrados actuales de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, continuidad
en el ejercicio de sus cargos hasta que los miembros de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial no se posesionaran. Esta fórmula se mantuvo en el octavo
debate y decidida en la conciliación de la segunda vuelta.
5.3. De acuerdo con el
anterior recuento, puede constatarse que la idea de prolongar el periodo de los
actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura no fue una fórmula de transición propia de una reforma
constitucional, sino "la instauración de un beneficio subjetivísimo en
favor de los actuales magistrados de dicha Sala Disciplinaria, que no había
sido objeto de debate y aprobación en las anteriores fases del trámite
legislativo [...] El beneficio se manifiesta claramente en
aquellos magistrados que estaban próximos a que se les culminara su periodo en
el cargo, quienes bajo el nuevo parágrafo transitorio se les confiere la gracia
de permanecer en el cargo de manera indefinida, hasta tanto no tomen posesión
los nuevos magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial"[16].
El demandante destaca,
adicionalmente, que se irrespetó el principio democrático en el trámite de la
norma demandada, en tanto no se cumplió lo dispuesto en el artículo 375 de la
Constitución, y no se agotaron los ocho debates necesarios para la aprobación
de la norma, y con ello, se impidió la participación más amplia posible a los
ciudadanos. En adición a ello, la introducción de privilegios y beneficios representados
en la ampliación del periodo de los magistrados actuales de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conlleva el
desconocimiento de los principios de imparcialidad y generalidad de las
reformas a la Constitución[17]. La norma analizada
tendría entonces un carácter eminentemente ad hoc, implicaría
afectación del derecho de acceso a la función pública consagrado en el artículo
126 de la Carta y carecería de justificación de su razón de ser.
5.4. Las razones expuestas
justifican entonces la declaración de inexequibilidad.
Cargo
tercero por vulneración de los principios de consecutividad e identidad
flexible en el trámite del parágrafo transitorio del artículo 8 del Acto
Legislativo 02 de 2015.
6. El trámite del parágrafo
transitorio 1º del artículo 8 del Acto Legislativo 2 de 2015[18], evidencia que el contenido aprobado por el
Congreso de la República al terminar la segunda vuelta difiere sustancialmente
de lo aprobado en la primera, lo que "permite concluir que la fórmula
de transición finalmente aprobada no fue objeto de debate y deliberación
durante las dos vueltas que componen el trámite legislativo, y que esta tan
solo fue incluida en la segunda vuelta"[19],
lo que implica la vulneración del principio de consecutividad.
6.1. En la primera vuelta
del trámite de la norma analizada, la fórmula de transición para la entrada en
funcionamiento de la Comisión de Aforados (en ese momento Tribunal de
Aforados), consistía en (i) reconocerle competencia para aquellos hechos ocurridos
con posterioridad a la entrada en vigencia de la reforma, y para los casos en
curso "sería una ley posterior la encargada de definir la autoridad
competente y el trámite a seguir frente a estos procesos"[20]; y (ii) eliminar definitivamente la Comisión de
Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes.
6.2. En otra dirección,
durante la segunda vuelta del trámite de la norma se definió la transición (i)
reconociendo a la Comisión de Aforados competencia frente a hechos ocurridos
con anterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2015; (ii)
extendiendo la vigencia de la Comisión de Investigación y Acusación de la
Cámara de Representantes por un año, y (iii) otorgando facultades
administrativas a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de
Representantes para declararse inhibida, remitir investigaciones por
incompetencia, ordenar la apertura de procesos, acusar ante la Plenaria y
enviar los expedientes a la nueva Comisión de Aforados.
Este esquema fue aprobado en
quinto debate con la extensión de la vigencia de la Comisión de Acusaciones por
un año, en sexto debate manteniendo la prórroga de la vigencia y adicionando
las facultades administrativas, en séptimo debate manteniendo el esquema de lo
aprobado en el sexto y agregando la competencia para investigar
provisionalmente a los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura y en
octavo debate con la inclusión de la competencia para acusar ante la Plenaria
en el marco de las investigaciones ya abiertas.
6.3. La reforma aprobada no
respeta los principios de consecutividad e identidad flexible en tanto la
decisión en primera vuelta consistió en la eliminación de la Comisión de
Acusaciones, mientras que en la segunda se determinó que continuaría por un año
más y con competencias administrativas amplias. Estos cambios son cardinales y
su inclusión solo hasta la segunda vuelta implica que no se le dieron a estos
importantes temas los ocho debates que mandan la Constitución y la Ley, a la
par que desconoce el principio de identidad flexible en tanto "se
adopta una decisión totalmente contraria al modelo aprobado en primer debate,
en el cual claramente la decisión de los congresistas estaba encaminado a
eliminar a la Comisión de Acusaciones"[21].
Resulta entonces que "el
diseño en la segunda vuelta no solo decidió prorrogar la vigencia de la
mencionada Comisión en contravía evidente de lo pronunciado en los debates
iniciales, sino que le confirió facultades que, lejos de ser meramente
administrativas, tienen un impacto sustancial en los procesos. Por ejemplo, la
decisión de inhibirse en una investigación por considerar que no existe
fundamento para continuarla, es una providencia de fondo que genera
consecuencias definitivas para el funcionario aforado, el cual ya no será
objeto de indagación"[22]. Igualmente es
particularmente relevante la facultad de presentar acusación ante la Plenaria
en relación con acusaciones abiertas, pues con ella se abre una nueva etapa
procesal que puede conducir, mediando decisión del Senado, a un juicio de
responsabilidad, así como la facultad de remitir investigaciones a otras
autoridades por incompetencia, pues ello implica la realización de un análisis
detallado y sustancial de los hechos puestos a su consideración y es
presupuesto de la realización del derecho al debido proceso del aforado, en
cuanto a la garantía del juez natural.
La posibilidad de que estas
atribuciones administrativas impacten los derechos fundamentales de los
aforados, hacen de estos cambios trascendentales, y de su inclusión en segunda
vuelta una violación a los principios de consecutividad e identidad flexible.
6.4. En la segunda vuelta
también se modificó la competencia de la Comisión de Aforados, puesto que en la
primera se contempló que solo podría conocer de hechos posteriores a la entrada
en vigencia del Acto Legislativo 2 de 2015, mientras que en la segunda se
dispuso que la misma tendría a su cargo todos los procesos que se encontraran
vigentes. De otra forma dicho "se previó que, una vez surtida una etapa
de saneamiento y depuración del conjunto de procesos tramitados en [la
Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes], la
Comisión de Aforados asumiría el conocimiento incluso de los hechos consumados
antes de la aprobación de la reforma constitucional. Con ello, se le dio
alcance retroactivo a la competencia investigativa y acusatoria de la nueva
corporación"[23].
La cuestión relativa a la
competencia temporal de la Comisión de Aforados fue una decisión legislativa
consciente y deliberada en la primera vuelta, en la que se optó por una
competencia sobre hechos nuevos, incluso surgiendo en el debate posiciones de
Congresistas en torno a la incertidumbre que una decisión en otro sentido
acarrearía para los aforados y la eventual violación de normas del bloque de
constitucionalidad. Teniendo en cuenta lo anterior, se afectarían "principios
jurídicos vitales dentro del ordenamiento colombiano como i) la seguridad
jurídica, ii) el principio de legalidad, iii) la certidumbre ex ante del
proceso aplicable"[24], pues el cambio
conlleva la aplicación retroactiva de normas jurídicas de procedimiento penal y
disciplinario, dándole competencia a la Comisión de Aforados para conocer de
hechos ya consumados, transformando con ello el proyecto en uno radicalmente
diferente.
6.5. Examinando la
aplicación de la disposición, se evidencia que los efectos jurídicos de una y
otra disposición serían totalmente dispares y ayudan a mostrar cómo es esencial
la alteración argumentada.
En primer lugar, en caso de
haber persistido el diseño de la primera vuelta, existirían dos modelos de
investigación y juzgamiento, que aplicarían de acuerdo al momento de comisión
de la conducta, mientras que, en el esquema finalmente aprobado, solo uno sería
el modelo con competencia sobre todas las conductas, anteriores o posteriores a
la entrada en vigencia del Acto Legislativo.
En segundo lugar de acuerdo
con la sentencia C-1092 de 2003, la restricción en el alcance de una
institución política en segunda vuelta implica un vicio de constitucionalidad,
lo que llevaría a suponer que la ampliación y expansión de una institución política,
como ocurren en el presente caso, también conduciría a una situación de
inconstitucionalidad. En este caso, lo aprobado en la primera vuelta conducía a
una competencia restringida de la Comisión de Aforados, mientras que en la
segunda vuelta se transformó en una institución con competencia mucho más
amplia, lo que desfiguró y transformó lo aprobado inicialmente en una
disposición esencialmente distinta.
6.6. La modificación en
segunda vuelta de la vigencia de la Comisión de Investigación y Acusación de la
Cámara de Representantes, el alcance de la competencia temporal de la Comisión
de Aforados y la asignación de facultades administrativas a la
Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes implica el
desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible.
Cargo
cuarto por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible
en el trámite del artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015.
7. El trámite del
artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015 evidencia que el
contenido aprobado por el Congreso de la República en la segunda vuelta del
trámite normativo implicó la adopción de un modelo provisional sustancialmente
diferente al aprobado en la primera.
7.1. En la primera vuelta
del trámite de la norma analizada, la fórmula de transición del esquema regido
por el Consejo Superior de la Judicatura hacia el Sistema de Administración y
Disciplina Judicial consistía en "meras generalidades sin entrar a
regular en detalle hasta que la ley estatutaria estableciera lo definitivo"[25].
Así, en primer debate fue
una sola la disposición aprobada, que estableció un artículo provisional sobre
el Tribunal Nacional Disciplinario, "en el sentido de mantener las
competencias en el Consejo Superior mientras entra en funcionamiento el nuevo
Tribunal"[26], posición que se mantuvo en
segundo debate.
En tercer debate se
incluyeron asuntos relacionados con "(i) elección del Director Ejecutivo
de Administración Judicial; (ii) plan de transición administrativo y funcional
presentado por el Director indicado; (iii) la continuación de las funciones de
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura mientras se
integran la Sala de Gobierno Judicial y la Junta Ejecutiva de Administración
Judicial; (iv) la permanencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y de los
Consejos Seccionales de la Judicatura mientras se expide la ley estatutaria;
(v) el trámite de los procesos adelantados por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria ; (vi) el paso de los Magistrados de las salas disciplinarias
seccionales a los Consejos Seccionales de Disciplina Judicial; y (vii) los
derechos adquiridos de los magistrados de los consejos seccionales de la judicatura"[27].
En el cuarto debate se
mantuvieron las discusiones antes aludidas, con excepción de lo relativo a la
permanencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y los Consejos Seccionales hasta tanto no se expidiera la ley
estatutaria, y lo relativo al paso de los Magistrados de las Salas
Disciplinarias seccionales a los consejos Seccionales de Disciplina Judicial.
7.2. En la segunda vuelta
del trámite legislativo se adoptó un modelo de transición "consistente
en establecer disposiciones puntuales que regulen provisionalmente la nueva
institucionalidad y señalen los parámetros para realizar la transición del
antiguo Consejo Superior de la Judicatura al Sistema de Gobierno de
Administración y Disciplina Judicial"[28].
En quinto debate se decidió
"establecer un régimen detallado de transición con disposiciones
específicas en relación con cada una de las nuevas institucionales creadas por
la reforma de la Constitución Política"[29].
El modelo detallado del quinto debate se mantuvo en el sexto, séptimo y octavo
debate.
7.3. La modificación, desde
un modelo general hasta uno específico y detallado, implica el quebrantamiento
de los principios de unidad de materia e identidad flexible, en tanto la
variación evidenciada en el quinto debate no corresponde a un asunto
instrumental, sino a un cambio en la esencia del régimen de transición hacia el
Sistema de Administración y Disciplina Judicial, en el que la mayor parte de
cambios sustanciales se dieron en el quinto debate y algunos, como las
atribuciones nominadoras de las autoridades judiciales, solo habrían aparecido
en el séptimo u octavo debate[30].
7.4. Las modificaciones
introducidas al esquema generan contradicciones con otras normas de la reforma,
como en el caso de la facultad nominadora de las respectivas altas cortes para
los cargos de sus respectivas corporaciones, que sería contrario a lo dispuesto
en el Art. 231 Superior reformado, o el hecho de mantener la planta de personal
del Consejo Superior de la Judicatura que iría en contra del objetivo de la
reforma misma.
7.5. La declaración de
inexequibilidad de esta disposición implicaría "la pérdida de unidad,
integridad y coherencia del sistema de gobierno y administración judicial"[31], pues "la desaparición de esta norma del
sistema normativo implica que la Rama Judicial no podrá operar hasta que se
conformen las entidades que se encargarán definitivamente del gobierno y la
administración de la Rama Judicial. Esta situación es abiertamente contraria al
sistema constitucional, porque, además del caos social que generaría, implica
la imposibilidad por parte del Estado de garantizar el derecho fundamental al
acceso a la administración de justicia".
En la sentencia C-251 de
2002, se decidió realizar una integración normativa ante la importancia
cardinal de las normas demandadas, declarándose inexequible en su integridad la
Ley 684 de 2011. La Corte debería seguir la misma dirección pues la
declaratoria de inexequibilidad de la norma transitoria atacada implica la
pérdida de la integridad, unidad y coherencia del Sistema de Administración y
Disciplina Judicial, por lo que la decisión de inexequibilidad debería
extenderse, previa integración normativa, a los artículos 11 (parcial), 15, 16,
17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015.
El principio de unidad de
materia en el trámite de Actos Legislativos.
8. El principio de unidad
de materia está consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta, que disponen
que el proyecto de ley debe referirse a una misma materia y que el título de
las leyes debe corresponder precisamente a su contenido. Esto, de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional, no implica que la leyes solo puedan referirse
a una sola materia sino que "está prohibido 'introducir regulaciones
que no conserven un mínimo de conexidad objetiva y razonable con el tema objeto
de la ley y de la deliberación en el Congreso'"[33].
En las sentencias C-222 de
1997, C-551 de 2003 y C-1057 de 2005, la Corte Constitucional trató el tema de
la aplicación del principio de unidad de materia en el trámite de actos
legislativos. Sin embargo las dos primeras no constituyen precedente vinculante
dado que su ratio decidendi no se refiere a tal aspecto,
mientras que la tercera si es un precedente vinculante en tanto una de sus
subreglas establece "que, aunque en este tipo de reformas
constitucionales se desarrollen varios temas, todos ellos deben tener una
relación de conexidad con el asunto predominante de la reforma"[34].
El principio hermenéutico
del efecto útil[35] conduce no solo a la
verificación de que todas las normas en efecto busquen reformar la Carta, sino
que es necesario analizar el contenido material de la reforma para verificar la
conexidad temática de sus componentes normativos. Tal camino fue seguido en la
interpretación realizada por la Corte en sentencia C-816 de 2004.
Cargo
quinto por vulneración del principio de unidad de materia debido a la
aprobación de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del
Acto Legislativo No. 02 de 2015
9. Dentro de las tres
materias a las que se refiere la reforma analizada, de acuerdo con la
exposición de motivos del proyecto del Acto Legislativo, se encuentra los temas
relativos (i) a la administración de justicia (ii) al régimen electoral
dirigido a fortalecer la democracia y (iii) a la eficacia del sistema de
controles.
9.1. Para la determinación
del tema predominante de la reforma, se analizó el objetivo planteado en la
exposición de motivos, de acuerdo con el cual "debe concluirse que el
reequilibrio del sistema de frenos y contrapesos es el asunto predominante de
esta reforma constitucional".
Teniendo en cuenta que la
noción de frenos y contrapesos implica la interrelación entre las distintas
ramas del poder público, se concluye que "el sistema de gobierno y la
administración de la rama judicial y el control disciplinario de los
funcionarios y empleados vinculados a ella no tienen conexidad con el sistema
de pesos y contrapesos, porque estos temas no desarrollas la forma en la que la
Rama Judicial se relaciona con las otras ramas del poder público".
9.2. En atención a ello
"no era necesario modificar el sistema de gobierno y administración de
la Rama Judicial en la forma en la que se ejerce el control disciplinario de
los funcionarios y empleados que hacen parte de ella" para
reequilibrar el sistema de frenos y contrapesos. Así, no existe conexidad
causal, como tampoco teleológica, pues las reformas en materia judicial no
tienen el potencial de aumentar o disminuir el poder de esta respecto de las
demás ramas del poder público, o sistemática, pues no era necesario emprender
las modificaciones en materia judicial para lograr el reequilibrio de los
poderes públicos.
9.3. Así las cosas la
regulación de los sistemas de gobierno y administración judicial no corresponde
a la materia dominante del Acto Legislativo, esto es, al sistema de frenos y
contrapesos, por lo que se incumple el requisito de unidad de materia frente a
los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto
Legislativo No. 02 de 2015. Por lo anterior deben ser declarados inexequibles.
Los límites al poder de
reforma de la Constitución en el trámite de aprobación de actos legislativos
por el Congreso de la República.
10. La jurisprudencia
constitucional ha elaborado ampliamente la doctrina de la sustitución de la
Constitución y, a partir de ella, ha establecido que el Congreso de la
República solo se encuentra habilitado para reformar la Constitución y no para
sustituirla. La Corte ha definido los elementos centrales del juicio de
sustitución precisando que se encuentra compuesto, en primer lugar, por la
premisa mayor compuesta por el elemento definitorio de la Constitución
presuntamente reemplazado por el Congreso. La premisa menor se encuentra
conformada por un razonamiento orientado a evidenciar el alcance o impacto de
la reforma constitucional en el eje definitorio identificado. Finalmente la
conclusión exige establecer "si la premisa menor significa o no el
reemplazo y la desnaturalización de la premisa mayor." Ha
señalado también la Corte que el juicio de sustitución no puede asimilarse,
bajo ninguna condición, a un "juicio de contenido material" o
a un "juicio de intangibilidad".
La Corte ha acudido en
varias oportunidades al juicio de sustitución. En particular ha declarado la
ocurrencia de una sustitución de la Constitución en las sentencias C-1040 de
2005, C-588 de 2009, C-141 de 2010 y C-249 de 2012.
Cargo
sexto por sustitución de la Constitución debido a la creación de la Comisión de
Aforados y a la eliminación del antejuicio político (Arts. 5, 7, 8 y 9
(parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015), en tanto reemplazan el
principio de Estado de Derecho, la separación de poderes y el sistema de frenos
y contrapesos.
11. Los artículos 5º, 7º,
8º y 9º (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 implican una sustitución de
la Constitución. Ello se evidencia al aplicar el denominado juicio de sustitución.
11.1. La premisa mayor en
este caso la constituyen los principios de Estado de Derecho, separación de
poderes y el sistema de frenos y contrapesos, en tanto son definitorios de la
identidad de la Carta de 1991. Tales principios ya han sido identificados como
definitorios de la Constitución de 1991 en las sentencias C-971 de 2004, C-1040
de 2005, C-588 de 2009 y C-141 de 2010.
El principio de Estado de
Derecho supone que "no hay ningún tipo de inmunidad del poder y este
siempre está regulado por normas jurídicas", estableciendo un
escenario de ejercicio limitado del poder, salvaguarda de los derechos
ciudadanos y repartición del poder para evitar su concentración. El principio
de separación de poderes implica la existencia de "una vigorosa
división de poderes con autonomía funcional de cada uno de ellos".
11.2. El antejuicio
político para el juzgamiento de altos funcionarios del Estado constituye una
expresión del principio de Estado de Derecho y de separación de poderes, pues
es una de las formas en la que las ramas se controlan mutuamente, en concreto,
una expresión de la modalidad que permite que uno de los poderes vete las
iniciativas de otro a través de "separar a la persona de la majestad
del cargo, la cual siempre debe ser preservada".
11.3. La primera premisa
menor del juicio de sustitución en este caso se configura por tres afectaciones
de los ejes definitorios antes identificados. Tales afectaciones se desprenden
de los artículos 7 y 8 del Acto Legislativo No. 02 de 2015. A continuación se
indican.
En primer lugar "El
Acto Legislativo No. 02 de 2015 no estipula a qué rama del poder público
pertenece la Comisión de Aforados". Como no se determina a qué rama
del poder público pertenece la Comisión, "el control de sus actividades
y decisiones se torna difuso en la medida en que no hay un organismo encargado
de hacer un control de legalidad y constitucionalidad de las decisiones tomadas"
por ella. Esta circunstancia rompe el equilibrio de los poderes y el Estado de
Derecho, pues dicho organismo actuaría sin controles dentro del sistema
político, afectando los derechos fundamentales al debido proceso y a la doble
instancia de los funcionarios sujetos a su jurisdicción.
En segundo lugar el derecho
al debido proceso se transgrede al establecer el artículo 8 de la reforma que
los aforados constitucionales "no podrán presentar pruebas ni
controvertir las que se alleguen en su contra", y que contra la
decisión proferida por el Senado de la República, que resuelve la apelación de
la decisión de la Cámara de Representantes, no procede recurso ni acción
alguna, excluyendo con ello incluso una eventual acción de tutela, con lo que
las decisiones consistentes en la suspensión o destitución del funcionario
carecerían de cualquier tipo de control (además de vulnerar el Art. 86 de la
Carta). Esto es especialmente grave si se tiene en cuenta que por el diseño del
procedimiento aplicable a la actuación de la Comisión de Aforados, termina
teniendo el Congreso el poder de suspender o destituir a sus jueces naturales,
los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, pues estos últimos quedan
sometidos a la competencia de una entidad elegida por la rama legislativa.
En tercer lugar, conceder a
la Comisión de Aforados la competencia para investigar y acusar a los
Magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación por la
comisión de delitos implica un desconocimiento del principio de Estado de
Derecho, pues no se atiende la reserva judicial en materia de afectación de
derechos fundamentales, reconocida por la Corte Constitucional en la sentencia
C-979 de 2005. En el marco de la investigación se pueden afectar derechos
fundamentales como la libertad y la intimidad de las personas, sin autorización
judicial previa y por una entidad que no pertenecería a la Rama Judicial.
Especialmente grave sería el caso del registro del domicilio o la
interceptación de las comunicaciones de los Magistrados o del Fiscal, pues esto
configuraría una interferencia en el correcto funcionamiento de las entidades
que integran, y con ello, un quebrantamiento de la separación de poderes.
En cuarto lugar es un
elemento esencial en la idea de un Estado de Derecho que solo los poderes
políticos puedan controlarse entre sí. Por esto, conceder a una entidad que no
pertenece a ninguno de ellos, la posibilidad de juzgar a los funcionarios
aforados, implica una afectación a este eje definitorio
En quinto lugar la reforma
es contraria a la Constitución dado que no se justificó suficientemente por el
constituyente derivado por qué mantenía el antejuicio político para el
presidente mientras lo eliminaba para los aforados. Adicionalmente no hay una
explicación que justifique la razón para establecer el antejuicio político para
los miembros de la Comisión de Aforados, si no pertenecen a ningún poder
público.
En sexto lugar la reforma
"permite la concentración de poder en la rama legislativa del poder
público a través del ejercicio de la nominación y elección de los miembros de
la Comisión de Aforados". En efecto, dado que el Congreso de la
República tiene frente a los miembros de la Comisión de Aforados, las funciones
de nominación e investigación, los miembros de la Comisión "no tendrían
la neutralidad necesaria para cumplir" la función de investigar a los
Magistrados, que a su vez son jueces de los Congresistas. Este diseño
institucional desconoce el principio de separación de poderes.
Finalmente, en séptimo
lugar, "el Congreso de la República se convierte en juez y parte,
porque el legislador es quien escoge a los miembros de esa Corporación a través
del antejuicio político que se adelante ante la Comisión de Acusaciones de la
Cámara de Representantes". Conforme a ello la "neutralidad
desaparece si el órgano que escoge a los Comisionados es el mismo que los
investiga, acusa y juzga. Esto ocurre en el caso de la Comisión de Aforados,
pues aparece un círculo vicioso donde no se puede distinguir de forma clara una
garantía institucional para evitar el proceder arbitrario de la misma".
En este escenario es imposible que se realice el requisito de neutralidad del
juez, necesario para la obediencia al derecho al debido proceso.
11.4. La segunda premisa
menor del juicio de sustitución en este caso se configura a partir de la
eliminación del antejuicio político dispuesta en los artículos 5, 7, 8 y 9 del
Acto Legislativo No. 02 de 2015, lo que afecta los ejes definitorios de
separación de poderes y sistema de frenos y contrapesos. A continuación se
indican.
En primer lugar, el
antejuicio político constituye una garantía institucional en el ordenamiento
colombiano, es expresión directa del esquema de frenos y contrapesos y es un
elemento esencial para la vigencia del equilibrio entre los poderes públicos.
En este sentido, eliminarlo no solo retira uno de los elementos esenciales del
fuero constitucional, sino que "desconoce el principio de separación de
poderes y equilibrio entre los poderes públicos, porque deja expuestos a los
magistrados de las Altas cortes y al Fiscal General de la Nación a presiones e
injerencias indebidas en el ejercicio de sus funciones, situación que
finalmente debilita el poder de las instituciones que estos representan".
De esta manera, se elimina una garantía previa al juzgamiento penal que
resultaba esencial en el texto original de la Constitución de 1991.
En segundo lugar, la
alteración de la estructura básica de la Constitución se acentúa con el hecho
de que se mantiene el esquema de antejuicio político para el Presidente de la
República y los miembros de la Comisión de Aforados, pues con ello se concentra
indebidamente el poder en la Rama Legislativa, en desmedro de la Rama Judicial.
Cargo
séptimo por sustitución de la Constitución debido a la aprobación de las
disposiciones sobre la competencia transitoria para el conocimiento de los
procesos contra los funcionarios y empleados de la rama judicial (parágrafo
transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo No. 02 de 2015), por
afectación del derecho al debido proceso y a los principios que deben orientar
el ejercicio de la función pública.
12. El parágrafo
transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 implica una
sustitución de la Constitución. Ello se puede constatar una vez se aplica el
denominado juicio de sustitución.
12.1. La premisa mayor del
juicio de sustitución se encuentra conformada por el derecho fundamental al
debido proceso y los principios que deben orientar el ejercicio de la función
pública. El derecho fundamental al debido proceso se encuentra consagrado en el
artículo 29 de la Carta y constituye "un pilar esencial de la
Constitución porque hace parte indispensable de toda sociedad democrática que
se erige contra las actuaciones absolutistas de algunos estados, gobernantes o
funcionarios públicos que sancionaban al presunto autor de una falta sin
considerar formas o ritos que aseguraban un debate procesal serio y respetuoso
de los derechos de los implicados". Igualmente constituye la piedra
angular sobre la que se asienta todo el esquema de represión civilizada. De
especial importancia para el caso son los componentes de (i) juez natural, (ii)
derecho a la observancia de los procedimientos preestablecidos y (iii) el
derecho a un proceso sin dilaciones injustificadas.
A su vez, los principios
que deben orientar el ejercicio de la función pública son de significativa
importancia en tanto la función pública constituye la expresión del Estado
Social de Derecho, en tanto se orienta al cumplimiento de los fines del Estado.
En este contexto es el derecho disciplinario el principal mecanismo para la
realización de los fines de la función pública.
12.2. La premisa menor del
juicio de sustitución se conforma evidencia que se sustituye el derecho
al debido proceso puesto que la disposición acusada "desconoce las
garantías del juez natural, el derecho a ser juzgado con fundamento en un
procedimiento previamente establecido y la garantía de que el proceso se
tramitará de manera ágil y sin dilaciones injustificadas, respecto de los
empleados de la Rama Judicial que venían siendo investigados por Entidades y
funcionarios distintos al Consejo Superior de la Judicatura". La
situación para los empleados de la Rama Judicial a partir de la reforma es de
incertidumbre, pues la norma exhibe un vacío frente a la situación de sus
procesos disciplinarios dado que en ella "[n]o se establece con la
claridad exigida qué autoridad será la encargada de tramitarlos desde la
entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2015 y hasta que se posesionen
los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial".
12.3. La norma de
transición exhibe graves deficiencias, a saber: "(i) no precisa qué
pasa con los procesos disciplinarios que están adelantándose actualmente en
contra de los empleados de la rama judicial y que tienen a su cargo la
Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, como
los Magistrados y Jueces respecto de sus empleados; (ii) tampoco resulta claro
quién será el competente para iniciar procesos disciplinarios contra los
empleados de la rama judicial mientras se posesionan los miembros de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial, o para dar trámite a las quejas
disciplinarias que se promuevan entre el lapso comprendido desde que entró en
vigencia el acto legislativo y hasta que se posesionen los miembros de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial". En suma, con la transición
solo se atendió la situación de los funcionarios de la Rama Judicial, no así de
los empleados, frente a los cuales parece existir un vacío que afecta la
identidad de la Constitución.
12.4. La situación
normativa creada por la reforma implica el desconocimiento de la garantía del
juez natural, puesto que mientras se posesionan los miembros de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial, los disciplinados quedan en una situación de
incertidumbre acerca del funcionario competente para tramitar los
procedimientos correspondientes. En efecto, las entidades encargadas de la
disciplina de los empleados judiciales perdieron competencia al momento de
promulgación de la reforma frente a los procesos en curso y, adicionalmente, el
tránsito normativo modifica la naturaleza del juez natural, dado que hasta el
momento el encargado era una autoridad administrativa y pasará ahora a ser una
autoridad judicial.
12.5. Las normas de competencia
son normas de orden público y por ende, no es posible que las autoridades
administrativas que hasta el momento adelantaban los procedimientos
disciplinarios continúen haciéndolo, así como tampoco podría el Consejo
Superior de la Judicatura asumir los procesos, pues es posible que de hacerlo
incurra en nulidades por falta de competencia. Quedarían estas investigaciones
en una zona gris que no resolvió el constituyente derivado, incurriendo con
ello en una sustitución de la Carta.
12.6. Debido al caos
institucional y la parálisis de los asuntos disciplinarios que se presentan por
el vacío normativo, se quebrantará el componente del debido proceso que asegura
que no habrá dilaciones injustificadas en los trámites procesales. Por la
parálisis en el trámite de los procedimientos disciplinarios y la imposibilidad
de iniciar nuevos trámites, se genera con la reforma una situación de "impunidad
disciplinaria" que desconoce los principios de la función pública. La
situación es especialmente grave desde el punto de vista constitucional por el
término de prescripción al que está sujeto el ejercicio de la acción
disciplinaria.
12.7. El examen
constitucional contenido en la demanda permitiría entonces concluir (i) que se
desconoció el principio de Estado de Derecho porque no se estableció ningún
mecanismo de control para la investigación y acusación que hace la Comisión de
Aforados; (ii) que se afectó el principio de separación de poderes al
concentrar el poder público a favor del legislativo; (iii) que la eliminación
del antejuicio para los magistrados de las altas cortes y el Fiscal General de
la Nación desconoce la división de poderes; (iv) que se sustituyó el debido
proceso con la regulación transitoria del régimen disciplinario de los
empleados de la Rama Judicial, pues desconoció sus componentes de juez natural,
y un procedimiento previamente establecido y sin dilaciones injustificadas; (v)
que la regulación transitoria implica una situación de "impunidad
administrativa", que impide hacer realidad los principios que orientan el
ejercicio de la función pública.
INTERVENCIONES
1. Intervenciones de
entidades públicas
Ministerio
del Interior
Gustavo García Figueroa
interviene a nombre del Ministerio del Interior, de conformidad con el poder
especial otorgado por el Jefe de la Oficina Jurídica de esta entidad, con el
fin de solicitar la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2015. Como
fundamento de la anterior solicitud el interviniente expone los siguientes
argumentos:
1. Después de analizarse
los antecedentes y objetivos de la Reforma de Equilibrio de Poderes, debe
indicarse que contrario a lo afirmado en la demanda objeto de estudio, el Acto
Legislativo No. 02 de 2015 constituye un avance en términos de fortalecimiento
del sistema democrático, de garantía de eficacia del principio de separación de
poderes y de reforzamiento de la autonomía e independencia del poder judicial.
2. Los cargos presentados
en la demanda en contra de la reforma constitucional con sustento en los
principios de consecutividad e identidad flexible, no están llamados a
prosperar. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que durante la primera vuelta
se aprobaron múltiples iniciativas relacionadas con la tensión entre
investigación efectiva e independencia judicial de las altas cortes y del
Fiscal General de la Nación, por lo que el tema debatido en primera vuelta
corresponde al tema discutido en la segunda. Es decir, que las modificaciones
entre una vuelta y otra se centraron en los instrumentos concretos utilizados
para asegurar la investigación efectiva sin poner en riesgo la independencia
judicial y, en ese contexto, la eliminación de antejuicio político en materia
penal siempre se propuso como una opción viable.
El recuento de la demanda
es incompleto y resume de manera parcial los artículos aprobados en cada debate
y trascribe algunas intervenciones de congresistas, pero no realiza un análisis
global de todo lo discutido, lo propuesto y de lo que fue votado. Un análisis
completo del trámite legislativo arroja un panorama completamente distinto al
que se presenta en la demanda, dado que durante la primera vuelta se debatió un
tema complejo, el de equilibrio entre la investigación efectiva y la
independencia judicial. En efecto, se propusieron al menos siete opciones para
lograr el equilibrio adecuado y se adoptó provisionalmente una de ellas.
Para la segunda vuelta, de
acuerdo con el artículo 375 de la Constitución, el Congreso tenía la facultad
de seguir debatiendo este tema y de adoptar una decisión en sentido diferente o
contrario al de las votaciones de primera vuelta. Así, la permanencia del
antejuicio político era una discusión instrumental pero la esencia del debate
siempre fue la misma y se centró en la pregunta clave de cómo asegurar una
investigación efectiva sin poner en riesgo la independencia de los funcionarios
aforados, adoptando una opción de las siete que ya habían sido discutidas. En
síntesis, la eliminación del antejuicio político en materia penal y su
sustitución con la irresponsabilidad de los magistrados y el Fiscal por sus
votos y opiniones, no constituyó un cambio esencial violatorio del artículo 375
de la Constitución, ni se trató de una iniciativa cuya deliberación fue omitida
en todo el trámite legislativo.
3. El artículo 18
transitorio del acto legislativo acusado, contrario a lo asegurado por el
demandante, no constituye un cambio esencial respecto de lo aprobado en primera
vuelta en razón de que (i) delimita el alcance de la decisión adoptada, ya
que acopló la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura a los nuevos
órganos de administración y gobierno, (ii) reafirma las consecuencias
de la decisión de primera vuelta, en virtud de que las disposiciones
transitorias confirman la decisión de eliminar el Consejo superior de la
Judicatura, (iii) fija pautas derivadas de una discusión que siempre
estuvo presente, tal como lo es la garantía de la seguridad jurídica
en el periodo de transición y finalmente, (iv) cuenta con una relación
instrumental con el artículo principal[36].
4. En relación con los
cargos relativos al principio de unidad de materia en contra del acto
legislativo acusado, se debe advertir que según la jurisprudencia
constitucional el juicio aplicable en estos casos debe ser menos riguroso que
cuando se trata de leyes. Así, de acuerdo con los antecedentes del proyecto, la
reforma de la administración de la Rama Judicial se identificó en los ocho
debates como uno de los ejes definitorios de la discusión. En ese orden de
ideas, los artículos 14 a 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, cuentan con
un vínculo obvio con el propósito de reformar la administración de la Rama
Judicial.
5. La precisión del régimen
de responsabilidad de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General
de la Nación contenido en la reforma, no puede reputarse como inconstitucional.
La creación de la Comisión de Aforados, junto con el régimen de investigación y
juzgamiento previsto en el artículo 178A de la Constitución, contribuye a
consolidar el Estado de Derecho al permitir el tránsito de una situación de
completa irresponsabilidad e inmunidad de facto, que había
sido la constante bajo el imperio de la Comisión de Investigación y Acusación,
a una situación de responsabilidad limitada para altos funcionarios con la
investigación y acusación a cargo de un órgano autónomo y profesional. Además,
el establecimiento de un órgano de investigación autónomo no puede, por sí
solo, sustituir el principio de separación de poderes, pues en este caso él es
un mecanismo de control para limitar los posibles excesos de una de las Ramas
del Poder Público.
Con todo, debe tenerse en
cuenta que como contrapartida de la eliminación del antejuicio político en
materia penal, la reforma constitucional consagró expresamente la
inviolabilidad de las decisiones judiciales al señalar que a los Magistrados de
las más altas corporaciones judiciales "(...) no podrá exigírseles
en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidos en sus
providencias judiciales o consultivas, proferidas en ejercicio de su
independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya
lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos"[37]. Esta inviolabilidad de las
decisiones judiciales, se ha consagrado para los Magistrados del Tribunal
Constitucional de España, a favor de los miembros de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos y ha sido desarrollada en las recomendaciones de la Comisión
de Venecia, entre otros.
6. Es necesario considerar,
en adición a lo señalado, que si bien el Congreso de la República tiene una
serie de límites al poder de reforma, su competencia es amplia e incluye la
posibilidad de introducir modificaciones importantes. Por ende, si bien el
Estado de Derecho y la separación de poderes son elementos definitorios de la
Constitución, el Acto Legislativo 02 de 2015 avanza en su efectividad al
permitir la sujeción de todos los funcionarios al imperio de la ley,
desarrollar la colaboración armónica y los controles recíprocos entre las ramas
del Poder público. Además, en este marco el antejuicio político no es un
elemento esencial de la Constitución sino uno de varios instrumentos posibles
para proteger la independencia judicial.
7. Finalmente los cargos de
sustitución de la Constitución Política de 1991 no están llamados a prosperar
en consideración a que los aspectos señalados como inconstitucionales en la
demanda son preexistentes a la reforma y provienen de la misma Carta en su
texto original. De esta manera, la supuesta concentración del poder en la Rama
Legislativa, la condición del Congreso de la República como juez y parte, la
atribución de funciones investigativas a un órgano autónomo que no pertenece a
las ramas del Poder Público y la limitación de derechos fundamentales por un
órgano no judicial, se encontraban presentes en la Constitución desde su
expedición. En ese sentido, si los supuestos cargos se sustentan en cuestiones
contenidas en el mismo ordenamiento constitucional, no pueden ser motivo
suficiente para determinar la inconstitucionalidad de una reforma que las
reproduce.
A su vez, no es cierto que
los actos investigativos de la Comisión de Aforados no estén sujetos a control
y por el contrario, sí lo es que la atribución de funciones investigativas a la
Comisión de Aforados disminuye el poder del Congreso sobre la Rama Judicial, lo
que termina por fortalecer el Estado de Derecho y la separación de poderes.
Además, la prohibición al Congreso de practicar pruebas no impide que ellas
puedan ser presentadas y controvertidas ante la Comisión.
Ministerio
de Justicia y del Derecho
Yesid Reyes Alvarado, en su
calidad de ciudadano y de Ministro de Justicia y del Derecho, interviene dentro
para defender la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2015. En ese
orden de ideas, en la intervención se exponen los siguientes argumentos:
1. Contrario a lo afirmado
por el demandante, existe una relación de conexidad entre los artículos 8º
(transición de Comisión de Aforados) y 19 (transición de Comisión Nacional de
Disciplina Judicial) con los temas debatidos en la primera vuelta de la reforma
constitucional de Equilibrio de Poderes. En ese sentido, debe indicarse que el
asunto de transición hacía estas dos nuevas instituciones estuvo presente en
los debates del congreso desde la primera vuelta, ya que si bien el proyecto
radicado no contempló este tipo de transiciones, a partir del primer debate en
el Congreso se empezaron a debatir disposiciones de esa naturaleza.
2. Respecto al cargo
dirigido a cuestionar el parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015, en el sentido de que la expresión "los
actuales magistrados" instaura un beneficio subjetivo a favor de
los magistrados de la Sala Disciplinaria que no fue discutido de forma inicial,
se debe concluir que desde la primera vuelta se trató el tema de la suerte de
los procesos disciplinarios a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Dado
que, como ya se afirmó, desde el debate en la Comisión Primera del Senado se
introdujo una solución de transición para evitar que un vacío jurídico afectara
la continuación de importantes procesos disciplinarios. Contrario a lo
apreciado por el demandante, la definición de los temas debatidos y su
conexidad con otros, no puede girar en torno a los instrumentos concretos que
se adopten sino al tema de política pública que se busca resolver, que para el
caso es la continuidad de los procesos disciplinarios que se discutió en ambos
periodos legislativos.
3. No puede predicarse la
existencia de un cambio esencial, prohibido por el artículo 375 de la
Constitución, respecto del parágrafo transitorio del artículo 8º de la reforma.
En efecto, con apoyo en los criterios empleados por la Sentencia C-1052 de
2012, no se considera un cambio esencial aquel que delimita el alcance de la
decisión adoptada, tal como lo es en el presente caso, exigir que la Comisión
de Aforados conociera de los procesos anteriores a la entrada en vigencia del
Acto Legislativo pero exigiendo que estos hubieren sido depurados en primer
lugar por la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara. Tampoco es un
cambio esencial, en razón de que se reafirman las consecuencias de la decisión
en primera vuelta al mantener intacto el fuero del Presidente de la República y
crear un Tribunal de Aforados, sólo que como mecanismo de transición se le
permite a la Comisión de Acusación depurar el inventario antes de transferirlo
al nuevo órgano.
Adicionalmente, el referido
parágrafo transitorio se ocupó de fijar pautas concretas derivadas de una
discusión que siempre estuvo presente, como lo fue el hecho que desde segundo
debate el Senador Carlos Fernando Galán hubiera manifestado su inconformidad
con una fórmula de transición que impedía a la Comisión de Aforados asumir
procesos anteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo, motivo por
el que se optó por una solución intermedia. Debe indicarse además que el texto
aprobado guarda una relación instrumental necesaria con el artículo principal
que se encaminó a la creación de la Comisión de Aforados, lo que imponía prever
un régimen de transición.
4. Es preciso advertir que
el sistema consagrado en los artículos 5º, 7º y 8º de la reforma acerca de la
Comisión de Aforados, no constituyen un cambio esencial respecto de lo aprobado
en primera vuelta, ya que como lo afirmó en su oportunidad el Ministro de
Justicia, lo aprobado en séptimo debate constituye una solución distinta para
un mismo problema[38], el que en todo caso, ya
había sido considerado desde el segundo debate. De cualquier forma, no debe
perderse de vista que las modificaciones efectuadas en segunda vuelta son de
menor entidad que otras declaradas exequibles por la Corte Constitucional en
ocasiones anteriores[39] y las similitudes
entre lo aprobado en primera y segunda vuelta son mayores que las diferencias,
dado que se aprobó un órgano conformado por magistrados de las más altas
calidades para reemplazar a la Comisión de Investigación y Acusación.
Debe además tenerse en
cuenta que lo introducido en segunda vuelta (i) concreta la fórmula aprobada en
la primera sobre la protección de la independencia judicial frente a posibles
abusos del derecho en la investigación y acusación, (ii) es una figura
instrumental que protege a los aforados no por medio de un antejuicio político
sino de una cláusula sustantiva de inmunidad y (iii) es consecuencia directa de
todas las investigaciones que se hicieron en todo el esquema de investigación y
juzgamiento. Debe concluirse, en consecuencia, que estando este tema dotado del
mayor debate posible y de la legitimidad democrática exigida, la eliminación
del antejuicio político en materia penal, no constituyó un cambio sustancial
violatorio del artículo 375 de la Constitución.
5. Similares
consideraciones pueden desarrollarse frente a los cargos de la demanda contra
el artículo 18 transitorio del acto legislativo, ya que lo aprobado no
constituye un cambio esencial en razón de que en primera vuelta se decidió
eliminar la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y se
adoptaron otras disposiciones de transición, mientras que en segunda vuelta se
delimitó el alcance de la decisión adoptada al precisar algunas disposiciones
del régimen de transición, al acoplarlas al diseño definitivo para los nuevos
órganos de administración y las condiciones para su entrada en funcionamiento.
Se reafirmaron las
consecuencias de la decisión de primera vuelta de eliminar el Consejo Superior
de la Judicatura y se fijaron pautas concretas dirigidas a garantizar la
seguridad jurídica en el periodo de transición, como ya había sido tratado en
primera vuelta. El Ministerio de Justicia no conoce precedente jurisprudencial
alguno donde una norma haya sido declarada inexequible porque la versión
aprobada en segunda vuelta sea más detallada que la aprobada en primera, como
parece ser la pretensión del demandante. Con todo, si la Corte llega a
considerar que sí ocurrió alguno de los vicios de forma presentados por el
demandante, es necesario que se tenga en cuenta la separabilidad de las
disposiciones cuestionadas.
6. Frente al cargo por
violación del principio de unidad de materia, debe advertirse que él no es
aplicable a los actos legislativos, pues la materia predominante de ellos está
dada por la finalidad de reformar la Constitución. En todo caso, la Sentencia
C-1057 de 2005 advierte que el juicio de unidad de materia frente a este tipo
de actos debe ser menos riguroso que el juicio efectuado cuando se trata de
leyes. Adicionalmente, no debe perderse de vista que una ley o un acto
legislativo pueden tener más de un único núcleo temático, que para el caso
concreto se centran en el reajuste institucional, el equilibrio de poderes y la
reforma a la justicia. En ese orden de ideas, los artículos 14 a 19 y 26 del
Acto Legislativo 02 de 2015, tienen un claro vínculo con el propósito de
reformar la administración de la Rama Judicial para mejorar la eficiencia de
ella y, por tanto, los argumentos contenidos en la demanda sobre este tema no
pasan de ser juicios de conveniencia y oportunidad sobre la reforma, los que no
comportan un verdadero cargo de inconstitucionalidad.
7. Respecto de los cargos
formulados con sustento en el juicio de sustitución, el Ministerio de Justicia
y del Derecho acoge y hace suyas las apreciaciones contenidas en las páginas
140 a 150 de la demanda, sobre los aspectos generales de la teoría de la sustitución
de la Constitución y la existencia de los principios del Estado de Derecho y la
separación de poderes como elementos esenciales definitorios de la
Constitución. Sin embargo, el hecho de que el Acto Legislativo 02 de 2015
realice cambios drásticos en la organización del Estado, no basta para afirmar
que se ha sustituido la carta.
7.1. La no adscripción
explícita de la Comisión de Aforados a una rama del poder público, no se puede
entender que afecte un eje transversal, ya que la propia Constitución de 1991
en su texto original creó varios órganos autónomos que no se encuentran
adscritos a ninguna de las tres ramas. Además, frente a la reserva del
demandante en que la comisión se convierta en órgano sin control, debe
indicarse que el artículo 178A, no le impide al legislador establecer controles
judiciales para los actos investigativos de forma, en aras de garantizar el
respeto al principio de reserva judicial en la limitación de los derechos
fundamentales. Por otra parte, la propia función de acusación cuenta con un
control político a cargo del Congreso cuando se trata de una falta
disciplinaria de indignidad por mala conducta y de control jurisdiccional por
la Corte Suprema de Justicia cuando se trata de un delito, sin que se pueda
concluir que con la disposición acusada se excluya la acción de tutela contra
las actuaciones de la Comisión de Aforados que vulneren derechos fundamentales
y no cuenten con otro mecanismo de protección.
De cualquier manera, el
principio de Estado de Derecho como elemento definitorio no prohíbe la
limitación de derechos fundamentales por parte de una autoridad no judicial,
pues la Procuraduría General de la Nación en el diseño original de la
Constitución ya estaba facultada para hacerlo, por lo que mal haría que en este
punto se cuestione el acto legislativo acusado cuando la misma Carta Política
ya lo permitía.
7.2. Respecto a la
atribución de funciones investigativas a la Comisión de Aforados en lugar de la
Cámara de Representantes, se debe indicar que no hay cabida para la objeción
dado que sólo tendrá a su cargo la función de investigación y acusación.
Precisamente, para proteger la independencia de la Rama Judicial desde el
primer debate el gobierno y la mayoría de ponentes defendieron la idea relativa
a este nuevo órgano no debía tomar la decisión final sobre la responsabilidad
del Fiscal General de la Nación o de los magistrados.
7.3. En cuanto a la
presunta afectación de los ejes estructurales de la Constitución por la
supresión del antejuicio político y por la ausencia de "un juez
natural" en el procedimiento de investigación y juzgamiento, el demandante
no demuestra por qué el eje estructural se ve afectado con ello no obstante que
el antejuicio político es apenas un mecanismo, de muchos, para proteger la independencia
judicial. Si bien la reforma disminuye el poder del Congreso respecto de la
Rama Judicial, no por ello es inconstitucional en razón de que al atribuirse la
investigación de los aforados a un órgano técnico e independiente se fortalece
el principio del Estado de Derecho. Con mayor razón, si en realidad las
presiones sobre el Fiscal General de la Nación y los magistrados se eliminan,
al remover la injerencia de los congresistas como sus investigadores.
7.4. La prohibición del
Congreso de practicar pruebas cuando el juicio disciplinario por indignidad
llegue al Congreso no sustituye la Constitución. Esta regulación se erige en
una garantía para el funcionario aforado, ya que las pruebas no serán
practicadas por un órgano político e inexperto sino que lo serán por la
Comisión de Aforados. Igualmente la prohibición de interponer recursos o
acciones contra la decisión del Senado es una consecuencia necesaria de la
inviolabilidad parlamentaria, que no excluye la interposición de la acción de
tutela por violación al debido proceso, motivo por el que la disposición
acusada debe declararse constitucional.
7.5. En relación con el
cargo de sustitución de la Constitución por la transición respecto de procesos
disciplinarios contra empleados de la Fiscalía General de la Nación, se
encuentra que la Corte Constitucional mediante Auto 178 de 2015[40] ya se pronunció sobre el tema. Así, para el
Ministerio de Justicia y del Derecho esta Corporación debe inhibirse.
Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República
Julio Andrés Ossa
Santamaría, actuando en nombre de la Secretaría de la Presidencia de la
República mediante poder especial otorgado, presenta intervención a nombre de
ella en la que solicita que se declaren exequibles los textos acusados por
vicios formales, con excepción de la norma cuestionada que estableció el
régimen de transición del Consejo Superior de la Judicaturas al nuevo sistema
de Administración de Disciplina Judicial. Respecto de esta última advierte que
la Corte debería declarase inhibida por los cargos presentados. Finalmente,
solicita la Presidencia de la República a la Corte Constitucional que se inhiba
de emitir un pronunciamiento de fondo por los cargos del juicio de sustitución
o declare la exequibilidad de las normas acusadas. Como fundamento de estas
solicitudes en la intervención se plantean los siguientes argumentos:
1. Frente a la violación de
los principios de consecutividad e identidad flexible dirigidos en la demanda
contra los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial) del Acto
Legislativo 02 de 2015, debe tenerse en consideración que las modificaciones
que fueron introducidas en quinto debate sí están íntimamente vinculadas con el
proceso de investigación y juzgamiento de altos funcionarios del Estado. Así,
desde el punto de vista teórico la jurisprudencia constitucional admite que en
virtud de la identidad flexible, los textos sometidos a aprobación del Congreso
puedan experimentar variaciones, modificaciones, supresiones o adiciones en
cualquiera de las etapas del procedimiento siempre que guarden conexidad con
los asuntos analizados en las etapas anteriores[41].
El objetivo de esta
perspectiva es permitirle al Congreso ajustar su voluntad legislativa durante
todo el trámite del proyecto, aprovechando justamente la riqueza de la dinámica
deliberativa que aporta ideas de forma constante. En este contexto, tal como lo
reconoce el Fiscal en su demanda, durante los cuatro primeros debates en el
Congreso se discurrió en torno a conservar la figura del antejuicio político en
los procesos adelantados por el tribunal de abogados (Tribunal de Aforados),
conformado por expertos que habrían de juzgar el comportamiento de altos
funcionarios del Estado. Significa lo anterior que el antejuicio político sí
fue objeto de reflexión y de debate por parte de los congresistas.
No obstante, en el quinto
debate –primer debate de segunda vuelta-, el proyecto experimentó un cambio de
dirección al suprimirse el antejuicio político como requisito de procedibilidad
del juicio penal. Sea de paso afirmar, que aunque este cambio supone una
modificación al proyecto inicial en cuanto al procedimiento de juzgamiento
penal de los aforados, esta modificación fue propuesta justamente como un
ajuste a la iniciativa original de someter los procesos penales a un antejuicio
político. En estos términos, no se trataba de un tema nuevo sino de una nueva
perspectiva sobre un tema ya tratado pues por razones de simple lógica, nadie
modifica lo que no existe.
Con fundamento en la
Sentencia C-706 de 2005[42] que consideró que
pueden introducirse modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto que se
consideren necesarias siempre que durante el primer trámite se hayan discutido
y aprobado, puede afirmarse que la modificación cuestionada está vinculada con
el proyecto inicial ya que el límite a la introducción de cambios es la
identidad temática de la novedad, no la integridad literal del articulado. En
ese sentido, los argumentos indicados en la demanda realizan una comparación de
la institución del antejuicio político con otras similares en otros países
desarrollando argumentos de conveniencia, que en nada tienen que ver con el
fundamento del cargo de identidad flexible.
2. En relación con el cargo
de violación de los principios de consecutividad e identidad flexible en contra
del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, se debe tener en cuenta que el
demandante cuestiona la modificación introducida en séptimo debate del
proyecto, relativa al régimen de transición dispuesto para permitir la asunción
de funciones por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, como
consecuencia de la supresión de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura. No obstante, para la Secretaría de la Presidencia de la
República, la anterior cuestión no es violatoria del principio de identidad
flexible por cuanto fue concebida como una salida transitoria y necesaria, que
fue ampliamente discutida.
Del mismo modo, en cuanto
al reproche según el que la reforma constitucional habría establecido un
beneficio individual para los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura
que a la fecha de aprobación de ella ocupaban sus cargos, se debe tener en
cuenta que el reclamo de inconstitucionalidad está indebidamente formulado.
Esto en razón de que el cargo no es de contenido procedimental sino sustancial
y que correspondía al demandante acreditar que el mecanismo transitorio
aprobado por el constituyente incurrió en una sustitución de la Constitución,
de manera particular, al desconocer la prohibición de expedir normas ad
hoc para lo que era necesario desarrollar el test de efectividad[43].
En ese orden de ideas,
frente al anterior cuestionamiento, debería la Corte inhibirse en razón de que
los argumentos de la demanda son insuficientes. Con mayor razón, si en el caso
concreto es evidente que la reforma constitucional en la que se enmarca la
norma acusada es una reforma estructural, compleja y de grandes implicaciones
jurídicas y políticas para el país, respecto de la cual, la extensión de las
competencias de los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura es apenas
un componente instrumental, dispuesto para permitir una tranquila transición de
un sistema a otro.
3. Respecto de la supuesta
violación de los principios de consecutividad e identidad flexible con la
aprobación del parágrafo transitorio del artículo 8º de la reforma, el cargo de
inconstitucionalidad ofrece los mismos reparos ya analizados relativos a la
necesidad de un régimen de transición. En efecto, la norma acusada prevé que la
Comisión de la Cámara seguirá funcionado por un año más, tiempo en el que se
espera que se ponga en funcionamiento la Comisión de Aforados. Así, con
independencia de que esta fórmula haya surgido en un debate posterior a la
presentación del proyecto original, es claro que la norma responde a una
necesidad institucional de gran importancia que consiste en garantizar la
continuidad del ejercicio de la función de investigación y juzgamiento de los
altos funcionarios del Estado.
En ese sentido, se trata de
una propuesta diferente para un propósito planteado desde la primera vuelta,
esto es encontrar una salida provisional para el cambio institucional adoptado.
De lo contrario, es decir, obligar que a partir de los anteriores principios se
conserve el mismo articulado del proyecto en todo el trámite legislativo,
equivale a negar la razón de ser de ocho debates y cercenar la posibilidad
normativa de las plenarias, así como el propósito de la existencia de una
segunda vuelta en las reformas constitucionales. En ese orden de ideas, el
texto acusado es acorde con el principio de identidad flexible al guardar
conexión temática con el texto inicialmente aprobado.
4, El cargo por violación
del principio de unidad de materia, no está llamado a prosperar, en virtud de
que este principio no es aplicable a los procedimientos de aprobación de
reformas constitucionales[44] y que, de
cualquier manera, si así lo advirtiera el Tribunal Constitucional, no sería con
la misma intensidad con la que el demandante adelantó el juicio correspondiente
contra el Acto Legislativo 02 de 2015. Ciertamente, el principio de unidad de
materia adquiere sentido en el rango legal ante la generosa producción de leyes
que expide de manera constante el legislador, pero pierde justificación en el
nivel constitucional, en el que sólo existe un texto único fácilmente
identificable, en este caso la Constitución.
Asimismo, si se compartiera
la tesis del demandante según la que la reforma constitucional debe guardar una
relación temática con el asunto "predominante" de la reforma y que si
bien los asuntos desarrollados en la reforma pueden agruparse en temas
distintos, lo cierto es que la intención común de todos ellos fue la de
fortalecer las instituciones públicas con el fin de equilibrar las anomalías
detectadas en el ejercicio de las competencias de los órganos superiores del
Estado. Esto implica que al responder a un fin común, todos los asuntos de la
reforma tienen una conexidad teleológica, posibilidad que ya ha sido reconocida
la Corte Constitucional[45].
Después de analizar el
trámite legislativo, puede concluirse que la reforma pudo haberse enfocado en
aspectos puntuales de la Rama Judicial, pero siempre con el objetivo mayor de
fortalecer la legitimidad de las instituciones en aras de garantizar un mejor
equilibrio de poderes.
5. En el cargo relativo a
la sustitución de la Constitución como consecuencia de la creación de la
Comisión de Aforados, la eliminación del antejuicio político para el
juzgamiento de funcionarios del Estado y la aprobación de las disposiciones
transitorias, no le asiste razón al demandante.
5.1 La no adscripción de la
Comisión de Aforados a ninguna rama específica del poder público, no constituye
una sustitución de la Constitución ya que como es de conocimiento público la
Carta Política tiene ejemplos de organismos que comparten estas características
como el Banco de la República. Ahora bien, aunque el demandante asegura que por
vía de no estar adscrita a ninguna rama del poder público, los actos proferidos
por la Comisión de Aforados no tienen ningún tipo de control, es necesario
considerar que la regulación que desarrolle los procedimientos que se
adelantarán por dicha comisión deben incluir los mecanismos de defensa del
debido proceso, que hagan de dicho procedimiento una pieza compatible con la
Constitución Política.
Sumado a ello, la Comisión
de Aforados tendrá, por disposición del propio artículo 8 del Acto Legislativo
02 de 2015, control por parte de la Cámara de Representantes y del Senado en
asuntos disciplinarios de indignidad por mala conducta, y de la Corte Suprema
de Justicia en asuntos penales. Ello desvirtúa la apreciación contenida en la
demanda en el sentido de que este organismo es una pieza sin control en el
escenario jurídico.
5.2. Con relación a la
acusación en contra del artículo 8 del Acto Legislativo, según la cual se
vulnera el debido proceso dado que la disposición indica que ante el Congreso
no pueden practicar pruebas y contra la decisión del Senado no procede ningún
recurso, es preciso indicar que la primera limitación no se extiende al procedimiento
adelantado por la Comisión de Aforados, que es el escenario propicio para
debatir el material probatorio del proceso. De otra parte, el hecho de que la
decisión del Senado no tenga recursos no viola el debido proceso, pues el
Senado actúa en este caso como órgano de cierre del proceso y como es apenas
lógico se requiere que la decisión sea definitiva para ponerle fin al litigio
en algún momento. No obstante, debe tenerse en cuenta que la Corte
Constitucional admite que cualquier decisión judicial pueda ser objeto de la
acción de tutela cuando quiera que se configuren las causales de procedencia
admitidas por la jurisprudencia.
5.3. No resulta correcto
afirmar que la no adscripción a la Comisión de Aforados a la Rama Judicial es
violatoria del Estado de Derecho y de la reserva judicial. En efecto, en el
derecho colombiano ya existe la posibilidad de que se ejerza una determinada
función jurisdiccional sin hacer parte del poder judicial, tal como es el caso
de la Justicia Penal Militar y de la Procuraduría General de la Nación. De
hecho, la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes
ejercía las mismas funciones, sin formar parte de la Rama Judicial, lo que
nunca fue reprochado con éxito ante el juez constitucional.
De igual manera, el
cuestionamiento relativo a que con la Comisión de Aforados se establece una
concentración excesiva de poder el Congreso, porque en estas condiciones el
legislativo se vuelve juez y parte en el proceso, debe descartarse dado que con
esta reforma no se produjo ningún cambio sustancial pues los integrantes de las
comisiones respectivas siempre han sido nombradas por el Congreso.
Debe cuestionarse el hecho
de que sea considerado por el demandante que el antejuicio político es un
componente esencial del régimen constitucional colombiano. Su argumentación no
logró demostrar esta afirmación y, por el contrario, termina por ignorar que
durante el trámite legislativo lo que se pretendió era eliminarlo para evitar
que continuara siendo fuente de impunidad frente a violaciones a la ley de
ciertos servidores públicos. Ignorar este debate es desconocer la importancia
que tiene el asunto en relación con la garantía de justicia y de preservación
del Estado de Derecho. En consecuencia, el constituyente derivado frente a este
aspecto, no sustituyó la Constitución sino que buscó darle efectividad a
valores superiores como la justicia, la igualdad así como a la obligación del
Estado de investigar y sancionar el incumplimiento de la ley penal.
5.4. No resulta correcto afirmar
que el régimen de transición contenido en el parágrafo transitorio del artículo
19 del Acto Legislativo 02 de 2014 es inconstitucional. En efecto, si se retoma
el Auto 278 de 2015[46] de esta Corporación,
debe concluirse que en él se estableció que las autoridades disciplinarias
mantienen su competencia hasta que se posesionen los magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial.
Intervenciones
de instituciones académicas y educativas
Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
Alfredo Beltrán Sierra fue
designado por el Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, para
elaborar el concepto sobre las disposiciones acusadas por inconstitucionales en
la demanda de la referencia. En la intervención, se solicita la exequibilidad
de las normas acusadas por los motivos que se expondrán:
1. A pesar de que la
demanda advierte que los principios de consecutividad e identidad flexible en
el trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2015 fueron trasgredidos, ello
desconoce la evolución constitucional. Dado que el Congreso de la República en
Colombia es bicameral, la función de hacer las leyes exige que ellas sean
aprobadas tanto por la Cámara de Representantes como por el Senado de la
República, previo el cumplimiento de los requisitos señalados en la
Constitución Política.
Es así, como a partir del
Acto Legislativo No. 01 de 1945, con el fin de racionalizar el ejercicio de la
función legislativa, fueron creadas las Comisiones Constitucionales Permanentes
en cada una de las Cámaras para que en ellas se surtiera el primer debate de
los proyectos de ley o de acto legislativo. Por esta razón, en el artículo 81
de la Constitución anterior se dispuso que una vez presentado el proyecto
respectivo debía ser publicado oficialmente por el Congreso, aprobarse en
primer debate de la Comisión Constitucional Permanente respectiva, luego en la
Cámara, en segundo debate y por último, obtener la sanción presidencial.
De esta manera, durante la
vigencia de la norma acabada de mencionar, es decir desde el año de 1945 hasta
1991 en el que entró a regir la nueva Constitución, la doctrina y la
jurisprudencia dieron por sentado que esta norma constitucional exigía identidad
esencial en el proyecto de ley respectivo en todos sus debates, y que estos
debían surtirse de forma sucesiva, lo que fue conocido como el principio de
identidad y de consecutividad, respectivamente. Sin embargo, con la
Constitución de 1991 estos dos principios aparecen regulados de forma
específica por los artículos 157 y 160 de la Constitución.
2. Conocido el trámite del
proyecto de Acto Legislativo que hoy es cuestionado, se debe concluir que a un
proyecto de reforma constitucional en el que el Congreso de la República actúa
como constituyente derivado, no le es exigible una identidad absoluta en los
textos aprobados durante sus debates en dos periodos ordinarios y consecutivos
como fue previsto en el artículo 375 de la Carta Política.
De allí que se deba indicar
que la naturaleza misma de las normas con las cuales se pretenda modificar la
Constitución imponen la más amplia discusión por el Congreso, sin perder, en
todo caso, la identidad sobre el asunto materia del debate. En el presente
caso, lo que se quiso reformar se enunció desde la presentación del proyecto de
acto legislativo y fue lo atinente al juzgamiento de los altos funcionarios del
Estado investidos con fuero constitucional. De ello se concluye que esta
identidad se mantuvo durante todos los debates, ya que lo que varió fue la
denominación de la institución encargada de la investigación pero no sus
atribuciones. En consideración a lo expuesto, la acusación contra los artículos
2 (parcial), 5, 7, 8 y 9 (parcial), no debe prosperar.
3. En cuanto al artículo 19
del acto legislativo acusado, ha de observarse que la acusación se refiere
únicamente a lo dispuesto en el parágrafo transitorio primero del artículo en
mención dado que, supuestamente, no fue objeto de debate en primera vuelta. Los
cargos contra la anterior disposición transitoria no están llamados a
prosperar, en tanto se trata apenas de una previsión del constituyente con el
objeto de que las funciones desempeñadas antes por unos organismos y ahora por
los que los reemplazan, no queden en el vacío y se evite la afectación de la
función pública de administrar justicia en materia disciplinaria. Es decir, se
trata de una adición al proyecto aprobado de forma inicial con el fin de dotar
de continuidad al ejercicio de la función. No implica una alteración sustancial
al proyecto, ni implica el establecimiento de prerrogativas o de privilegios a
algunos funcionarios del Estado.
4. Con relación a la
acusación en contra del parágrafo del artículo 8 del acto legislativo
demandado, es necesario advertir que cuenta con una finalidad legítima
destinada a garantizar la continuidad de las investigaciones por hechos
ocurridos antes de la posesión de los magistrados de la Comisión de Aforados.
Este parágrafo no es una norma distinta por completo del contenido normativo
que venía en discusión respecto de la investigación y juzgamiento de los
servidores públicos investidos con fuero constitucional, sino que por el
contrario guarda relación con el nuevo régimen que sustituyó al anterior y se
introdujo para garantizar que con motivo de la implementación de la Comisión de
Aforados, no se produjera la parálisis de las investigaciones en curso y la
impunidad de los hechos investigados. Las mismas consideraciones son aplicables
al artículo 18 de carácter transitorio, que con la finalidad de garantizar la
continuidad del funcionamiento y administración de la Rama Judicial, fijó un
término perentorio al Gobierno Nacional para la presentación del proyecto de
ley estatutaria, nada de lo cual afecta los principios de identidad flexible y
de consecutividad.
5. El principio de unidad
de materia tiene como finalidad evitar la introducción sorpresiva de normas en
un proyecto de ley o de reformas constitucionales. Así, las disposiciones del
Acto Legislativo No. 2 de 2015 cumplen con este principio en cuanto se refieren
al equilibrio de poderes y el reajuste institucional que desde siempre se
anunció en el proyecto con el propósito de mejorar, en conjunto, el adecuado
funcionamiento de los distintos órganos del Poder Público. Por lo anterior, es
apenas lógico que en esta reforma constitucional se hubiera incluido lo
atinente al juzgamiento de los altos funcionarios del Estado y del gobierno y
administración de la Rama Judicial.
6. Respecto a los cargos
por sustitución de la Constitución enunciados en la demanda, se debe concluir
que con la reforma no se transgrede ningún eje transversal de la Constitución
Política de 1991. Frente al primer cargo, relativo al juzgamiento de los altos
funcionarios del Estado con fuero constitucional, si bien el acto legislativo
acusado creó la Comisión de Aforados la realidad es que la variación que esta
norma introdujo con respecto a la Constitución en su texto original, mantiene
incólume el principio de acuerdo con el cual estos funcionarios pueden ser
sujetos de procesos disciplinarios y penales. Esto significa que no hay
sustitución del principio del Estado de Derecho que impone a todos los
servidores públicos el sometimiento a la Constitución y a la ley. Si la reforma
no afecta lo esencial sino sólo el procedimiento que ha de seguirse, no existe
sustitución de la Constitución, con mayor razón si tal modificación no afecta
derechos fundamentales.
En cuanto a la supuesta
afectación del debido proceso de los aforados constitucionales con el cambio de
procedimiento en materia disciplinaria por causales de indignidad, el artículo
8 del Acto Legislativo 02 de 2015 consagra en su inciso 2º que en el proceso
adelantado por la Comisión de Aforados, la investigación y la acusación se
deben realizar conforme a la ley y a los principios de debido proceso. La Corte
Suprema de Justicia actuará como juez a partir de la acusación que se formule,
de manera que se separan las funciones de investigación, acusación y
juzgamiento, es decir, que en lugar de suprimir garantías propias del debido
proceso se expanden las hoy existentes para el juzgamiento jurídico-penal, al
diferenciar entre quienes realizan cada una de las funciones.
Facultad
de Derecho de la Universidad Libre
Los señores Jorge Kenneth
Burbano Villamarín (Director del Observatorio de intervención ciudadana
constitucional), Jorge Ricardo Palomares García (Profesor del Área de Derecho
Público), Edgar Valdeleón Pabón y Javier Enrique Santander Díaz (Ciudadanos y estudiantes),
presentan intervención en nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad
Libre de Bogotá con el fin de que se declaren exequibles los preceptos
acusados. Como fundamento de la anterior solicitud en la intervención
presentada se exponen los siguientes argumentos:
1. En relación con los
cargos por vicios de procedimiento, en particular por el desconocimiento de los
principios de consecutividad e identidad flexible, se debe tener en cuenta que
la demanda no cumple con el requisito de especificidad, dado que lo expuesto
por el demandante es una reflexión generalizada acerca de una posible escisión
de los procesos de juzgamiento de los aforados. Sin embargo, no se explicó en
el concepto de la violación por qué las inclusiones realizadas en el trámite
legislativo constituyen un cambio esencial. En todo caso, la inclusión de una
aparente escisión entre el juicio político y el penal, no significa que el
legislador haya creado nuevas instancias no previstas en anteriores debates,
sino que se trata de la reafirmación de la responsabilidad que tienen los
aforados ante la sociedad y el Estado, así como la necesidad de ser juzgados
por conductas reprochables.
2. Respecto de los cargos
de sustitución de la Constitución, en particular el relativo a la concentración
de funciones en el órgano legislativo en perjuicio de la Rama Judicial, debe
advertirse que el hecho de que el Congreso de la República elija a los miembros
de la Comisión de Aforados no impone un desequilibrio en contra de una rama del
Poder Público. El sentido de la reforma constitucional fue la de otorgarle a un
órgano ajeno al Congreso las funciones de investigación.
Tampoco está llamado a
prosperar el cargo por sustitución de la Constitución fundado en afirmar que la
Comisión de Aforados no tiene controles. En efecto, contrario a lo dicho sus
actuaciones tienen control ante el Senado de la República y los funcionarios
que la componen están sujetos a una serie de inhabilidades e
incompatibilidades. De la misma manera, no se advierte una sustitución de la
Constitución derivada de la prohibición del Congreso de practicar pruebas ya
que lo acaecido en el presente caso es una antinomia constitucional que debe
resolverse en favor de permitirle sólo a la Cámara de Representantes que las
practique.
3. Debe concluir que no
tiene razón el demandante cuando se opone a la prohibición de cuestionar las
decisiones del Senado de la República, ya que por la naturaleza del juicio
político realizado por el Congreso de la República se puede entender que el
Senado es la entidad de cierre en estos asuntos. Esa prohibición en vez de
sustituir la Constitución, es una expresión del sistema de pesos y contrapesos
que impide que el debate sea reabierto por el poder judicial.
Academia
Colombiana de Jurisprudencia
Augusto Ibáñez Guzmán
presenta intervención a nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, en
la que advierte que los cargos propuestos en la demanda no están llamados a
prosperar. Expone las siguientes razones:
1. Respecto de la
vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible así como
el relativo a la unidad de materia desarrollados en la demanda, no es posible
pronunciarse en tanto para ello se requeriría el estudio técnico de las actas
de las sesiones y su contenido, a las cuales no tiene acceso.
2. Frente a la supuesta
sustitución de la Constitución debe considerarse que con apoyo en abundante
jurisprudencia constitucional, este juicio se encuentra en construcción y se
fundamenta en que el Congreso de la República no puede sustituir un eje
esencial de ella.
No es correcto afirmar que
la Comisión de Aforados no pertenece a ninguna rama del poder público dado que
por u ubicación y alcance se encuentra referida a las funciones a cargo de la
Cámara de Representantes y, en particular a aquellas de naturaleza judicial.
Asimismo, debe decirse que los actos de esta comisión sí tienen
controles, ya que de manera general será una ley estatutaria la que regule los
límites y los controles sobre ella. En todo caso, no debe perderse de vista que
existen ciertos principios transversales del debido proceso que le serán
aplicables a la Comisión de Aforados.
Por su parte, frente al
cuestionamiento por la presunta sustitución de la Constitución derivada de la
concentración del poder en el legislador, al tener la facultad de nominar y
controlar la Comisión de Aforados, se advierte que en vigencia del texto
original de la Constitución de 1991 la Comisión de Acusaciones de la Cámara de
Representantes y su homóloga en el Senado, se nombraban a sí mismas y tenían entre
sus funciones las de investigación y juzgamiento, por lo que ninguna diferencia
se observa en el caso en mención con la precipitada reforma. Del estudio de la
demanda no se pueden extraer los motivos por los que se rompe con el sistema de
pesos y contrapesos y mucho menos, la suplantación de las competencias de otros
órganos.
En síntesis, después de
analizar el nuevo diseño constitucional introducido por el Acto Legislativo No.
02 de 2015 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa al juicio de
sustitución de la Constitución, se advierte que los límites competenciales del
Congreso de la República no fueron sobrepasados y por ende, los cargos de la
demanda no están llamados a prosperar
Universidad
Sergio Arboleda
Los señores Rodrigo
González Quintero (Director del Departamento de Derecho Público), Camilo Guzmán
Gómez (Director del Grupo de investigación en Derecho Público) y Andrés
Sarmiento Lamus (investigador), fueron comisionados para intervenir a nombre de
la Universidad Sergio Arboleda en aras de defender la constitucionalidad de los
preceptos acusados. Como fundamento de esta solicitud en la intervención se
desarrollan los siguientes argumentos:
1. En lo relativo a la
supuesta sustitución de la Constitución por la creación de la Comisión de
Aforados puede concluirse que el demandante estableció de manera correcta la
premisa mayor del juicio de sustitución, es decir el Estado de Derecho y el
principio de separación de poderes y la premisa menor al desarrollar el
contenido de la reforma. Sin embargo, la premisa de síntesis es insuficiente
desde el punto de vista argumentativo. En ese sentido, es necesario advertir
que como lo ha establecido la Corte Constitucional, el juicio de sustitución no
es un juicio de compatibilidad y debe demostrarse que el cambio en la
Constitución altera el sistema existente. No obstante, más allá de que el
sistema actual de juicio de aforados sea contrario a la teoría o dogmática del
Estado de Derecho y de la separación de poderes, no es un sistema
transversalmente distinto al establecido originalmente por el Constituyente de
1991.
2. Lo mismo ocurre con el
cargo de sustitución por la eliminación del antejuicio político, en razón de
que si bien en la premisa de síntesis se establece que dicha figura desparece y
esto constituye un cambio importante realizado por el acto legislativo en
cuestión, no se puede concluir de la argumentación del demandante que la
modificación sustituya los principios identificados como definitorios.
3. Respecto al régimen
transitorio de juzgamiento disciplinario de empleados de la Rama Judicial se
debe considerar que en la demanda sí se logra demostrar que existen vacíos en
esta regulación, pero no que el Congreso de la República haya excedido su
facultad de reformar la Constitución. En esa medida, debe ser el Congreso quien
resuelva estas dificultades en la aplicación práctica de las disposiciones.
Intervenciones
ciudadanas
Intervención
de la ciudadana Angélica Lozano Correa
Angélica Lozano Correa, en
su calidad de ciudadana y de Representante a la Cámara por Bogotá, interviene
con el fin de defender la constitucionalidad de los artículos 5º, 7º y 8º del
Acto Legislativo No. 02 de 2015. Como fundamento de esta solicitud expone los
siguientes argumentos:
1. No existe violación de
los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de los
mencionados artículos de la reforma constitucional de Equilibrio de Poderes. La
propuesta de eliminación del antejuicio político en materia penal no fue un
asunto nuevo que se haya tratado en la segunda vuelta del acto legislativo. Por
el contrario, esta circunstancia fue ampliamente debatida y aprobada por la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes en su primer debate. Así, en
segunda vuelta, como consecuencia lógica de los avances de las reflexiones y de
las discusiones en el Congreso y con la participación activa de la sociedad
civil, se fue perfeccionando la propuesta de su eliminación.
La interpretación dada por
la Corte Constitucional al artículo 375 de la Constitución, no le prohíbe al
legislativo introducir modificaciones a lo aprobado sino que obliga a que
dichas variaciones versen sobre las iniciativas presentadas en la primera
vuelta. En ese orden de ideas, es evidente y directa la conexidad existente
entre el denominado Tribunal de Aforados que fue aprobado en los primeros
debates en el Senado de la República y la eliminación del antejuicio político,
aprobada en el primer debate de la Comisión Primera de la Cámara. La
conformación de una Comisión de Aforados para que instruya la investigación y
la lleve a la Corte Suprema de Justicia sin pasar por el antejuicio político,
no es una idea que haya aparecido por generación espontánea en la segunda
vuelta, como lo pretende hacer ver el demandante, sino que es una evolución
directa de las iniciativas discutidas y aprobadas en primera vuelta.
2. La eliminación del
antejuicio político no sustituye un elemento definitorio de la Constitución de
1991. No es cierto que la Comisión de Aforados no pertenezca a ninguna de las
ramas del Poder Público, ya que de la ubicación en la Constitución, se
encuentra que ella pertenece a la rama legislativa. Tampoco es cierto que con
la reforma se altere el sistema de frenos y contrapesos originalmente
consagrado en la Carta Política dado que, por el contrario, el Acto Legislativo
02 de 2015 buscó equilibrarlo a fin de generar un control cruzado entre la rama
legislativa y la judicial. En todo caso, la Comisión de Aforados se encuentra
bajo el control del Congreso de la República por lo que no es cierto que se
trate de un órgano sin limitaciones de poder.
Bajo la premisa de que un
Estado de Derecho es aquel en donde "no hay ningún tipo de
inmunidad del poder y éste está regulado por normas jurídicas", la
reforma cumple directamente con este cometido, al generar un sistema realmente
imparcial e idóneo para investigar a los altos miembros del poder judicial y al
Fiscal General de la Nación, funcionarios que no pueden estar cubiertos por
ninguna inmunidad. El antejuicio político no es un elemento definitorio de la
Constitución sino una garantía para los aforados, que ha demostrado su
ineficacia en la protección de los derechos de las víctimas e incluso del mismo
aforado. De lo anterior, es plausible concluir que con los cuestionados
artículos de la reforma en realidad no se está reemplazando ningún eje
definitorio de la Constitución.
3. Debe tenerse en cuenta
la inconveniencia del antejuicio político en Colombia que ha comportado una
violación masiva y sistemática de los derechos fundamentales, causada por la
arquitectura constitucional del mecanismo de enjuiciamiento de ciertos
aforados. No debe de perderse de vista que el juzgamiento de los aforados
constitucionales no ha superado unos pocos casos paradigmáticos. La carencia de
conocimientos jurídicos ya comporta una violación al derecho constitucional a
ser investigado y juzgado por un tribunal competente y con la observancia de
las reglas propias de cada juicio (art. 29).
No debe ignorarse que la efectividad
de este antejuicio ha sido ampliamente cuestionada. Ello podría oponerse a los
múltiples tratados suscritos por el Estado colombiano que lo obligan a
investigar, sancionar y castigar todas aquellas conductas que representen
graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional
Humanitario.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El representante del
Ministerio reitera la posición que ha defendido sobre la "teoría
de la sustitución de la Constitución", para posteriormente referirse
a los cargos esbozados contra el Acto Legislativo 02 de 2015 por vicios
formales y concluir con el estudio de los reparos presentados por el demandante
a la reforma con sustento en el juicio de sustitución:
1. La Corte Constitucional
no tiene la facultad para determinar si el constituyente derivado excedió su
competencia o si la enmienda que se analiza, implica una sustitución de la
Constitución. Tal consideración, se extrae de una interpretación literal y
sistemática de la Carta, en el sentido de que el control de constitucionalidad
de un acto legislativo procede sólo por vicios de forma y como el constituyente
no fijó límites materiales o cláusulas pétreas, este control carece de un
parámetro externo al juez constitucional a partir del que se pueda identificar
si la demanda ha eliminado uno de los ejes axiales de la Constitución.
Con la modalidad de control
que fue creada en la Sentencia C-551 de 2003[47],
se otorga una nueva función en cabeza del Tribunal Constitucional que no
encuentra fundamento alguno en la Constitución y que por el contrario,
quebranta el principio de legalidad y la configuración de Colombia como un
Estado Social de Derecho. Dicho control, además desconoce el carácter
democrático del Estado, al permitir que una reforma que fue aprobada por los
representantes del pueblo pueda ser declarada inconstitucional por una mayoría
simple de jueces.
2. Surgen diferentes
preocupaciones del control realizado por la Corte Constitucional sobre el Acto
Legislativo 01 de 2012 conocido como el "Marco Jurídico Para la Paz".
El estudio realizado por la Corte en la Sentencia C-579 de 2013[48], introdujo nuevos elementos al juicio de
sustitución tales como (i) la integración normativa que podría implicar un
análisis material, (ii) el uso de la ponderación para analizar normas de
justicia transicional que no puede utilizarse para resolver antinomias sino
tensiones entre principios y (iii) la posibilidad de modular una sentencia que
estudie un acto legislativo.
En adición a lo anterior la
doctrina de la sustitución (i) le impone a los ciudadanos una carga
argumentativa acentuada que resulta problemática, (ii) establece un
procedimiento paralelo en tanto no resultan claros los criterios de
admisibilidad de las demandas fundadas en este cargo. Igualmente la referida
doctrina constituye un mecanismo a fin de evadir el control popular del
constituyente primario en relación con las reformas constitucionales.
Finalmente, considerando el contenido del artículo 9 del Acto Legislativo 02 de
2015 la teoría de la sustitución podría entrar en crisis en tanto evidencia que
los límites que ha establecido la Corte a la reforma de la Constitución
tendrían el mismo efecto y alcance de los límites expresos ahora establecidos
directamente en la Carta.
3. Respecto a los cargos por
violación al principio de unidad de materia de indicarse, con sustento en la
Sentencia C-1057 de 2005[49], que la diversidad de
la materia que puede tener un acto legislativo impide una titulación unívoca a
diferencia de lo que sucede con las leyes.
En ese sentido, el Acto
Legislativo 02 de 2015 al titularse como una "reforma de
equilibrio de poderes y reajuste institucional", da cuenta de
todas las normas que contiene. Por ello, a pesar de lo afirmado por el
demandante, los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) de la
reforma constitucional estudiada deben declararse exequibles en virtud de que
la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura y su reemplazo por otros
órganos, están encaminadas a regular la administración de una de las Ramas del
Poder Público y su interacción con las otras.
4. Con relación a los
cargos por violación al principio de consecutividad e identidad flexible, puede
concluirse que no se desconocen en el caso de la aprobación del artículo 19 del
Acto Legislativo de Equilibrio de Poderes. Dicha disposición sí fue objeto de
discusión durante las diferentes etapas del trámite legislativo, ya que la
ampliación de los periodos de los actuales magistrados del Consejo Superior de
la Judicatura guarda conexidad con lo aprobado en segunda vuelta y, a su vez,
tiene una función instrumental para implementar las decisiones adoptadas en las
anteriores instancias legislativas, pues busca dar mayores garantías y
estabilidad jurídica a los procesos que dicha sala venía adelantado.
Revisadas las actas de
sesiones de algunos debates al interior de las células legislativas durante el
proceso de formación del Acto Legislativo 02 de 2015[50],
se concluye que el supuesto elemento nuevo introducido en los debates no
representa un cambio esencial, siguiendo el criterio establecido en la
Sentencia C-1052 de 2012[51]. Lo anterior, en
razón de que la disposición cuestionada se introdujo con el fin de precisar
decisiones adoptadas en la primera vuelta como lo fue establecer un régimen de transición
tras la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura.
A igual conclusión debe
llegarse en lo referente al tema del control realizado por el Tribunal de
Aforados que si bien sufrió cambios a lo largo del trámite legislativo, ellos
no fueron sustanciales y por el contrario, representó la concreción de una
preocupación que tuvo el legislativo desde el primer debate de la Comisión
Primera del Senado de la República[52].
5, No están llamados a
prosperar los cargos de sustitución y de manera puntual el que expone que la
reforma desconoce los principios del Estado de Derecho, de separación de
poderes y el sistema de frenos y contrapesos como consecuencia de la creación
de la Comisión de Aforados y la consecuente eliminación del antejuicio político.
Si bien es correcta la
premisa mayor estructurada por el demandante en el sentido de que tanto el
Estado de Derecho como la separación de poderes pueden entenderse como
elementos estructurales de la Constitución, el actor se equivoca al asegurar
que la Comisión de Aforados no hace parte de ninguna de las ramas del poder
público, pues aunque no es en estricto sentido una comisión del Congreso hace
parte de la Rama Legislativa. Prueba de ello, es que en el artículo 8 de la
misma reforma, por virtud del que se creó esta comisión, se decidió incorporar
un nuevo artículo a la Constitución dentro del Título VI, que precisamente
regula la Rama Legislativa.
No puede concluirse que los
miembros de la Comisión de Aforados sean miembros de la Rama Judicial por el
hecho de que tengan las calidades de los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia y por el tipo de funciones que desempeñarán. Se trata de un órgano que
hace parte de la legislativa.
6. La imposibilidad de
practicar pruebas por parte de la Comisión de aforados no constituye una
afectación intensa a los pilares desarrollados en la demanda. Por el contrario,
si bien la Comisión de Aforados al hacer parte de la Rama Legislativa no tiene
las mismas potestades que un juez, esto no impide que pueda comisionar por conducto
de la Cámara de Representantes, la práctica de pruebas. En todo caso, se debe
advertir que a pesar de pertenecer a esta rama, dicha comisión puede investigar
y juzgar a los aforados, sin que se sustituya ningún eje, ya que la
distribución del poder público dentro de la Constitución de 1991 no supone una
separación tajante de las funciones atribuidas al Estado, sino que el modelo
acogido en ella supone la existencia de una serie de funciones separadas pero
con colaboración armónica[53].
Asimismo, frente al cargo
que indica que la reforma concentra indebidamente el poder en la Rama
Legislativa, concluye el Ministerio Público que él no se estructura sobre una
supuesta afectación del eje sustituido, sino en una presunta falta de
neutralidad por parte de los miembros de la Comisión de Aforados, lo que la
hace una consideración hipotética que tiene que ver más con el funcionamiento
en concreto de dicha comisión que con su diseño constitucional y su impacto en
la separación de poderes y el Estado de Derecho.
7. La improcedencia de los
recursos contra la decisión del Senado de la República es un desarrollo del
artículo 29 de la Constitución, por cuanto se garantiza la posibilidad de
revisar la decisión tomada por la Cámara de representantes. Darle el alcance contrario
al derecho a impugnar la sentencia condenatoria, sería extender una garantía
que la propia Constitución en su redacción original no trajo, por limitarse a
los procesos penales.
No obstante, lo que sí
sustituye la Constitución Política de 1991 es la improcedencia de cualquier
acción contra las anteriores decisiones, en tanto que la eficacia de los
derechos fundamentales puede tenerse como un eje axial de ella. En ese sentido,
la ausencia de mecanismos de protección concreta afecta varios principios estructurales
contenidos en la Constitución como la dignidad humana (art. 1º), la prevalencia
de los derechos fundamentales (art. 2º), el acceso efectivo a la administración
de justicia, la primacía del derecho sustancial (art. 228) y el bloque de
constitucionalidad (art.93), en especial el artículo 25 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, así como el sometimiento de las autoridades
públicas a la ley y a la Constitución (art.121) y el pleno control de los actos
administrativos, incluso políticos, de la Administración (art. 238).
Las funciones de naturaleza
disciplinaria asignadas a la Cámara de Representantes y cuyas decisiones son
apelables ante el Senado, tienen desde el punto de vista material el carácter
de actos administrativos. En ese orden de ideas, es preciso distinguir entre
las funciones jurisdiccionales que ejerce el Congreso de la República de
naturaleza estrictamente penal, de las funciones disciplinarias que son
administrativas y concluyen con la expedición de un acto administrativo sancionatorio.
La improcedencia de
acciones contra dichos actos resulta lesivo de uno de los ejes estructurales de
la Constitución, pues priva a los disciplinados de poder controvertir sanciones
graves como la suspensión o destitución que podrían afectar los derechos fundamentales.
Así, para el Ministerio Público, la prohibición de efectuar cualquier tipo de
acción contra actuaciones judiciales como la investigación y la imposición de
sanciones disciplinarias en contra de los funcionarios aforados, los priva
indebidamente de tener algún mecanismo eficaz contra dicho actos. En
consecuencia, la expresión "ni acción" contenida en el
inciso 3º del artículo 8º del Acto Legislativo 02 de 2015, efectivamente
sustituye el pilar fundamental de la Constitución de 1991, que consiste en el
control jurídico de los actos expedidos por el poder público como una garantía
institucional de la plena vigencia de los derechos fundamentales.
8. El cargo por sustitución
de los principios del Estado de Derecho, separación de poderes y el sistema de
frenos y contrapesos como consecuencia de la eliminación del antejuicio
político dispuesto por la Constitución de 1991 para funcionarios como el Fiscal
General de la Nación y los Magistrados de la altas cortes no puede prosperar.
La reforma simplemente optó por excluir de un antejuicio político a
funcionarios cuya función, precisamente, no tiene tal naturaleza, en tanto la
cúpula de la Rama Judicial no debe ocuparse de asuntos políticos, sino de
investigar y resolver los casos concretos. Por ende, la independencia de estos
funcionarios se garantiza mediante el establecimiento de un fuero penal
especial, como así fue descrito en la Sentencia C-545 de 2008 de esta
Corporación[54].
Tampoco puede abrirse paso
el cargo por sustitución de la Constitución respecto de la transición en
relación con los procesos contra funcionarios de la Rama Judicial. No pueden
entenderse las conclusiones fatalistas del demandante, ya que es forzoso
concluir que los procesos disciplinarios que se venían adelantado contra estos
empleados seguirán en cabeza de la autoridad competente de manera original, la
que sólo será desplazada funcionalmente cuando inicie su funcionamiento la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial designada para tal fin. Esto en el
entendido de que, a diferencia de los procesos disciplinarios contra empleados
de la Rama Judicial que originalmente eran competencia del Consejo Superior de
la Judicatura, para los demás empleados la entidad originalmente competente
sigue existiendo y, en esa medida, no resultaba indispensable que el
constituyente derivado estableciera un régimen de transición, como sí lo era en
el primer escenario. Al no generar duda este sobre la existencia de una
sustitución y fundarse en conjeturas, la Corte Constitucional debe declararse
inhibida.
En síntesis, el Jefe del
Ministerio Público le solicita a la Sala Plena de la Corte Constitucional que
se declare inhibida para conocer de la presente demanda por carecer de
competencia y en subsidio, que declare exequible los artículos acusados por
vicios de procedimiento, así como las expresiones demandadas de los artículos
2, 5, 7, 8, 9, 11, 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 con
fundamento de la teoría de la sustitución, con excepción de la expresión
"ni acción" contenida en el artículo 8º respecto del cual solicita
que sea declarado inexequible.
AUDIENCIA
PÚBLICA DE FECHA 30 DE MARZO DE 2016
A continuación se presenta
una síntesis de las intervenciones realizadas en la audiencia pública llevada a
efecto en la tarde del 30 de marzo de 2016 en virtud de lo ordenado en el Auto
del 7 de marzo del año en curso proferido por la Sala Plena de esta
Corporación. Posteriormente, se hará una síntesis de las réplicas y adiciones
realizadas por los intervinientes y las preguntas formuladas por los
magistrados ponentes.
Intervenciones
Intervención
del demandante en el proceso D-10947: Eduardo Montealegre Lynett
El ciudadano Eduardo
Montealegre Lynett, intervino como demandante del proceso de la referencia para
solicitar la inexequibilidad de los artículos 2º, 5º, 7º, 8º, 9º, 11, 15, 16,
17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015. Con fundamento en los
siguientes argumentos:
En el trámite legislativo
de formación del Acto Legislativo demandado, se afectaron los principios de
consecutividad e identidad flexible al aprobar las normas relativas al sistema
de investigación y juzgamiento de ciertos funcionarios de la Rama Judicial, que
eliminaron el antejuicio político para dar lugar a una responsabilidad
exclusivamente penal. El Congreso modificó en la segunda vuelta de la reforma
constitucional, la garantía del antejuicio político. Es decir, que a este Acto
Legislativo le faltaron cuatro debates para estar aprobado en su integridad,
porque hasta la primera vuelta se mantuvo este antejuicio, pero fue en el
segundo periodo que fue suprimido.
Es necesario tener en
cuenta que la responsabilidad política y la jurídica tienen naturaleza
diferente, en la medida en que la responsabilidad jurídica se encuentra regida
por una subsunción formal de la conducta penal al ordenamiento jurídico
mientras que, por otra parte, la responsabilidad política es flexible y tiene
mayores alcances al juicio de legalidad formal, razón por la cual en el
antejuicio político es posible realizar una ponderación de los bienes constitucionales
en conflicto, especialmente entre el valor de la justicia y la estabilidad
democrática.
En la Constitución Política
de 1991, se consagró el antejuicio político para ciertos funcionarios con el
fin de ser la entrada al ejercicio de la acción penal, como una garantía
institucional y no personal de la función. No obstante, el Acto Legislativo No.
02 de 2015, en el esquema que finalmente se aprobó, suprimió totalmente el
concepto de antejuicio político para dar lugar a la responsabilidad penal. Por
ende, se menoscabó la garantía institucional del antejuicio político que venía
desde la Constitución de 1886. Así, el Acto Legislativo modificó competencias y
vulneró la garantía institucional del antejuicio político, lo cual afecta el
eje de separación de poderes. Con ello, se sustituyó la Constitución por
transgredir los ejes trasversales de separación de poderes, romper el
equilibrio de pesos y contrapesos y violar principios fundamentales del debido
proceso, como la contradicción y las garantías inherentes al derecho de
defensa.
Intervención
de la Ex-delegataria de la Asamblea Nacional Constituyente: María Teresa Garcés
Lloreda
La ciudadana María Teresa
Garcés Lloreda intervino en la audiencia solicitando que se declare
inconstitucional el Acto Legislativo No. 02 de 2015 en síntesis, a partir de
los siguientes argumentos:
(i) Sobre el impacto del
nuevo sistema en el funcionamiento de la administración de justicia
El Acto Legislativo
demandado no hizo ninguna modificación al juzgamiento del Presidente de la
República, lo que hace suponer que la Comisión de Investigación y Acusación de
la Cámara de Representantes, por falta de capacidad y voluntad, seguirá
actuando sin asumir las responsabilidades que la Constitución le asigna. El
antejuicio político ha sido sinónimo de impunidad, teniendo en cuenta que las
denuncias presentadas contra algunos Presidentes, nunca han llegado a la etapa
de juzgamiento a pesar de estar relacionadas con la violación de Derechos
Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
En lo que respecta al
juzgamiento de los altos magistrados y del Fiscal General, la Comisión de
Aforados tiene repercusiones positivas. En primer lugar (i) descongestiona la
Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, al
suprimir la función de investigar y solicitar la acusación de los magistrados
de las altas cortes y del Fiscal General por conductas que constituyan delito.
Solo conocerá de los casos en contra del Presidente de la República y de los
miembros de la Comisión de Aforados. En segundo lugar (ii) la dedicación
exclusiva de los miembros de esta Comisión. Finalmente (iii) la atribución de
la Comisión de acusar de manera directa a los magistrados de altas cortes y al
Fiscal General por los delitos que cometan, es una medida eficaz y eficiente,
en razón a que, suprime el trámite inocuo del sistema anterior.
No obstante, la elección de
los miembros de la Comisión de Aforados por parte del Congreso y la ausencia de
requisitos que garanticen su idoneidad profesional y especialidad en las
materias que son sometidas a su consideración, genera desconfianza en la
imparcialidad del ejercicio de sus funciones, dejando vigentes el intercambio
de favores y los intereses partidistas, en vez de la selección por méritos. De
igual modo, es preocupante la naturaleza jurídica sui génesis de
la nueva Comisión, porque no está definida como un ente autónomo, ni de control
y tampoco fue incluida como una autoridad que administra justicia, a la luz del
artículo 116 de la Carta.
En lo relacionado con la
nueva función de la Cámara de Representantes de resolver sobre las acusaciones
que la Comisión de Aforados formule en contra de los magistrados de altas
cortes y al Fiscal por faltas disciplinarias de indignidad por mala conducta,
persiste el miedo de que por falta de voluntad política dichas decisiones
queden congeladas en el tiempo.
En conclusión, resulta
evidente que el nuevo esquema de juzgamiento, a pesar de incluir algunas
medidas positivas, no mejora para nada el anterior, en tanto no logró el
propósito de evitar el "yo te juzgo, tú me juzgas", es
decir, los controles cruzados que han hecho tan inoperante a la justicia de los
aforados.
(ii) Sobre el nuevo modelo
a la luz de los principios constitucionales y en particular de la independencia
y autonomía judicial
El modelo instaurado por el
Acto Legislativo 02 de 2015, debe tener en cuenta la situación de ilegitimidad
en que se encuentra el Congreso colombiano, porque entre otras cosas en
veinticinco (25) años no ha dado trámite, o lo ha hecho de manera contraria a
la racionalidad del derecho, a las solicitudes de investigación y juzgamiento
de los altos funcionarios del Estado. El diseño institucional no es suficiente
para asegurar la democracia política y el respeto por la soberanía popular,
cuando los distintos órganos del poder se coaligan por prácticas corruptas en
busca de la impunidad. Por ello, para evaluar si los mecanismos
constitucionales de la garantía de la legalidad son eficaces y efectivos, es
necesario partir no solo de juicios de carácter abstracto sobre las normas que
los consagran, sino de la realidad política, histórica y sociológica, donde
dicha normatividad debe aplicarse.
El Congreso al aprobar los
artículos 5, 7, y 8 del Acto Legislativo 02 de 2015, incurrió en un vicio de
competencia al sustituir los principios constitucionales de Estado de Derecho,
separación de poderes y equilibrio entre poderes públicos y, el sistema de
pesos y contrapesos. El órgano legislativo estableció una acumulación de poder
a su favor, puesto que, tiene la potestad de nombrar a los miembros de la
Comisión de Aforados, ente investigador de quienes serán sus jueces, es decir,
la Corte Suprema de Justicia, y a la vez está a cargo de investigarlos y
sancionarlos. Aunque el Congreso escoge a los miembros de la Comisión de
Aforados de listas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial y elaboradas
mediante convocatoria pública, este sistema no garantiza la idoneidad
profesional de los candidatos, ya que, no funda dicha elección en los méritos.
En este sentido, tal como
el Congreso diseñó la Comisión de Aforados no se puede garantizar su imparcialidad
e independencia porque no solo nombra a sus miembros sino que también los
disciplina. De igual modo, el nuevo esquema de investigación y juzgamiento por
faltas de indignidad de magistrados de las altas cortes y del Fiscal,
representa una acumulación de poderes para el Congreso, porque es el encargado
de juzgar en primera y segunda instancia a los miembros aforados.
Por otro lado, la supresión
del antejuicio político para los magistrados de altas cortes y del Fiscal, en
sí misma, no desconoce la división de poderes, porque justamente garantiza que
pueda haber investigación, acusación y juzgamiento en materia penal de estos
funcionarios aforados, sin impunidad. Sin embargo, el Acto Legislativo
demandado si sustituye principios constitucionales como el Estado Social de
Derecho y de la administración de justicia autónoma e imparcial, en la medida
que, el organismo al que le otorgó la competencia -Comisión de Aforados-, por
las razones anotadas, carece de autonomía e independencia para investigar y
acusar, no está concebida como una corporación jurisdiccional y, en
consecuencia, deja a los ciudadanos, en particular a las víctimas de
arbitrariedades, sin la posibilidad de establecer la verdad, ni de determinar
responsabilidades de sus representantes en el Estado y lograr reparación.
La reforma constitucional
no soluciona el problema de la inoperancia por el Congreso en materia
disciplinaria y penal de los aforados y, por el contrario, contribuye para que
permanezca la situación de inmunidad de los altos dignatarios del Estado.
Intervención
del Ex delegatario de la Asamblea Nacional Constituyente: Juan Carlos Esguerra
Portocarrero
El ciudadano Juan Carlos
Esguerra Portocarrero intervino en la audiencia pública, solicitando a la Corte
declarar la exequibilidad de las normas acusadas, basado en los siguientes
argumentos:
El marco sustancial del
debate se fundamenta en tres premisas principales: (i) la Constitución de 1991
fue construida de manera muy flexible en cuanto a la posibilidad de admitir
reformas, diferenciándose del esquema rígido de la Constitución de 1886; (ii)
la competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre demandas de
inconstitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución sí tiene
límites, los cuales se encuentran en el propio texto de la Carta, al utilizar
la expresión "sólo" de manera repetida en los
artículos 241.1 y 379; y (iii) el concepto de sustitución de la Constitución se
ha construido para afirmar que el Tribunal Constitucional puede pronunciarse
sobre los actos reformatorios de la Carta sólo por vicios de forma, pero puede
entrar a examinar el fondo cuando se trate de eventos en los cuales no hay
propiamente una reforma a la Constitución, sino una sustitución de la misma.
En virtud de lo anterior,
es necesario hacer un énfasis en que el concepto de la Constitución debe
entenderse de manera estricta, en los términos propuestos por la Carta. Por
ello, si bien no puede permitirse la sustitución de la misma por medio de
mecanismos de reforma, tampoco se puede llegar al punto de denominar una "sustitución
de la Constitución" a cualquier tipo de modificación con el
propósito de abrir la competencia de control de la Corte sobre el acto
reformado. Se requiere tener un cuidado especial para determinar cuál es el
alcance de este concepto, que ha sido ampliamente interpretado pero que por esa
vía no puede llegarse al punto de contradecir la propia Carta, que señala que
los actos reformatorios de la Constitución sólo pueden ser
declarados inconstitucionales por vicios de procedimiento en su formación.
En cuanto al Acto
Legislativo No. 02 de 2015 se está ante una reforma de la Constitución que,
según el demandante, implicó una sustitución de la misma, al crear una Comisión
de Aforados encargada de investigar y acusar a unos funcionarios específicos,
en relación a materias disciplinarias o de carácter penal. A juicio del
demandante, con esto se contravinieron los principios de: (i) separación de
poderes; (ii) Estado de Derecho y; iii) pesos y contrapesos.
En cuanto al principio de
separación de poderes, la reforma introducida con el acto legislativo demandado
no le otorga mayores competencias al órgano legislativo, pues éstas ya eran
asumidas de manera autónoma y ahora, las ejercerá la Comisión de Aforados que,
a pesar de ser elegida por el Congreso, es conformada por candidatos
presentados por la rama judicial.
Respecto al principio de
pesos y contrapesos, no puede verse afectado por el hecho de no haber adscrito
la Comisión de Aforados a ninguna rama del poder público, pues la Carta no
impide la composición de órganos independientes; teniendo en cuanta que el Acto
Legislativo utiliza estrictamente dos verbos para describir las funciones de la
Comisión de Aforados: investigar y acusar. Por ello, no es posible considerar
que este nuevo órgano administre justicia.
En lo relativo al
antejuicio político, debe advertirse que la Constitución no hace referencia a
éste en ninguna parte, en la medida en que fue regulado por medio de la ley,
por lo que sería absurdo considerar que un acto reformatorio de la Carta no
pudiera modificar leyes, cuando puede incluso modificar la Constitución misma;
por lo que nada obsta para que una ley en el futuro establezca que las
funciones de investigación y acusación adelantadas por la Comisión de Aforados
estén antecedidas de un antejuicio político.
Por último, ante los vicios
en materia de trámite que le son atribuidos al Acto Legislativo No. 02 de 2015,
si se logran verificar tal como lo alega el accionante, que la modificación de
las funciones de la Comisión de Aforados vino a aparecer apenas en segunda
vuelta del debate constitucional, la reforma debe ser invalidada por este vicio,
más no por el rompimiento de pilares constitucionales, pues como se vio, acá no
hay una sustitución de la Constitución.
Intervención
del Ministro de Justicia y del Derecho: Yesid Reyes Alvarado
El ciudadano Yesid Reyes
Alvarado, en su calidad de Ministro de Justicia y del Derecho, intervino en la
audiencia para solicitar que se declare exequible el Acto Legislativo No. 02 de
2015, a partir de los siguientes fundamentos:
En el trámite legislativo
de aprobación del Acto demandado, se cumplieron los principios de
consecutividad e identidad flexible.
Respecto a las
características y rasgos de la investigación y juzgamiento de los aforados, el
nuevo sistema permite que este proceso sea más efectivo y eficiente, en
particular en casos de responsabilidad penal, disciplinaria y fiscal cuando
involucre altos funcionarios de la Rama Judicial, pero preservando la garantía
de independencia de esta última.
En ese sentido, la reforma
constitucional adoptó un sistema que diferencia entre la responsabilidad penal
y la disciplinaria, siendo competente para estudiar el primero, la Corte
Suprema de Justicia, cuando la conducta constituya un delito, garantizándose un
juicio en derecho y otorgando la última palabra sobre la responsabilidad penal
a la jurisdicción ordinaria. Por el contario, si la responsabilidad es
disciplinaria, deberá decidir el Congreso, previa investigación y acusación de
la Comisión de Aforados, manteniendo de esta forma un filtro de naturaleza
política. Respecto a la responsabilidad fiscal, esta se mantiene incólume
respetando el principio de integralidad del fuero, consagrado en la sentencia
SU-431 de 2015[55].
Otro tema importante
introducido por la reforma consiste en garantizar la independencia de la Rama
Judicial. El antejuicio no es el único mecanismo plausible para proteger la
independencia de la mencionada rama. Por ello se llegó a la conclusión de
introducir una cláusula sustantiva de inmunidad funcional que implica la
prohibición de investigación y acusación contra los magistrados de altas cortes
en virtud del contenido de sus fallos, a menos que tengan como fin último la
satisfacción de intereses propios o ajenos. En virtud de lo señalado, el
antejuicio político no es un eje axial de la Constitución, sino un instrumento
dirigido a la protección de la independencia judicial, que se puede lograr por
otros medios, por lo que no puede hablarse de una sustitución de la
Constitución por el hecho de haberse eliminado.
Por otra parte, respecto al
impacto del nuevo sistema de administración de justicia no presenta ninguna
novedad, pues estas competencias ya las tenía la Comisión de Acusación de la
Cámara de Representantes y en realidad, el cambio sustancial tuvo que ver con
el sistema de elección especializada de los funcionarios que conforman la
Comisión de Aforados. Este nuevo cuerpo será independiente y tendrá la
competencia de investigar y acusar a los aforados. La elección de esta Comisión
de Aforados, contrario a las consideraciones del demandante, sí garantiza la
independencia judicial y la idoneidad, dado que su conformación se realiza por
una postulación del Consejo de Gobierno Judicial respecto de personas que deben
cumplir los mismos requisitos de cualquier magistrado de alta Corte, siendo
personas más calificadas para el desempeño de las funciones de investigación y
acusación.
Asimismo, frente al
cuestionamiento relativo a que la reforma permite con el nuevo diseño que el
Congreso sea juez y parte, fue precisamente esta situación la que se quiso
modificar. Ahora va existir una separación entre las funciones en razón a que
la etapa de juzgamiento la va a llevar a cabo la Corte Suprema de Justicia,
pero previo a la investigación y acusación que realice la Comisión de Aforados.
En el mismo sentido, aunque
la Comisión de Aforados sea un órgano autónomo, como lo estableció la
Constitución respecto de varios órganos, sí tiene controles, como el de
naturaleza política que realizara el Congreso cuando apruebe o no la acusación
y uno judicial, cuando la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia conozca
sobre la acusación formulada. Además, por medio de la ley que va a desarrollar
el procedimiento consagrado en el Acto Legislativo No. 02 de 2015, se podrá
estructurar otro tipo de control de garantías cuando se soliciten medidas por
parte de la Comisión de Aforados. Finalmente, el Acto Legislativo no sustituye
la Constitución por alterar la separación de poderes y otorgar competencias de
la Cámara de Representantes a la Comisión de Aforados, pues su finalidad es
dispersar el poder de investigación y juzgamiento para garantizar la
independencia judicial.
Del mismo modo, la
prohibición de practicar pruebas en el juicio disciplinario no es contrario a
la Constitución, porque los temas probatorios serán tratados por la Comisión de
Aforados como organismo técnico y especializado; mientras que el Congreso se
limitará a deliberar y votar sin necesidad de reabrir investigaciones.
Respecto a la prohibición de recursos o acciones contra el Congresos, es
en el fondo un desarrollo del principio de la inviolabilidad parlamentaria que
fue desarrollado por la Sentencia SU-047 de 1999[56].
En todo caso, se debe tener
en cuenta que la separación de poderes sólo se sustituye, de conformidad con la
Sentencia C-141 de 2010[57], cuando una Rama del
Poder Público subordina a otra a sus designios, lo que no sucede con el Acto
Legislativo de Reforma de Equilibrio de Poderes y, por tanto, debe declararse
exequible al tampoco ser procedente este cargo.
Intervención
del Ministro del Interior: Juan Fernando Cristo Bustos
El ciudadano Juan Fernando
Cristo, en su calidad de Ministro del Interior, intervino en la audiencia y
solicitó a la Corte declarar exequible las normas demandadas. Para el efecto
presentó, en síntesis, los siguientes argumentos:
Los propósitos iniciales
para realizar el Acto Legislativo No. 02 de 2015, de iniciativa del Gobierno,
no fueron nunca modificados. Por ello, en los ocho debates fueron discutidos
los temas principales, esto es, el equilibrio de poderes y el reajuste
institucional, teniendo un cuidado especial en cumplir con los parámetros
constitucionales de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia.
Con el fin de realizar el
reajuste propuesto por el mencionado Acto, se plantearon tres objetivos
principales, a saber: (i) eliminar la reelección de altos funcionarios en
Colombia, (ii) reformar la administración de la Rama Judicial y, (iii) eliminar
la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes.
En cuanto a la reelección
esta modificación fue necesaria para reequilibrar las instituciones, para no concentrar
tanto poder en una Rama. Con el fin de reformar la administración de la Rama
Judicial se decidió crear un nuevo órgano de gobierno y administración de la
misma. En el punto relacionado con el trámite de la reforma a la administración
de la Rama Judicial, se evidencia que este objetivo estuvo presente en todos
los debates, sufriendo ciertas modificaciones pero siempre respetando los
principios de consecutividad e identidad flexible.
Desde el primer momento del
debate, se buscaba eliminar el Consejo Superior de la Judicatura y reemplazarlo
por un sistema de administración que implicara que fuera la misma rama quien se
administrara. También la eliminación de la Comisión de Acusaciones estuvo
presente en los ocho debates, manteniéndose siempre la idea de eliminar este
órgano y crear, en su lugar, un Tribunal de Aforados. Eso sí, si bien es cierto
que al principio se consideró que debía acusar y juzgar, y luego que debía
investigar y acusar, no por ello se puede afirmar que estamos en presencia de
una violación del principio de consecutividad, pues estas modificaciones se
dieron dentro del debate normal de los trámites legislativos. Asimismo, tampoco
es posible considerar que por el hecho de que sean jueces de tiempo completo
los que investiguen a los aforados, se está sustituyendo la Constitución.
A pesar de todo lo
anterior, debe preguntarse: ¿Se le disminuyó poder a la Rama Judicial con el
Acto Legislativo No. 02 de 2015? La respuesta a este interrogante debe ser
negativa.
La composición de la
Comisión de Aforados tiene su origen en la Rama Judicial, quien envía listas
para que el Congreso elija, diferenciándose de la Comisión de Acusación que es
elegida internamente por el legislativo. Por otro lado, al eximir de
responsabilidad a los funcionarios de la Rama Judicial por los votos y
opiniones emitidas en los fallos, se le otorgó más independencia, porque la
blindó para que no surjan procesos en su contra sobre estos aspectos.
En conclusión, no hubo
vicios de trámite en la aprobación del Acto Legislativo demandando, ni se
sustituyó la Constitución porque las instituciones necesitan reformas para
seguir preservando el sistema democrático del país.
Para terminar, se debe
reconocer que el accionante está en lo cierto cuando establece que el
antejuicio político fue eliminado en último debate de la primera vuelta. Sin
embargo, la creación de una Comisión de Aforados fue un tema que estuvo
presente desde el primer debate, siendo objeto de múltiples modificaciones que
se enmarcaron dentro del mismo propósito general.
Intervención
de Dejusticia: Rodrigo Uprimny Yepes
El ciudadano Rodrigo
Uprimny, en condición de representante de Dejusticia intervino, desarrollando
su posición alrededor de dos aspectos: (i) alcance del juicio de sustitución y
(ii) Comisión de Aforados y juicio a aforados. Destacó que en su ponencia no
iba a hacer referencia al trámite de la reforma.
(i) Juicio de sustitución
de la Constitución
Es necesario diferenciar el
juicio de sustitución del juicio de conveniencia, es decir, no se debe evaluar
si la reforma fue buena, mala o regular, ni tampoco se trata de un juicio de
confrontación en el que se compare las normas preexistentes con las consagradas
en la reforma. Tal como lo ha referido esta Corte, la Constitución no tiene
cláusulas pétreas, por el contrario, se trata de un complejo juicio
hermenéutico, en el cual tanto el demandante como la Corte establecen un eje
axial, es decir, un pilar de la Constitución, cuya modificación es de tal
entidad que sustituye la Carta por algo que resulta irreconocible.
En la sentencia C-053 de
2016 la Corte aclaró que debido a la complejidad del juicio de sustitución,
debe tener prudencia al realizarlo. Sin embargo, un juicio de sustitución solo
es viable en casos extremos, cuando la sustitución es clara y evidente, porque
es necesario tener en cuenta dos factores: (a) el tema interpretativo, pues la
pauta normativa utilizada por la Corte para hacer el análisis es indeterminada
y (b) la enorme tensión con el principio democrático, comoquiera que se trata
de anular una reforma constitucional, en la que se supone que hubo mayor
deliberación, más mayorías en el trámite y cierra el debate constitucional.
Es necesario distinguir
entre un pilar de la Constitución que no podría ser sustituido, por ejemplo, la
democracia, el debido proceso, la autonomía judicial, entre otras y, las
distintas expresiones regulatorias que devienen de ese pilar. En efecto, no se
puede incurrir en la equivocación de convertir la regulación en parte del pilar
y, luego de ello, advertir que la sustitución de la regulación, implica que
también fue sustituido el pilar. Lo anterior podría advertirse como una
petición de principio y si no se hace la distinción, se traiciona la voluntad del
constituyente de 1991 que permitió que la Constitución pudiera ser reformada.
En este sentido, la Corte debe asegurar la vigencia de la Constitución, pero
también respetar la deliberación democrática.
(ii) Juicio a los aforados
La modificación del antejuicio
político a la luz de la demanda, sustituye la Constitución porque estima que
sustituye pilares como el equilibrio de poderes, el debido proceso y el Estado
de Derecho. Sin embargo, ese argumento es errado porque una eliminación o
regulación del antejuicio de manera diferente, no implica una sustitución.
La esencia del Estado de
Derecho es que todos los ciudadanos, incluyendo altos funcionarios, en
principio, estén sometidos a las mismas reglas, jueces y, especialmente al
mismo juez penal. De ahí que los fueros sean una excepción al Estado de Derecho
y, en esa medida, cuando se juzga a los altos funcionarios de manera semejante
al ciudadano ordinario, es un avance al Estado de Derecho.
Respecto al equilibrio de
poderes el estado actual del juicio de aforados le otorga amplias facultades al
Congreso: llamar a todos los magistrados de las altas cortes a la Comisión de
Acusaciones, acusarlos en la Cámara de Representantes y el Senado declararlos
cesantes del cargo; mientras que la nueva regulación impone un filtro, la
Comisión de Aforados, para que los magistrados no estén sometidos a la
influencia política de los congresistas. Además, la reforma consagra que los
magistrados no podrán ser juzgados por sus votos y opiniones en sentencias, por
ende, no serán acusados por prevaricato, con lo cual queda resguardada la
autonomía judicial de los órganos superiores como órganos de cierre.
La Comisión de Aforados es
elegida de manera semejante a como se eligen los magistrados de la Corte
Constitucional. El Consejo de Gobierno Judicial elabora una lista y después
elije el Congreso, tienen inamovilidad por ocho años y en caso de indignidad
están sometidos a un juicio político. Por lo tanto, al igual que la Corte
Constitucional, podría decirse que la Comisión de Aforados es imparcial e
independiente, pues cumple con todos los atributos de un juez: (a)
predeterminación, (b) imparcialidad e, (c) inmovilidad. Ello aunque la reforma
no haya determinado su naturaleza jurídica ni se hubiera pronunciado sobre su
ubicación en el esquema institucional.
En conclusión, la Corte
Constitucional debe defender los límites al poder de reforma del Congreso, pero
con suma prudencia para no encubrir con el juicio de sustitución un juicio de
conveniencia y así, petrificar la Carta Política.
Intervención
de la Representante a la Cámara: Angélica Lozano
La ciudadana Angélica
Lozano, en su condición de Representante a la Cámara de Representantes,
intervino en la audiencia para solicitar la exequibilidad del Acto Legislativo
No. 02 de 2015, con fundamento en los siguientes argumentos:
Con referencia al primer
cargo de la demanda sobre la violación del principio de consecutividad e
identidad flexible en la eliminación del antejuicio político, tanto en primera
como en segunda vuelta se discutió, debatió y aprobó la eliminación de esa
figura. En la primera vuelta ello ocurrió el 18 de noviembre de 2014 con una
proposición de la Representante a la Cámara y una votación de 25 a 1 en el
tercer debate de la primera vuelta. En virtud de lo anterior, no existiría el
supuesto vicio aludido por el demandante.
El régimen transitorio
propuesto por la reforma tampoco vulnera los principios alegados sobre el
trámite legislativo. En la misma, surgió una tensión entre consagrar una
Constitución normativista que entrara al detalle o, una que establezca los
problemas estructurales y que sea la ley quien la desarrolle. El Congreso
prefirió una Constitución de tipo normativista en la adopción del artículo
178A.
Por otro lado, el Acto
Legislativo No. 02 de 2015 no sustituye la Constitución, comoquiera que el
esquema vigente de acusación de aforados es un estado de cosas inconstitucional
pues tiene problemas estructurales. El primero de ellos, es el reparto, que es
realizado por el presidente de la Comisión de Acusación pero para ello conoce
los procesos, los sujetos procesales y el tema a debatir. Por lo tanto, se
demora mucho el trámite, volviéndose no una comisión de acusación sino una de
prescripciones.
En segundo lugar, las
reuniones y sesiones que realiza la Comisión de Acusación son mínimas, pues
desde el 20 de julio de 2014 hasta el 30 de marzo de 2016, solo se han
realizado 10 sesiones, sin que haya algún tipo de sanción por inasistencia. De
ahí que, tal Comisión no cumpla con uno de los presupuestos del Estado de Derecho:
la permanencia de la justicia.
La Comisión de Acusaciones
tampoco puede realizar un procedimiento de enjuiciamiento independiente y
autónomo porque son sujetos de investigación de quienes juzgan, razón por la
que deben declararse impedidos por cada caso que se inicie contra ellos.
Explicó que eso es un bloqueo institucional, por lo que los magistrados del
Consejo de Estado se estarían quedando sin justicia.
Finalmente, los ciudadanos
que interponen una queja o denuncia contra un aforado nunca reciben una
respuesta en derecho, razón por la cual los aforados deberían tener un juicio
en derecho pues son expertos en derecho y el juicio político solo debería
limitarse a los políticos.
Intervención
del Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá: José
Alfonso Isaza Dávila
El ciudadano José Alfonso
Isaza Dávila, en su condición de Magistrado del Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Bogotá, intervino en la audiencia y solicitó que se declare
inexequible el Acto Legislativo No. 02 de 2015, en síntesis, por las siguientes
razones:
(i) Sobre el impacto del
nuevo modelo de administración de justicia por la Comisión de Aforados
La reforma no va a tener el
impacto positivo que se espera, toda vez que en la práctica se trata de un
tribunal que estará por encima de otros altos tribunales, por lo cual habrá una
sujeción jurídica y disciplinaria de las altas cortes frente a la Comisión de
Aforados. En este sentido, si la reforma parte del supuesto que la Comisión de
Acusación es inoperante, no tiene sentido alguno que el nuevo sistema no se
haya implementado para el Presidente de la República. Esta situación va a
generar un desequilibrio porque la cabeza del órgano ejecutivo seguirá siendo
investigada y acusada por la Comisión de Acusación, mientras que las máximas
autoridades de la Rama Judicial tienen un órgano especial para que cumpla
dichas funciones.
(ii) Sobre el nuevo modelo
a la luz de los principios constitucionales y en particular de la independencia
y autonomía judicial
En lo concerniente al
componente de justicia, la reforma sustituye la Constitución, pues el anterior
sistema fue adoptado por el constituyente primario como una garantía para
mantener el sistema de pesos y contrapesos, el cual es inherente al principio
de separación de poderes. En ese sentido, no puede haber separación real de
poderes si no se mantiene un sistema igualitario o similar de control entre las
cabezas del órgano ejecutivo y judicial.
Así las cosas, el Acto
Legislativo demandando sustituye la Carta Política en la medida en que modifica
el sistema de juzgamiento de altos dignatarios que había sido diseñado por el
constituyente primario con el fin de evitar la impunidad y garantizar la
igualdad y el equilibrio de los poderes, modificándolo por uno que establece
una acusación directa a cargo de la Comisión de Aforados en materia penal y
disciplinaria, simultáneamente.
Por otro lado, si se tiene
en cuenta que el juicio político previsto antes de la reforma es una garantía
constitucional, no es suficiente que el artículo 178A Superior consagre una
disposición que indica que no habrá responsabilidad de los magistrados de las
altas cortes por el sentido de sus fallos. En efecto, esta disposición puede
ser fácilmente trastornada por una denuncia por prevaricato o por cualquier
materia disciplinaria.
En el ordenamiento
constitucional ninguna de las jurisdicciones puede tener otro órgano por encima
de su cabeza. Por ello, no es posible poner a la Comisión de Aforados por
encima de las otras jurisdicciones, además, prescindiendo del juicio político.
Por ejemplo, el tribunal disciplinario de los altos magistrados que estuvo en
la Constitución de 1886 fue muy controversial en su momento, tanto así, que no
fue acogido en la Constitución de 1991.
(iii) En lo relativo al
principio de consecutividad y unidad de materia
El Acto Legislativo 02 de
2015 desconoció los principios de consecutividad y unidad de materia. En un
principio, el objetivo del Acto legislativo acusado era suprimir la reelección
presidencial, pero luego reformó la administración justicia sin la
participación real y directa de esta rama del poder público, que tenía todo el
derecho a ser oída.
La reforma constitucional
demandada desconoció el principio de consecutividad, porque en primera vuelta
no estaban contemplados aspectos que fueron incluidos en la segunda vuelta,
tales como, el procedimiento de investigación de los aforados y la ampliación
del periodo de los magistrados de la Sala Disciplinaria. También eliminó el
derecho de los empleados judiciales a tener un proceso disciplinario
administrativo, para tramitarse un proceso disciplinario de naturaleza
judicial, prescindiendo de la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Es necesaria una reforma a
la justicia y al sistema de juzgamiento de los altos funcionarios. Pero no se
puede hacer mezclando temas políticos como la reelección presidencial con el
funcionamiento de la administración de justicia. Esa tarea la puede hacer el
constituyente primario pero no el derivado.
Réplicas.
a. La representante a la
Cámara, Angélica Lozano formuló a la Dra. María Teresa Garcés Lloreda la
siguiente pregunta: ¿Por qué la Corte Constitucional sí es imparcial, pero la
Comisión de Aforados no lo sería, si ambas Corporaciones tienen el mismo
sistema de nombramiento a cargo del Congreso de la República?
La Ex-delegataria de la
Asamblea Nacional Constituyente respondió que existe un acuerdo indiscutible
frente a la inoperancia de la Comisión de Acusación, que se encuentra en un
estado de cosas inconstitucional por lo cual se justifica la reforma. No
obstante, el Acto Legislativo acusado no es satisfactorio en las modificaciones
introducidas pues crea una Comisión de Aforados cuyos miembros son elegidos por
el Congreso, institución que se ha visto involucrada en actos de corrupción, lo
que no permite que ejerzan bien sus funciones. Por esta razón, es claro que
dicha situación requiere no solo de unas reformas jurídicas, sino culturales.
Debido a que la Comisión de
Acusación no tiene la capacidad, ni la voluntad política de cumplir con sus
funciones, se creó una Comisión de Aforados que, si bien en principio resulta
interesante, tiene unas características que no convencen, porque (i) no se
reforma para nada la investigación de los Presidentes de la República; (ii) no
fue diseñada como un organismo judicial; y (iii) sus miembros no son
magistrados. Además, aunque investiga y acusa por causas de indignidad a los
magistrados de las altas cortes y al Fiscal General, la decisión es tomada por
la Cámara de Representantes y el Senado de la República, órganos que no van a
ejercer con responsabilidad sus funciones por la corrupción que lo afecta.
b. La Representante a la
Cámara Angélica Lozano preguntó a la Dra. María Teresa Garcés Lloreda lo
siguiente: ¿La Corte Constitucional no es imparcial pese a que es elegida por
el Congreso de la República?
La Ex-delegataria de la
Asamblea Nacional Constituyente contestó que la inconformidad con la Comisión
de Aforados radica en que sus competencias son recortadas, no soluciona la
totalidad del problema y es elegida por el Congreso. Un ejemplo del mal
funcionamiento de este modelo de elección, es la forma en que se nombran a los
magistrados del Consejo Superior de la Judicatura. Este sistema de nombramiento
no asegura que las personas que lleguen a las altas cortes, realmente tengan la
idoneidad que demanda el cargo. Aunque se propuso en la Asamblea Nacional
Constituyente, en la Constitución de 1991 no se incorporó que los nombramientos
para las altas cortes fueran por méritos.
El Acto Legislativo No. 02
de 2015 no garantiza que la Comisión de Aforados vaya a cumplir las funciones
asignadas dado que, a pesar de que la lista de elegibles la elabora el Consejo
de Gobierno, no cambia en esencia el sistema de elección que se venía
utilizando.
En conclusión, el actuar de
la antigua Comisión de Acusación y la nueva Comisión de Aforados, creada por la
reforma, no es satisfactoria por su diseño en sí mismo, sino por su realidad.
Esto sustituye los principios constitucionales del Estado de Derecho y de la
administración de justicia, además, porque con este nuevo sistema tampoco se
van a poder establecer las responsabilidades de los altos funcionarios.
c. Atendiendo a lo expuesto
por la congresista Angélica Lozano, el Dr. José Alfonso Isaza Dávila,
Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, en su réplica
manifestó:
En la segunda vuelta del
Acto Legislativo No. 02 de 2015 hubo una variación, toda vez que en el Decreto
158 de 2015, mediante el cual se publicó el proyecto de acto legislativo
aprobado en primera vuelta, no se encuentra el aparte que finalmente quedó en
el artículo 178A Superior reformado, de acuerdo con el cual, contra la decisión
del Senado no procederá ningún recurso ni acción. Esta disposición excluye a la
acción de tutela, estableciendo un juicio disciplinario o de indignidad que no
podría ser susceptible de ninguna acción ante los jueces, lo cual es contrario
al Estado de Derecho, en el cual ninguna decisión de autoridad pública puede
estar excluida de revisión judicial.
Adicionalmente, no se
respetó el principio de consecutividad, en razón a que el cambio de temas
tratados, aunque es sutil, también ocurrió en el tema del sistema de gobierno
judicial, la conformación de la Sala de Gobierno Judicial y las funciones del
Director Ejecutivo, al cual que se le cambió el nombre por Gerente de la Rama
Judicial.
No se trata de que la
reforma se haga para después, sino que debe hacerse bien para que cumpla con
sus objetivos. No hay discusión sobre la necesidad de reformar la justicia y la
administración judicial, pero ¿De qué forma debe hacerse? ¿De cualquier manera?
¿No importa como sea la reforma? ¿Esto es lo que se requiere para que funcione
bien?
d. El demandante, Dr.
Eduardo Montealegre Lynett replicó: ¿En primera vuelta del acto legislativo se
aprobó un modelo con dos elementos estructurales: antejuicio político y
ejercicio de la acción penal, luego en segunda vuelta se suprime el antejuicio
político, eso es válido desde el punto de vista constitucional?
¿Cuál es la naturaleza de
la Comisión de Aforados, si se tiene en cuenta que en el texto de la reforma
dice que no es un órgano que administra justicia, por lo tanto se pueden crear
nuevos órganos que administran justicia distintos a los previstos por la
Constitución?
El Dr. Rodrigo Uprimny
Yepes respondió que en primer lugar, el demandante hace un juicio de
confrontación, al decir que como el artículo 116 superior no incluye dentro de
los órganos que administran justicia a la nueva Comisión de Aforados, entonces
aquella no puede administrar justicia. Así las cosas, explicó que la nueva
reforma había modificado implícitamente el artículo 116 CP, por lo que al
interpretarlo de manera sistemática con la nueva disposición, la Comisión de
Aforados está incluida en los órganos que administran justicia.
Aclaró que no todos los
órganos que materialmente tengan independencia y autonomía, con predeterminación,
periodo y estabilidad deban otorgársele funciones judiciales, sino que pueden
ejercer dichas funciones si el ordenamiento así lo autoriza y en el caso en
discusión, la reforma le otorgó esa atribución a la Comisión de Aforados y, por
error de técnica, no se incluyó dentro del mencionado artículo, pero eso no
genera una sustitución de la Constitución.
En segundo lugar, se
refirió al juicio político en el sentido de indicar que el tema del Presidente
de la República en toda democracia es la cuadratura del círculo, en los
términos de Carrara, porque es muy complicado juzgar a quien conserva toda la
legitimidad democrática y por ello se hace en ese caso el juicio político. Sin
embargo, destacó que ello no ocurre en el caso de los magistrados de las Altas
cortes y aclaró el ejemplo de Estados Unidos, en el que los jueces federales
tienen la garantía del "impeachment", a fin de no ser destituidos por
razones de indignidad, pero son juzgados por cualquier juez, no tiene que haber
antejuicio político para que se autorice su investigación penal, simplemente
deben tener garantías para la autonomía funcional de los jueces, las
cuales están dadas por la inviolabilidad de sus votos y opiniones.
Así, la Comisión de
Aforados conserva el antejuicio político, no porque sean políticos, sino para
evitar el juzgamiento cruzado como ocurre con la actual Comisión de Acusaciones
que investigan a los magistrados del Consejo de Estado y a la Corte Suprema de
Justicia y éstas a su vez, investigan a los Congresistas.
Finalmente, se refirió al
debido proceso y a las indebidas interpretaciones. Señaló que puede que existan
regulaciones que requieran interpretación y, en ese caso, la Corte puede
hacerlo. En cuanto a las que requieren regulación de ley estatutaria será
facultad del Congreso. Puede que la Corte tenga que hacer lineamientos en su
sentencia, pero eso no hace que el Acto Legislativo 02 de 2015 hubiere
sustituido la Constitución.
Adicionalmente, indicó que
el inciso tercero del artículo 178A del Acto Legislativo No. 02 de 2015
determina que los aforados tienen la segunda instancia, contrario a lo afirmado
por el actor, que insiste en que la reforma desconoce la doble instancia para
los aforados. Aclaró que el pilar fundamental del Estado de Derecho es que no
exista colombiano sin justicia y actualmente hay 78 colombianos que están
exentos de justicia.
Ampliación
de las intervenciones
Del
demandante Eduardo Montealegre Lynett
Afirma que existe un
acuerdo entre los intervinientes acerca del hecho consistente en que en la
primera vuelta del debate del Acto Legislativo demandando, en el tema de
investigación y juzgamiento de aforados constitucionales, se aprobó la
conservación de un antejuicio político. En primera vuelta, se aprobó una
reforma con dos elementos esenciales, siendo el primero el antejuicio político
y el segundo, unas formas de ejercicio de la acción penal que estaban subordinadas
al antejuicio político. Para el demandante, en la segunda vuelta del trámite de
la reforma constitucional estudiada, se modificaron elementos de la esencia de
lo aprobado en la primera, como lo es la eliminación del antejuicio político.
En consideración a lo
anterior, al cuestionar la intervención de la Congresista Angélica Lozano, se
afirma que en el artículo 226 de la Ley 5º de 1992, se estableció que sólo
podrán considerarse y debatirse disposiciones en segunda vuelta siempre que no
alteren la esencia de lo aprobado en la primera sobre la institución política
que se reforma, que fue precisamente lo que sucedió con el acto legislativo
estudiado. Así, el hecho de que se hubiera aprobado una proposición en la
primera vuelta sobre el tema, que después se hubiera modificado, no convalida
el hecho de que se hubiere modificado el texto aprobado en primera vuelta.
Asimismo, se cuestiona la
argumentación del Ministro de Justicia, en el sentido de afirmar que con la
reforma se protege la inviolabilidad parlamentaria, porque lo cierto es que sí
hubo un cambio sustancial con un modelo que indica que contra las decisiones
que tome el Congreso de la República por indignidad no cabe ningún recurso, ni
ninguna acción, lo que por demás limita la acción de tutela, existiendo actos
del Congreso de la República que no tienen control judicial. Esto sí cambia la
esencia de lo aprobado en primera vuelta y además, como si fuera poco, los
aforados una vez son acusados, no pueden controvertir ninguna prueba.
Tampoco es cierto, que se
hubiera mantenido el antejuicio político para los políticos como el Presidente
de la República y no para los funcionarios por su calidad de tal, porque en
realidad también este fuero quedó concebido para los magistrados de la Comisión
de Aforados, bajo esta argumentación surgiría la duda entonces ¿Si es que
entonces son políticos los miembros de esta Comisión?
Al cuestionar la
intervención del Ministro Yesid Reyes y del profesor Rodrigo Uprimny, se
advierte que no es un tema adjetivo la definición del órgano de la Comisión de
Aforados, porque este nuevo órgano tiene una naturaleza indefinida y no quedó
dentro de los órganos que administran justicia dentro de la Constitución. Así,
debe preguntarse ¿Podemos crear nuevos órganos para administrar justicia,
distintos a los que permite la Constitución Nacional? Si no fuera así, sería
preocupante que un órgano que no administra justicia defina derechos
fundamentales, circunstancia que sin lugar a dudas, afecta la reserva judicial
por primera vez desde la vigencia de la Constitución de 1991 y transgrede un
pilar fundamental de ella.
Debe tenerse en cuenta que,
la Corte Constitucional ha dicho que si el rompimiento es tan profundo, la
violación de una sola cláusula de la Carta Política puede implicar la sustitución
de la misma. Así, si se considera que la Comisión de Aforados es un órgano
autónomo e independiente que materialmente administra justicia, se podría
llegar al absurdo de concluir que el Banco de la República, como parte de estos
órganos, podría decidir sobre derechos fundamentales y administrar justicia.
Del
Ministro de Justicia y del Derecho Yesid Reyes Alvarado
Yesid Reyes Alvarado,
Ministro de Justicia y del Derecho, advierte que no encuentra problema alguno
en que lo aprobado inicialmente se haya modificado en segunda vuelta del Acto
Legislativo No. 02 de 2015, porque los principios de consecutividad e identidad
flexible, no contrastan textos sino iniciativas. Desde este punto de vista, se
debe tener en cuenta que a partir del primer debate, se propuso el tema de la
indignidad así no se hubiera aprobado este texto y por tanto, no se incurrió en
el defecto reseñado por el demandante.
En relación con si son o no
susceptibles de tutela las decisiones del Congreso en los casos disciplinarios,
el demandante entiende de la norma que contra la decisión como tal, no procede
ninguna acción, además porque iría en contra de la inviolabilidad. No obstante,
esto no implica que si en el proceso se incurre en una afectación del debido
proceso o del derecho de defensa, no proceda la acción de tutela contra ella.
Preguntas
de los magistrados ponentes
Pregunta
del magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez
Sobre el tema de la
sustitución de la Constitución se han dado debates muy importantes que serán
decididos en su oportunidad. Con independencia de ello cabría preguntar ¿si más
allá del diseño normativo, desde el punto de vista práctico qué se espera a
nivel institucional de la investigación y juzgamiento de los altos funcionarios
del Estado? ¿Dónde se ha pensado que esté ubicada físicamente esta Comisión, la
planta y en general, se de su funcionamiento? ¿En 25 años cuál esperarían que
sea el resultado de las investigaciones de la Comisión de Aforados?
Responde
Juan Fernando Cristo Bustos, Ministro del Interior
El Dr. Juan Fernando Cristo
se refirió al tema de la inviolabilidad de las decisiones judiciales, en la
medida en que un alto porcentaje (casi el 90%) de los casos contra magistrados
de altas cortes se inician en virtud de sus votos u opiniones en las decisiones
adoptadas. En ese orden de ideas, si se tiene en cuenta que se creó un órgano
especializado para investigar y acusar exclusivamente a los aforados por las
infracciones a las normas disciplinarias y penales, cometidas en ejercicio de
sus funciones o con ocasión a éstas, solo en términos cuantitativos, los
resultados de la nueva Comisión de Aforados serán significativos.
Por ello, lo que se debe
esperar es que en 25 años la nueva Comisión de Aforados sea un cuerpo
profesional, independiente, con un trabajo específico y delimitado que pueda
resolver de manera ágil y eficaz los casos puestos bajo su conocimiento.
Responde
Angélica Lozano, Representante a la Cámara
Angélica Lozano respondió
que una Comisión que recupere el respeto por la justicia, es decir, justicia
para todos, se busca tener una comisión de altas dignidades (convocatoria
pública reglada), lo que se busca es responder las quejas y denuncias que nunca
han tenido una respuesta en derecho.
Responde
Yesid Reyes Alvarado, Ministro de Justicia
El Dr. Yesid Reyes
manifiesta que la reforma está pensada para que no sean cinco (5) magistrados
de la Comisión de Aforados trabajando de forma individual. Debe tratarse de un
grupo de comisionados rodeados de un equipo de trabajo, de manera similar a
como funciona la Fiscalía, en donde existe todo un grupo de personas con los
medios para realizar las investigaciones de manera técnica y eficiente. Entre
la propuesta que está hoy en el Congreso, se dispone la existencia de un
secretario, unos comisionados auxiliares, unos profesionales especializados,
unos profesionales universitarios, unos auxiliares, unos escribientes
administrativos y unos citadores, es decir, que se trata de un equipo de
trabajo con medios que permitan desarrollar y consolidar unas sólidas
investigaciones.
Pregunta
del magistrado Alejandro Linares Cantillo
¿Existe un riesgo de que al
sólo existir setenta y ocho (78) aforados, los cinco (5) magistrados del
Tribunal de Aforados que son de tiempo completo, queden sin muchas ocupaciones,
lo que podría llevar a crear procesos inexistentes?
Responde
el Ministro de Justicia
Para el Dr. Yesid Reyes el
panorama no es tan optimista pues incluso en el Sistema Penal Acusatorio se
afirmó que no se requería tanto personal y medios, pero ahora se ve que sí se
necesitaban grandes inversiones para la implementación de dicha reforma.
Cuando se discutió este
tema en el Congreso de la República, se habló de una cifra cercana a 2.700
expedientes en la Comisión de Investigación y Acusaciones, que hizo que
estuvieran tan preocupados por evitar que se colapsara a la Comisión de
Aforados. En consecuencia, para el Ministro sería ideal que con la reforma
existieran despachos al día; sin embargo que esto suceda, no lo parece que sea
un tema tan sencillo.
II. CONSIDERACIONES
COMPETENCIA
1. La Corte es competente
para pronunciarse respecto de la presente demanda en virtud de lo dispuesto en
el numeral primero del artículo 241 conforme al cual le corresponde decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra
los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo
por vicios de procedimiento en su formación.
SINTESIS
DE LOS CARGOS.
2. En la presente
oportunidad el demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la
inexequibilidad de varias disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 "por
medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste
institucional y se dictan otras disposiciones". Dicha pretensión
comprende, de una parte, la totalidad de los artículos 5, 7, 8, 15, 17, 18 y 19
y, de otra, algunos segmentos de los artículos 2, 9, 11 y 26. Con el propósito
de fundamentar su solicitud plantea tres tipos de acusaciones.
La acusación inicial se
fundamenta en la infracción de los principios de consecutividad e identidad
flexible reconocidos en los artículos 375 de la Constitución y 226 de la Ley 5
de 1992. Con fundamento en dicha infracción el demandante propone cuatro cargos
separados. En primer lugar dirige su pretensión de inexequibilidad contra los
artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º y 9º (parcial) que regulan el sistema de
investigación y juzgamiento de los aforados constitucionales. En segundo lugar,
impugna la constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 8, que
prevé el régimen de transición para la implementación del nuevo sistema de
investigación y acusación de funcionarios aforados. En tercer lugar cuestiona
el artículo 18 transitorio que estableció el régimen de transición al sistema
de gobierno y administración creado en el acto legislativo. En cuarto lugar
objeta la validez del parágrafo transitorio del artículo 19 que establece el
régimen de transición para la implementación del sistema de juzgamiento
disciplinario de empleados y funcionarios judiciales y que, a su juicio, prevé
la ampliación del período de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria.
La segunda acusación se
apoya en la vulneración del principio de unidad de materia establecido en el
artículo 158 de la Constitución. A partir de ella objeta la constitucionalidad
de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) en cuanto
regularon el sistema de gobierno y administración del poder judicial así como
el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados judiciales.
La tercera acusación se
fundamenta en la infracción de las normas que definen la competencia del
Congreso para reformar la Constitución (art. 374). Plantea entonces dos cargos,
aduciendo la sustitución de algunos ejes definitorios de la Constitución de
1991. El primero de ellos se dirige en contra de los artículos 5, 7, 8 y 9 (parcial)
en los que se crea la Comisión de Aforados y se elimina el antejuicio político
sustituyendo el principio de Estado de Derecho, la separación de poderes y el
sistema de frenos y contrapesos. El segundo cuestiona el parágrafo transitorio
1 del artículo 19 que establece el régimen de transición para la implementación
del sistema de juzgamiento disciplinario de empleados y funcionarios judiciales
sustituyendo, a juicio del demandante, el derecho fundamental al debido proceso
y los principios que deben orientar el ejercicio de la función pública.
RESUMEN
DE LA DECISIÓN Y ESTRUCTURA DE LA SENTENCIA
3. Después del examen de
cada uno de los cargos formulados en contra de las diferentes disposiciones del
Acto Legislativo 02 de 2015, la Corte ha llegado, en síntesis, a las
conclusiones principales que se indican a continuación.
3.1. Decisión de
inexequibilidad de los artículos 2 (parcial) 5, 7, 8 (parcial) y 9 (parcial)
del Acto legislativo 02 de 2015 debido a la prosperidad del cargo por el
desconocimiento de los limites competenciales del Congreso para reformar la
Constitución.
El desconocimiento de los
limites competenciales del Congreso para reformar la Constitución se
produjo dado que el régimen de suspensión, remoción y sanción de los
magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación aprobado en
el Acto Legislativo no solo es completamente novedoso, sino que resulta
incompatible con los fines que perseguía -a efectos de asegurar la
independencia de la Rama Judicial- el régimen de suspensión, remoción y sanción
establecido en la Constitución de 1991. Ello por las siguientes razones:
La vigencia
de un régimen de acusación y juzgamiento penal que prescinde absolutamente de
la participación del Congreso de la República con procedimientos de deliberación
y votación especiales implica la modificación radical del procedimiento de
remoción de los magistrados de altas cortes y del Fiscal General de la Nación,
y en ese sentido, afecta el pilar esencial de independencia y autonomía
judicial. La independencia y autonomía judicial se manifiesta en distintas
garantías específicas, siendo una de ellas la protección de su estabilidad
laboral, con el fin de que se garantice que los jueces no podrán ser removidos
de sus cargos como consecuencia de las decisiones que adopten en ejercicio de
sus competencias. Esta garantía de la independencia y autonomía se suprime en
el diseño constitucional previsto por el Acto Legislativo 02 de 2015 al no
permitir la participación del Congreso en la valoración de los méritos para seguir
adelante con la acusación contra los funcionarios judiciales aforados. Esta
modificación no se reemplaza con otra garantía y por ello se incrementan los
riesgos de "interferencias indebidas provenientes de intereses
extra jurídicos" susceptibles de "canalizarse por
conducto de funcionarios de investigación o juzgamiento".
3.2. Decisión de
inhibirse respecto del cargo por el desconocimiento de los límites
competenciales del Congreso para reformar la Constitución, formulado en contra
del parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de
2015. No es procedente un pronunciamiento de fondo debido
a que el demandante, sin demostrarlo, supone que de la disposición acusada se
desprende (i) una prohibición de que los procesos de empleados judiciales
actualmente en curso continúen a cargo de las autoridades disciplinarias que
los adelantaban al momento de entrar en vigencia la reforma constitucional y
(ii) una prohibición de iniciar procesos en contra de tales empleados hasta
tanto se implemente el nuevo sistema de juzgamiento disciplinario de los
empleados y funcionarios de la rama judicial.
La interpretación
sistemática de la Constitución –no aislada como lo propone el demandante- y de
las decisiones precedentes de esta Corte permite concluir, de una parte, que
las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales
se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento
y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren
debidamente conformadas. Estas últimas, con fundamento en los principios de
legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias
respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en
funcionamiento.
3.3. Decisión de
inhibirse respecto del cargo por violación de los principios de consecutividad
e identidad flexible, formulado en contra del artículo 18 transitorio del Acto
Legislativo 02 de 2015. No es procedente un pronunciamiento de fondo
respecto del artículo 18 transitorio que establece el régimen de transición
aplicable al sistema de gobierno y administración de la rama judicial, dado que
los cargos por la infracción del principio de consecutividad e identidad
flexible no satisfacen las condiciones mínimas. El demandante se limitó (i) a
enunciar las diferencias de enfoque y (ii) a destacar algunas particularidades
de los regímenes de transición en lo relativo a su extensión. Sin embargo (iii)
no aduce argumentos suficientes que evidencien que se trate de un cambio
esencial que carezca de conexidad con la regulación previamente aprobada o que
no revista la condición de disposición instrumental para alcanzar los
propósitos perseguidos por la reforma. Su planteamiento, en suma, solo formuló
discrepancias con las modificaciones introducidas en la segunda vuelta sin
explicar, en la forma en que corresponde, que lo debatido y decidido en segunda
vuelta fuera un tema nuevo o alterara la esencia de la institución política
reformada.
3.4. Decisión de
exequibilidad respecto del cargo por violación de los principios de
consecutividad e identidad flexible, formulado en contra del parágrafo
transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. La aprobación
del parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015
conforme al cual los Magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ocuparán sus cargos hasta
tanto tomen posesión los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible.
Aunque solo fue a partir del quinto debate que se incluyeron en las
disposiciones transitorias reglas específicas relativas a la situación de los
Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de
cara a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, no se trata de un asunto que pueda considerarse novedoso y, mucho
menos que modifique de manera esencial el texto aprobado al finalizar la
primera vuelta. Por el contrario, la creación de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial planteaba, desde el principio, la necesidad de definir el
momento en que ella sería integrada y, al mismo tiempo, que ocurriría con los
Magistrados que ocupaban los cargos del organismo que tenía a su cargo algunas
de las funciones ahora atribuidas a dicha Comisión.
Además de tratarse de una
norma instrumental, constitucionalmente posible para hacer posible la
transición, de ella no se desprende ni así lo demuestra el demandante, que el
legislador hubiera tenido el propósito de otorgar un beneficio personal que
asegurara la permanencia de los Magistrados por un tiempo indefinido. Por el
contrario, de la lectura de la disposición constitucional se desprende (i) que
la elección de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
debía surtirse durante el año siguiente a la entrada en vigencia del acto
legislativo y (ii) que los Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura ejercerían sus funciones hasta el momento que los
integrantes de la Comisión tomarán posesión de su cargo lo que, siguiendo las
reglas previstas en el artículo 133 de la Ley 270 de 1996 habría de ocurrir en
el término de quince (15) días. Resulta claro, en consecuencia, que el Congreso
no estableció un término que implicara la continuidad indefinida de los
"actuales magistrados" de la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura y, por el contrario, diseñó una fórmula que permite un
tránsito ágil del anterior régimen al nuevo.
Esta conclusión sigue el
precedente establecido por esta Corporación en la sentencia C-753 de 2004 en la
que declaró exequible una disposición que fijaba la extensión del tiempo
durante el cual ocuparía su cargo el Registrador que en ese entonces ostentaba
tal condición, a fin de hacer posible la implementación de la reforma
constitucional adoptada mediante el Acto Legislativo 01 de 2003.
3.5. Decisión de
estarse a lo resuelto en la sentencia C-285 de 2016 en los apartes declarados
inexequibles de los artículos 11, 15, 17, 18, 19 y 26 y, respecto de los
apartes analizados en esta sentencia, declaración de exequibilidad respecto del
cargo por violación del principio de unidad de materia. Respecto de
las decisiones adoptadas en la sentencia C-285 de 2016, que declararon
inexequibles varios apartes de los artículos 11, 15, 17, 18, 19 y 26 la Corte
dispuso estarse a lo resuelto en esa providencia. Las disposiciones que subsisten
después de las decisiones adoptadas en la sentencia C-285 de 2016 y en las que
se dispone la creación de nuevos órganos como la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial y la
asignación a ellas de funciones de diversa naturaleza, (modifican, derogan o
reemplazan los artículos 116, 231, 254, 255, 256, 257 así como la denominación
del Capítulo 7º del Título VIII) se encuentran comprendidas por el propósito de
reformar la Carta y, en consecuencia, siguiendo la jurisprudencia de este
Tribunal, resultan compatibles con el artículo 158.
3.6. Con el propósito de
fundamentar las conclusiones precedentes, la Corte seguirá el siguiente orden.
En primer lugar, presentará el alcance general del Acto Legislativo 02 de 2015,
refiriéndose también a los efectos que en su contenido tuvo la sentencia C-285
de 2016 (Sección D). A continuación, se ocupará de cada grupo de cargos
iniciando por los relativos a la infracción de los limites competenciales del
Congreso de la República para reformar la Constitución (Sección E), siguiendo
con el análisis del cargo por violación del principio de unidad de materia
(Sección F) y, terminando dicho examen, con la revisión de los cargos que
señalan la infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible
(Sección G). Finalmente, la Corte adoptará las decisiones que correspondan. El
referido orden no corresponde a un criterio de prevalencia entre los cargos en
el entendido que los vicios alegables en contra de un acto reformatorio de la
Carta son todos de procedimiento en su formación.
Debe precisarse,
adicionalmente, que en cada una de las secciones relativas al análisis de los
cargos (i) se caracterizará el parámetro de control, (ii) se hará el examen
formal del cargo, (iii) se delimitará el problema jurídico que debe resolver la
Corte y (vi) se concluirá con el análisis específico de constitucionalidad.
EL
ALCANCE GENERAL DEL ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015
4. Las disposiciones
demandadas hacen parte del Acto Legislativo 02 de 2015 "por medio del
cual se adopta una reforma del equilibrio de poderes y reajuste institucional y
se dictan otras disposiciones". El proyecto tuvo origen en la
iniciativa gubernamental radicada ante el Senado de la República por los
Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho.[58] En
la exposición de motivos del proyecto, se indicó que el objetivo de la reforma
consistía en "sustentar la legitimidad de las instituciones
democráticas, que ha resultado reciamente afectadas por un ejercicio político
que, por causas diversas, se ha visto abocado al desbarajuste propio de una
reforma que afectó los períodos en los cuales se sustentaban los pesos y
contrapesos de la Constitución de 1991."
5. En la iniciativa
gubernamental tres eran los ejes de la propuesta: la modificación de
disposiciones electorales, la adopción de normas para promover la eficiencia de
la administración de justicia y la aprobación de reglas para mejorar el sistema
de controles. Cada uno de ellos se encontró acompañado de estrategias
específicas. En primer lugar (1) en materia de reforma al sistema electoral se
propuso, entre otras cosas, la eliminación de la reelección presidencial, la
supresión del sistema de listas con voto preferente y la modificación de la
forma en que se integra el Senado. Adicionalmente (2) en materia de
administración de justicia se plantearon cambios referidos a la participación
de las Cortes en la elección o postulación de servidores públicos, a la
administración de los recursos de la Rama Judicial, a la responsabilidad de los
magistrados de las Cortes y el Fiscal General de la Nación así como a la
competencia disciplinaria respecto de servidores judiciales. Finalmente (3) en
materia de controles se promovían ajustes para impedir el intercambio de
favores entre organismos que inspeccionan o vigilan y los organismos
controlados, para instituir procedimientos objetivos, transparentes y públicos
para la postulación y elección de los candidatos a los organismos de control y,
finalmente, para prohibir la reelección y establecer causales de inhabilidad a
fin de que el ejercicio de la función judicial no sea objeto de aprovechamiento
político.
6. Luego de su curso en el
Congreso de la República, fue aprobado el Acto Legislativo 02 de 2015 en el que
se adoptaron disposiciones relacionadas (i) con el régimen electoral -arts. 1,
4, 6, 20 y 21-; (ii) con el régimen aplicable al nombramiento de servidores
públicos –art.2-; (iii) con la prohibición de reelección del Presidente y
Vicepresidente de la República -arts. 3, 9 y 10-; (iv) con el régimen de
investigación y juzgamiento del Presidente de la República y de los miembros de
la Comisión de Aforados –arts. 5 y 7-; (v) con el régimen de responsabilidad
del Fiscal General de la Nación y de los magistrados de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial –arts. 8 y 13-; (vi) con la forma de
elección de los magistrados de la Corte Suprema y del Consejo de Estado así
como las condiciones para ostentar tal condición o la de Magistrado de la Corte
Constitucional –arts. 11 y 12-; (vii) con las funciones a cargo de la Corte
Constitucional -art. 14-; (vii) con el régimen de gobierno y administración de
la Rama Judicial -arts. 15, 16, 18-; (viii) con las autoridades y régimen
disciplinario de funcionarios y empleados de la Rama Judicial –art. 19-; y (ix)
con la Contraloría y la Defensoría -arts. 22, 23, 24 y 25-.
7. Recientemente, en
sentencia C-285 de 2016, esta Corporación declaró la inexequibilidad de varias
disposiciones del acto legislativo que establecían modificaciones al sistema de
gobierno y administración judicial. La decisión adoptada condujo, entre otras
cosas, a la expulsión de las normas que creaban y regulaban el funcionamiento
del Consejo de Gobierno Judicial y de la Gerencia de la Rama Judicial, por una
parte, y de aquellas que derogaban las normas constitucionales relativas a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
8. La referida providencia
no implicó pronunciamiento alguno respecto de la constitucionalidad de las
normas que establecieron el nuevo régimen disciplinario aplicable a los
funcionarios y empleados judiciales no aforados que prevén, entre otras cosas,
la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial. Tampoco se ocupó de adelantar juicio alguno
respecto de las nuevas disposiciones relativas al fuero especial de juzgamiento
de los magistrados de altas cortes y del Fiscal General de la Nación, esto es,
el régimen de investigación, acusación y juzgamiento aplicable a dichos
funcionarios.
9. El anterior contexto
incide en varios sentidos en el pronunciamiento que le corresponde a la Corte Constitucional
en esta oportunidad. En efecto, algunas de las disposiciones acusadas por el
demandante fueron ya declaradas inexequibles y, en consecuencia, las objeciones
que planteaba la demanda respecto de ellas han perdido relevancia por haber
desaparecido el objeto de control. Igualmente, en otros casos, los efectos de
la sentencia C-285 de 2016 deben ser considerados a fin de establecer el
alcance del régimen constitucional vigente en materias que deben ser objeto de
este pronunciamiento, tal y como ocurre con el fuero especial de juzgamiento.
Sobre ello volverá la Corte más adelante.
EXAMEN DE
LOS CARGOS POR DESCONOCIMIENTO DE LAS NORMAS QUE DEFINEN LA COMPETENCIA DEL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA PARA REFORMAR LA CONSTITUCIÓN
La
demanda y la aptitud de los cargos referentes a la sustitución de la
Constitución
Los
requisitos de las demandas por exceso en el poder de reforma del Congreso de la
República
10. La jurisprudencia ha
destacado que la aptitud de una demanda depende, entre otras cosas, de la debida
formulación de cargos de inconstitucionalidad. Para el efecto, quien se
presenta ante la Corte en ejercicio de la acción pública, tiene la obligación
de plantear razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[59]. Tales exigencias son también aplicables cuando
el cuestionamiento ciudadano se dirige en contra de un acto reformatorio de la
Constitución aprobado por el Congreso, caso en el cual, si se trata de la
posible ocurrencia de un vicio competencial "la carga argumentativa se
incrementa considerablemente" en atención a "la magnitud de la
pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del
principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan."[60] En todo caso, la jurisprudencia de este Tribunal
ha señalado que no son requisitos adicionales a los que se desprenden del
Decreto 2067 de 1991 sino del reconocimiento de que una acusación por el
desbordamiento de la competencia del Congreso para reformar la Carta, plantea
problemas particulares y suscita desafíos argumentativos especiales.
11. Las condiciones que
debe satisfacer un ciudadano al formular un cargo de inconstitucionalidad
fundado en la ocurrencia de vicio de competencia en la aprobación de una
reforma constitucional por parte del Congreso, son las siguientes:
a) El planteamiento debe
ser claro de manera que la ilación de ideas permita entender
cuál es el sentido de la acusación en contra del acto reformatorio. Se trata
simplemente de que la Corte pueda "conocer", comprendiéndolas,
las razones en las que se funda el desacuerdo respecto de la decisión del
Congreso.
b) El cuestionamiento
requiere ser cierto y, en esa medida, el acto reformatorio de
la Constitución debe existir jurídicamente y encontrarse vigente.
Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de su texto.
No puede fundarse su argumentación en la suposición de normas, en
interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas evidentemente
falsas o inconsecuentes.
c) El razonamiento debe
ser pertinente y, en consecuencia, debe tratarse de un
verdadero cargo que ponga de presente la infracción de las normas
constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la República
para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos fundados en la
inconveniencia política de la reforma o en los problemas prácticos que puede
suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan desprenderse
consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de pertinencia
aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales
o en la violación de sus contenidos materiales.
d) Como condición de
suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por presentar de
manera específica las razones por las cuales la aprobación del
acto reformatorio de la Constitución por parte del Congreso, desconoce las
normas que le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe, en
consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta:
¿Por qué el
acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma de la Carta sino, en
realidad, una sustitución de la misma?
Con tal objetivo la
argumentación debe reposar, en principio, en las líneas metodológicas del
juicio de sustitución sin que ello implique –destaca la Corte- un deber de
desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le corresponde a este
Tribunal. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio de la
Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello
su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de
los cuales se desprende. Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la
jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el
precedente respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente
descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta
el eje definitorio, a fin de identificar, al menos prima facie, las
diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii)
explicar por qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden
considerarse una transformación en la identidad de la Constitución de manera
que ella, después de la reforma, es otra completamente distinta.
12. La especialidad de los
cargos cuando se pretende la inexequibilidad de un acto reformatorio de la
Carta por vicios competenciales, no puede traducirse en un incremento
extraordinario de las condiciones para ejercer la acción pública. Tal
conclusión se fundamenta, de una parte, en que a todas las demandas de
inconstitucionalidad les son aplicables las reglas previstas en el Decreto 2067
de 1991 y, de otra, que la Corte ha reconocido que la doctrina judicial de los
límites competenciales al poder de reforma, se encuentra en proceso de
elaboración. Así, el examen judicial por sustitución supone identificar un eje
definitorio que no se desprende directamente de una disposición de la Carta
sino que exige una interpretación constitucional sistemática. Al respecto, en
la sentencia C-1040 de 2005 se indicó:
"La
Corte ha avanzado en la fijación de criterios que han servido como ratio
decidendi para establecer que determinadas reformas constitucionales,
no pueden considerarse una sustitución de Constitución, pero no hay una
elaboración equivalente a partir de la cual pueda señalarse en qué casos sí se
produciría una sustitución de Constitución. En ese campo hay solo unos
planteamientos generales a partir de los cuales la Corte, a la luz de las
circunstancias de un caso concreto, podría, eventualmente, fijar una regla
jurisprudencial sobre sustitución de Constitución".
En atención a esas
dificultades teóricas, imponer al ciudadano una obligación de argumentación
exhaustiva sobre la existencia del eje o una demostración concluyente del
carácter irreconocible de la Constitución después de la reforma, desconoce el
carácter público de la acción. En esa dirección, la Corte ha reconocido que es
a ella a la que le corresponde asumir la carga argumentativa necesaria para
adelantar el juicio, lo que es consistente con su función de intérprete
autorizado de la Constitución[62].
13. Con fundamento en las
anteriores consideraciones, la Corte concluye que el examen de los cargos
dirigidos en contra de una reforma constitucional no puede ser extremadamente
rígido hasta el punto de conducir a que solo ciudadanos con una acendrada
pericia jurídica puedan obtener de la Corte un pronunciamiento de fondo
respecto de la validez constitucional de un acto reformatorio. Sin embargo, no
puede tampoco ser particularmente dúctil, admitiendo que cualquier desacuerdo
pueda propiciar el examen de un acto legislativo que, precisamente por tener
tal naturaleza, ha sido objeto de un procedimiento agravado de aprobación en el
Congreso de la República.
(ii)
Cargo en contra del parágrafo transitorio 1 del artículo 19. Ineptitud del
cargo por falta de certeza y procedencia de una decisión inhibitoria
14. El demandante solicita
que se declare inexequible el parágrafo transitorio 1 del artículo 19 que
establece el régimen de implementación de los cambios surgidos de la creación
de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la eliminación de la Sala
Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. El aparte pertinente
indica lo siguiente:
"ARTÍCULO
19. El artículo 257 de la Constitución Política
quedará así:
(...)
PARÁGRAFO
TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia
del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los
actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se
posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán
transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán
los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas
disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán
conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad".
15. Según la acusación, la
regulación transitoria contenida en el parágrafo 1º del artículo 19 de la
Constitución sustituye el derecho fundamental al debido proceso y los
principios que orientan el ejercicio de la función pública, esenciales en el
ordenamiento constitucional. Ello ocurre dado que se desconoce dicho derecho
respecto de los empleados de la rama judicial que en la actualidad son
investigados disciplinariamente por la Dirección de Control Disciplinario de la
Fiscalía, por los jueces y magistrados con potestad disciplinaria o por la
Procuraduría General de la Nación. Adicionalmente, el régimen transitorio
propicia impunidad disciplinaria contraria a los principios que rigen el
ejercicio de la función pública dado que "deja un vacío temporal de
competencia para asumir el conocimiento de los procesos que actualmente están
en curso en contra de empleados de la rama judicial y/o para iniciar nuevos
procesos en contra de ellos o dar trámite a las quejas disciplinarias que,
contra los empleados de la rama judicial, se presenten desde que entró en
vigencia el Acto Legislativo 02 de 2015 y hasta que se posesiones los miembros
de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial."
La sustitución del debido
proceso se produciría puesto que la disposición desconoce la garantía de juez
natural, el principio de legalidad en materia de procedimientos y la prohibición
de dilaciones injustificadas. En efecto, (i) el artículo acusado únicamente se
refiere a los procesos disciplinarios que adelanta el Consejo Superior de la
Judicatura y no resulta claro el resto de procedimientos por cuál autoridad
serán conocidos. El acto legislativo (ii) no indica que ocurre con los procesos
en contra de los empleados judiciales que se encuentran actualmente en curso y
(iii) no señala quien tendrá la competencia para el inicio de procedimientos de
naturaleza disciplinaria contra los empleados de la Rama Judicial mientas se
posesionan los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, ni
tampoco cuál será el trámite que se impartirá a las nuevas quejas.
16. En síntesis, a juicio
del demandante, la norma cuestionada dejó sin juez natural a los empleados de
la rama judicial que actualmente son investigados y a aquellos en contra de los
cuales deban iniciarse investigaciones posteriormente. La disposición
desconoció el principio de legalidad del procedimiento dado que un trámite que
era administrativo termina convirtiéndose en un procedimiento jurisdiccional.
Igualmente, el artículo demandado desconoce el mandato de agilidad y la
prohibición de dilaciones injustificadas dado que las incertidumbres surgidas
de la nueva regulación dan lugar a la paralización de los procesos
correspondientes. En adición a ello las circunstancias anteriores impiden el
ejercicio adecuado del poder disciplinario afectando los principios que rigen
el ejercicio de la función pública y suscitando el riesgo de prescripción de la
acción disciplinaria.
17. El cuestionamiento de
un acto legislativo por el posible exceso en el ejercicio de las competencias
de reforma constitucional por parte del Congreso de la Republica exige, como
toda demanda de inconstitucionalidad, el cumplimiento del requisito de certeza.
Esta condición, necesaria para propiciar un pronunciamiento de fondo, implica
la demostración de que la proposición normativa que se acusa como sustitutiva
de un eje definitorio de la Carta, en verdad pertenece al ordenamiento jurídico
y no se trata de una norma supuesta por el demandante o deducida
equivocadamente. Le asiste al demandante, en consecuencia, la obligación de
demostrar adecuadamente que el acto legislativo consagra las prohibiciones,
mandatos o permisiones que, a su juicio, constituyen el reemplazo de un eje
definitorio por otro haciendo irreconocible la Carta.
18. La Corte considera que
el demandante, sin demostrarlo, supone que de la regulación examinada se
desprende (i) una prohibición de que los procesos de empleados judiciales
actualmente en curso continúen a cargo de las autoridades disciplinarias que
los adelantaban al momento de entrar en vigencia la reforma constitucional y
(ii) una prohibición de iniciar procesos en contra de tales empleados hasta
tanto se implemente el nuevo sistema de juzgamiento disciplinario de los
empleados y funcionarios de la rama judicial. El silencio que al respecto se
puede desprender del acto legislativo no implica o al menos el demandante no lo
demuestra, un régimen que modifique al juez que ha iniciado las investigaciones
ni supone, necesariamente, que se impida el inicio de otras por hechos
ocurridos con anterioridad.
19. Una interpretación
sistemática de la Constitución y de los pronunciamientos de la Sala Plena de
este Tribunal en relación con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de
2015, permite concluir que la premisa en la que se funda el ataque del
demandante resulta constitucionalmente incorrecta.
19.1. En primer lugar, para
la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con
anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial
deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean
las competentes. Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva
regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las
garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso
(art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la
interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19. En efecto, dado que
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales
son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control
disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan
cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría
General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de
la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir
todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se
encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra. Además, una
conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal
resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la
competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán
competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos
ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento.
19.2. En segundo lugar, la
Sala Plena de esta Corporación en recientes providencias que se han ocupado de
resolver el problema relativo a la autoridad competente para resolver los
conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones –atribución
asignada a la Corte Constitucional en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de
2015- ha señalado:
"De
acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de
2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el
ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus
competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no
sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los
conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para
conocer de acciones de tutela."[63]
Tal posición, reiterada por
esta Corporación en los autos 309 de 2015 y 084 de 2016, indica entonces que el
régimen preexistente al Acto Legislativo 02 de 2015 en lo relativo a las
funciones a cargo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura continuará hasta tanto puedan entrar en funcionamiento los
nuevos cuerpos disciplinarios, en particular la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial.
19.3. En tercer lugar y aun
de manera mucho más específica de cara al cuestionamiento formulado en la
demanda, la Corte Constitucional se ha referido a las autoridades competentes
para ejercer la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales,
considerando que dicha atribución le fue asignada de forma exclusiva a la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Sobre el particular, se sostuvo en
auto 504 de 2015 al interpretar la Constitución:
"Ahora
bien, ciertamente, con la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se
estableció la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios
y empleados de la Rama Judicial, incluidos los de la Fiscalía General de la
Nación, competencia que le fue asignada a la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, sin embargo, teniendo en cuenta lo decidido en los Autos 278 de 2015
y 369 de 2015, es palmario que esas nuevas competencias solo empezarán a regir
cuando el órgano o los órganos que habrán de asumirlas, efectivamente se
integren. Entre tanto, las entidades que actualmente las desempeñan,
deberán continuar ejerciéndolas. Si bien en el artículo 14 el Acto
Legislativo No. 02 de 2015 se adscribió a la Corte Constitucional la
atribución relacionada con la definición de las conflictos de competencia que
ocurran entre las distintas jurisdicciones, la cual, antes de la reforma
(artículo 256, numeral 6) estaba asignada al Consejo Superior de la Judicatura,
conforme con las consideraciones esbozadas, es preciso concluir que dicha
competencia solo se activará a partir del momento en que esta última
Corporación efectivamente desaparezca, esto es, se reitera, hasta cuando se
integre el organismo que la remplace. Mientras ello no ocurra dicha
competencia se mantendrá en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura,
Sala Jurisdiccional Disciplinaria." (Subrayas no hacen parte del texto original)
Y más adelante indicó:
"Frente
a la falta de competencia que alega la Fiscalía para continuar conociendo de
los juicios disciplinarios de sus empleados, debido al cambio de naturaleza de
esa función, que pasó de ser administrativa a jurisdiccional, y en vista de que
la misma se asignó a un nuevo órgano que aún no se ha integrado, mutatis
mutandi, caben las mismas razones y fundamentos ya expresados en los Autos
278 y 369 de 2015, considerando la completa coincidencia de los elementos
concurrentes antes analizados y los aquí presentes. Debe pues la Corte
concluir que hasta tanto se conforme el órgano que habrá de ejercer el
control disciplinario de los empleados de la Rama Judicial, incluidos los de la
Fiscalía, esta última entidad, a través de los órganos actualmente encargados
de dicha función, deberá continuar ejerciéndola, con carácter administrativo,
como lo ha hecho hasta el momento, lo cual supone que el conflicto de
jurisdicción planteado en el momento actual, resulta inexistente, debido a que
la función en disputa no ha cambiado su naturaleza administrativa, lo que solo
ocurrirá cuando sobrevengan los supuestos establecidos por el constituyente
derivado a objeto de que, efectivamente, entren a regir la las reformas
introducidas, cuales son la integración de los órganos sustituidores."
(Subrayas no hacen parte del texto original)
En suma, encuentra la Corte
que la interpretación sistemática de la Constitución –no aislada como lo
propone el demandante- y de las decisiones de esta Corte permite concluir, de
una parte, que las competencias en materia disciplinaria respecto de los
empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han
ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas. Estas últimas, con
fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo
ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con
posterioridad a dicha entrada en funcionamiento.
Conforme a lo anterior, el
punto de partida del demandante carece de certeza. En efecto, la inexistencia
de una regulación específica para los supuestos referidos en la demanda, no
conduce a la inconstitucionalidad del Acto Legislativo en tanto una interpretación
integral de la Carta, así como de los pronunciamientos recientes de este
Tribunal evidencian lo que prohíbe y ordena en esta materia el Estatuto
Superior.
20. En consideración a lo
expuesto, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto
de este cargo formulado en contra del parágrafo transitorio del artículo 19 del
Acto Legislativo No. 02 de 2015.
Cargos
por la creación de la Comisión de Aforados y la eliminación del antejuicio
político
21. Arguye el demandante
que la creación de la Comisión de Aforados, prevista en el Acto Legislativo No.
02 de 2015, así como la eliminación del antejuicio político sustituyen la
Constitución. Dejando para después la enunciación de los motivos que en la
demanda sirven de sustento a las anteriores aseveraciones, inicialmente la
Corte destaca que, al decidir sobre la admisión, en Auto fechado el primero
(1º) de Octubre de dos mil quince (2015), el Magistrado Sustanciador[64] estimó que la solicitud del actor "muestra
en este análisis preliminar suficiencia en sus argumentos, pues el demandante
aportó elementos aptos para la realización del juicio de sustitución diseñado
en la jurisprudencia de la Corte Constitucional".
22. La Sala Plena comparte
estas consideraciones, así como las atinentes al cumplimiento de los restantes
requisitos. En efecto, la Corporación está de acuerdo con los criterios
expuestos por el Magistrado Sustanciador en el Auto citado, pues estima que la
demanda es clara, por cuanto "sigue un hilo conductor"
respecto de la sustitución de ejes definitorios como el Estado de Derecho, la
separación de poderes y la autonomía e independencia judicial, lo que la hace
también cierta, en la medida en que los argumentos del libelista "no
provienen de deducciones subjetivas" y "se atienen al contenido
auténtico de la norma reformatoria".
Al admitir la demanda,
mediante consideraciones que la Corte reitera, se estimó que los cargos
esgrimidos son específicos, en cuanto dirigidos a demostrar cómo "lo
realizado por el Congreso en el presente caso pretendió alterar de manera
definitiva la identidad de la Carta de 1991, desatendiendo lo dispuesto en el
Título XIII de la Constitución" y también pertinentes, "pues
están referidos a materias constitucionales y se dirigen con claridad a
permitir el ejercicio de control abstracto de constitucionalidad deferido a la
Corte, no basándose en motivos de conveniencia o amaño".
Reforma
constitucional, sustitución de la Constitución y control de constitucionalidad
23. Previamente la Sala
Plena reitera que, desde su concepción original, la sustitución de la
Constitución ha sido estimada como un vicio de competencia en el cual incurre
el reformador de la Carta cuando, al actuar como Constituyente secundario o
derivado, en lugar de introducir enmiendas a la Constitución, inserta en ella
elementos que cambian su sentido, haciéndola radicalmente distinta de la
adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991[65],
lo que puede acontecer de manera total o parcial y también de modo permanente o
transitorio.
24. Hallándose la
Constitución vertida en un documento que se sirve de un lenguaje natural para
la consignación de sus diversas cláusulas, por definición, la reforma
constitucional implica variación o reformulación de los textos sometidos a
cambio, de forma tal que, en virtud del principio de certificación y evidencia,
las modificaciones deben constar por escrito y de preferencia en la misma sede
o lugar ocupado por las disposiciones que son objeto de reforma[67]. En su prístino sentido, la reforma es,
entonces, variación o cambio textual y, además, ha de ser susceptible de
adscripción en los ejes definitorios que le confieren a la Carta una identidad
que no puede ser desvirtuada o desbordada, pues de serlo, so pretexto de una
reforma, se incurriría en una sustitución de la Constitución.
25. La posibilidad de
ejercer el control constitucional de la sustitución parece no tener cabida en
la enunciación de la competencia que le ha sido asignada a esta Corporación
para controlar las reformas, ya que, según el artículo 241-1 superior, a la
Corte le corresponde decidir "sobre las demandas de
inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios
de procedimiento en su formación".
La mención expresa de los
vicios de procedimiento podría dar a entender que el control confiado a la
Corte Constitucional se circunscribe al examen de la regularidad del trámite
surtido para la expedición de la respectiva reforma, pero, conforme se ha
sostenido en repetida jurisprudencia, siempre el procedimiento se encuentra
precedido de la competencia y solo puede ser adelantado válidamente por quien
está dotado de la competencia que, por lo tanto, se erige como condición previa
del trámite a cuyo desarrollo únicamente accede el órgano o funcionario
encargado de cumplir una acción que antes le ha sido autorizada[68].
Tratándose de la reforma
constitucional, su "formación" ciertamente es el resultado de
seguir el procedimiento para tal efecto dispuesto, pero ese procedimiento está
antecedido por el discernimiento de la competencia y por los términos en que
esa competencia se otorga.
26. En cuanto hace a la
competencia, en el caso de los Actos Legislativos le corresponde al Congreso de
la República, de conformidad con lo establecido en los artículos 374 y 375 de
la Constitución, pero se debe tener en cuenta que no siempre le atañe ya que,
por ejemplo, cuando el artículo 376 superior señala que a partir del momento en
que es elegida una Asamblea Constituyente con el cometido de reformar la Carta,
"quedará en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar
la Constitución durante el término señalado para que la Asamblea cumpla sus
funciones", se pone de manifiesto que una cosa es la competencia y
otra el procedimiento para actuar esa competencia, pues si durante el
funcionamiento de la Asamblea el órgano legislativo actúa como reformador de la
Constitución, la pretendida reforma que llegara a expedir carecería de validez
por falta de competencia, y ello aunque se hubiese desarrollado a la perfección
el procedimiento[69].
De otra parte, según lo
enunciado, es importante tener en cuenta los términos en que esa competencia ha
sido conferida, porque en la materia que ahora ocupa la atención de la Corte,
claramente la jurisprudencia ha indicado que la competencia se le ha atribuido
al Congreso de la República para reformar la Constitución, mas no para
sustituirla, de donde surge, con nitidez, que la sustitución de la Carta es un
vicio de competencia, debido a que el órgano reformador va más allá de lo que
le concierne, es decir, excede los límites de la competencia que se le ha
reconocido y, superando el ámbito de la reforma constitucional, sustituye la
Constitución afectando sus ejes definitorios al punto de desfigurarlos hasta
hacerlos irreconocibles y esto mediante la inclusión en el texto superior de
cláusulas opuestas a las configuradoras de una identidad que no puede
desaparecer al emplear los mecanismos previstos para hacer posible la reforma.
27. La distinción entre
reforma y sustitución tiene su base en la teoría del Poder Constituyente que
distingue entre el Constituyente originario, de reconocido carácter político,
que actúa soberanamente en un momento fundacional para formular el texto
constitucional y el denominado poder de reforma que, siendo secundario o
derivado, corresponde ya a una competencia jurídica fundada en la propia
Constitución que la confiere y la delimita, con la finalidad de abrirle un cauce
jurídicamente regulado a la posibilidad de modificar el texto constitucional no
para subvertirlo, sino para permitirle su adaptación a nuevas circunstancias,
asegurando, por esta vía, la permanencia del pacto creado por el Constituyente
originario y, por lo tanto, el mantenimiento de su identidad acordada en la
etapa fundacional.
El poder de reforma está
llamado a actuar con posterioridad a la adopción de la Constitución y, por
tratarse de una competencia constitucional, su ejercicio está vinculado a la Constitución
que crea la facultad reformadora, pero la somete a sus propios dictados que
emanan del pueblo soberano, en cuanto indiscutible titular del poder
Constituyente originario. El establecimiento de la competencia para reformar la
Constitución significa, en primer lugar, que todas las cláusulas
constitucionales pueden ser objeto de modificación en ejercicio del poder
reformatorio o, en otros términos, que no hay en la Constitución de 1991
cláusulas superiores sustraídas al poder de reforma.
28. Lo anterior es
indicativo de que la sustitución de la Constitución no equivale a la
petrificación de contenidos superiores que en ordenamientos distintos del
colombiano se busca mediante la técnica de las cláusulas pétreas o de
intangibilidad cuyo propósito es, precisamente, dejar por fuera de la
posibilidad de variar el texto ciertos asuntos expresamente contemplados en la
Constitución. En este orden de ideas, a disposición del poder reformatorio se
encuentra toda la Carta, sin que ello implique que el órgano encargado de la
reforma esté dotado de facultades orientadas a hacer de la Constitución algo
totalmente diferente de lo plasmado en el documento superior por el
Constituyente originario[70].
29. La razón de lo
precedente radica en la delimitación del alcance de la competencia que, como se
ha expuesto en abundante jurisprudencia, ha sido conferida para reformar,
actuación que ciertamente comporta la introducción de modificaciones, aunque
operadas dentro de los márgenes que sustentan la identidad de la obra del Constituyente
originario, pues si los mencionados márgenes son traspasados y se produce una
desfiguración que impida reconocer en la pretendida reforma la Constitución, se
habrá dado lugar a una sustitución para la cual el órgano reformador carece de
competencia.
Es el desbordamiento en el
ejercicio de la facultad concedida para la reforma de la Constitución lo que
constituye el vicio de competencia que no es vicio sustancial, puesto que la
activación del poder derivado necesariamente comporta la variación de los
textos superiores sometidos a la reforma, de donde se desprende que el texto
reformado y el surgido de la reforma materialmente divergen, por lo cual un
control de fondo basado en la simple comparación de los textos tornaría
imposible la posibilidad de reformar la Constitución, pues siempre habrá
diferencia entre la reforma y el texto superior que es objeto de ella[71].
30. Por lo mismo, la normal
divergencia entre el texto anterior a la reforma y el posterior que recoge los
cambios no constituye sustitución de la Carta, pues la sustitución requiere de
la existencia de una modificación que sobrepase el ámbito de la reforma y
transforme radicalmente el documento superior o alguno de sus ejes definitorios
en otro opuesto al aportado por el pueblo soberano en ejercicio de su poder
constituyente originario.
31. El descubrimiento de
una sustitución de la Constitución es cuestión mucho más compleja que el simple
e improcedente cotejo material entre textos anteriores y posteriores a la
reforma, lo que ha conducido a hacer de la teoría de la sustitución un
instrumento de control en progresiva elaboración y a partir de los casos que
lleguen al conocimiento de esta Corte, ya que resulta apresurado cerrar la
discusión e intentar la enumeración definitiva y excluyente de los casos en que
una sustitución podría producirse.
En concordancia con lo
anterior, las situaciones concretas que la Corte ha examinado ya han dejado un
importante acervo que permite analizar los nuevos casos con fundamento en
decantados elementos suficientemente afianzados en la jurisprudencia y entre
los que se encuentra la adopción de una metodología destinada a determinar
cuándo se ha producido una sustitución de la Constitución y cuándo el resultado
del ejercicio del poder reformador se mantiene dentro de los límites de la
reforma y no da lugar a la variación integralmente opuesta a los dictados del
Constituyente originario.
El juicio
de sustitución
32. Bajo la denominación de
"juicio de sustitución" se ha conocido la metodología
elaborada para discernir si en un evento específico se ha producido una reforma
o se ha operado una sustitución de la Carta, y la formulación del mencionado
juicio parte de estimar que el parámetro de control de los actos reformatorios
de la Constitución está conformado por las disposiciones superiores
establecidas en el título XIII de la Carta, pero también por aquellas que
concretan las previsiones superiores y que, por ejemplo, están contempladas en
la Ley 5ª de 1991 y todo esto "en la medida en que tales disposiciones
establezcan condiciones básicas y esenciales para la formación de la voluntad
democrática de las cámaras legislativas"[72].
Así las cosas, el juicio de
sustitución permite determinar si se han violado o no las disposiciones que
fijan los límites que condicionan la actuación de los titulares de la
competencia para reformar la Constitución y, a su vez, la realización del
mencionado juicio se impone como mecanismo orientado a evitar los riesgos
asociados al subjetivismo que puede ser estimulado por la falta de referentes
claros para juzgar el alcance de una reforma y precisar confiablemente si se ha
generado una sustitución.
33. Tres son las etapas que
conforman el juicio de sustitución. En primer lugar, se debe proceder a la
construcción de una premisa mayor compuesta por "los aspectos definitorios
de la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto
reformatorio"[73], paso al que sigue la
consideración del acto reformatorio acusado de sustituir la Carta a fin de
fijar cuál es su alcance, no en abstracto, sino en relación con los elementos
que, de conformidad con la construcción de la respectiva premisa mayor,
identifican la Constitución o el eje definitorio que se estima sustituido, para
que, en un tercer momento, el contraste entre la premisa mayor y la menor,
aportada por la concreta reforma analizada, brinde las condiciones necesarias
para comprobar si se ha incurrido en un vicio de competencia o no, es decir, si
la reforma es tal o se ha desbordado hacia la sustitución, caso en el cual ha
de quedar claramente establecido que el documento constitucional, o alguno de
sus elementos definitorios, ha sido completamente reemplazado por otro
diferente y opuesto.
34. La fijación de la
premisa mayor exige precisar cuál es el eje definitorio posiblemente
desvirtuado por el acto reformatorio del que se trate, evaluar su incidencia en
la estructura constitucional y caracterizarlo como auténtico eje definitorio de
una identidad configuradora de la Carta, de tal manera que se evite incurrir en
la petrificación de contenidos superiores sustrayéndolos del ámbito
concerniente al poder de reforma y, además, convertir el juicio de sustitución
en un control material que, con base en la normal discrepancia entre el texto
reformado y el surgido de la modificación, diera por establecida la
sustitución, porque ello, igualmente, propiciaría la práctica desaparición del
ejercicio de la competencia reformadora en espacios que no le están vedados a
la reforma, siempre y cuando mantenga su condición de tal.
En atención a lo anterior,
la enunciación clara de la premisa mayor no puede limitarse a la invocación de
una sola disposición o artículo aislado, sino que debe servirse de "múltiples
referentes normativos"[75] para
proyectar la especificidad o el impacto de la premisa mayor en la Constitución
y, con base en ese punto de partida, apreciar el alcance del acto reformatorio
acusado de haber sustituido la Carta mediante su comparación con los elementos
que conforman el eje definidor previamente identificado.
35. Desde luego es la Corte
Constitucional la llamada a adelantar el juicio de sustitución, pero, en
situaciones como la que ahora se analiza, para emprender su realización debe
contar con la demanda ciudadana de la cual se reclama, en razón de la
importancia del tema, una argumentación que provea puntos de apoyo al control
constitucional que le corresponde adelantar a esta Corporación.
No significa lo anterior
que la argumentación vertida en la demanda deba ser exhaustiva y absolutamente
concluyente, pues, aunque es cierto que lo relativo a la sustitución de la
Carta es de innegable relevancia, también lo es que, en virtud de su carácter
público, la acción de inconstitucionalidad está al alcance de cualquier
ciudadano y que, por lo mismo, se restringiría el derecho a presentarla si a su
titular se le rodeara de exigencias difíciles constitutivas de alguna especial
técnica que pusiera esta opción lejos del dominio del ciudadano común e
implícitamente la reservara para los dotados de pericia jurídica. El balance
entre la importancia del tema y el derecho del ciudadano exige de la Corte una
actuación ponderada que simultáneamente permita hacer uso del derecho ciudadano
a demandar y preservar la seriedad que las materias relacionadas con la reforma
constitucional siempre ha tenido.
Los
argumentos de la demanda
36. Ya se ha señalado que
la demanda presentada por el ciudadano Montealegre Lynett cumple con los
requisitos indispensables para activar el control destinado a establecer si se
ha producido o no una sustitución de la Carta y, por lo tanto, a la Corte le
corresponde emprender el examen de conformidad con el juicio que en su jurisprudencia
ha decantado e iniciar, como lo indica la metodología pertinente, con la
fijación de la premisa mayor.
37. En la demanda que ahora
ocupa a la Corporación, se ha planteado un cargo apto y, conforme fue expuesto,
esa acusación se refiere a la posible sustitución de la Carta debida a la
creación de la Comisión de Aforados y a la eliminación del antejuicio político
para el juzgamiento de algunos funcionarios del Estado, en cuyo caso, según el
actor, habrían sido sustituidos dos pilares fundamentales de la Constitución, a
saber: el principio de Estado de Derecho y el sistema de frenos y contrapesos.
37.1. Tratándose de la
creación de la Comisión de Aforados, el demandante dirige su acusación contra
algunos apartes de los artículos 2º y 9º y también contra los artículos 7º y 8º
del Acto Legislativo No. 02 de 2015, "Por medio del cual se adopta una
reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones", mientras que, en cuanto hace a la eliminación del
antejuicio político para el juzgamiento de algunos funcionarios del Estado, la
acusación está dirigida contra los artículos 5º, 7º y 8º del mismo acto
reformatorio.
El artículo 2º del Acto
Legislativo No. 02 de 2015 reforma el artículo 126 de la Constitución y, en su
parte final, establece una lista de cargos antecedida por un inciso en el que
se indica que quien haya ejercido en propiedad alguno de los cargos de esa lista
no podrá ser reelegido para el mismo, tampoco nominado para otro de estos
cargos, ni elegido a un cargo de elección popular, sino un año después de haber
cesado en el ejercicio de sus funciones. Entre los cargos señalados en la lista
se encuentra el de Miembro de la Comisión de Aforados, mención que es,
precisamente, el objeto de la demanda en contra del artículo 2º de la
denominada reforma de equilibrio de poderes.
Por su parte, el artículo
9º del Acto Legislativo No. 02 de 2015 reformó el artículo 197 de la
Constitución y también contiene una lista de cargos, en este caso para señalar
que no podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien un
año antes de la elección haya tenido la investidura de Vicepresidente o
ejercido cualquiera de los cargos enlistados, entre los que, otra vez, aparece
el de Miembro de la Comisión de Aforados, mención cuya separación del
ordenamiento se pide bajo la acusación de sustituir la Constitución.
El artículo 178 de la Carta
establece las atribuciones de la Cámara de Representantes y su numeral 3º fue
reformado por el artículo 7º del Acto Legislativo No. 02 de 2015 que le asigna
la función de "Acusar ante el Senado, previa solicitud de la Comisión
de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, cuando hubiere
causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces
y a los Miembros de la Comisión de Aforados". En concordancia con esta
competencia se encuentra la asignada al Senado de la República en el artículo
174 de la Carta, que fue variada por el también demandado artículo 5º de la
reforma de equilibrio de poderes en los siguientes términos: "Corresponde
al Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes
contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y contra los
Miembros de la Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de
sus cargos. En este caso será competente para conocer los hechos u omisiones
ocurridos en el desempeño de los mismos".
El artículo 8º del Acto
Legislativo No. 02 de 2015, demandado bajo la acusación de sustituir la Carta,
adiciona a la Constitución Política el artículo 178-A, de acuerdo con cuyas
voces, "Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema
de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial y el Fiscal General de la Nación serán responsables por cualquier
infracción a la ley disciplinaria o penal cometida en el ejercicio de sus
funciones o con ocasión de estas", enunciado al que más adelante se
añade que "una Comisión de Aforados será competente para investigar y
acusar, conforme a la ley y los principios del debido proceso, a los
funcionarios señalados en el inciso anterior, aunque hubieren cesado en el
ejercicio de sus cargos", caso en el cual "será competente
para conocer de los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos".
La disposición censurada
preceptúa que "Si la investigación se refiere a faltas disciplinarias
de indignidad por mala conducta, la Comisión de Aforados adelantará la
investigación y cuando hubiere lugar, presentará la acusación ante la Cámara de
Representantes", sin que se pueda imponer pena diferente a la
suspensión o a la destitución del empleo, pudiendo ser apelada la decisión de
la Cámara de Representantes ante el Senado de la República, cuya decisión no
podrá ser objeto de recurso o acción.
Tratándose de delitos, el
precepto acusado señala que la Comisión de Aforados "presentará la
acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí se adelante el
juzgamiento" y que, cuando el juicio se adelante contra Magistrados de
la Corte Suprema de Justicia, "los conjueces serán elegidos por el
Consejo de Estado".
Por lo demás, el artículo
8º de la reforma de equilibrio de poderes se ocupa de fijar algunas pautas
sobre la presentación de la acusación y procedimientos a seguir, conformación y
elección de la Comisión de Aforados, calidades que deben reunir sus miembros,
régimen de incompatibilidades e inhabilidades, procedimientos para determinar
la responsabilidad fiscal y solicitudes de suspensión de Magistrados de las
Altas Cortes presentadas a la Comisión de Aforados por las Salas Plenas de la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
El artículo demandado está
acompañado de un parágrafo transitorio que mantiene por un año, contado a
partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, la
competencia de la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes
"para investigar los hechos ocurridos antes de la posesión de los
magistrados de la Comisión de Aforados, que se le imputen a los aforados
citados en este artículo y a los Magistrados del Consejo Superior de la
Magistratura", confiriéndole a la Cámara de Representantes competencia
para adoptar las decisiones administrativas necesarias para que, en ese lapso,
los representantes investigadores puedan dictar resolución inhibitoria, remitir
la investigación a la autoridad competente cuando sea del caso, ordenar la
apertura de la investigación, presentar la acusación ante la Plenaria de la
Cámara de Representantes y remitir a la Comisión de Aforados las restantes
investigaciones, en el estado en que se encuentren e incluidas las adelantadas
contra los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.
37.2. Conforme se observa,
las disposiciones demandas reforman algunos artículos de la Constitución cuyo
contenido contribuye a perfilar el ámbito en el cual se desenvuelve la
acusación por sustitución de la Carta. Así, en su redacción anterior al Acto
Legislativo No. 02 de 2015, el artículo 178-4 superior le confería a la Cámara
de Representantes la atribución especial consistente en "Acusar ante el
Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o
a quien haga sus veces, a los Magistrados de la Corte Constitucional, a los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura, a los Magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal
General de la Nación".
A su turno, en su redacción
original, el artículo 174 le atribuía al Senado la competencia "para
conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el
Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional,
los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la
Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos", caso
éste último en que conocía "por hechos u omisiones ocurridos en el
desempeño de los mismos".
37.3. Nótese que, de
conformidad con la reforma de equilibrio de poderes, la atribución conferida a
la Cámara de Representantes para acusar ante el Senado quedó limitada al
Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los miembros de la
Comisión de Aforados, "previa solicitud de la Comisión de Investigación
y Acusación", cambio que armoniza con el introducido en el artículo
174 por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, que le otorga al Senado atribución
para "conocer de las acusaciones que formule la Cámara de
Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y
contra los miembros de la Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado en el
ejercicio de sus cargos".
Lo primero que se destaca
es la conservación de la mención que en los textos previos se hacía al
Presidente de la República o a quien hiciera sus veces y la evidente
desaparición, en los dos artículos, de la mención anterior a los Magistrados de
las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación que, antes del Acto
Legislativo No. 02 de 2015, compartían con el Presidente de la República, y con
quien hiciera sus veces, la posibilidad de que, en ejercicio de competencias
constitucionalmente conferidas, pudieran ser acusados por la Cámara de
Representantes ante el Senado de la República, encargado de conocer esas
acusaciones y, en su caso, de adelantar el correspondiente juicio.
Así las cosas, después de
la reforma de equilibrio de poderes, la acusación y el juicio siguen unas
reglas cuando el acusado es el Presidente de la República o quien haga sus
veces, por cuanto se han creado reglas distintas respecto de los Magistrados de
las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación. Esto explica la adición del
artículo 178-A por la reforma de equilibrio de poderes, disposición que
establece, en los términos previamente resumidos, lo atinente a la
responsabilidad de los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte
Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Fiscal General de la Nación
por infracciones a la ley disciplinaria o penal, confiando la investigación y
la acusación ante la Cámara de Representantes a la Comisión de Aforados, nuevo
organismo cuya elección y composición es tratada en el precepto adicionado,
junto con otros detalles referentes a su actuación.
37.4. La creación de la
Comisión de Aforados explica que se le mencione en la nueva redacción de los
artículos 178 y 174, en la medida en que a la Cámara de Representantes se le
asigna la función de acusar ante el Senado, fuera del Presidente de la
República o de quien haga sus veces, a los Miembros de la Comisión de Aforados,
mientras que al Senado se le atribuye la función de conocer de la acusación
también cuando se presente en contra de los Miembros de la referida Comisión,
adicionalmente mencionada en los artículos 126 y 197 de la Constitución,
modificados, en su orden, por los artículos 2º y 9º del Acto Legislativo No. 02
de 2015 también demandados, aunque parcialmente, porque incorporan a la Carta
la mención del nuevo organismo.
37.5 Para demostrar la
sustitución de la Carta por la creación de la Comisión de Aforados y la
eliminación del antejuicio político para el juzgamiento de los Magistrados de
las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, el demandante esgrime
argumentos dirigidos a cuestionar la introducción en el ordenamiento superior
de la mencionada Comisión.
Así, señala que de
conformidad con la regulación que de ella hace el Acto Legislativo No. 02 de
2015, la Comisión de Aforados "no está adscrita a ninguna rama del
poder público y, por lo tanto, no es una autoridad judicial", lo que,
tratándose de la investigación y la acusación de los Magistrados de las Cortes
y del Fiscal General, tiene especial gravedad, ya que el cumplimiento de una
función de esta índole necesariamente implica la afectación de los derechos
fundamentales correspondientes a los investigados y en un Estado de Derecho
"la afectación media e intensa de derechos constitucionales tiene
reserva judicial", condición de la que carece la Comisión que no hace
parte de la rama judicial y, sin embargo, debe incidir "en derechos
fundamentales de las personas".
El actor anota que esta
función de control confiada por la reforma de equilibrio de poderes a la
Comisión de Aforados recae sobre los Magistrados de las Altas Cortes y sobre el
Fiscal General de la Nación quienes, por expresa disposición superior, forman
parte de la Rama Judicial del Poder Público que, según el esquema de los
controles constitucionales diseñado por el Constituyente Primario en 1991, no
puede ser controlada sino por otra rama del poder público y, en particular, por
el Congreso de la República, órgano directamente elegido por el pueblo y en
cuyo seno se acoge la más amplia representación de diversos sectores y
tendencias, como corresponde al pluralismo propio de las democracias
contemporáneas.
Observa el libelista que en
la materia objeto de la reforma, del diseño original el Acto Legislativo No. 02
de 2015 conservó para la Cámara de Representantes la competencia de investigar
y acusar al Presidente de la República o a quien haga sus veces y para el
Senado la función de conocer de esa acusación, lo que, en su criterio, genera
un desequilibrio desfavorable a la Rama Judicial, desequilibrio que resulta mayor
si se tiene en cuenta que la reforma de equilibrio de poderes prevé que la
acusación y su conocimiento, respectivamente corresponden a la Cámara de
Representantes y al Senado de la República también en el caso de los Miembros
de la Comisión de Aforados, quienes, sin ser parte de la Rama Judicial, acceden
a un control del que inexplicablemente se priva a los Magistrados de las Altas
Cortes y al Fiscal General de la Nación, miembros, por excelencia, de la Rama
Judicial.
El demandante añade que
para actuar en contra de los mentados miembros de la Rama Judicial, la Comisión
de Aforados carece de la legitimidad democrática, solo asegurada por la
especial composición y origen del Congreso de la República, órgano este último
que, al investigar y juzgar a los Miembros de la Comisión, se convierte en juez
y parte, dado que el artículo 178-A, adicionado por el Acto Legislativo No. 02
de 2015, establece que "La Comisión estará conformada por cinco miembros,
elegidos por el Congreso en Pleno para periodos personales de ocho años".
El ciudadano Montealegre
Lynett explica que la reforma constitucional le otorga al Congreso de la
República "las funciones de nominar y disciplinar a los miembros de la
Comisión de Aforados", duplicidad que afecta la imparcialidad, pues
"esta neutralidad desaparece si el órgano que escoge a los Comisionados
es el mismo que los investiga, acusa y juzga", sin que sea posible
"predicar la neutralidad de un juzgador que tiene una relación tan
estrecha con el que pretende juzgar".
Consecuencia de lo expuesto
es, según la demanda, una concentración de poder que beneficia a una de las
ramas, en detrimento de alguna otra. En efecto, la falta de legitimidad
democrática de la Comisión de Aforados "configura un desbarajuste"
institucional, porque, fuera de reservar para el Presidente de la República o
quien haga sus veces y para los Comisionados la posibilidad de que puedan ser
disciplinados por uno de los poderes públicos, concentra excesivamente el poder
en el Congreso de la República, dado que la de Aforados "es una
comisión creada y nombrada por el legislativo para disciplinar a los
funcionarios que pertenecen a la rama judicial".
La censura afirma que lo
anterior "afecta las funciones propias del poder judicial", en
la medida en que miembros suyos "en el ejercicio de sus funciones
podrían ser investigados y acusados por una comisión nombrada por el
legislativo", procedimiento por obra del cual "la rama
judicial pierde su autonomía y podría ser intimidada por la función
disciplinaria entregada por el Constituyente a la Comisión de Aforados".
Además, el actor sostiene
que la Comisión de Aforados, encargada de tan importantes funciones, "no
está sujeta a ningún control ni legal ni constitucional diferente al de su
propio nominador", situación que la pondría en condiciones de "interferir
de manera grave" en el funcionamiento del poder judicial, en razón de
las facultades que le fueron asignadas y de la falta de control.
De lo indicado, el
demandante concluye que la reforma de equilibrio de poderes al crear la Comisión
de Aforados, asignarle funciones y establecer su control, introdujo "un
desbalance en la distribución del poder público en favor de la rama legislativa
y en detrimento de la autonomía de la rama judicial". De acuerdo con
la demanda, ese desequilibrio se torna patente en (i) la privación a los
Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación de la
posibilidad de ser disciplinados por el órgano legislativo, (ii) en el
sometimiento de estos funcionarios a una Comisión no perteneciente a ninguna de
las ramas del poder público y, por ende, carente de índole judicial y, (iii) en
el impacto que esta nueva configuración tiene en el desarrollo de las funciones
inherentes a la Rama Judicial del Poder Público.
La
demanda y los principios de separación de poderes e independencia y autonomía
judicial como premisa mayor del juicio de sustitución
38. Las conclusiones que
anteceden permiten ubicar el foco de la discusión en el principio de separación
de poderes y en el principio de independencia y autonomía judicial, alrededor
de los cuales gravitan las argumentaciones plasmadas en la demanda, tales como
las atinentes al desconocimiento del Estado de Derecho, del sistema de frenos y
contrapesos o a la afectación del derecho al debido proceso.
Los principios de
separación de poderes y de autonomía e independencia judicial articulan
debidamente los distintos componentes del alegato presentado por el demandante,
ya que la concentración de facultades en el órgano legislativo y el predicado
detrimento para la Rama Judicial no son, en la demanda, cosa distinta a un
desequilibrio de poderes de fácil adscripción en el principio de separación que
sería el sustituido, desequilibrio que, además, el libelista proyecta hacia el
principio de autonomía e independencia judicial, también sustituido,
según su criterio.
39. Separación de poderes e
independencia y autonomía judicial son, entonces, los ejes definitorios de la
Constitución, que conforman la premisa mayor del juicio de sustitución que en
esta oportunidad debe llevarse a cabo, siendo del caso poner de manifiesto que
no se trata de dos ejes independientes sino interconectados, porque, conforme
lo ha explicado la Corte, "la independencia judicial es manifestación del
principio de separación de poderes, pero también un presupuesto de la función
jurisdiccional y del derecho al debido proceso, y en virtud de esta última
particularidad, la independencia adquiere unas connotaciones específicas, no
necesariamente replicables en las demás funciones estatales"[76].
40. Entra la Corte, pues, a
analizar, en primer término, el principio de separación de poderes en cuanto
eje transversal del ordenamiento constitucional adoptado por el Constituyente
originario en 1991 y se ocupará luego del principio de autonomía e
independencia judicial que, hallándose vinculado al de separación, comparte con
él el carácter transversal que permite identificar varias manifestaciones suyas
en el texto superior.
El
principio de separación de poderes
41. En asuntos como el
ahora abordado ya es usual la cita del célebre artículo 16 de la Declaración
Francesa de Derechos, de acuerdo con cuyas voces "Una sociedad en la
que no esté asegurada la garantía de los derechos, ni determinada la separación
de poderes, carece de Constitución". De manera inescindible se han
juntado desde entonces los dos elementos que conforman este enunciado para
integrar un contenido mínimo que debería tener toda Constitución, debiéndose
destacar que la separación de poderes y la carta de derechos no son elementos
aislados, sino que, por el contrario, mantienen una estrecha relación, pues la
separación sirve a la eficacia y protección de los derechos, como se alcanzará
a percibir más adelante en estas consideraciones.
42. De la misma manera como
en el campo de los derechos se han experimentado transformaciones, a lo largo
del tiempo el principio de separación de poderes ha tenido variaciones
reflejadas en sucesivas previsiones superiores que, con todo y ello, lo han
mantenido como uno de los elementos basilares de los contenidos superiores del
ordenamiento recogidos en el documento constitucional, sin que haya variado en
lo esencial la finalidad que preside su establecimiento, cual es la limitación
del poder y el control de su ejercicio por el poder mismo.
43. Esta tradición también
ha sido expresada en la Constitución colombiana de 1991 que, en el primer
inciso de su artículo 113, señala que son "Ramas del Poder Público, la
legislativa, la ejecutiva y la judicial". Una buena parte de las
aproximaciones teóricas al principio de separación de poderes hace énfasis en
las funciones básicas asignadas a cada una de las ramas, caracterizándolas con
fundamento en las tareas que respectivamente cumplen, de conformidad con el
reparto que elabora el Constituyente originario, justamente para evitar la
concentración de todas las funciones estatales en una sola instancia que, a
causa de ser única, terminara ejerciendo el poder estatal arbitrariamente y sin
alternativas de control.
Desde la perspectiva que se
acaba de enunciar, reiteradamente se ha sostenido que el Estado de Derecho no
es cosa distinta a un reparto de competencias que, para posibilitar el
cumplimiento de las distintas funciones estatales, se hace entre diferentes instancias.
Sin perjuicio de la indudable importancia de las funciones estatales, puestas
en primer plano por numerosos autores, no se puede perder de vista que las
funciones básicas consistentes en legislar, ejecutar y juzgar se traducen en
competencias y que, a su turno, las competencias son asignadas a variados
órganos.
44. Dentro de la estructura
generada para conferirle efectividad al principio de separación de poderes, al
lado de las funciones básicas que le confieren identidad a cada una de las
ramas del poder público, se encuentran los órganos encargados de cumplir las
competencias orientadas a concretar tales funciones en la actividad estatal, de
modo que la separación de poderes tiene, además, una relevante dimensión
orgánica, uno de cuyos rasgos definitorios es la pluralidad que busca combatir
la concentración del poder y el monopolio incontrolado de su ejercicio.
El citado artículo 113 de
la Constitución, en el segundo de sus incisos, da a entender, con toda nitidez,
que las ramas del poder público están integradas por órganos que, conforme se
desprende de su inciso tercero, tienen "funciones separadas", aunque
"colaboran armónicamente para la realización de sus fines". Esta
previsión mantiene la alineación del constitucionalismo colombiano con las
tendencias contemporáneas del derecho público que, tratándose del contenido de
las constituciones, postulan no solo la inclusión de la separación de poderes,
sino también la introducción en los textos superiores de los órganos que el
Constituyente primario estima esenciales para determinar el perfil de la
estructura del poder público acogida en cada Constitución.
Los
órganos constitucionales
45. La recurrente presencia
en las constituciones de los órganos considerados principales no ha pasado
inadvertida para distintos enfoques doctrinales que han intentado construir la
llamada teoría del órgano constitucional, objeto de debates y discusiones entre
los autores de la misma o de distinta época acerca del acierto o del desacierto
de las diversas formulaciones con las que se ha intentado contribuir a su
construcción. Desde luego, el control constitucional que desarrolla esta Corte
no es la sede adecuada para recrear las diversas teorías, ni para tomar partido
por alguna de ellas o pretender solucionar con carácter definitivo las
controversias que han alentado el debate académico, pero los argumentos que se
han esgrimido son de innegable importancia para entender la incorporación en
los textos constitucionales de algunos órganos tenidos, por esta y por otras
circunstancias, como los más relevantes del ordenamiento.
46. Los elementos teóricos
que puedan prestar utilidad para comprender el significado y el alcance de la
incorporación en la Carta de algunos importantes órganos, ciertamente están
mediatizados por el derecho positivo que, precisamente, opera la mencionada
incorporación en el texto superior del ordenamiento. El texto constituye la
base de cualquier interpretación, pero la actividad hermenéutica, si bien está
condicionada por los datos positivos, no puede prescindir de las aportaciones
teóricas forjadas por los doctrinantes.
47. Para efectos de fijar
la premisa mayor del juicio de sustitución que en esta oportunidad adelanta la
Corte, conviene recordar que ya se ha hecho referencia a la mención que de los
órganos integrados en las ramas del poder público contiene el artículo 113
superior, dato inicial que, sin avanzar todavía hacia las diferentes
manifestaciones que esa incorporación tiene en la Carta de 1991, permite
explorar algunas explicaciones relativas a la evidente presencia de ciertos
órganos relevantes en la regulación constitucional.
47.1. Así, en su Teoría
General del Estado, Georg Jellinek apuntó que el Estado como "asociación
organizada" requiere "la existencia de órganos", pues
el Estado sin ellos es "una representación" que no puede
"llegar a existir", por lo cual "el Estado moderno
requiere de una pluralidad de órganos" correspondiéndole a "la
ciencia" la labor de "ordenarlos y reducirlos a tipos fijos".
A continuación, Jellinek se refirió a los que él llamó "órganos
inmediatos", necesarios en "todo Estado" y "cuya
existencia es lo que determina la forma de las asociaciones", siendo
inmediatos, "porque su carácter de órganos es una consecuencia
inmediata de la constitución de la asociación", lo que significa que
"de cualquier suerte que se establezcan estas asociaciones, estos
órganos no están obligados, en virtud de su cualidad de tal, hacia nadie, sino
solo y de un modo inmediato con respecto al Estado mismo"[77].
47.2. En época más
reciente, el profesor García Pelayo expuso que conceptos como los de órgano
constitucional "responden a la necesidad inherente a cualquier
organización de cierta amplitud y complejidad -y por lo tanto al Estado- de
jerarquizar sus unidades y subunidades de decisión y acción, es decir, sus
órganos", habiendo destacado que el concepto de órgano constitucional
"es lógicamente coherente con la idea de Estado constitucional de
derecho de nuestro tiempo, con la idea de que los órganos fundamentales del
Estado no pueden ser otros que aquellos que reciben directamente de la
Constitución su status y competencias esenciales a través de cuyo ejercicio se
actualiza el orden jurídico fundamental proyectado por la misma Constitución"[78].
De acuerdo con el maestro
español, "una primera característica de los órganos constitucionales
consiste en que son establecidos y configurados directamente por la
Constitución, con lo que quiere decirse que ésta no se limita a su simple
mención ni a la mera enumeración de sus funciones o de alguna competencia
aislada, como puede ser el caso de los órganos o instituciones
'constitucionalmente relevantes', sino que determina su composición, los
órganos y métodos de designación de sus miembros, su status institucional y su
sistema de competencias, o, lo que es lo mismo, reciben ipso iure de la
Constitución todos los atributos fundamentales de su condición y posición de
órganos"[79].
48. Conforme se anotó, a
causa de su origen doctrinal, el concepto de órgano constitucional es objeto de
intensas disputas, lo que no impide que de sus diversas formulaciones sea
posible extraer consecuencias prácticas dotadas de mayor seguridad cuando la
cuestión no es analizada en abstracto, sino desde la perspectiva de una
organización política específica, caso en el cual el derecho positivo aporta
los elementos primordiales para identificar cuáles son los órganos principales
de un concreto Estado que ha sido organizado jurídicamente.
48.1. En este sentido
resulta de singular pertinencia el ya citado criterio del profesor García
Pelayo, quien resalta como condición primera de estos órganos su
establecimiento y configuración por la Constitución misma, característica que
se liga a otras surgidas del papel que la Norma Suprema desempeña en el
ordenamiento jurídico. De este modo, a los órganos cuya regulación
constitucional cumple las exigencias consistentes en ser establecidos y
configurados por la Carta adquieren una relevante posición institucional que se
traduce en la esencialidad de tales órganos para la estructura estatal que el
Constituyente originario concibe y plasma en el documento superior[80].
48.2. Como quiera que la
Constitución es norma de Derecho, el estatuto superior de los órganos
constitucionales es un estatuto eminentemente jurídico, por obra del cual,
fuera de la anotada esencialidad, su privilegiada posición institucional
implica que, por derivar directamente de la Constitución, operan dentro de los
límites que ella les impone, pero sin encontrarse subordinados a otros órganos
o ser dependientes de ellos, lo que entraña la exclusión del concepto de
jerarquía en el cumplimiento de las tareas propias o de las que, por así
preverlo la Constitución, deban ser resultado de la actuación de varios órganos
constitucionales.
48.3. Si la posición
constitucional de estos órganos comporta que no estén subordinados entre sí, a
este predicado sigue la independencia en el obrar, pues como lo puso de
presente Jellinek "órganos independientes son aquellos que pueden
exteriorizar una voluntad que tiene fuerza para obligar inmediatamente al
Estado y a sus súbditos", a diferencia de los órganos dependientes que
"carecen de esta fuerza obligatoria"[81].
48.4. En estrecha relación
con la independencia se encuentra la idea de paridad que también es
consecuencia de la posición institucional de los órganos. De esta
característica es indispensable destacar, una vez más, su connotación jurídica
que permite trazar la frontera entre la importancia surgida del Derecho y la
que tiene su origen en la política o en la percepción común del rol de los
órganos constitucionalmente establecidos.
En esta dirección Santi
Romano, precursor de la teoría de los órganos constitucionales, señaló que
"la mencionada paridad jurídica", no se extiende a la "dignidad
formal" de los órganos, "mayor en general, en la jefatura del
Estado", ni "a su eficiencia política" o "a
la función coordinadora que puede corresponder más particularmente a algunos
entre ellos", ya que "su paridad jurídica significa, por
tanto, en cambio, que su actividad es siempre libre, en un ámbito más o menos
vasto, sin posibilidad de coerción preventiva o de modificación o anulación
sucesivas, puesto que no están sometidos a relación alguna de jerarquía"[82].
48.5. Al decir de
Biscaretti di Ruffia, los órganos constitucionales son "llamados
también supremos", por cuanto "se encuentran en el vértice de la
organización estatal y, por esto, no tienen superiores y son sustancialmente
iguales entre sí"[83], sin que la
condición de igualdad jurídica que los caracteriza o su predicada independencia
comporte el aislamiento de cada uno o su actuación absolutamente desvinculada
de sus pares, pues siendo órganos de un mismo poder estatal están llamados a
coordinar sus actividades con miras al cumplimiento de las finalidades del
Estado.
49. La relación entre los
órganos constitucionales es, entonces, un elemento que forma parte de la
estructura elaborada por el Constituyente, porque, conforme lo señala García
Pelayo, "un sistema constitucional está integrado por unos componentes
(que en la teoría del Estado suelen designarse como órganos) y por un conjunto
de relaciones entre ellos"[84], conjunto
de vínculos que incluye la colaboración, pero también, en palabras de
Mazziotti, "la idoneidad para frenar, controlar y equilibrar a los
otros órganos dotados de competencias similares"[85] y ello sin menoscabo de la independencia y
paridad que les atañe en cuanto poseedores del mismo rango constitucional.
La
Constitución de 1991, los órganos constitucionales y el principio de separación
de poderes
50. La presencia de
diversos órganos como integrantes de la estructura del Estado ha llevado a la
Corte Constitucional a sostener que existe un pluralismo institucional que se
refleja en el ámbito estatal mediante "la atribución del ejercicio de
los poderes públicos a diversas organizaciones estatales que guardan entre sí
la debida correspondencia y armonía"[86],
predicado que aparece directamente conectado con el principio de separación de
poderes, "en cuanto implica una distribución de competencias entre
distintos centros de decisión", de tal manera que "una
diversidad de poderes y de órganos, con distinta integración y régimen
jurídico, son los encargados de desarrollar las distintas funciones".
El artículo 113 de la
Constitución establece que "son ramas del poder público, la
legislativa, la ejecutiva y la judicial", haciendo eco así de la
formulación clásica fundada en la identificación básica de "los roles
estatales", para luego asignar esos papeles institucionales, "derivados
de los fines esenciales de la organización política", a "cada
una de las ramas y órganos del Estado"[88].
51. Sin embargo, esta
Corporación ha interpretado que "en la medida en que la vida social se
ha tornado más compleja, y en la medida en que el Estado ha debido asumir
nuevas tareas para dirigir la vida social en su nueva dimensión, han surgido
otras tareas como la función electoral y la función de control, y en esta
medida han aparecido nuevos órganos separados de las ramas ejecutiva,
legislativa y judicial, como acontece con el Ministerio Público, la Contraloría
General de la República, el Banco de la República, el Consejo Nacional
Electoral o la Registraduría Nacional del Estado Civil"[89].
Consciente de ello fue el
Constituyente primario y por eso indicó, en el artículo 113 superior, que
además de los órganos que integran las tradicionales ramas del poder público,
"existen otros autónomos e independientes, para el cumplimiento de las
demás funciones del Estado", entre los cuales la Constitución
expresamente alude al Ministerio Público y a la Contraloría General de la
República que, según el artículo 117, "son órganos de control",
así como a la organización electoral, conformada, de acuerdo con el artículo
120 "por el Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional
del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley" y,
además, al Banco de la República encargado, por el artículo 371 de la Carta, de
"ejercer las funciones de Banca Central".
52. Desde el punto de vista
de la mencionada teoría de los órganos constitucionales a partir de una simple
aproximación es imposible determinar si los "otros órganos"
que no están integrados en las tradicionales ramas del poder público tienen esa
categoría, pues, como se ha advertido, con apoyo en la doctrina, la simple
mención en la Constitución no determina un status que viene
dado, además, por la directa configuración constitucional, comprensiva de datos
tales como la composición del respectivo órgano, los métodos de designación de
sus miembros, su posición institucional y su sistema de competencias que son
rasgos definidores de "los atributos fundamentales de su condición",
recibidos ipso iure de la propia Constitución[90].
53. Pero en esta
oportunidad no le corresponde a esta Corporación entrar a definir si los
órganos que el artículo 113 superior califica como autónomos e independientes
son susceptibles de adscripción en la categoría de los órganos constitucionales,
pues el problema que el demandante le ha planteado a la Corte tiene que ver con
la circunstancia de haberle confiado el Acto Legislativo No. 02 de 2015 a una
Comisión de Aforados la investigación y acusación de los Magistrados de las
Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, tratándose del establecimiento
de la responsabilidad por infracciones a la ley disciplinaria o penal, a lo que
se suma la eliminación del antejuicio político.
La no pertenencia de la
Comisión de Aforados a la Rama Judicial, el traslado a este organismo de
competencias que el Constituyente originario había confiado al Congreso de la
República o el alegado desequilibrio producido por la regulación de la mentada
Comisión y del juzgamiento de sus miembros que, en sentir del actor, genera una
concentración de competencias en el Legislativo y en detrimento de la Rama
Judicial y de su autonomía e independencia, son argumentos axiales de la
demanda que ubican la discusión en los dominios del principio de separación de
poderes, de conformidad con su formulación tradicional que comprende,
exclusivamente, las tres ramas clásicas, cuyas relaciones y controles
recíprocos se encuentran en la raíz de la sustitución de la Carta operada,
según el libelista, por la reforma de equilibrio de poderes.
Las tres
ramas clásicas del poder público y la teoría de los órganos constitucionales
54. Conforme ha sido
formulada, la teoría de los órganos constitucionales adquiere mayores
probabilidades y certeza respecto de los pertenecientes a las tres ramas del
poder público, tradicionalmente encargadas de las funciones de legislar,
ejecutar y juzgar. Estas funciones básicas que le confieren su identidad
esencial a cada uno de los tres poderes y a los órganos incardinados en ellos,
presiden el planteamiento de Mazziotti, para quien los órganos merecedores del
calificativo de constitucionales ejercen en grado supremo "un conjunto
de funciones públicas" que, de acuerdo con el comentario del Profesor
Gómez Montoro, los ubican como "sucesores del príncipe absoluto",
puesto que "poseen en su conjunto la titularidad de aquella potestad de
gobierno, superior a cualquier otra, que antes se concentraba en la persona del
Monarca"[91].
Sin pretender armonizar
teorías, sino solo con la intención de medir la importancia constitucional de
algunos órganos y de alumbrar con elementos teóricos la comprensión necesaria
para la fijación de la premisa mayor del juicio de sustitución que ahora lleva
a cabo la Corte, es importante destacar que para Mazziotti "cualquier
noción de órgano constitucional que no incluya al Jefe del Estado, al Gobierno
y a las Asambleas legislativas no será válida"[92],
mientras que Chelli, con base en una argumentación diferente, destaca la
cualidad de "aquellos órganos que en el ejercicio de sus principales
competencias, se mueven y operan preferentemente aunque no exclusivamente, en
el interior de una esfera o de un sector del ordenamiento calificable como
constitucional", encargándose de actividades "caracterizadas
por el hecho de situarse en una posición que no es inferior a la que resulta
del poder inmediatamente sometido a la constitución formal", de donde
deduce que no todos los órganos situados en el vértice de los distintos poderes
son constitucionales, sino solo aquellos que, en razón de ejercer una función
de dirección política, traducen "los fines políticos en formulaciones
jurídicas", como acontece con el parlamento o el Gobierno, en cuanto
órganos de carácter representativo, y con los órganos que ejercen competencias
conectadas con la función de dirección política, para garantizar que esta se
cumpla dentro de los límites impuestos por la norma fundamental, como serían el
Jefe del Estado y la Corte Constitucional.
55. Reparando en las
previsiones contenidas en la Constitución de 1991 y relacionadas con los
órganos que hacen parte de las ramas del poder público, la Corte observa que el
artículo 114 de la codificación superior le atribuye al Congreso de la
República las funciones de "reformar la Constitución, hacer las leyes y
ejercer control político sobre el Gobierno y la Administración", al
paso que el artículo 115 señala que "El Presidente de la República es
Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa"
y el artículo 116 indica que "La Corte Constitucional, la Corte Suprema
de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la
Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces administran justicia",
lo que también hace "la Justicia Penal Militar".
55.1. Al ocuparse de la
Rama Legislativa, la Constitución fija el período de los senadores y
representantes en el artículo 132, establece las facultades de cada una de las
cámaras en el artículo 135, dedica el artículo 136 a enumerar las prohibiciones
al Congreso y a cada una de sus cámaras y prevé lo concerniente a la reunión y
funcionamiento del órgano legislativo en los artículos 138 a 149, mientras que
a partir del artículo 150, que reitera el cometido asignado al Congreso de
"hacer la leyes", se ocupa de esta especial fuente del
derecho, en una regulación que va hasta el artículo 170. A continuación, la
Carta dedica sendos capítulos al Senado y a la Cámara de Representantes, así
como al régimen de los congresistas.
55.2. En cuanto hace a la
Rama Ejecutiva, a ella se refiere la Constitución en un título que inicia con
la regulación de la institución presidencial ocupándose, en primer término, del
Presidente de la República, quien, según el artículo 188, "simboliza la
unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes,
se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos",
en tanto que el artículo 189 contempla un amplísimo listado de las funciones
que se le atribuyen "como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa". El artículo 190 superior alude a su
elección y período, el 191 fija las condiciones para ser Presidente, el 192
regula su posesión, el 193 se refiere a las licencias, el 194 a sus faltas
absolutas y temporales y el artículo 198 se ocupa de su responsabilidad por
violación de la Constitución o las leyes.
55.3. En el título
correspondiente a la Rama Judicial, los artículos 234 y 235 establecen lo
relativo a la Corte Suprema de Justicia "como máximo tribunal de la
jurisdicción ordinaria", señalando, además, la forma de su composición y
división y sus atribuciones. Por su parte, los artículos 236 y 237 se refieren
al Consejo de Estado e igualmente a su composición, división en salas y
secciones y a sus atribuciones. Adicionalmente, desde el artículo 239 y hasta
el 245, la Constitución regula la Corte Constitucional haciendo referencia al
número de sus miembros, a su elección, a las funciones del Tribunal, a los
procesos que se adelanten ante ella y a los efectos de sus fallos.
También dedica la Constitución
un capítulo a la Fiscalía General de la Nación, conformado por los artículos
249 a 251, en los cuales se establece su composición, la elección y período del
Fiscal General de la Nación, sus funciones especiales y las que se le
disciernen a la institución como tal. Se cierra la regulación de la Rama
Judicial con el señalamiento de la composición del Consejo Superior de la
Judicatura, de las calidades de sus Miembros y de sus funciones, en los
artículos 254, 255, 256 y 257 de la Carta.
56. Descontando los datos
adicionales que la Constitución trae respecto de cada uno de los órganos
mencionados, los incluidos en los párrafos precedentes son suficientes para
concluir que el Congreso de la República, el Presidente de la República, la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el
Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación son
órganos constitucionales en el sentido en que los configura la doctrina atrás
reseñada, por cuanto han sido establecidos por la misma Constitución que
directamente determina los más relevantes aspectos de su estatuto jurídico, al
proveer sobre su conformación, sus miembros o las competencias principales que
a ellos atañen.
Al importante status que
les otorga su incorporación en la Constitución por el Constituyente originario,
se añade su especial posición en el vértice de la estructura estatal y, desde
luego, el catálogo de sus competencias que concretan en el campo confiado a
cada uno alguna de las funciones básicas que le confieren identidad a las tres
ramas del poder público, es decir, legislar, ejecutar o juzgar, de conformidad
con el principio de separación de poderes que, como eje fundamental, impregna
el texto constitucional y, principalmente, su parte orgánica.
El principio
de separación de poderes, los órganos constitucionales y su colaboración
armónica
57. Sin embargo, procede
tener en cuenta que, sin desmedro alguno para la consideración como órganos
constitucionales de los arriba referidos, la Constitución no ha dotado al
principio de separación de poderes de un carácter rígido o absoluto, lo que
tiene incidencia en el cumplimiento de las tradicionales funciones de legislar,
ejecutar y juzgar. Ciertamente el artículo 121 de la Carta prescribe que "ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen
la Constitución y la ley", pero este predicado no se opone a la
conjugación del principio de separación de poderes "con un principio de
colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado", al tenor
de lo dispuesto en el artículo 113 superior[94].
Así, aun cuando "las
tareas indispensables para la consecución de los fines del Estado se atribuyen
a órganos autónomos e independientes", el principio de separación de
poderes resulta morigerado "por las exigencias constitucionales de
colaboración armónica entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las
distintas funciones" y también por la participación de unos órganos
"en el ámbito competencial de los otros, bien sea como complemento"
necesario o contingente, como ocurre en el caso de la iniciativa gubernamental
en materia legislativa, o "como una excepción a la regla general de
distribución funcional", conforme sucede con "el ejercicio de
determinadas funciones judiciales por el Congreso" y con "la
atribución de funciones jurisdiccionales por medio de la ley en materias
precisas a determinadas autoridades administrativas"[95].
58. En cualquier caso, la
función básica y predominante es la que le confiere identidad a cada una de las
ramas del poder público, a la vez que determina la singularización de los
órganos y su adscripción a la rama correspondiente, en todo lo cual se
evidencia el papel que le corresponde al aspecto funcional en la catalogación
de determinada institución como órgano constitucional, en confluencia con otros
criterios como la configuración por la propia Carta, su posición en la cúspide
de la estructura estatal y la participación directa o la influencia decisiva
del respectivo órgano en el cumplimiento de la función general de dirección
política.
59. Consecuencia primordial
de la adscripción de los referidos órganos en la categoría de los órganos
constitucionales es su participación en los atributos ligados a esa condición.
Así, por ejemplo, ya se ha explicado que uno de los atributos característicos
de los órganos constitucionales es la paridad, que implica una idéntica
legitimidad jurídica, independiente del origen de cada órgano y de su
proyección en el ámbito propiamente político, igualdad de situaciones fundada en
el derecho positivo y que excluye el criterio de jerarquía entre los referidos
órganos.
Esa paridad se desenvuelve
de diferentes maneras, pero en ningún caso significa el aislamiento autárquico
de los órganos constitucionales o su concentración absoluta y excluyente en la
función que la Constitución les haya asignado, pues, conforme se ha visto, el
principio de separación de poderes no ha sido incorporado a la Carta con un
carácter rígido, sino que se impone su morigeración, en virtud de la
colaboración armónica exigida por el artículo 113 superior a los diferentes
órganos del Estado, aunque tienen "funciones separadas".
El
principio de separación de poderes, las relaciones entre los órganos
constitucionales pertenecientes a las ramas del poder público y el control
inter-órganos
60. Así las cosas, desde su
posición, jurídicamente igual en importancia a la que corresponde a otros
órganos constitucionales y respaldada por el criterio de paridad, cada órgano
ha sido concebido para establecer relaciones con los demás y de tal forma han
sido asumidas tales relaciones entre los órganos constitucionales que las
principales maneras de relacionarse también hacen parte de la configuración
constitucional del principio de separación de poderes, siempre que los órganos
supremos involucrados en las conexiones recíprocas pertenezcan a alguna de las
tres ramas del poder público, y esto en razón de que un sistema no se construye
solamente con la institucionalización de los órganos, porque, para ser tal, un
sistema requiere de la interactuación de sus distintos componentes.
Como lo ha explicado
Biscaretti di Ruffia, esas relaciones son "jurídicas, porque aparecen
reguladas por el derecho" y "asumen, con frecuencia, relevante
importancia, porque, en general, la voluntad del Estado se constituye
precisamente mediante largos y complicados procedimientos, en los que colaboran,
de modo diverso, numerosos órganos"[96].
61. Las relaciones entre
los órganos constitucionales incardinados en cualquiera de las ramas del poder
público y, por ende, dotados de competencias distintas en la medida en que
obedecen a una función básica diferente, tienen una manifestación destacada en
la realización del control de su actuación, ya que, hallándose orientadas las
competencias de cada órgano hacia la actualización de una de las funciones
estatales típicas, su ejercicio frena o sirve de contrapeso a otros órganos en
el cumplimiento de las competencias que les son propias.
La aptitud jurídica de los
órganos constitucionales pertenecientes a una cualquiera de las tradicionales
ramas del poder público para frenar a los demás se encuentra también en el
núcleo del principio de separación de poderes, pues una de las finalidades
relevantes de la distribución funcional entre distintas instancias es,
precisamente, lograr que el poder controle al poder, lo que comporta la
reciprocidad propiciada por los mecanismos establecidos para llevar a cabo el
control, mecanismos que integran el denominado sistema de frenos y contrapesos
tan caro al constitucionalismo desde sus orígenes en el Estado moderno.
62. Tratándose de las tres
clásicas ramas del poder público y de sus respectivos órganos constitucionales,
desde la perspectiva del control recíproco, también llamado inter-órganos según
la terminología de Leowenstein[97], interesa
precisar que los sujetos llamados a adelantar la función controladora son,
justamente, los órganos constitucionales, pues la predicada reciprocidad del
control no tolera que, por ejemplo, un órgano inferior o alguno que no cuente
con el status propio de los órganos constitucionales se
inmiscuya en el cumplimiento de competencias importantes para el desarrollo de
un control que comprometa a órganos cuyas relaciones estén signadas por el
atributo de la paridad concerniente a cada uno de ellos.
El equilibrio entre las
distintas ramas del poder público y el control que realizan los órganos de cada
rama sobre los otros tienen uno de sus fundamentos en la paridad, a falta de la
cual se mengua o desaparece el equilibrio y se trastoca el control en perjuicio,
además, de otra de las características esenciales de la separación de poderes y
de la actuación de sus respectivos órganos constitucionales, igualmente
vinculada a la paridad, cual es la autonomía e independencia.
Esta Corte ha subrayado que
"la separación de poderes como instrumento de limitación del poder y
como garantía institucional de las libertades y de la eficacia en la actividad
estatal, no tendría ningún sentido y tampoco podría materializarse, si los
órganos que asumen de manera separada las funciones y los roles del Estado no
contaran con instrumentos para garantizar su independencia"[98].
63. Queda aquí el anterior
dato solo para poner de manifiesto la adscripción de la autonomía e
independencia de ramas y de órganos en el principio de separación de poderes,
porque, según se anunció, en razón del orden en que se atienden los elementos
de la demanda, lo relacionado con la autonomía e independencia y su
armonización con las relaciones entre órganos y ramas y con el control
inter-órganos se abordará después con mayor detenimiento.
El
principio de separación de poderes y los procedimientos para adelantar las
funciones de cada rama y cumplir el control inter-órganos
64. Por ahora, importa
proseguir señalando que, además de los sujetos encargados de efectuar el
control inter-órganos, elementos indispensables de esta actividad controladora
son los diversos procedimientos mediante los cuales se lleva a cabo. Del
principio de separación de poderes hace parte una inevitable dimensión
procedimental que se descompone en una variedad de procesos que se desarrollan
ya sea para actualizar la función básica o típica que identifica a cada una de
las ramas del poder público o para cumplir las tareas que requieren de la
colaboración armónica entre distintas ramas y varios órganos.
Los procedimientos están
condicionados por la estructura del órgano que, a su vez, es dependiente de la
función típica que desarrolla la rama del poder a la cual pertenezca el órgano
del que se trate, pues por bien sabido se tiene que unos son los rasgos del
procedimiento legislativo para la elaboración de las leyes y otros muy
distintos los correspondientes a los diversos procesos que se desarrollan ante
la Rama Judicial del poder público para resolver las controversias suscitadas entre
particulares o para decidir, por ejemplo, respecto de la constitucionalidad de
las leyes.
65. En un Estado
Constitucional de Derecho todos los procedimientos tienen un vínculo
inescindible con los derechos de las personas y, especialmente, con el debido
proceso, y algunos de singular relevancia son diseñados en sus bases
esenciales, y con mayor o menor densidad regulativa, por el propio
Constituyente que inserta las correspondientes cláusulas en el texto
constitucional, ya se trate de procedimientos previstos para el cumplimiento de
alguna de las funciones básicas asignadas a las ramas del poder público o de
asuntos en los que prevalece la colaboración armónica entre los poderes o en
los que se manifiesta el control inter-órganos.
66. Surge de lo precedente
que, en sentido general, los procedimientos constituyen elemento esencial del
principio de separación de poderes y que, en ciertos casos, hacen parte de la
configuración superior de los órganos constitucionales caracterizados, como se
indicó al inicio, por un "criterio de esencialidad o indefectibilidad"
integrado a su status y por obra del cual se trata de órganos "necesarios
para individualizar el Estado o asegurar su unidad"[99].
La
esencialidad de los órganos constitucionales, su incidencia en la configuración
de la forma política establecida por el Constituyente originario y el principio
de separación de poderes
67. De la mencionada
esencialidad se sigue como consecuencia que los órganos constitucionales tienen
tal grado de importancia que, al decir de Jellinek, su desaparición "o
desorganiza completamente al Estado, o lo transforma fundamentalmente"[100], idea compartida por el profesor García
Pelayo, quien afirma que "cada estructura constitucional tiene unos
órganos que le son propios, necessari e indefettibile, cuya desaparición
afectaría a la sustancialidad y, con ello, a la globalidad del sistema
constitucional, ya que un sistema está integrado por unos componentes (que en
la teoría del Estado suelen designarse como órganos) y por un conjunto de relaciones
fundamentales entre ellos, de tal manera que un cambio significativo en uno de
los términos (órganos y/o relaciones fundamentales) produce un cambio en el
sistema".
68. La visión sistémica de
García Pelayo ya estaba presente en el pensamiento de Jellinek que, al
referirse a los órganos que él llamó inmediatos, enfatizó que "su
existencia es lo que determina la forma de las asociaciones"[102], con lo cual expuso un criterio que la Corte
Constitucional ha compartido al precisar que la Constitución de 1991 establece
una forma política que "se refiere a la manera como dentro del Estado
instituido se configura jurídicamente la organización y el ejercicio del poder
político, a partir de una opción ideológica, igualmente decidida por el
Constituyente originario".
69. Esa forma política
incluye la forma de Estado, "que de modo principal alude a la
organización territorial", así como "el sistema de gobierno,
la forma de gobierno y el régimen político constitucionalmente adoptado".
La Corporación ha explicado que el sistema de gobierno "depende de si
el poder se encuentra concentrado en una sola instancia o distribuido en varias
y en este último evento de las relaciones entre las distintas instancias,
mientras que la forma de gobierno atiende a la concepción de acuerdo con la
cual se organiza el poder ejecutivo y se decide acerca de su ejercicio",
en tanto que el régimen político "enmarca todo lo anterior y denota la
expresión jurídica de la ideología subyacente a la organización y al ejercicio
del poder en el Estado estructurado por la Constitución"[104].
La Corte sostuvo que la
Constitución de 1991 adoptó una forma de gobierno republicana, acorde con un
régimen político cuyo "soporte se encuentra en la filosofía liberal
decantada en occidente, influencia que entraña una determinada concepción
acerca del origen y del ejercicio del poder, un entendimiento de la dinámica
del régimen en ella inspirado y una comprensión de la estructura de la sociedad
organizada conforme a los postulados de la democracia de derivación liberal"[105].
La democracia que se remite
al pueblo como titular de la soberanía y origen del poder, ha sido establecida
en la Carta apelando a elementos provenientes de la concepción representativa y
de la concepción directa que, en conjunto, le otorgan una connotación
participativa concordante con una estructura social heterogénea expresada
mediante la constitucionalización del pluralismo a cuya faceta ideológica se
agrega, como ya se ha visto, una faceta institucional que, fuera de aludir a
los diferentes grupos en los que el ser humano desarrolla sus actividades, se
refiere también a la atribución de las funciones públicas a distintas
instancias.
70. El principio de
separación de poderes encuentra aquí su lugar dentro de la forma política
decidida por el Constituyente originario que, además, previó diferentes órganos
asignándoles variadas competencias para evitar así la concentración del poder,
habiendo instaurado también la interactuación basada en la colaboración
armónica, posible gracias a "las relaciones que se presentan entre los
diversos órganos" que, "en lugar de configurarse a partir de
la dependencia jerárquica, se estructuran con base en la paridad, así como en
las responsabilidades encomendadas a cada uno y en los controles recíprocos que
se cumplen en el entramado institucional"[106].
La Corte culminó su
análisis sobre la forma política haciendo énfasis en que "con
fundamento en la pluralidad de órganos y en su separación, la organización del
poder ejecutivo y la manera como, de acuerdo con esa organización, se
desarrollen sus relaciones con los demás poderes y, en especial con el
legislativo, se determina el específico tipo de sistema de gobierno contemplado
en una Constitución", tipo que en Colombia es el sistema presidencial
de cuyo análisis dedujo la Corte, en la sentencia que se viene citando, la
sustitución de la Carta por una segunda reelección presidencial[107].
Los
órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del poder público, su
esencialidad y la teoría de la sustitución
71. En esta oportunidad el
Acto Legislativo No. 02 de 2015, llamado de equilibrio de poderes ha sido
acusado ante esta Corte por sustituir la Constitución y romper el sistema de
frenos y contrapesos diseñado por el Constituyente de 1991, sustitución que
tendría su causa en la creación de la Comisión de Aforados y en la eliminación
del antejuicio político, tratándose del procedimiento diseñado para adelantar
el juicio en contra de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General
de la Nación cuando hubiere motivos suficientes para enjuiciarlos.
Dado que ese juicio se
adelanta en contra de funcionarios como los Magistrados de las supremas
corporaciones judiciales y el Fiscal General de la Nación y que en el diseño
original plasmado en la Carta de 1991 radicaba la acusación en la Cámara de
Representantes y el conocimiento de esas acusaciones en el Senado de la
República, resulta palmario que la controversia involucra a varios órganos
constitucionales, a las relaciones que establecen a propósito del control
inter-órganos y al procedimiento constitucionalmente previsto para llevar a
cabo el mencionado juicio.
En las condiciones
anotadas, la esencialidad o indefectibilidad de los órganos constitucionales
que determina su innegable incidencia en la estructuración de la forma política
decidida por el Constituyente, al punto de ser elementos necesarios que "no
pueden ser sustituidos por ningún otro"[108] o
cuya modificación es capaz de alterar significativamente la forma política
hasta desorganizar el Estado o transformarlo en lo fundamental[109], ubica el debate planteado por el actor en el
campo teórico correspondiente a la teoría de la sustitución de la Constitución,
como quiera que, de conformidad con esta teoría, el reformador de la Carta
incurre en un vicio de competencia cuando se excede en el ejercicio de la
facultad que le ha sido atribuida para reformar e incurre en un cambio de tal
magnitud que cambia la Constitución por otra diferente a la adoptada por el
Constituyente originario o sustituye un eje definidor de la regulación superior
transitoria o permanentemente.
El Acto
Legislativo No. 02 de 2015, su incidencia en los órganos constitucionales y la
teoría de la sustitución de la Constitución
72. La incorporación de la
Comisión de Aforados reemplaza a la Cámara de Representantes en las funciones
de investigación y acusación relativas a los Magistrados de las Altas Cortes y
al Fiscal General de la Nación e incide, así, en la configuración superior de
órganos constitucionales como el Congreso, las Cortes o la Fiscalía y, desde luego,
también en el diseño de un especial mecanismo de control inter-órganos y en el
procedimiento establecido en la Constitución para hacer efectivo ese tipo de
control, procedimiento del cual el Acto Legislativo No. 02 de 2015 hizo
desaparecer el antejuicio político.
73. Aunque a primera vista
la condición de órganos constitucionales que tienen el Congreso de la
República, las Altas Cortes y la Fiscalía General de la Nación y la importancia
del principio de separación de poderes advierten con notable suficiencia acerca
de la posibilidad de que las modificaciones mencionadas hayan generado una
sustitución de la Carta, es importante cumplir todas las etapas del juicio
destinado a establecerlo, pues la condición de órganos constitucionales no
implica, per se, que una reforma constitucional que incida sobre
ellos o que modifique algún aspecto de su configuración constitucional sea
inconstitucional, lo cual también ocurre cuando se invoca la alteración del
principio de separación de poderes.
74. Así lo demuestra la ya
amplia jurisprudencia constitucional sobre el juicio de sustitución, en la que
hay casos en los que una pretendida reforma produjo, en realidad, la
sustitución de la Carta, así como ejemplos en los cuales se evidencia que, pese
a haberse operado una modificación en el campo propio de la separación de
poderes o de los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del poder
público, se actuó dentro de los márgenes de la reforma constitucional, es
decir, sin incurrir en sustitución de la Constitución.
74.1. Valga mencionar, a
título de ejemplo, que en la Sentencia C-970 de 2004, por no constituir
sustitución de la Carta, fue declarada la constitucionalidad de una disposición
del Acto Legislativo No. 03 de 2002 que, con carácter transitorio, le concedía
la Presidente de la República facultad para expedir los preceptos legales
indispensables para que entrara en funcionamiento un nuevo sistema penal,
siempre y cuando el Congreso de la República no los expidiera durante el
término contemplado en esa misma reforma. Para declarar la constitucionalidad,
la Corporación estimó que la Constitución permite excepcionar la regla general
de distribución de competencias "en situaciones determinadas y bajo
precisas condiciones" y añadió que ni el principio de separación de
poderes, ni el de reserva de ley tienen carácter absoluto.
En aquella oportunidad, la
Corte consideró que la habilitación conferida al Presidente de la República era
subsidiaria, materialmente limitada, circunscrita a la expedición de las
disposiciones necesarias para el nuevo sistema, así como temporal y, aun cuando
su eventual ejercicio podía dar lugar a la expedición de preceptos dotados de
la condición de ley en sentido material, este Tribunal puso de presente que en
cualquier tiempo podían ser "derogadas, modificadas o sustituidas por
el legislador ordinario", a más de lo cual quedaban "sujetas
al control de constitucionalidad que para las leyes ha previsto el ordenamiento
superior"[110].
74.2. Así mismo, en la
Sentencia C-757 de 2008, al descartar la inconstitucionalidad por sustitución
de la Carta, esta Corte declaró la exequibilidad del Acto Legislativo No. 01 de
2007, modificatorio de las reglas sobre moción de censura, para permitir, entre
otros cambios, que cada Cámara pudiera obrar independientemente y esto tras
puntualizar que "cuando se introducen reservas a los instrumentos de
control interorgánico previstos en la Constitución, es posible que un órgano se
vea fortalecido, en contraste con otro o con otros que, como efecto de la
reforma, se ven debilitados en sus competencias o sometidos a controles más
estrictos o recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la actuación de
otros".
Empero, la Corporación
advirtió que la constitucionalidad de reformas de esta índole depende de que
"se mantengan dentro del ámbito del principio de separación de poderes
como eje definitorio de la identidad de la Carta Fundamental", ya que
solo "existe sustitución cuando se suprime el principio mismo y se
reemplaza por otro distinto y de carácter opuesto", como
sucedería con una reforma que "condujese a la concentración de las
funciones del Estado en un solo órgano que, escaparía, por consiguiente a
cualquier esquema de frenos y contrapesos" o que afirmara "la
plena autonomía y supremacía de un órgano que lo hiciese inmune a cualquier
tipo de control por otros"[111].
74.3. La Sentencia C-288 de
2012 contiene la decisión de la Corte acerca de la constitucionalidad del Acto
Legislativo No. 03 de 2011, mediante el cual se estableció el criterio de
sostenibilidad fiscal, cuya constitucionalidad fue declarada dejando indemne el
incidente de impacto fiscal que puede ser propuesto respecto de las decisiones
de las Altas Cortes, sin que ello dé lugar a una sustitución de la Constitución
por trastocar el principio de separación de poderes y la autonomía e
independencia de la Rama Judicial, porque tal incidente "es una
instancia de interlocución entre los poderes públicos, que se explica en el
principio de colaboración armónica", tampoco comporta usurpación de la
función judicial, "pues se limita al debate en sede judicial de los
efectos de las sentencias que profieren las altas cortes, y no de las
decisiones que protegen derechos" e "implica que las altas cortes
conservan la competencia para decidir, en condiciones de independencia y
autonomía, si procede la modificación, modulación o diferimiento de tales
efectos, o si estos deben mantenerse incólumes en su formulación original".
74.4. Pero, así como en los
casos reseñados se impuso la declaración de constitucionalidad, en otras
ocasiones la Corte llegó a la conclusión contraria, luego de demostrar que se
había producido una sustitución de la Carta. Tal es el caso de la Sentencia
C-1040 de 2005 referente a la reelección presidencial inmediata, por una sola
vez, providencia en la cual fue hallada inconstitucional la habilitación
extraordinaria que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 confería al Consejo de
Estado para que expidiera una regulación referente a las garantías electorales
para candidatos distintos al presidente en ejercicio, si el Congreso de la
República dejaba de expedir la respectiva Ley Estatutaria en el término fijado
por ese Acto Legislativo.
La Corporación fundó su
decisión en que semejante habilitación producía el reemplazo temporal del
órgano legislativo y eludía o tornaba inocuo el control de constitucionalidad
que la Constitución encomienda a la Corte Constitucional tratándose de las
Leyes Estatutarias reguladoras de los derechos fundamentales. Esta Colegiatura
destacó que el poder legislativo del Estado había sido atribuido "a un
órgano de la Rama Judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o
indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir las
normas legales sin participación de los ciudadanos y afectados, sin sujetarse a
un procedimiento legislativo predefinido y público, y sin control
parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que actúen de manera oportuna
antes de las elecciones de 2006"[112].
74.5. En parecido sentido,
mediante la Sentencia C-588 de 2009, la Corte decretó la inexequibilidad del
Acto Legislativo No. 01 de 2008 que, entre otras cosas, encargaba a la Comisión
Nacional del Servicio Civil de implementar los mecanismos indispensables para
que pudieran ser inscritos extraordinariamente en carrera administrativa, sin
concurso público de méritos, aquellos servidores que, en condición de
provisionales, hubiesen ocupado cargos de carrera que estuvieran vacantes.
A juicio de este Tribunal
esa atribución tenía por efecto la suplantación del legislador, "en
abierta oposición con el principio de separación de poderes", no solo
"porque el Congreso le haya atribuido a la Comisión materias reservadas
a la ley, sino también porque del texto demandado se desprende que los
mecanismos implementados por la Comisión son suficientes para hacer efectivo el
pretendido derecho a la inscripción extraordinaria en carrera administrativa y
que, con tal finalidad, no es necesaria la actuación del Congreso de la
República" al que se le impide "que, durante el tiempo
señalado para que rija la modificación introducida (...) se ocupe de esos
mecanismos o de los instrumentos de calificación dispuestos al efecto por la
Comisión Nacional del Servicio Civil", sustrayéndole, entonces, al
Legislador "una parcela de regulación" y suplantándosele
temporalmente "en lo que tiene que ver con esa materia", por
medio de una "modificación no expresa del artículo 150 de la
Constitución que encarga al Congreso de hacer las leyes, así como del artículo
130 superior, pues, sin tocar su texto, se le añade a la Comisión Nacional del
Servicio Civil una función diferente de las allí señaladas y tan contraria a la
Carta que, también por este aspecto, la sustituye parcial y transitoriamente",
afectando de paso "el control de constitucionalidad, dado que, si falta
la actuación del legislador, tampoco hay posibilidades de que la Corte llegue a
ejercer el control que eventualmente pudiera corresponderle"[113].
74.6. Para cerrar este
breve repaso de la jurisprudencia resta volver a aludir a la Sentencia C-141 de
2010, por cuya virtud quedó fehacientemente demostrada la inconstitucionalidad
de una segunda reelección presidencial inmediata o mediata, habida cuenta de la
sustitución de la Carta que tal posibilidad genera, por el inequívoco
desconocimiento de la forma política decidida por el Constituyente de 1991,
concretado en el desbarajuste del principio de separación de poderes, con
consecuente y grave afectación del pluralismo en todas sus vertientes, de la
idea de democracia constitucionalmente prohijada o de las garantías de la
oposición.
La Corte enfatizó que
"los controles recíprocos y, en particular, los que recaen sobre el
Presidente y su gobierno" son los que "hacen posible el
funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos", de modo que sin
ellos "se pierde todo el equilibrio en las altas instancias estatales",
equilibrio a falta del cual colapsa la separación de poderes "que,
precisamente, se instaura para asegurar ese equilibrio, imponer la moderación
en el ejercicio del poder, prevenir la arbitrariedad y contener la tendencia
del ejecutivo a desbordarse en detrimento de los otros poderes y órganos
públicos", hasta el punto de desfigurar "las características
de los sistemas presidenciales hasta convertirlos en la versión deformada
conocida como presidencialismo que, precisamente, está caracterizada por ese
predominio exagerado y por la tendencia a superar el lapso máximo de ejercicio
del mandato presidencial para mantener vigente la figura del caudillo y su
proyecto político"[114].
En esa sentencia la Corte
recordó que "el objetivo fundamental de la separación de poderes no es
la mera eficacia en el desarrollo de las funciones estatales, sino la garantía
de los derechos de los asociados, de modo que cuando el principio de separación
se desvirtúa sufren mengua esos derechos y los principios y valores en que se
apoya", o los que pretenden ser realizados en el Estado mediante la
separación de poderes, como es el caso del pluralismo institucional "en
la medida en que una diversidad de poderes y de órganos, con distinta
integración y régimen jurídico, son los encargados de desarrollar las distintas
funciones", motivo por el cual "la concentración del poder en
el ejecutivo y su desbordamiento inciden negativamente en el pluralismo
institucional e imponen trabas al pluralismo en su dimensión ideológica, ya que
la afectación de las posibilidades de minorías y de opositores para acceder al
poder a causa de una segunda reelección frustra las oportunidades de quienes,
legítimamente, pertenecen a tendencias contrarias a la dominante y defienden
ideas diferentes sobre la gestión gubernamental"[115].
La
investigación y acusación de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal
General de la Nación como forma de control inter-órganos en la versión original
de la Constitución de 1991
75. De la última cita
importa retomar la idea del pluralismo institucional en la vertiente relativa a
la separación de poderes, a las tres ramas tradicionales del poder público, a
los órganos constitucionales incardinados en esas ramas, a la función básica
que desempeñan, a las relaciones entre las ramas y entre los órganos
caracterizadas por la colaboración armónica, a los controles recíprocos o
inter-órganos y a los procedimientos establecidos para el cumplimiento de esos
controles, procedimientos de los cuales hace parte el juicio,
constitucionalmente previsto, que comprende la investigación de los Magistrados
de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, así como la acusación
ante el Senado de la República, investigación y acusación que según el Acto
Legislativo No. 02 de 2015 corresponde a la Comisión de Aforados.
76. Dado que la creación de
la mencionada Comisión y la regulación que para su funcionamiento ha
introducido la reforma de equilibrio de poderes han sido acusadas porque, en
criterio del demandante, comportan la sustitución de uno de los ejes definidores
de la Carta, cual es la separación de poderes, resulta inevitable que al fijar
la premisa mayor del juicio de sustitución se haga referencia a la manera como
estaba regulado en la Constitución el juicio en contra de los Magistrados de
las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, antes de la reforma operada
mediante el Acto Legislativo No. 02 de 2015.
77. Que los sujetos
sometidos a investigación y acusación sean los Magistrados de las Altas Cortes
y el Fiscal General de la Nación y que esa acusación, cuando se formule, sea
conocida por el Senado de la República revela que el procedimiento corresponde
a un control inter-órganos inscrito dentro de las formas de colaboración
armónica entre las ramas del poder público. Llama la atención que sean personas
individualmente consideradas las sometidas a este juicio, pero debe tenerse en
cuenta que se trata de sujetos que integran órganos situados en la cúspide del
poder judicial, pues, conforme lo explica Biscaretti di Ruffia, el Estado
moderno "debe necesariamente valerse de personas físicas para querer y
obrar"[116].
Es de gran relevancia
precisar lo anterior, porque la teoría de los órganos constitucionales que ha
servido de marco a estas consideraciones comporta el reconocimiento y garantía
de un ámbito de autonomía funcional compuesto, según el caso, por potestades de
organización interna, por la autonomía financiera y, por lo que importa poner
de relieve aquí y ahora, "un determinado status de los titulares del
órgano" asociado a la previsión de figuras tales como la inmunidad, la
inviolabilidad o los fueros constitucionales[117].
78. Bajo esta convicción,
el Constituyente de 1991 previó en el artículo 178-3 de la Carta que una de las
atribuciones especiales de la Cámara de Representantes consistía en "acusar
ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la
República o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte
Constitucional, a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los
miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los Magistrados del Consejo
de Estado y al Fiscal General de la Nación", competencia concordante
con la asignada al Senado, consistente en "Conocer de las acusaciones
que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o
quien haga sus veces; contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren
cesado en el ejercicio de sus cargos", evento este último en que el Senado
"conocerá por hechos u omisiones en el desempeño de los mismos".
78.1. Para completar el
panorama del juicio suscitado en razón de la acusación presentada por la Cámara
de Representantes y facilitar su comprensión es necesario señalar que en la
versión original de 1991, el artículo 175 superior estableció las reglas que
"se observarán" en los juicios que se sigan ante el Senado, a
saber: (i) El acusado queda "de hecho suspenso de su empleo, siempre
que una acusación sea públicamente admitida", (ii) si la acusación
"se refiere a delitos cometidos en ejercicio de funciones, o a la
indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que la de
destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los
derechos políticos, pero al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte
Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que
merezca otra pena", (iii) si la acusación "se refiere a
delitos comunes, el Senado se limitará a declarar si hay o no lugar a
seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de
la Corte Suprema" y (iv) el Senado "podrá cometer la
instrucción de los procesos a una diputación de su seno, reservándose el juicio
y la sentencia definitiva, que será pronunciada en sesión pública, por los dos
tercios, al menos, de los votos de los senadores presentes".
78.2. En síntesis, el
régimen preexistente al Acto Legislativo No. 02 de 2015 estaba configurado de
la siguiente manera: tratándose de delitos cometidos en ejercicio de funciones
o de indignidad por mala conducta, la función de investigación y acusación le
correspondía a la Cámara de Representantes, de conformidad con los numerales 2
y 4 del artículo 178, mientras que, según lo prescrito en el artículo 175-2, el
juzgamiento era atribuido al Senado de la República, que solo podía disponer la
suspensión o destitución y, en caso de ser aplicable otra pena, a la Corte
Suprema de Justicia, de acuerdo con el artículo 235-2. A su vez, tratándose de
delitos comunes la función de acusación recaía en la Cámara de Representantes
por disponerlo así los numerales 2 y 3 del artículo 178, en tanto que, en
atención a lo dispuesto en el artículo 175-3, al Senado le correspondía
declarar si había o no lugar a seguimiento de causa y, en caso de ser ello así,
el artículo 235-2 asignaba el juzgamiento a la Corte Suprema de Justicia.
Además, en armonía con el artículo 268-5 superior, este régimen se
complementaba con la atribución de responsabilidad fiscal a los funcionarios
aforados que exigía el agotamiento previo de las etapas previstas en los
artículos 174, 175 y 178, tal y como lo interpretó esta Corte en la Sentencia
SU-431 de 2015.
La
participación de la Cámara de Representantes y la índole del control
inter-órganos previsto para la investigación, acusación y juzgamiento de los
funcionarios aforados
79. Es de anotar que, según
el artículo 178-4 de la Constitución, a la Cámara de Representantes también se
le adscribió como atribución especial la de "Conocer de las denuncias y
quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los
particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en
ellas acusación ante el Senado", lo que lleva a indagar acerca de las
razones explicativas de la participación de la Cámara en estos juicios que se
adelantan ante el Senado, interrogante que, según el criterio de esta Corte, no
se puede solucionar sin determinar, previamente, la índole que en la concepción
original de la Constitución de 1991 tenía el específico control que ahora ocupa
la atención de este Tribunal.
80. Para averiguar la
índole del control es menester tener en cuenta que, según el esquema de la
separación de poderes adoptado por el Constituyente, aunado a la
caracterización de los órganos constitucionales, y en armonía con la
independencia judicial -ligada al principio de separación y que será objeto de
posterior análisis-, a los funcionarios sometidos al control que se viene
analizando, en razón de su alta investidura y de las tareas de cierre en el
sistema de administración de justicia que se les confió, el Constituyente de
1991 les dotó de instrumentos específicos que tienen como punto de partida la
existencia de un complejo mecanismo de configuración de los órganos que
integran la cúpula de la administración de justicia, mediante un conjunto de
exigentes requisitos para quienes deban acceder a los cargos y la participación
de las más altas instancias del Estado en el proceso de designación de los
mismos.
81. Con fundamento en este
presupuesto, el Constituyente originario estableció un régimen constitucional
que limita, mediante reglas sustantivas y procedimentales la remoción
anticipada de estos funcionarios, su suspensión y la imposición de sanciones
durante el periodo para el cual sean designados. El sistema diseñado buscaba
asegurar que la investigación, la acusación y el juzgamiento de los
funcionarios judiciales (i) no afectara negativamente el ejercicio imparcial de
sus competencias, (ii) tomara en cuenta su posición en el vértice de una de las
ramas del poder público y (iii) permitiera considerar los efectos de la
remoción o suspensión desde la perspectiva de la estabilidad del sistema
constitucional. Como se desprende de todo lo expuesto, elementos sustantivos y
procesales confluyen en el régimen mencionado.
81.1. Los primeros se
refieren a la prohibición de la remoción y de la suspensión por causas
diferentes a las establecidas en la Constitución y los segundos aluden a la
vigencia de un procedimiento especial. La imposición de sanciones únicamente
por causas constitucionales que revisten de una especial gravedad
desde el punto de vista de las funciones desempeñadas es, en el régimen
elaborado en 1991, una exigencia explícita de los referidos artículos 175 y 178
de la Carta, así como del artículo 233 superior que, tratándose de los
Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado, determina que "permanecerán en el ejercicio de sus
cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no
hayan llegado a la edad de retiro forzoso".
Desde su versión original,
la Carta impide que al margen de las sanciones constitucionalmente previstas se
invoquen causas o motivos de suspensión o destitución diferentes, habiéndose
prohijado así un sistema de numerus clausus de las causas de
suspensión, remoción y sanción, lo cual, entre otras cosas, implicaba que los
aforados solo podían ser separados de sus cargos cuando hayan llegado a la edad
de retiro forzoso, no observen buena conducta o su rendimiento sea
insatisfactorio y esto de conformidad con lo previsto en el artículo 233 que,
conjuntamente entendido con los artículos 174, 175 y 178, indica que las dos
causas diferentes a la llegada a la edad de retiro forzoso se configuraban
cuando era declarada la comisión de delitos o la indignidad por mala conducta.
81.2. Tratándose de la
remoción anticipada de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General
de la Nación a causa de la comisión de delitos o de la indignidad por mala
conducta, el régimen inicial instaurado por el Constituyente originario exigía
el agotamiento de un procedimiento complejo en el cual el titular de la acción
o de la función de acusación era un cuerpo colegiado legitimado
democráticamente por su elección popular directa, como acontece con la Cámara
de Representantes, cuerpo en el cual, según los artículos 174, 178 y 175
superiores, la Asamblea Nacional Constituyente radicó la titularidad de la
acción por causas penales o de indignidad a lo que, en refuerzo del esquema así
delineado, la Constitución suma el artículo 268-5 que le otorga al Contralor
General de la República la atribución de "establecer la responsabilidad
que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean
del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los
alcances deducidos de la misma", competencia que, en el caso de los
Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, solo puede
activarse después de agotado el procedimiento previsto en los artículos 174,
175 y 178 superiores, conforme lo interpretó esta Corte en la Sentencia SU-431
de 2015.
82. La participación de la
Cámara de Representantes constituía una garantía esencial que requería de
causas graves y constitucionalmente establecidas y le otorgaba al proceso de
desafuero una índole política, pues el juzgamiento de un aforado solo era
posible cuando un organismo político decidía acusar. Tratándose del control
inter-órganos desarrollado por órganos constitucionales de distintas ramas del
poder público, es indispensable observar que, sin perjuicio de la paridad
jurídica que les concierne, algunos de esos órganos se mueven dentro de una
esfera en la que la libertad de decisión "solo está limitada por la
Constitución y los instrumentos normativos previstos por ésta para fijar o
regular el ejercicio de sus competencias decisorias, pero que en ningún caso
pueden determinar el contenido concreto de la decisión, sino tan solo quién ha
de tomarla, bajo qué formas y con qué límites", como lo afirma García
Pelayo al explicar que hay "subunidades, dentro del orden jurídico cuyo
objeto es precisamente, regular la materia política"[118].
82.1. Así las cosas, la
asignación a un órgano popularmente elegido de la titularidad de la acción o de
la función de acusación por causas constitucionales cuando se trate de los
Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, tiene por
finalidad proveer de legitimidad democrática directa a la suspensión, remoción
o sanción del funcionario que se encuentre en el vértice de la Rama Judicial,
posición relevante que justifica el régimen constitucional de un control
especial que toma en consideración la entidad de las competencias asignadas a
los órganos de los que hacen parte los funcionarios aforados, ya que se trata
de órganos que cumplen tareas complejas y decisivas que, por ejemplo, tienen
que ver con el control de validez de actos legislativos, leyes y decretos con
fuerza de ley según lo contemplado en el artículo 241 de la Carta, con el
juzgamiento de las actuaciones del Gobierno Nacional y las decisiones sobre la
pérdida de la investidura de los Congresistas, de acuerdo con el artículo 237
superior o con el juzgamiento penal de altos funcionarios, conforme al artículo
235 de la Constitución.
82.2 De conformidad con la
versión original de la Constitución de 1991, la suspensión o destitución del
cargo o la imposición de otras sanciones estaba precedida por un procedimiento
de alta complejidad, previsto en la misma Carta, en la cual se contempló el
desafuero de los principales funcionarios judiciales por órganos de representación
política que operan con procesos de deliberación y votación especiales y todo
esto, como una salvaguarda fundamental que le confiere una fuente de
legitimidad política especial a la desvinculación de funcionarios judiciales
que adoptan, como órganos de cierre en cada una de sus especialidades,
determinaciones de enorme trascendencia jurídica y política, ya que, aun cuando
también hay "unidades o conjuntos jurídicos cuya materia no es
rigurosamente política", ello no impide su influencia en las funciones
de dirección política o que "en una determinada coyuntura algunos de
sus preceptos o instituciones puedan sufrir un proceso de politización y,
consecuentemente, adquirir significación política"[119].
82.3 La atribución de la
función de acusación a organismos legitimados democráticamente comprendía la
inviolabilidad del voto establecida en el artículo 185 de la Carta en favor de
los congresistas, a quienes también en este caso se les imponía, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 133 superior, "actuar consultando la justicia
y el bien común", lo que autorizaba tener en cuenta valoraciones que
no se agotan en lo estrictamente jurídico, sino también aquellas relativas a la
estabilidad institucional, al bien común o a la conveniencia, tratándose,
entonces, de un régimen procesal con consecuencias directas en el régimen
sustantivo aplicable.
Este importante rasgo
constituye un elemento cardinal del sistema de acusación y juzgamiento diseñado
por el Constituyente de 1991, en la medida en que, como lo advirtió la
Sentencia SU-047 de 1999, refiriéndose al alcance de la inviolabilidad del voto
parlamentario, "bien podría un congresista considerar que existen
fuertes pruebas contra un alto dignatario, pero estar convencido de que su
destitución puede tener efectos catastróficos para el país y, por ello,
consultando el bien común, opinar y votar en favor del investigado",
de donde surge, como consecuencia, que razones asociadas al bien común,
dirigidas por ejemplo, a amparar la estabilidad del poder judicial, pueden ser
planteadas en el Congreso de la República, apelando a valoraciones justificadas
por las competencias especiales otorgadas a los Magistrados de las Altas Cortes
y al Fiscal General de la Nación.
83. El componente político
de la modalidad controladora que se analiza encuentra apoyo en la doctrina que
ha inscrito dentro del control político los juicios ante el Senado originados
en la acusación presentada por la Cámara de Representantes, junto con la citación
o el requerimiento a los ministros, la moción de censura y el control al
gobierno durante los estados de excepción, como lo hace el profesor Henao
Hidrón, al precisar que la Cámara hace las veces de fiscal y que, con el fin de
investigar las denuncias y quejas, "la Cámara puede requerir el auxilio
de otras autoridades y comisionar para la práctica de pruebas cuando lo estime
conveniente", por permitírselo el artículo 178-5 de la Carta[120].
Por su parte, el profesor
Sáchica Aponte puntualizó que al emplear las expresiones "causas
constitucionales" para referirse a la acusación, el artículo 178 de la
Constitución "restringió su posibilidad exclusivamente a las que señale
directamente el estatuto constitucional, sin que quepan adiciones legales ni
interpretaciones extensivas, lo que casa muy bien con el carácter (político)
del control y la responsabilidad que se quiere deducir, que es de índole
puramente política; no penal, disciplinaria, civil o patrimonial",
motivo en razón del cual "su ámbito natural es la Constitución Política
y su ambiente propio, una corporación política: el Senado, y un acusador
político: la otra Cámara", siendo públicas tanto la acusación como su
admisión, "como lo impone el carácter político del juicio"[121].
84. Este juicio en cuanto
mecanismo de control inter-órganos estaba contemplado en la Constitución de
1886 y, tal como lo reconoció esta Corte, la Carta de 1991 amplió el radio de
acción del Congreso, "habida cuenta de las nuevas instituciones y de
los nuevos servidores públicos que entraron a formar parte del aparato estatal
desde 1991"[122], debiéndose precisar
que los ministros del despacho, quienes también eran pasibles de la acusación
por la Cámara de Representantes, fueron sustraídos en la Constitución vigente,
habiéndose previsto, en su caso, la posibilidad de la moción de censura
actualmente prevista, como facultad de cada Cámara, en el artículo 135, con las
modificaciones introducidas por el Acto Legislativo No. 1 de 2007.
También en el régimen
anterior el juicio era de índole política y así lo comentó Sáchica Aponte
cuando en comentario a la Carta de 1886 sostuvo que "establecidas
netamente las justas causas para estas acusaciones, es lógico aceptar que los
altos empleados no comparecen ante el Senado como delincuentes comunes, sino a
que se les deduzca su responsabilidad política", ya que "su
responsabilidad propiamente penal cuando aquella infracción configure también
un delito" corresponde juzgarla a la Corte Suprema de Justicia, porque
"el Senado obra como juez de hecho, no como juez de derecho, fallando
en conciencia sobre la infracción constitucional o legal, no con las pautas y
de acuerdo con la tarifa legal probatoria, sino por el contenido político
administrativo de la infracción", pudiendo suceder que, con base en
los mismos hechos, ocurran dos juicios "adelantados por jurisdicciones
diversas, por procedimientos diferentes, con consecuencias de distinto tipo, y
con intención no coincidente: uno político ante el Senado en el cual se aprecia
libremente la responsabilidad política del funcionario, y otro criminal ante la
Corte, el primero, con sanciones políticas; el segundo, con sanciones
estrictamente penales", aunque "puede ocurrir, también, cuando
no hay infracciones de la norma penal, sino violación de funciones que no
inciden en ese campo, que solo se tramite el juicio político"[123].
Muy anterior en el tiempo
es el planteamiento de don José María Samper que, tratando de explicar "por
qué la Cámara de Representantes ha de acusar a determinados funcionarios públicos",
indicó que para estos funcionarios "debe haber formas protectoras que
los defiendan del odio y resentimiento de los particulares sobre quienes tiene
que hacer sentir el peso de la autoridad", dado que "cuanto
más abajo en la escala oficial se encuentran los funcionarios públicos, mayor
número de tribunales y empleados superiores hay que los puedan amparar, y menos
expuestos están a ser blanco de las pasiones políticas", a diferencia
de los más altos funcionarios, "comúnmente objeto de las mayores iras,
porque en ellos se resume la autoridad superior", debiéndose tener en
cuenta que "su eminente categoría exige, por respeto a la nación, que
no se los sujete sino a la más alta jurisdicción posible", todo lo
cual "justifica, respecto de los más eminentes empleados nacionales,
que no se les someta a juicio sino por el consentimiento del Senado, y mediante
acusación de la Cámara de Representantes"[124].
85. La índole política del
control queda en evidencia cuando se repara en el tipo de sanciones que el
Senado puede imponer, como que estas "tienen una exacta significación
política, puesto que se reducen a la suspensión en el cargo, la interdicción de
derechos políticos o funciones públicas, o sea, la pérdida de los honores y
prerrogativas adquiridas en la vida pública por el empleado condenado"[125], lo que guarda perfecta armonía con la
responsabilidad que todos los altos funcionarios aforados, y no solo los
encargados de labores estrictamente políticas, tienen con la Nación o con el
pueblo, titular de la soberanía, según el artículo 3º de la Carta vigente, lo
cual explica que el control llevado a cabo por el órgano legislativo se realice
"en nombre de la opinión pública"[126],
como tempranamente lo subrayó esta Corte, y que haya sido confiado a organismos
de origen democrático directo, como la Cámara de Representantes y el Senado,
integrantes del Congreso de la República que es órgano constitucional por
excelencia.
86. Tanto de las
disposiciones constitucionales citadas, como de su interpretación doctrinal y
jurisprudencial resulta que, en ciertas oportunidades, al funcionario sometido
al control se le sigue juicio penal ante la Corte Suprema de Justicia si, para
el Senado, los hechos constituyen infracción que merezca pena distinta de las
de índole política que son las únicas imponibles por la denominada Cámara Alta,
aspecto que también forma parte del fuero constitucional de estos funcionarios
y que encuentra su complemento en la atribución asignada a la Corte Suprema de
Justicia en el artículo 235-2 superior, de conformidad con cuyas voces le
corresponde "Juzgar al Presidente de la República o a quien haga sus
veces y a los altos funcionarios de que trata el artículo 174, por cualquier
hecho punible que se les impute, conforme al artículo 175 numerales 2º y 3º".
La
investigación y acusación de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal
General de la Nación como participación del Congreso en la función judicial
87. Ahora bien, las
particularidades políticas del control no desdibujan la índole de la función
que es judicial, pues, ya se trate del juicio que culmine con las sanciones
políticas impuestas por el Senado o del que lleve al seguimiento de juicio
criminal ante la Corte Suprema de Justicia, es menester acatar un procedimiento
contemplado en la misma Constitución, observar las garantías del funcionario
investigado, acusado por la Cámara de Representantes ante el Senado y
eventualmente puesto a disposición de la Corte Suprema, pues a este le asisten
todos sus derechos y, en especial, los referentes al debido proceso que deben
ser asegurados durante el procedimiento que se surta en las dos cámaras que
conforman el Congreso.
88. Que la Cámara de
Representantes y el Senado de la República hayan sido encargados de una función
materialmente judicial obedece a una larga tradición constitucional que,
mediante la atribución de estas competencias al órgano legislativo, busca
"garantizar la dignidad del cargo y de las instituciones"
representadas por los aforados, así como "el pleno ejercicio de sus
funciones y la investidura de sus principales titulares", valiéndose
para tales efectos de "un trámite procesal especial de definición de la
procedencia subjetiva y en concreto del juicio penal", para lograr los
objetivos propios y esenciales del Estado Social de Derecho que, entre otros
cometidos, se ocupa también de garantizar "la integridad y salvaguarda
de sus instituciones y la seguridad de las personas que las representan, pues
solo así es posible mantener el equilibrio en el ejercicio del poder"[127].
Al ejercer el control al
que la Corte se ha venido refiriendo, la Cámara de Representantes y el Senado
cumplen tareas de investigación y acusación, motivo por el cual en otra
oportunidad esta Corporación sostuvo, enfáticamente, que "es indudable
que tanto la actuación que se cumpla ante la Comisión de Investigación y
Acusación de la Cámara, ante la Comisión de Instrucción del Senado, y ante las
plenarias de las dos corporaciones, tiene categoría de función judicial, solo
para los efectos de acusar, no acusar y declarar, si hay lugar a seguimiento de
causa", actuaciones con las que los congresistas concurren
colegiadamente "a la configuración del presupuesto procesal previo
consistente en la decisión sobre acusación y seguimiento de causa o no
acusación y no seguimiento de causa"[128].
89. Como ha sido expuesto a
largo de esta providencia, el mutuo control que en virtud de la colaboración
armónica y de las relaciones suscitadas por ella, tiene lugar entre las ramas
del poder público, justifica que, en circunstancias preestablecidas, algún
órgano constitucional perteneciente a una rama asuma y cumpla funciones propias
de otra rama y ordinariamente encargadas a un órgano constitucional diferente e
integrado a esa otra rama, tal como sucede, por ejemplo, cuando el ejecutivo
cumple funciones legislativas y expide decretos con fuerza de ley, previa la
habilitación correspondiente, cuando la Rama Judicial cumple funciones
administrativas amparada en su autonomía administrativa y financiera y cuando
"el legislativo, en los casos especiales expresamente señalados en la
Carta, cumple funciones de carácter judicial"[129].
90. El artículo 116 de la
Constitución expresamente señala que el Congreso ejercerá determinadas
funciones judiciales y, al adelantar el control sobre el proyecto que luego fue
la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Corporación estudió
la constitucionalidad de los artículos del título VII, dedicado al
"ejercicio de la función jurisdiccional por parte del Congreso de la
República", función que tiene lugar cuando "de conformidad con lo
establecido en la Constitución Política" se formulen acusaciones contra
"el Presidente de la República, o quien haga sus veces, contra los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte
Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la
Nación[130].
En esa oportunidad, la
Corte indicó que el respaldo constitucional del ejercicio de esa función
judicial por el órgano legislativo se encuentra "en lo prescrito en los
artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política", con fundamento en
los cuales reconoció "que los funcionarios que gozan de fuero
constitucional especial deben ser procesados bajo unas competencias y procedimientos
especiales determinados en la Carta", a fin de que se garantice, como
lo hace la Constitución mediante tales normas, que no exista ninguna clase de
interferencia "por parte de unos órganos judiciales en las funciones
que ejercen otros con igual rango constitucional"[131], de manera que el fuero "no equivale a
un privilegio en favor de los funcionarios que a él puedan acogerse",
puesto que, hallándose a cargo de "otra rama del poder público",
constituye "una garantía institucional de mayor control, freno y
contrapeso, tal como corresponde al sistema jurídico en el Estado de Derecho".
Las
funciones judiciales conferidas al Congreso de la República como excepción y la
sustitución de la Constitución
91. Merece ser tenido en
cuenta que estas funciones judiciales le fueron confiadas al Congreso de la
República con un indudable carácter excepcional que se alcanza a advertir en el
texto del artículo 116 superior, cuando precisa que las funciones judiciales
que ejercerá el Congreso son funciones "determinadas". Así lo
ha entendido este Tribunal que en su jurisprudencia ha hecho énfasis en que el
sistema de checks and balances acepta que, en circunstancias
establecidas, algún órgano constitucional "asuma y cumpla funciones de
otro", sin que ello se oponga a que las diferentes ramas y los órganos
pertenecientes a cada una de ellas se identifiquen con una función básica que
los caracteriza "esencialmente"[133],
ya que, como lo estima García Pelayo, "de acuerdo con el principio de
división de funciones y poderes del Estado, la paridad jurídica de los órganos
constitucionales es compatible con el predominio de uno de ellos con relación
al ejercicio de sus propias competencias, y con las potestades que el orden
constitucional pueda conferir a otros órganos para el nombramiento de sus
titulares, para iniciar su acción o para ciertas formas de control, siempre que
no afecten a su independencia decisoria".
Esta Corporación ha puesto
de presente que "la confrontación de la experiencia histórica con los
postulados teóricos que sustentan el modelo de estado que encuentra en el
principio de división de poderes uno de sus pilares fundamentales",
conduce a la conclusión de que cada uno de ellos, "en algún momento y
bajo determinadas circunstancias, asume funciones propias del otro, en aras
precisamente de preservar el sistema", lo que, de todos modos,
acontece con "carácter excepcional", o a "título de
excepción y en algunos casos específicos previamente estipulados en la
Constitución o en la ley"[135].
El predicado carácter
excepcional también fue puesto de relieve en la sentencia mediante la cual esta
Corte declaró la inconstitucionalidad de la posibilidad de una segunda
reelección presidencial al señalar, conforme ha sido recordado aquí con la cita
pertinente, que la participación de unos órganos en el ámbito competencial de
otros puede ser una especie de complemento necesario o contingente, como en el
caso de la iniciativa gubernamental en materia legislativa, u obrar "como
una excepción a la regla general de distribución funcional", excepción
de la cual la Corporación puso por ejemplo "el ejercicio de
determinadas funciones judiciales por el Congreso"[136].
92. Así pues, "las
posibles excepciones a la realización por el órgano de su actividad típica requieren,
por tanto, de justificación (constitucional o legal) y encuentran el límite
infranqueable del ámbito funcional esencial"[137] y,
precisamente, para no traspasar ese límite se impone la interpretación
restrictiva que se utiliza para establecer el significado y alcance de las
excepciones. No de otra manera puede entenderse que esta Corte haya
puntualizado que "el ejercicio de la función judicial que la Carta
Política consagró para el poder legislativo es restringido", por lo
cual "solo es aplicable respecto de los funcionarios del Estado que
gocen de un fuero especial, constituyéndose dicha condición en otro de los
elementos esenciales para el normal funcionamiento de aquellos estados cuyo
esquema de organización se basa en el equilibrio en el ejercicio del poder
público".
93. La incorporación de
excepciones en la Constitución adquiere un especial significado tratándose del
juicio de sustitución, porque uno de los supuestos en que esta se produce tiene
que ver con las excepciones que impliquen la "rotura" o el
"quebrantamiento de la Constitución", definido como la
violación de prescripciones constitucionales "para uno o varios casos
determinados, pero a título excepcional, es decir, bajo el supuesto de que las
prescripciones quebrantadas, siguen inalterables en lo demás, y, por lo tanto,
no son ni suprimidas permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera de vigor",
hipótesis que "corresponde a un caso particular de modificación de la
Constitución" que se produce "cuando se derogan sus normas solo en un
supuesto determinado en tanto que en todos los demás posibles tales normas
continúan vigentes"[139].
Al explicar la figura, esta
Corte ha señalado que las excepciones pueden ser incorporadas por el
Constituyente originario en el texto constitucional, de forma tal que "cuando
la Constitución prevé desde el principio la posibilidad de quebrantamiento, la
producción efectiva de la 'rotura', con base en lo constitucionalmente previsto
se diferencia claramente de la reforma, pues la propia Carta abre la posibilidad
de que la continuidad de alguno de sus preceptos se altere en supuestos
específicos"[140].
Así las cosas "el
núcleo de la discusión gira en torno a la facultad de introducir excepciones de
este tipo mediante reforma constitucional", habiéndose señalado al
respecto que "procede aceptar que las excepciones comentadas puedan ser
introducidas a través de reforma constitucional, ya que así se desprende del
concepto doctrinario de quebrantamiento que se presenta cuando la prescripción
constitucional se vulnera 'sin atender al procedimiento previsto para las
reformas constitucionales', de donde se deduce que la reforma es mecanismo
válido para incorporar a la Constitución excepciones del tipo comentado"[141], como lo ha aceptado la Corte Constitucional,
al señalar, a título de ejemplo, que no constituyen sustitución parcial sino
reforma "las excepciones específicas, es decir la adición de una
salvedad a la aplicación de una norma constitucional que se mantiene en su
alcance general", como sucedería con el establecimiento "de una
inhabilidad indefinida por pérdida de investidura como excepción a la regla
general que prohíbe las penas perpetuas".
Sin embargo, tras
considerar que, de acuerdo con algún sector de la doctrina, la incorporación de
las excepciones se justifica en "un caso singular extremo" o
"en casos concretos bien ponderados", la Corte enfatizó que
"no cabe concluir a priori que la introducción, por la vía de la
reforma constitucional, de excepciones a disposiciones constitucionales que no
se aplicarían en el caso concreto excepcionado es siempre e indefectiblemente
válida, pues sin desconocer la procedencia general de la reforma para
exceptuar, los riesgos también han sido puestos de manifiesto por la doctrina y
exigen del juez constitucional el análisis riguroso de la excepción, a fin de
evitar que mediante este mecanismo se desborde el poder de reforma"[143].
Según la Corte, el
quebrantamiento o la rotura de la Constitución "puede en las
circunstancias de una situación específica, conducir a una sustitución de la
Carta, trátese de sustitución parcial o total"[144] y
no bastando señalar que se han incluido excepciones o restricciones por la vía
de la reforma constitucional, debe analizarse si tales excepciones o
restricciones dan lugar, en su conjunto, a "una modificación de tal
magnitud y trascendencia que resulte manifiesto que la Constitución original ha
sido reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas
representan una sustitución total o parcial de la misma".
Apoyándose en los criterios
precedentes, la Corporación remató su análisis indicando que "no existe
absoluta incompatibilidad entre la introducción, por vía de reforma, de
excepciones a la aplicación de un precepto constitucional y el eventual
desarrollo del juicio de sustitución de la Carta que, en tales eventualidades,
deberá cumplirse atentamente y con el mayor rigor, pero en cada oportunidad
concreta"[146].
Al analizar el Acto
Legislativo No. 01 de 2008 que, como se ha recordado en esta providencia,
introdujo un sistema extraordinario de inscripción en carrera administrativa
favorable a quienes venían ocupando, en condición de provisionalidad, cargos de
carrera administrativa vacantes, sistema que operaba sin necesidad de concurso
ni de evaluación del mérito, la Corte Constitucional estimó que esa "sustitución
parcial de la Constitución", encajaba "en una categoría
distinta de la reforma constitucional y que, según la denominación doctrinaria
reproducida en esta sentencia, es el quebrantamiento o rotura de la
Constitución, pues el parágrafo demandado contempla una excepción de amplio
espectro, la cual sustrae de aquella el régimen de carrera administrativa, el principio
del mérito y la regla que impone el concurso público como medio de ingreso a
los empleos estatales e impide, además, el ejercicio del derecho de acceso al
desempeño de cargos públicos, así como de los derechos de carrera y del derecho
a la igualdad a los ciudadanos que no ocupan cargos de carrera definitivamente
vacantes en calidad de provisionales o de encargados"[147].
94. En cuanto hace al
primero de los cargos formulados por sustitución de la Carta, las anteriores
consideraciones son suficientes para estructurar la premisa mayor del juicio
que ahora lleva a cabo la Corte, pero procede tener en cuenta que la
independencia de la Rama Judicial también ha sido invocada como eje definitorio
sustituido por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, razón por la cual pasa la
Corte a referirse a ella a fin de completar la premisa mayor.
El
principio de separación de poderes y los principios de independencia y
autonomía judicial
95. Aunque la independencia
de la Rama Judicial tiene entidad propia y suficiente relevancia por sí misma,
la jurisprudencia constitucional siempre ha destacado su nexo inescindible con
el principio de separación de poderes del que hace parte. En efecto, esta
Corporación ha señalado que "la autonomía e independencia del poder
judicial son expresiones del principio de separación de poderes"[148], de tal forma que "la independencia
judicial concreta el principio de separación de poderes en el contexto de la
administración de justicia, y por esta vía materializa y hace posible la
limitación al poder, la realización de los derechos, y la eficacia en la
actuación estatal".
96. La anotada
circunstancia permite conectar este acápite con lo precedentemente abordado
para reiterar que, sin perjuicio de sus relaciones y de su colaboración
armónica, de cada una de las ramas del poder público se predica una
independencia estrechamente ligada a la función básica o típica en la que se
finca su respectiva identificación, sin la cual sería imposible su
funcionamiento autónomo y el del principio de separación de poderes.
La independencia de cada
rama resguarda su correspondiente ámbito funcional de indebidas injerencias
provenientes de otros poderes y ni siquiera puede ser desconocida por la
recíproca colaboración en el cumplimiento de las diferentes funciones
estatales, pues, conforme lo ha afirmado esta Corte, la mencionada colaboración
entre los poderes, "en ningún caso puede equivaler a la invasión del
ámbito competencial confiado a alguno de ellos, ni significar desplazamiento,
subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple instrumento de
los designios de otro", de modo que "ninguno de los
depositarios de las diversas atribuciones podrá ejercer la totalidad del poder
ni atraer hacia sí las funciones encomendadas a las otras ramas del poder
público"[150].
97. La independencia de las
ramas del poder público se transmite a los órganos constitucionales
pertenecientes a cada una de ellas y, desde luego, también a los funcionarios
que cumplen las tareas propias del órgano y del poder público al que sirven.
Así lo asevera el profesor García Pelayo, quien, refiriéndose a los órganos
constitucionales, puntualiza que todos "pertenecen al mismo rango
jurídico público" y que, por lo tanto, "no son agentes,
comisionados, partes integrantes o subórganos de otros órganos, sino que cada
uno de ellos es supremo in suo ordine, lo que en una estructura racionalizada
del Estado quiere decir que son jurídicamente independientes de los demás
órganos en el ejercicio de las competencias que le han sido asignadas por el
orden constitucional"[151].
La paridad que caracteriza
a los órganos constitucionales se concilia así con "el predominio de
uno de ellos con relación al ejercicio de sus propias competencias"[152], aspecto este que sirve de base a la
independencia del órgano y de la rama a la que pertenece, independencia que, a
su vez, deriva de la función de cada rama rasgos propios e inconfundibles, como
que, si bien "la independencia judicial es manifestación del principio
de separación de poderes", también es "un presupuesto de la
función jurisdiccional y del derecho al debido proceso", y en virtud
de esta última particularidad, "la independencia adquiere unas
connotaciones específicas, no necesariamente replicables a las demás funciones
estatales".
98. Con todas sus
singularidades, la independencia judicial es principio presente en todo el
ordenamiento superior y, en virtud de su incidencia, "constituye un
elemento estructural del texto constitucional", dado lo cual "las
reformas al mismo no podrían suprimirlo o sustituirlo"[154]. En su condición de "presupuesto de la
administración de justicia", la independencia judicial "reclama,
en función del derecho al debido proceso, que las decisiones de los operadores
judiciales estén motivadas y sean el resultado exclusivo de la aplicación de la
ley al caso particular", lo que significa "que la validez y la
legitimidad de las decisiones judiciales depende, entre otras cosas, de que
éstas no se encuentren mediadas por intereses preconstituidos distintos a la
aplicación del derecho positivo al caso particular y de que, por consiguiente,
el juez sea ajeno, tanto personal como institucionalmente, a las partes
involucradas en la controversia, a las demás instancias internas dentro de la
propia organización judicial, y en general, a todo el sistema de poderes".
La no injerencia de otros
órganos o poderes en las decisiones judiciales contribuye a erigir al juez en
tercero imparcial sometido exclusivamente al Derecho, tal como lo ordenan los
artículos 228 y 230 de la Constitución, al prescribir, respectivamente, que las
decisiones de la administración de justicia "son independientes"
y que "los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio
de la ley", cláusulas superiores entendidas "como un límite
para las actividades de los demás poderes y los particulares, que exige que los
jueces no sean condicionados, coaccionados o incididos, al momento de adoptar
sus decisiones, por ningún factor distinto a la aplicación del ordenamiento
jurídico y al análisis imparcial y objetivo de los hechos materia de debate
judicial"[156].
Esta presentación
tradicional de la independencia judicial (i) se refiere a la labor
jurisdiccional, "pues son las decisiones judiciales las que, al menos
en principio, requieren de las garantías de neutralidad e imparcialidad"
para servir, además a "la realización de los derechos", (ii)
compromete a "los operadores de justicia considerados individualmente"
y (iii) "tiene una connotación esencialmente negativa", en la
medida en que está fundamentalmente orientada "a impedir las
interferencias indebidas en la labor de administración de justicia"[157].
99. Sin embargo, la
dimensión clásica del principio de independencia judicial que busca "blindar
las decisiones de los operadores de justicia en el desarrollo de su actividad
jurisdiccional", se ha visto acompañada del paulatino desarrollo de un
perfil positivo centrado "en las garantías institucionales de la
independencia", entre las que se cuenta la asignación presupuestal a
la Rama Judicial, la administración de la carrera judicial, el suministro
oportuno de recursos, la formación y capacitación de funcionarios judiciales y,
entre muchos otros aspectos, "las garantías de permanencia para jueces
y la estabilidad laboral"[158].
De estas temáticas ha
indicado la Corte que tienen una incidencia decisiva, aunque a veces indirecta,
"en la independencia judicial y su manejo autónomo se ha considerado
como presupuesto de dicha independencia", presupuesto que equivale a
la autonomía judicial, "entendida como la capacidad de autogestión de
la Rama Judicial" y que, fuera de ser condición y garantía de la independencia
judicial es, también, "expresión y manifestación directa del principio
de separación de poderes"[159].
100. Empero, el concepto de
autonomía ha tenido su propia evolución, por cuanto con el paso del tiempo ha
venido a incorporar la urgencia de definir un ámbito de autogobierno que
responda a las peculiaridades de la Rama Judicial en la que un elevado número
de funcionarios ejerce la función jurisdiccional, sin que resulte posible
"radicar la facultad de autogestión en el titular de la función",
porque en ese caso se tendrían "múltiples titulares, dispersos funcional y
geográficamente y sin relación de articulación jerárquica entre sí". A
esa urgencia de definir el ámbito de autogobierno se añade la necesidad "de
encontrar el diseño orgánico que mejor se adecue a este objetivo"[160].
Tratándose del ámbito de
autogobierno, "el principio de autonomía desborda los aspectos
meramente operativos y financieros que tradicionalmente se han considerado como
presupuesto de la independencia judicial", proyectándose también
"hacia la que podría denominarse como dimensión de gobierno propiamente
dicho de la administración de justicia, y que tiene que ver con las gestiones
necesarias para materializar el mandato constitucional de una pronta y cumplida
justicia", de manera que "las estructuras de gobierno y
administración de la Rama Judicial se encargan de la definición e
implementación de las grandes políticas públicas en materia de justicia, desde
la perspectiva 'macro' y global del sistema"[161].
101. En lo atinente al
diseño orgánico, baste mencionar que, a tono con las tendencias actuales, el
Constituyente de 1991, en atención al principio de autogobierno, radicó las
instancias de conducción de la Rama Judicial "en este mismo poder,
sustrayendo de los actores gubernamentales las competencias que tenían en la
gestión de la Rama", habiéndose creado "una institucionalidad
endógena a la Rama Judicial: el Consejo Superior de la Judicatura y,
especialmente, su Sala Administrativa, encargada de la dirección de la Rama
Judicial", de conformidad con los artículos 254, 256 y 257 de la
Constitución[162].
Como consecuencia de lo
anterior, la dispersión funcional y orgánica anterior a la Carta de 1991 cedió
su espacio "a un modelo concentrado que cuenta con un sistema institucional
cohesionado, cuyos órganos asumen los distintos niveles de gestión del poder
judicial", porque, "a partir de una visión sistemática, se
creó una institucionalidad cohesionada que asume en su integridad los distintos
procesos asociados a la conducción de la Rama Judicial, y en la que únicamente
se diferencia entre los distintos niveles de gestión"[163].
102. Adicionalmente, la
Carta de 1991 propició la separación orgánica y funcional "entre la
actividad jurisdiccional propiamente dicha, y las actividades asociadas al
gobierno y administración de la Rama Judicial, de modo que los funcionarios e
instancias encargadas de la administración de justicia no intervienen en el
gobierno del poder judicial, y tan solo intervienen de manera indirecta en la
gestión de la Rama Judicial, ilustrando a los órganos de gobierno sobre las
necesidades, retos y problemáticas del sector justicia a través de la Comisión
Interinstitucional, y a través de los mecanismos de comunicación diseñados por
la propia Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura"[164].
103. El breve repaso
jurisprudencial que antecede facilita la comprensión del principio de
separación de poderes y responde a los términos en que está planteada la
demanda, pues el actor ha invocado el eje conformado por la independencia de
los jueces y la autonomía judicial. La autonomía es, igualmente, "expresión
directa del principio de separación de poderes" y, debido a ello,
"guarda una relación directa con el sistema de limitaciones al poder,
con el principio democrático, la realización de los derechos fundamentales y la
potenciación de la eficacia de la actuación estatal"[165].
104. En las condiciones que
se dejan expuestas, el principio de autonomía judicial "es también un
componente esencial del texto constitucional, no susceptible de ser eliminado o
suprimido por el Congreso" y el autogobierno judicial, encuadrado
dentro de la autonomía, es, así mismo, presupuesto de la separación de poderes
y de la independencia de los jueces y, dotado de ese status, "constituye
un límite al poder de reforma constitucional"[166],
siendo de destacar, en este contexto, que "para el caso particular del
poder judicial, los instrumentos de colaboración armónica y de control
recíproco operan sin perjuicio del ámbito, constitucionalmente protegido, de
plena autonomía para la adopción de decisiones judiciales", lo que,
con otras palabras, implica que "el ejercicio de la competencia
jurisdiccional, así comprendida, acepta la inclusión de mecanismos de
colaboración armónica y de controles recíprocos, a condición que no incidan o
interfieran en el ámbito de la adopción de decisiones judiciales".
La
premisa menor del juicio de sustitución
105. Conforme se anotó al
principio de estas consideraciones, el demandante se queja de la creación de la
Comisión de Aforados y de la eliminación del antejuicio político y, en cuanto
hace al primer motivo de inconformidad, orienta sus acusaciones en contra de
los artículos 7 y 8 y de apartes de los artículos 2 y 9 del Acto Legislativo
No. 02 de 2015, mientras que, tratándose de la segunda causa de
inconstitucionalidad esgrimida, dirige la acusación en contra de los artículos
5, 7 y 8 de la también llamada reforma de equilibrio de poderes.
106. Como ha quedado
expuesto en párrafos precedentes, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 modificó
el sistema de investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de las
Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, régimen que en la concepción
inicial de la Constitución de 1991 encargaba las competencias de investigación
a la Cámara de Representantes cuando se trataba de delitos cometidos en
ejercicio de las funciones o de indignidad por mala conducta, correspondiéndole
el juzgamiento al Senado de la República que únicamente podía disponer la
suspensión o destitución y, si había lugar a otra pena, tal juzgamiento
correspondía a la Corte Suprema de Justicia. A su turno, siempre que se tratara
de delitos comunes la acusación estaba atribuida a la Cámara de Representantes,
mientras que el Senado declaraba si había o no lugar a seguimiento de causa y,
en caso afirmativo, el juzgamiento recaía en la Corte Suprema de Justicia.
106.1. Las modificaciones
que en el esquema brevemente reseñado introdujo el Acto Legislativo No. 02 de
2015 comienzan por radicar en un organismo no elegido popularmente y denominado
Comisión de Aforados, las funciones de investigación y acusación cuando el
comportamiento corresponde a actos de indignidad por mala conducta, a los que
el artículo 8 se refiere como infracciones a la ley disciplinaria, -empleando
un término que no usó el Constituyente de 1991-caso en el cual la mencionada
Comisión investiga y acusa, correspondiéndole el juzgamiento a la Cámara de
Representantes y al Senado de la República, en primera y en segunda instancia,
respectivamente.
Así fue previsto en el
mismo artículo 8º del Acto Legislativo No. 02 de 2015, al indicar que "Si
la investigación se refiere a faltas disciplinarias de indignidad por mala
conducta, la Comisión de Aforados adelantará la investigación y cuando hubiere
lugar, presentará la acusación ante la Cámara de Representantes", que
en ningún caso podrá "imponer otras penas que la de suspensión o
destitución del empleo", mediante una decisión que "podrá ser
apelada ante el Senado de la República", a lo que añade que "El
Congreso en ningún caso practicará pruebas", que "Contra la
decisión del Senado no procederá ningún recurso ni acción" y que
"Las Salas Plenas de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, podrán solicitar a la Comisión de Aforados la suspensión de uno de
sus miembros mientras se decide la acusación por faltas disciplinarias de
indignidad por mala conducta".
Cuando se trata de delitos,
la reforma de equilibrio de poderes atribuye las competencias de investigación
y acusación a la Comisión de Aforados, mientras que la competencia para el
juzgamiento queda radicada exclusivamente en la Corte Suprema de Justicia,
pues, de conformidad con lo establecido en el artículo 8º que se viene citando,
"Si la investigación se refiere a delitos, la Comisión de Aforados
también presentará la acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí
se delante el juzgamiento", previéndose, adicionalmente que "En
el caso de juicios contra magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los
conjueces serán designados por el Consejo de Estado" y que "La
ley establecerá el procedimiento para determinar la responsabilidad fiscal
cuando los aforados señalados en este artículo ejerzan funciones
administrativas".
106.2. Las anteriores
disposiciones constituyen el núcleo de las modificaciones que, fuera de los
cambios ya enunciados, implican la privación a órganos popularmente elegidos de
la competencia para acusar, lo cual, a su turno, comporta excluir de este
ámbito los procedimientos de votación y deliberación especiales y propios de
los órganos representativos directamente escogidos mediante votación ciudadana,
con lo que se varía el régimen de remoción de los Magistrados de las Altas Cortes
y del Fiscal General de la Nación.
En las condiciones
anotadas, el nuevo régimen impide que en los procesos de acusación y
juzgamiento de magistrados se efectúen valoraciones asociadas a la estabilidad
de las instituciones, a la protección del régimen constitucional o, en suma, al
bien común y, por lo tanto, a diferencia del esquema diseñado por el
Constituyente originario, la acusación y el juzgamiento por la comisión de
delitos comunes o de delitos cometidos en el ejercicio de las funciones solo
puede tomar en consideración el régimen sancionatorio correspondiente, mas no
razones vinculadas al bien común, con lo que se opera un cambio en el parámetro
de valoración de la conducta de los aforados.
Como consecuencia de lo
precedente, la fuente de legitimidad prevista para la remoción y sanción de los
integrantes de las corporaciones que conforman el vértice del poder judicial
fue trasladada de un órgano elegido popularmente, radicándola en un organismo
nuevo carente de legitimación democrática directa, de donde se desprende que el
Acto Legislativo No. 02 de 2015 permite que los funcionarios que en el vértice
representan el poder judicial, como órganos de cierre, puedan ser removidos por
cuerpos no elegidos por el pueblo.
106.3. Adicionalmente, cabe
destacar que el esquema del control inter-órganos resulta variado al privar a
uno de los poderes de una facultad que le correspondía según el sistema de
separación, trasladándola a otros de índole y composición diferente. En efecto,
en lo relativo a la acusación el Congreso de la República pierde toda
participación y, por ello, la intervención de la Corte Suprema de Justicia ya
no está precedida por la decisión de acusar que tenía a su cargo el Congreso,
lo cual equivale a un cambio en el régimen de controles inter-órganos
establecido en la Constitución de 1991.
106.4. En suma, la reforma
de equilibrio de poderes establece una instancia ad hoc de
investigación y acusación, cuyos únicos destinatarios son los funcionarios que
integran la cúpula de la Rama Judicial, pues quedan sometidos a la
investigación y acusación de la Comisión de Aforados, siendo del caso destacar
que a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación se
les sustrae de un régimen que compartían con el Presidente de la República, a
quien se le conserva el sistema de investigación y acusación contemplado en la
versión original de la Carta de 1991, del que ahora, junto con el Presidente,
también son beneficiarios los Miembros de la Comisión de Aforados.
En efecto, el artículo 7
del Acto Legislativo No. 02 de 2015 modificó el artículo 178-3 superior,
atribuyéndole a la Cámara de Representantes la competencia para "Acusar
ante el Senado, previa solicitud de la Comisión de Acusación de la Cámara de
Representantes, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la
República o quien haga sus veces y a los miembros de la Comisión de Aforados",
mientras que el artículo 5 de la reforma de equilibrio de poderes le asignó al
Senado el conocimiento "de las acusaciones que formule la Cámara de
Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y
contra los miembros de la Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado en el
ejercicio de sus cargos", supuesto este último en el que "será
competente para conocer los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los
mismos".
La
comparación entre la premisa mayor y la premisa menor del juicio de sustitución
La
Comisión de Aforados y los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas
del poder público
107. Al confrontar el
régimen establecido en la Constitución de 1991 con las modificaciones
introducidas por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, lo primero que se destaca
es la creación de la Comisión de Aforados como organismo nuevo llamado a actuar
en un trámite antes confiado al Congreso de la República merced a una
repartición de competencias entre la Cámara de Representantes y el Senado de la
República, distribución competencial de conformidad con la cual, en términos
generales, a la Cámara le correspondía investigar y acusar, en tanto que el
Senado conocía de las acusaciones y, en los casos específicamente previstos,
intervenía la Corte Suprema de Justicia para desarrollar el juicio penal a que
hubiere lugar.
108. En el panorama
brevemente esbozado, sin mayor esfuerzo se alcanza a percibir que el
adelantamiento del control que recae sobre los Magistrados de las Altas Cortes
y el Fiscal General de la Nación se había encomendado, exclusivamente, a
órganos constitucionales pertenecientes a las tradicionales ramas del poder
público y, en particular, al Congreso, cuya participación se confiaba a sus dos
cámaras, y en los supuestos que lo ameritaran se preveía la intervención de la
Corte Suprema de Justicia, sin que pueda pasarse por alto que los funcionarios
investigados y eventualmente acusados ocupan las más altas posiciones en
órganos constitucionales de la cúpula de la Rama Judicial del Poder Público.
109. En un escenario en el
que la actuación estaba encomendada e involucraba de modo exclusivo a órganos
constitucionales de las ramas del poder público, se suscita un interrogante
relativo a las condiciones de la nueva Comisión de Aforados para desplazar a la
Cámara de Representantes en las atribuciones de investigación y acusación y
para obrar sobre los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la
Nación en cuanto miembros de órganos constitucionales del poder judicial.
Tratándose de un control
inter-órganos desarrollado por las más altas instancias de las ramas del poder
público y que compromete a funcionarios aforados por ocupar también esa elevada
posición, la Corte observa que el Acto Legislativo No. 02 de 2015 al introducir
la Comisión de Aforados en la Constitución no la adscribió a ninguna de las ramas
del poder público, por lo cual no puede calificársele como legislativa o como
perteneciente al poder judicial, pese a que se le atribuyen funciones que, sin
desconocer las connotaciones políticas del juicio, también han sido ampliamente
reconocidas como judiciales, conforme se expuso al fijar la premisa mayor.
En efecto, el artículo 8 de
la reforma de equilibrio de poderes se limita a crear la Comisión de Aforados y
al revisar las disposiciones constitucionales en las que el Constituyente de
1991 se refirió a la composición de cada una de las tres ramas del poder
público, se observa que el artículo 114 conserva su redacción de siempre, al
señalar que el Congreso está integrado por el Senado y la Cámara de
Representantes, que lo mismo sucede con el artículo 115 cuando prevé que el
Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y Suprema
autoridad administrativa y con el artículo 116 que conserva la referencia
expresa a la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado,
el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación como
administradores de justicia, junto con los tribunales, los jueces y la Justicia
Penal Militar.
Ya se ha señalado que, en
razón de la diversificación de los fines y actividades del Estado, los órganos
pertenecientes a las ramas del poder público comparten espacio con otros que no
hacen parte de ellas y que igualmente han sido establecidos en la Constitución
y están llamados a la colaboración armónica, sin que ello suponga que estos
otros órganos, por su sola presencia en la Constitución, sean órganos
constitucionales en el sentido que aquí se le ha dado a esa expresión. Que lo
sean o no depende del alcance de la respectiva regulación constitucional,
siendo importante destacar ahora que el Congreso de la República, las Altas
Cortes y la Fiscalía General de la Nación son órganos constitucionales por
haberlo decidido así el Constituyente originario.
110. Sin embargo, dejando
en claro el status de órganos constitucionales que, según el
esquema original de la Constitución de 1991, tienen los órganos encargados de
la investigación y juzgamiento de los funcionarios que representan a otros
órganos constitucionales, la Corte considera que ahora no se trata de averiguar
si la nueva Comisión de Aforados accede o no a ese status, ya que
para determinar si se ha configurado una sustitución de la Carta tal indagación
no es indispensable, pues el foco de la comparación radica en examinar la
incidencia de esa Comisión en las relaciones que, de acuerdo con la primera
versión de la Constitución de 1991, se cumplían entre órganos constitucionales
de las ramas del poder público a propósito de la investigación, acusación y
juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación,
habida cuenta de que este control inter-órganos y el procedimiento a que da
lugar también son de incuestionable raigambre constitucional.
111. Así las cosas, la
innegable pertenencia de órganos constitucionales como el Congreso, las Altas
Cortes y la Fiscalía General de la Nación al poder legislativo y a la Rama
Judicial, respectivamente, no aparece correspondida por el Acto Legislativo No.
02 de 2015 que creó una Comisión de Aforados no perteneciente a ninguna de las
ramas del poder público, motivo por el cual lo que procede ahora es recordar,
para el caso de la investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de
las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, las razones que subyacen a
la distribución de competencias entre distintos órganos constitucionales, según
la concepción que inspiró al Constituyente originario y, posteriormente,
examinar si las transformaciones operadas por la reforma de equilibrio de
poderes mantienen, mejoran o sustituyen esas razones.
112. De conformidad con el
análisis que se hizo cuando se fijó la premisa mayor, habida cuenta de que los
investigados acusados o juzgados son los más destacados miembros de órganos
constitucionales situados en el vértice de la Rama Judicial no es
irrelevante que el Constituyente originario hubiera confiado la investigación,
acusación y juzgamiento a órganos constitucionales de otras ramas del poder
público, dada la paridad que jurídicamente les atañe a esos órganos, en cuanto
encargados de las más importantes competencias destinadas a actualizar la
función básica e identificadora de cada una de las tres ramas del poder
público.
De acuerdo con lo visto, la
paridad jurídica de estos órganos constitucionales es característica
consecuente con la independencia que las ramas, y sus respectivos órganos
constitucionales, requieren para el cumplimiento de sus funciones y
competencias, así como con la esencialidad o indefectibilidad de esos órganos
constitucionales, importante característica que no implica exclusión de las
posibilidades de reforma constitucional, pero sí especial cuidado y atención
cuando haya necesidad de reformar los órganos constitucionales o las relaciones
establecidas entre ellos, relaciones que, según lo examinado en esta
providencia, también son parte fundamental del principio de separación de
poderes como eje definitorio de la identidad de la Carta de 1991.
113. Dejando para ulterior
estudio la independencia de ramas y de órganos, la Corte no abriga dudas acerca
de que la creación de un organismo no perteneciente a ninguna de las ramas del
poder público es inconciliable con las características de paridad y
esencialidad que, siendo propias de los órganos constitucionales, presiden el
diseño, aportado por el Constituyente, de las relaciones entre órganos
pertenecientes a las ramas del poder público y, en especial, de las suscitadas
con ocasión de la investigación, acusación y eventual juzgamiento de los
Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación.
114. Esta Corporación
reitera que la cuestión puesta en su conocimiento por el demandante no
encuentra solución mediante la simple creación de un órgano constitucional
nuevo y que, por ello, no se trata de indagar si la Comisión de Aforados tiene
o no ese status, sino de destacar, de una parte, que su introducción
en el ordenamiento superior rompe una paridad que estaba dada por la
pertenencia a las ramas del poder público de todos los órganos encargados de la
investigación, acusación y juzgamiento de los aforados y, de la otra, que la
selección del órgano al cual se le confiaron determinadas competencias para
llevar a cabo el mencionado control inter-órganos, lejos de obedecer a una
casualidad, respondió a propósitos sopesados por el Constituyente de 1991 y que
tienen una larga historia en el constitucionalismo colombiano.
La índole
de la responsabilidad de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal
General de la Nación, el Congreso de la República como órgano constitucional de
origen popular y la nueva Comisión de Aforados
115. Desde luego, siempre
se ha perseguido que aún los más altos funcionarios del Estado sean
responsables, porque un sistema constitucional, si auténticamente lo es, no
admite la irresponsabilidad en el ejercicio del poder público, pero, dada la
relevancia de los órganos encargados de las principales competencias y, a
través de ellas, de concretar en la práctica las más importantes funciones del
Estado, se ha estimado que la responsabilidad de los funcionarios que han
llegado a las posiciones de mayor relevancia constitucional, es una responsabilidad
que se tiene ante la Nación o, para ponerlo en los términos del artículo 3º de
la Constitución vigente, ante el pueblo, exclusivo titular de la soberanía y
"del cual emana el poder público".
116. Siendo esto así y no
pudiendo verse los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la
Nación sometidos a la investigación acusación o juzgamiento de sus mismos
colegas encargados, como ellos, de administrar justicia, lo coherente con una
responsabilidad que se tiene ante el pueblo es que, de preferencia, sean los
órganos de origen popular directo los legitimados para establecer esa
responsabilidad que, de acuerdo con lo indicado al establecer la premisa mayor
de este juicio de sustitución, es una responsabilidad de carácter político conducente
a sanciones políticas como la destitución, la privación temporal o la pérdida
de los derechos políticos, a causa de hechos u omisiones ocurridos en el
desempeño de sus elevados cargos, y todo esto sin perjuicio de las
connotaciones jurídicas que se ponen de manifiesto especial, mas no únicamente,
cuando la infracción merece otra pena o el acusado ha incurrido en delitos
comunes, eventos que requieren la intervención de la Corte Suprema de Justicia.
117. Ese vínculo con el
pueblo que en las causas seguidas contra los Magistrados de las Altas Cortes y
el Fiscal General de la Nación se procuraba mediante la intervención de la
Cámara de Representantes y del Senado de la República que conforman el
Congreso, órgano constitucional en el que tiene su mejor expresión el
pluralismo ideológico e institucional, no se advierte, sin embargo, en la
Comisión de Aforados, por completo carente de ese nexo directo con el pueblo,
que es el titular de la soberanía y origen del poder público.
En este contexto, la óptima
representación del pueblo ante el cual los altos funcionarios del Estado son
responsables la tiene el órgano legislativo y, debido a ello, la Cámara de
Representantes estaba encargada de investigar y de acusar, mientras que al
Senado de la República le correspondía conocer de las acusaciones, admitirlas
si había lugar a ello, imponer las sanciones correspondientes y, en su caso,
poner al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia.
118. De acuerdo con
precedentes consideraciones, la Cámara de Representantes, antes encargada de
investigar y acusar, ha sido desplazada del ejercicio de esas competencias,
pues cuando el comportamiento corresponde a actos de indignidad por mala
conducta, el artículo 8º del Acto Legislativo No. 02 de 2015, tras confiar la investigación
y acusación a la Comisión de Aforados, repartió la competencia para juzgar
entre la Cámara y el Senado, llamados a ejercerla en primera y segunda
instancia, mientras que, si se trata de delitos, a la Comisión de Aforados se
le ha adjudicado la competencia para investigar y acusar ante la Corte Suprema
de Justicia, órgano en el cual queda radicada la etapa de juzgamiento.
118.1. En la primera de las
hipótesis planteadas en el párrafo anterior, aunque el juzgamiento se le
atribuye a la Cámara y al Senado en primera y segunda instancia, la reforma de
equilibrio de poderes no alcanza con ello a mantener los fundamentos del
equilibrio construido por el Constituyente de 1991, porque al entregar las
tareas de investigación y acusación a la Comisión de Aforados diluye el
carácter político de la responsabilidad que, como se analizó, no es un rasgo
accidental en el diseño original de este control inter-órganos, pues el hecho
de que la responsabilidad de los funcionarios aforados se tenga ante el pueblo
es, por entero, concordante con la participación del Congreso en el
cumplimiento de las labores de investigación y acusación, dado el origen
popular directo del principal órgano representativo y su condición
eminentemente política que lo habilita para dotar a la investigación y a la
acusación del contenido político que tiene la responsabilidad de los
funcionarios a los que el Constituyente originario amparó con el fuero.
La ausencia de la Cámara de
Representes en el ejercicio de las competencias de investigación y acusación
desdibuja el sistema inicialmente acogido en la Constitución, pues no hay
manera de que un órgano, como la Comisión de Aforados, privado de origen popular
directo y de cuyo funcionamiento están ausentes los procedimientos inherentes a
la deliberación legislativa y a la índole de las decisiones que adopta el
Congreso, pueda imprimirle a su actuación la valoración política propia de un
control inter-órganos diseñado para hacer valer una responsabilidad que,
conforme se ha indicado, se tienen ante el pueblo, titular de la soberanía y
fuente del poder público.
118.2. Mayor fuerza
adquieren estos argumentos cuando se observa que en la segunda de las hipótesis
arriba esbozadas desaparece no solamente la actuación de la Cámara de
Representantes sino la de todo el Congreso, dado que, tratándose de delitos, la
Comisión de Aforados investiga y acusa ante la Corte Suprema de Justicia
directamente, con lo cual, fuera de trastocar la responsabilidad ante el pueblo
y los rasgos políticos que tiene el establecimiento de esa responsabilidad, el
Acto Legislativo No. 02 de 2015 olvida por completo las connotaciones
judiciales del procedimiento dirigido a establecer la responsabilidad y la
manera como el Constituyente originario concibió el equilibrio entre los
poderes y su colaboración armónica al señalar en el artículo 116 de la
Constitución que "El Congreso ejercerá determinadas funciones
judiciales".
119. En efecto, si como se
ha anotado, una de esas "determinadas" funciones judiciales
que ejerce el Congreso de la República es, justamente, la que tiene que ver con
la manera de hacer efectiva la responsabilidad de los aforados y, en especial,
la que atañe a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la
Nación y si, además, se repara en que el propio Constituyente diseñó el sistema
de investigación, acusación y juzgamiento dentro de las coordenadas del
principio de separación de poderes, no es explicable que en el supuesto
analizado el Congreso de la República haya sido totalmente apartado del
ejercicio de unas competencias que, por excepción, le confió el mismo
Constituyente originario.
120. Una Comisión de
Aforados que no pertenece a ninguna de las ramas del poder público y que, por
lo mismo, carece de índole judicial, no puede, sin sustituir la Carta,
desplazar al Congreso de la República en lo que el texto constitucional
inicialmente le confió bajo la convicción de que, en un supuesto determinado,
le entregaba el ejercicio de una competencia inscrita dentro de la función
judicial a un órgano que, por no pertenecer a la Rama Judicial, debía cumplir
al menos dos condiciones: (i) ser del mismo rango de los órganos
constitucionales representados por los funcionarios sometidos a investigación y
eventual acusación y (ii) garantizar una actuación coherente con una
responsabilidad debida al pueblo y en cuyo establecimiento pudieran apreciarse
y sopesarse las connotaciones políticas y de impacto institucional propias de
esa clase de responsabilidad.
La
investigación, acusación y enjuiciamiento de los altos funcionarios de la Rama
Judicial, las ramas del poder público y sus órganos constitucionales y el
cumplimiento de funciones judiciales por el Congreso
121. Además, al construir
el régimen especial del control inter-órganos que tiene lugar cuando se trata
de establecer la responsabilidad de los funcionarios aforados, el Constituyente
lo diseñó para que operara dentro de los confines de las tres ramas clásicas
del poder público y de sus correspondientes órganos constitucionales. Así pues,
según la concepción original de la Constitución, el ejercicio de las
competencias para la investigación, la acusación y el juzgamiento de los
Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación estaba
condicionado por la función básica que identifica como tal a la Rama Judicial,
de modo que cuando el cumplimiento de esa función típica se desplazara de la
rama a la que le corresponde, según la formulación tradicional del principio de
separación de poderes y, excepcionalmente, tuviera que ser asumido por otros
órganos, esos otros órganos tendrían que ser los constitucionales
pertenecientes a otras ramas y, en especial la legislativa, dada la importancia
de la función judicial, el tipo de responsabilidad que le cabe a los
principales funcionarios de los órganos límite de la Rama Judicial y las
nociones de paridad, esencialidad e independencia que caracterizan a los
órganos constitucionales.
122. De conformidad con la
regulación introducida por la reforma de equilibrio de poderes la Comisión de
Aforados quedó situada por fuera de los límites de las tres clásicas ramas del
poder público e incumple la condición que emerge de la configuración
constitucional de los poderes hecha por el Constituyente y que, según lo visto,
consiste en que los órganos comprometidos en el control previsto para hacer
efectiva la responsabilidad de los aforados pertenecientes a la Rama Judicial
deben ser órganos constitucionales de las otras ramas del poder público y, en
especial, de la legislativa y todo esto por las razones ampliamente expuestas
en esta providencia.
123. Lo anterior significa
que el Constituyente trazó un límite que debe ser atendido al legislar sobre la
materia o al modificar la Constitución, pero esto no significa que sea
imposible la reforma del control inter-órganos que ahora ocupa la atención de
la Sala, o de cualquiera otra modalidad de control directamente establecida por
el Constituyente o que únicamente involucre a órganos constitucionales
pertenecientes a las tres ramas tradicionales del poder público.
En este orden de ideas,
singular atención merece cualquier reforma cuando, de acuerdo con el diseño
aportado por el mismo Constituyente originario, la función básica que le
confiere identidad a cada una de las tres ramas debe ser cumplida por órganos
constitucionales de ramas diferentes a aquella a la que, según la distribución
tradicional, le corresponde de manera principal ejercer la función que se
traslada a otras ramas. Empero, esa singular atención no excluye la posibilidad
de la reforma, siempre que las modificaciones tengan lugar dentro de los
márgenes trazados por el Constituyente originario.
123.1. Ya en esta sentencia
se ha hecho alusión a la declaración de constitucionalidad del Acto Legislativo
No. 01 de 2007 que, aunque modificó las reglas sobre moción de censura, lo hizo
sin alterar los límites impuestos por el principio de separación de poderes. En
esa oportunidad la Corte observó que "cuando se introducen reformas a
los instrumentos de control interorgánico previstos en la Constitución, es
posible que un órgano se vea fortalecido, en contraste con otro o con otros
que, como efecto de la reforma, se ven debilitados en sus competencias, o
sometidos a controles más estrictos o recortados en su capacidad de vigilar o
condicionar la actuación de otros", a lo cual la Corporación agregó
que "mientras tales reformas se mantengan dentro del ámbito del
principio de separación de poderes como eje definitorio de la identidad de la
Carta Fundamental, no puede decirse que las mismas hayan dado lugar a una
sustitución de la Constitución"[168].
Es de destacar que en esa
ocasión la reforma recayó sobre un mecanismo de control inter-órganos, e
igualmente que el Congreso de la República se mantuvo dentro de las coordenadas
del principio de separación de poderes en la forma en que el Constituyente lo
concibió, tratándose del caso específico de la moción de censura.
123.2. Similar razonamiento
fue tenido en cuenta para declarar la constitucionalidad del Acto Legislativo
No. 03 de 2011 que estableció el criterio de sostenibilidad fiscal, encontrado
constitucional por esta Corporación, pues tal criterio, siendo "instancia
de interlocución entre los poderes públicos", según la colaboración
armónica constitucionalmente exigida, "no usurpa la función
judicial", puesto que comporta un debate "en sede judicial"
sobre los efectos de las sentencias de las Altas Cortes que, adicionalmente,
"conservan la competencia para decidir, en condiciones de independencia
y autonomía, si procede la modificación, modulación o diferimiento de tales
efectos, o si estos deben mantenerse incólumes en su formulación original"[169].
123.3. A diferente
resultado llegó la Corte al examinar la constitucionalidad del Acto Legislativo
No. 01 de 2008, pues decretó su inexequibilidad por sustituir la Constitución,
entre otras razones, porque encargó a la Comisión Nacional del Servicio Civil
de adoptar los mecanismos indispensables para hacer efectiva la inscripción
extraordinaria en carrera administrativa de servidores que ocupaban, en
provisionalidad, cargos de carrera administrativa definitivamente vacantes.
Dado que la carrera administrativa es materia reservada a la ley por el
artículo 125 superior, la Corte estimó que el Congreso había sustituido el
principio de separación de poderes al asignarle a un organismo carente de
carácter legislativo una competencia exclusiva del legislador, sustrayéndola
del ámbito de la función propia de este y, por consiguiente, del control de
constitucionalidad que esta Corte ejerce sobre las leyes[170].
Nótese que la Comisión
Nacional del Servicio Civil fue incorporada a la Constitución por el
Constituyente de 1991 que, en el artículo 130 de la Carta, le encargó "la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos,
excepción hecha de las que tengan carácter especial", luego es claro
que no basta la presencia o la incorporación de un organismo en la Constitución
para que, por ese solo hecho, esa entidad se torne receptora de competencias
trasladadas desde órganos constitucionales de cualquiera de las tres ramas del
poder público, pues lo normal es que cada rama se ocupe de la función básica
que la identifica y la distingue de las demás y que cuando, por excepción, se
le tengan que confiar a alguna otra instancia competencias diferentes a las que
comúnmente desarrolla, se impone apreciar el rango del órgano que ejercerá esas
competencias y la pertenencia de ese órgano a las ramas del poder público,
encargadas de las principales funciones del Estado.
124. Los límites están
dados por la función, de evidente importancia, y por la estructura orgánica de
las tres ramas del poder público cuyos linderos no pueden ser traspasados para
entregarle a entidades que no sean órganos constitucionales pertenecientes a
cualquiera de los poderes clásicos, competencias destinadas a actualizar alguna
de las funciones básicas desarrolladas por los órganos constitucionales de las
ramas ejecutiva, legislativa y judicial.
125. Por más que haya sido
introducida en la Constitución por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, es claro
que la Comisión de Aforados no pertenece a ninguna de las tres ramas del poder
público y que las atribuciones que se le confiaron son judiciales, ya que así
fueron catalogadas por el Constituyente al asignarlas al Congreso de la
República, órgano constitucional al que, se repite, ha desplazado la nueva
Comisión de Aforados en el ejercicio de estas competencias que, por excepción,
el propio Constituyente le confió al legislativo, en razón de su origen popular
directo y de la índole de una responsabilidad que los aforados tienen ante el
pueblo, representado, en toda su complejidad, por el Congreso.
El Acto
Legislativo No. 02 de 2015, las relaciones entre las ramas del poder público y
entre sus respectivos órganos constitucionales, y la paridad y otras
características de estos órganos
126. Ya se ha manifestado
que del principio de separación de poderes forma parte, con la condición de eje
definitorio, el conjunto de relaciones que entre los órganos constitucionales
de las ramas del poder público estableció el Constituyente originario, vínculos
que resultan alterados por las disposiciones acusadas del Acto Legislativo No.
02 de 2015, según las razones que se dejan expuestas, pero, además, la Corte
advierte que, tratándose de los órganos mencionados, la paridad que se predica
de ellos, así como su esencialidad e independencia, fueron características
garantizadas en la versión original de la Carta por el sometimiento a idéntico rasero
de los funcionarios situados en la cúspide del poder estatal, de conformidad
con una selección hecha por el mismo Constituyente.
127. En la redacción
inicial del artículo 178 superior se le otorgaba competencia a la Cámara para
acusar no solo a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la
Nación, sino también al Presidente de la República o a quien hiciera sus veces,
y esta atribución tenía plena correspondencia con la asignada en al artículo
174 al Senado de la República, encargado de "conocer de las acusaciones
que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o
quien haga sus veces; contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren
cesado en el ejercicio de sus cargos", por "hechos u omisiones
ocurridos en el desempeño de los mismos".
128. Como se ha puesto de
presente en esta providencia, la reforma de equilibrio de poderes sustrajo a
los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación de esa
regulación del control inter-órganos orientado a establecer la responsabilidad
de estos funcionarios, pero dejó vigente el esquema de investigación, acusación
y juzgamiento, conforme estaba, tratándose del Presidente de la República o de
quien haga sus veces.
129. Con fundamento en
importante doctrina, se ha indicado que la paridad de los órganos
constitucionales es característica definida por su condición eminentemente
jurídica, mas no por la importancia que en el plano político pueda
corresponderle a algunos órganos dotados de una especial incidencia en la
opinión pública, interactuación de singular relevancia política que no es tan
directa en el caso de otros órganos, lo cual en nada afecta la paridad, la
esencialidad o la independencia de unos u otros órganos, dado que la igualdad
de los órganos constitucionales, que surge de estas características, tiene una
base normativa proporcionada por el Constituyente.
De ahí que en el diseño
original de la Constitución un mismo supuesto de hecho cobijara al Presidente
de la República, a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de
la Nación y que, en cumplimiento del control inter-órganos previsto para el
establecimiento de su responsabilidad, unas mismas consecuencias jurídicas
estuvieran previstas para todos estos aforados.
130. Sin embargo, el Acto
Legislativo No. 02 de 2015 varió radicalmente este esquema y sustituyó la
Constitución, no solo al crear la Comisión de Aforados como instancia exclusiva
para la investigación y juzgamiento de los más importantes Magistrados y del
Fiscal General de la Nación, sino por romper la paridad de los órganos
constitucionales de mayor relevancia a causa de la adicional división de lo que
el Constituyente de 1991 concibió en forma unificada, en atención al status de
los órganos constitucionales pertenecientes a las tres ramas del poder público
y a su régimen jurídico, en cuanto órganos situados en el vértice de ese poder.
131. Que la idea que tuvo
el Constituyente originario al seleccionar los altos funcionarios y concederles
un fuero no fue producto de la casualidad lo demuestran los argumentos
sustentados a lo largo de esta providencia y, además, la tradición del
constitucionalismo colombiano que respalda ampliamente la opción avalada en la
Carta de 1991, siendo de destacar que la concepción en ella plasmada no diverge
radicalmente de la acogida en la Constitución de 1886, salvo por la inclusión
de funcionarios pertenecientes a órganos que no existían en el régimen
constitucional anterior y por alguna exclusión, cuyo análisis sirve para
apuntalar el análisis que la Corte ha hecho en esta sentencia.
132. En efecto, interesa
mencionar que antes de 1991 el grupo de aforados comprendía a los Ministros del
Despacho, de quienes se apuntó que su inclusión era acertada, puesto que
colaboraban "íntimamente" con el Presidente, hallándose "en
la categoría más elevada de la administración", por lo cual "someterlos
al juicio de funcionarios de menor jerarquía o igual a la suya, sería exponer
la justicia a interferencias políticas"[171].
La Constitución de 1991 excluyó a los ministros de la lista de los sometidos al
control inter-órganos contemplado en los artículos 174 y 178 superiores, pero
debe advertirse que en los numerales 8º y 9º del artículo 135, actualmente
modificados por el Acto Legislativo No. 01 de 2007, el Constituyente introdujo,
entre las facultades de cada Cámara, la de citar a los Ministros y la de "proponer
moción de censura" respecto de ellos y "por asuntos relacionados con
funciones propias del cargo".
Es de destacar que aun
cuando los Ministros ya no hacen parte de los funcionarios que pueden ser
investigados y acusados por la Cámara ante el Senado, mediante la figura de la
moción de censura lo relacionado con su responsabilidad fue confiado al
Congreso de la República y no a algún organismo inferior o ajeno a los órganos
constitucionales de las tres ramas clásicas del poder público, con lo que prevalecieron
las ideas de fondo relativas a la paridad, la importancia de las competencias
asignadas y la adscripción de esas competencias a alguna de las funciones
cumplidas por cada una de las tres ramas clásicas del poder público, luego el
límite conformado por estas ramas tampoco fue superado en el diseño ideado por
el Constituyente originario.
133. Adicionalmente,
importa mencionar que tanto en la Constitución de 1886, como en la versión
original de la de 1991, la lista de funcionarios acusables por la Cámara ante
el Senado es taxativa, lo cual denota el carácter exclusivo del fuero y del
mecanismo para el establecimiento de la responsabilidad, todo lo cual quedó
alterado por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, pues privar de la función de
acusar a órganos elegidos popularmente, con procedimientos de deliberación y
votación especiales, constituye una modificación radical de un control que
puede tener como consecuencia la remoción anticipada de los Magistrados de las
Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación.
134. No tiene duda la Corte
en sostener que esta modificación de la titularidad de la acción por causas
penales, de indignidad o fiscales no es nada diferente a la eliminación del
desafuero político cuyo resultado es la desaparición de una garantía institucional
que el Constituyente de 1991 consideró central, reemplazándola por una
instancia ad hoc de investigación y acusación que tiene como
únicos destinatarios a los funcionarios que integran la cúpula de la Rama
Judicial, y como única competencia la referida función de investigación y
acusación, orientada a que, de manera periódica, se produzcan sanciones de
suspensión o destitución, como forma de disciplinar a los Magistrados de las
Altas Cortes en asuntos penales, disciplinarios y fiscales.
135. Del delicado
equilibrio que forjó el Constituyente solamente sobrevive el fuero del
Presidente o de quien haga sus veces y ahora, tras haber sido separados los
Magistrados de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y del Consejo
Superior de la Judicatura, así como el Fiscal General de la Nación, el Congreso
de la República decidió que, en reemplazo de ellos, los Miembros de la Comisión
de Aforados, junto con el Presidente de la República, pueden ser acusados por
la Cámara de Representantes ante el Senado, con lo que a la nueva Comisión,
ajena a las Ramas del Poder Público, se le sitúa en una posición que está lejos
de tener, acabándose así de trastocar el régimen cuidadosamente decantado a lo
largo del proceso histórico del constitucionalismo colombiano.
136. Después del Acto
Legislativo No. 02 de 2015 de lo que era un solo mecanismo de control
inter-órganos quedan dos, a saber: uno que funciona de conformidad con la
regulación proporcionada por el Constituyente de 1991, en el que son sujetos de
investigación y acusación el Presidente de la República o quien haga sus veces
y los Miembros de la Comisión de Aforados y otro previsto únicamente para los
Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación, según la
regulación de la reforma de equilibrio de poderes que, conforme se ha visto,
propicia el mantenimiento de las connotaciones políticas de la investigación y
la acusación tratándose del Presidente de la República y de los Miembros de la
Comisión de Aforados, haciéndolas desaparecer en el caso de los Magistrados de
las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, de cuyos procesos de
acusación y juzgamiento, en forma completamente opuesta al régimen anterior, se
extirpan las valoraciones asociadas a la estabilidad de las instituciones, a la
protección del régimen constitucional o, en suma, al bien común, de tal forma
que la acusación y el juzgamiento por la comisión de delitos comunes o delitos
cometidos en el ejercicio de sus funciones solo puede tomar en consideración el
régimen sancionatorio correspondiente y no, como ocurría en el régimen previo,
razones vinculadas al bien común.
137. Este último cambio en
el parámetro de valoración, tiene profundas consecuencias, ya que, según lo
previsto originalmente en la Constitución de 1991, no toda presunta falta
implicaba que fuera necesario un pronunciamiento que resolviera, pues era
posible que el Congreso, teniendo en cuenta consideraciones extra jurídicas,
decidiera que la estabilidad y adecuado funcionamiento de las instituciones
ameritaba que, en casos concretos, la investigación no llegara a dicha
instancia, sin que se tratara de una garantía de impunidad, dado que lo
pretendido no era hacer menos efectivo el proceso de atribución de
responsabilidad, sino racionalizar su uso para garantizar la debida estabilidad
a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación y, por
supuesto, a las instituciones de las cuales los mencionados funcionarios son
miembros.
El
procedimiento para la investigación, acusación y juzgamiento de los funcionarios
de la Rama Judicial, el debido proceso y la sustitución de la Constitución
138. Conforme fue puesto de
presente al momento de fijar la premisa mayor, las connotaciones asociadas a la
estabilidad institucional y a la racionalización en el uso del control
inter-órganos que ahora se analiza, no desplazan las implicaciones jurídicas,
especialmente manifestadas mediante un procedimiento constitucionalmente
diseñado, que también hace parte del principio de separación de poderes.
139. A causa de las modificaciones
operadas por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, el único procedimiento
establecido en la versión original de la Constitución de 1991 se bifurca,
manteniéndose el inicial para el Presidente de la República o quien haga sus
veces y para los Miembros de la Comisión de Aforados, y habiéndose introducido
el segundo para los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la
Nación, con un diseño desprovisto de mecanismos y oportunidades para las
valoraciones asociadas al bien común, así como exclusivamente orientado a hacer
valer el régimen sancionatorio correspondiente, por lo cual también en el
procedimiento se evidencia la sustitución de la Constitución que el demandante
le pidió verificar a esta Corte.
140. Consideraciones
ligadas al debido proceso como derecho constitucional de orden fundamental
también avalan la precedente aseveración, puesto que, siendo el procedimiento
escenario por excelencia para hacer valer los derechos y garantías procesales,
resulta inconciliable con el régimen de investigación, acusación y juzgamiento
prohijado por el Constituyente originario que, cuando se trata de actos de
indignidad por mala conducta, en el juzgamiento, dividido por el Acto
Legislativo No. 02 de 2015 entre la Cámara de Representantes y el Senado de la
República, se prescinda de pruebas y de recursos.
En efecto, el artículo 8 de
la reforma de equilibrio de poderes estableció que el Congreso "en
ningún caso practicará pruebas" y que "contra la decisión del
Senado no procederá ningún recurso o acción", y esto aun en aquellos
casos en que se desconozca el debido proceso, debiéndose tener en cuenta,
además, que en este trámite a la Comisión de Aforados se le atribuye la
facultad para suspender a algún magistrado, cuando así lo solicite la respectiva
Sala Plena.
141. En estas condiciones,
fuera de que, tratándose de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal
General de la Nación, se expulsaron del control las valoraciones referentes al
bien común, en el nuevo procedimiento, orientado, según se ha visto, a lograr
periódicas sanciones de suspensión o destitución, se suprimen muy relevantes
garantías procesales, con total olvido de la índole de la función,
inequívocamente definida como judicial por el Constituyente originario, al
plasmar, en el artículo 116 superior, que el Congreso ejercerá "determinadas
funciones judiciales", entre las que se encuentra la contemplada en
los artículos 174 y 178 de la Carta.
La
investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y
del Fiscal General de la Nación como funciones judiciales cumplidas por el
Congreso y su carácter excepcional
142. Conviene recordar aquí
que, al abordar la premisa mayor del juicio de sustitución, se puso de
manifiesto que si una función, como en este caso la judicial, debe ser asumida
por una rama u órgano perteneciente a otra rama del poder público identificada
por el cumplimiento de una función básica distinta, como cuando al Congreso se
le encomienda investigar, acusar o juzgar, tal posibilidad debe estar muy bien
justificada, por cuanto constituye una excepción, por lo demás interpretable de
manera restrictiva, conforme corresponde a las excepciones.
143. Ya se ha indicado que
la investigación, acusación y enjuiciamiento de los Magistrados de las Altas
Cortes y del Fiscal General de la Nación por parte del Congreso de la República
es un control inter-órganos configurado como una excepción por el mismo
Constituyente originario, razón por la cual su desarrollo legislativo ha de ser
cuidadoso y su reforma, aunque posible, está sometida a los límites trazados
por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.
144. Con base en la
jurisprudencia constitucional, también se ha expuesto que los quebrantamientos
o roturas de la Constitución, que no son más que excepciones, pueden ser
establecidas en la Carta por el propio Constituyente originario y que la
posibilidad de su incorporación mediante reforma constitucional no está
excluida, si bien esta Corporación, en ejercicio del control de
constitucionalidad de los actos reformatorios ha de estar atenta para evitar
que una excepción introducida por el Constituyente derivado quebrante la
Constitución y la sustituya total, parcial, permanente o transitoriamente[172].
145. El Acto Legislativo
No. 01 de 2015, mediante la creación de la Comisión de Aforados y la asignación
a este nuevo organismo de funciones de investigación y acusación respecto de
los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, obró
sobre una excepción concebida e incorporada a la Carta por el Constituyente de
1991. Con fundamento en lo discurrido a largo de esta sentencia, la Corte está
en condiciones de afirmar que el Congreso no le prestó la debida atención al
carácter excepcional acogido por el Constituyente originario, pues en lugar de
mantener el equilibrio en las relaciones entre las ramas del poder público o de
mejorar el mecanismo ya excepcional de por sí, traspasó los límites impuestos
por el principio de separación de poderes y sustrajo a los Magistrados de las
Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación del ámbito de un control que
antes compartían con el Presidente de la República o con quien hiciera sus
veces.
146. Al dejar vigente el
régimen de investigación y acusación anterior únicamente para el Presidente de
la República y ahora también para los miembros de la Comisión de Aforados, el
Acto Legislativo No. 02 de 2015 creó un supuesto especial dentro del mecanismo
de investigación y acusación, supuesto solo aplicable a los Magistrados de las
Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación y construido con base en
elementos distintos del régimen al que estuvieron sometidos según la versión
original de la Carta de 1991, como por ejemplo, una Comisión de Aforados
distinta de la Cámara de Representantes de origen popular, un parámetro de investigación
y acusación fundado en el correspondiente régimen disciplinario que excluye las
valoraciones relativas a la estabilidad institucional y al bien común o un
procedimiento privado de algunas garantías procesales, así como diferente del
que en relación con ellos se adelantaba y del que ahora solo se benefician el
Presidente de la República y los Miembros de la Comisión de Aforados.
147. Los anteriores datos
claramente dan a entender que, al expedir el Acto Legislativo No. 02 de 2015,
el Congreso de la República le introdujo excepciones a una excepción ya
elaborada por el Constituyente originario que le dispensó plena atención al
principio de separación de poderes, a las relaciones entre las ramas del poder
público y a la colaboración entre los distintos órganos constitucionales de las
tres ramas clásicas, forjando un control inter-órganos equilibrado, cuya
reforma lo ha desvirtuado, tal como ha sido expuesto en esta providencia.
148. El carácter de
excepción, presente ya en la versión inicial de la Constitución de 1991,
conducía a que, en razón de las particulares exigencias en la configuración de
los órganos situados en el vértice de la Rama Judicial del Poder Público, el
sistema de investigación y acusación operara solo por causas constitucionales y
realmente graves que dieran lugar a la indignidad por mala conducta o
constituyeran delitos, de manera que únicamente en circunstancias excepcionales
se activaban los mecanismos orientados a suspender o retirar de su cargo al
fiscal y a los magistrados y, en caso de resultar indispensable, a habilitar el
juicio penal ante la Corte Suprema de Justicia.
149. Al excepcionar una
excepción del modo como se hizo, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 sustituyó
la Constitución parcial y permanentemente, conclusión esta que resulta
corroborada al analizar las implicaciones de la creación de un tribunal ad
hoc y de un procedimiento especial únicamente para la investigación
acusación y juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal
General de la Nación en los principios de independencia y autonomía judicial,
que constituyen ejes definitorios de la Carta de 1991 y son expresión de la
separación de poderes en el ámbito correspondiente a la Rama Judicial.
Los
principios de separación de poderes, autonomía e independencia judicial y la
sustitución de la Constitución
150. De conformidad con lo
anotado al establecer la premisa mayor, el principio de separación de poderes
comporta, sin perjuicio de las relaciones de colaboración y control, que cada
una de las ramas goce, como forma de garantía institucional, de un ámbito de
libertad para el ejercicio de sus funciones, ámbito que no puede ser
interferido o afectado indebidamente. En su debido lugar quedó expuesto que en
relación con la Rama Judicial tal garantía se manifiesta en dos dimensiones,
pues, en primer término, a la autonomía de la Rama Judicial se adscribe el
principio de autogobierno, en virtud del cual es imprescindible la existencia
de un órgano autónomo y separado que, situado dentro de la propia Rama Judicial,
se encargue de gestionar su funcionamiento, mientras que, en segundo término,
la independencia de la Rama Judicial implica el poder de los funcionarios
judiciales para administrar justicia únicamente con sujeción al ordenamiento
jurídico y a la libre apreciación de las pruebas, garantía esta que constituye
un fin en sí mismo en tanto que, al margen del contenido de las decisiones
judiciales, es una condición necesaria de imparcialidad.
151. En consecuencia, la
independencia judicial proscribe cualquier tipo de injerencia de otro órgano
del poder público en las decisiones jurisdiccionales, puesto que la única
restricción que puede sujetar a las autoridades que administran justicia es el
Derecho y la imparcial apreciación de los hechos. Esta garantía inexpugnable de
la que es titular cada juez se refleja en el reconocimiento del principio de
legalidad y en la cláusula de Estado de Derecho, al tenor de lo previsto en los
artículos 1 y 6 de la Carta, en el deber de asegurar los derechos de todos los
ciudadanos, contemplado en el artículo 6 superior, en el mandato de trato igual
establecido en el artículo 13 constitucional, en el significado de la función
de administrar justicia derivado del artículo 116 y, principalmente, en la
prescripción expresa de la autonomía de la función judicial y de su
sometimiento al imperio exclusivo de la ley, respectivamente contenidos en los
artículos 228 y 230 de la Constitución.
152. Precisamente, la
sujeción del juez únicamente al Derecho es la principal garantía de su autonomía
en independencia que, como manifestación del régimen constitucional de
separación de poderes, garantiza un ámbito irreductible, libre de toda
intervención indebida de otras ramas del poder público, que se concreta en el
sometimiento de las decisiones judiciales exclusivamente al ordenamiento
jurídico.
153. En este contexto, en
la Constitución la independencia de los Magistrados de las Altas Cortes y del
Fiscal General de la Nación se materializa no solo mediante el reconocimiento
de que sus decisiones solamente están sometidas al imperio de la ley, sino
también por el reconocimiento de instrumentos específicos aplicables a tales
funcionarios por desarrollar tareas de cierre del sistema jurídico. Conforme ha
sido puesto de presente, tales instrumentos tienen su punto de partida en la
existencia de un complejo mecanismo de configuración de los órganos
constitucionales que integran la cúpula de la administración de justicia, con
un conjunto de exigentes requisitos para quienes deban acceder a los cargos y la
participación de las más altas instancias del Estado en el proceso de
designación de los mismos.
154. Con ese presupuesto,
la Constitución de 1991, en su versión original estableció un régimen
constitucional para limitar, mediante reglas sustantivas y procedimentales, la
remoción anticipada, la suspensión y la imposición de sanciones, a fin de
asegurar, como se indicó, que la investigación, acusación y juzgamiento de los
más altos funcionarios judiciales, no afectara negativamente el ejercicio
imparcial de sus competencias, tomara en cuenta su posición en la cúpula de la
Rama encargada de la administración de justicia y permitiera considerar los
efectos de la remoción o suspensión desde la perspectiva de la estabilidad
institucional. De conformidad con lo señalado en su momento, el régimen
diseñado para cumplir tales propósitos integraba elementos sustantivos y
procesales.
154.1. Los primeros
referentes a las causas de remoción o suspensión específicamente establecidas
en la Constitución y los segundos atinentes a la vigencia de un procedimiento
especial, también de origen constitucional, de manera que el régimen como
garantía de la independencia judicial quedaría eliminado si, por ejemplo, se
permitiera que un órgano diferente al Constituyente establezca causales
distintas a las previstas, dado que los funcionarios que integran los órganos
judiciales de cierre quedarían, en realidad, sometidos a la voluntad de otros
poderes, o si se llegara a afectar de manera decisiva el procedimiento
tornándolo irreconocible o alterando sus propósitos constitucionalmente
definidos.
154.2. La complejidad del
procedimiento que en la versión original de la Constitución de 1991 impedía la
suspensión o destitución del cargo, a menos que se produjera un desafuero por
órganos de representación política que operan mediante procesos de deliberación
y votación especiales, era una garantía de la independencia judicial, en la
medida en que aseguraba que los funcionarios pudieran ejercer las labores
propias de su cargo sin ser afectados por injerencias indebidas de las
autoridades encargadas de ejercer las competencias de acusación y juzgamiento.
Ese esquema permitía que un órgano representativo pudiera elegir de entre todas
las denuncias que llegaran a existir contra los Magistrados de las Altas Cortes
y el Fiscal General de la Nación cuáles revestían, en verdad, una seriedad
especial que los hiciera inhábiles para el ejercicio del cargo.
La trascendencia del
régimen procedimental especial encuentra su explicación en la índole de las
competencias asignadas a los órganos constitucionales de las ramas del poder
público, pertenencia esta última estrechamente vinculada a la atribución de la
competencia de acusación a un órgano popularmente elegido que hiciera valer,
adicionalmente, un especial tipo de responsabilidad que los altos funcionarios
tienen ante el pueblo, proveyendo además de legitimidad democrática a la
suspensión, remoción o sanción que llegara a imponerse.
155. Basta simplemente
remitirse al estudio que la Corte ha hecho para concluir que el Acto
Legislativo No. 02 de 2015, al crear la Comisión de Aforados, sustituyó la
independencia judicial, privándola de las garantías que la hacían viable, ya
que para insertar esa Comisión en el ordenamiento superior desplazó a órganos
de origen popular en el cumplimiento de las labores de investigación y
acusación, hizo desaparecer las consideraciones de estabilidad institucional o
relativas al bien común e instauró un procedimiento destinado a hacer valer
únicamente el régimen sancionatorio correspondiente y a lograr la imposición
periódica de sanciones, en abierta contradicción con un régimen excepcional
que, en atención a la independencia judicial y a otras circunstancias tratadas
en esta sentencia, procuraba operar solo en situaciones graves y extremas.
156. De acuerdo con lo
precisado en otros apartes de esta providencia, la creación de la Comisión de
Aforados equivale al establecimiento de una instancia ad hoc únicamente
para la investigación y la acusación de los Magistrados de las Altas Cortes y
del Fiscal General de la Nación, a quienes se pretende disciplinar en forma tal
que en el cumplimiento de sus competencias se acrecientan los riesgos de
interferencias indebidas susceptibles de canalización por conducto de los
nuevos funcionarios encargados de la acusación, el juzgamiento y de la eventual
remoción proveniente de un organismo no elegido directamente por el pueblo.
Conclusión
157. Luego de una lectura
integral de la demanda, de las intervenciones en el proceso y de la audiencia
pública llevada a cabo, la Corte encontró que la modificación del sistema de
investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y
del Fiscal General de la Nación en el Acto Legislativo No. 02 de 2015 sustituyó
el eje definitorio "separación de poderes y autonomía e independencia de
la rama judicial". El desconocimiento de los límites competenciales del
Congreso para reformar la Constitución se produjo dado que el régimen de
suspensión, remoción y sanción de los Magistrados de las Altas Cortes y del
Fiscal General de la Nación adoptado por el Congreso no es solo completamente
novedoso, sino que resulta incompatible con los fines que perseguía el
establecido en la Constitución de 1991, con el propósito de asegurar el
equilibrio entre las ramas del poder público y la independencia de la Rama
Judicial.
158. Con fundamento en las
consideraciones precedentes, se impone declarar inexequible la expresión
"Miembro de la Comisión de Aforados", contenida en los artículos 2
(inciso 6º) y 9 (inciso 3º) del Acto Legislativo No. 02 de 2015, así como sus
artículos 5 y 7 y también el nuevo artículo 178A adicionado por el artículo 8
del mismo acto reformatorio de la Constitución.
159. La determinación
adoptada tiene varios efectos que es preciso señalar. De una parte, como
consecuencia las decisiones de inexequibilidad adoptadas, (i) se produce la
reviviscencia del contenido original de los artículos 174 y 178 de la
Constitución. Esta reviviscencia implica (ii) que el régimen especial de
investigación, acusación y juzgamiento previsto en tales artículos le es
aplicable a los miembros de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, entidad que en virtud de lo señalado en la sentencia C-285 de 2016
subsiste en el ordenamiento jurídico.
EXAMEN
DEL CARGO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA ESTABLECIDO EN
EL ARTÍCULO 158 DE LA CONSTITUCIÓN
160. A continuación la
Corte analizará el cargo relativo a la infracción del principio de unidad de
materia. Con tal propósito (i) se reiterará el alcance de la doctrina relativa
al principio de unidad de materia y, en particular, de su aplicación a los
actos legislativos. Seguidamente (ii) se ocupará de analizar el cargo formulado.
Parámetro
de control: el principio de unidad de materia en la jurisprudencia
constitucional
161. La jurisprudencia se
ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la obligación constitucional
de respetar el principio de unidad de materia en el proceso de aprobación de
actos reformatorios de la Constitución. El artículo 158 de la Constitución
prescribe que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella[173]. Prevé, en consecuencia, que el Presidente de
la respectiva Comisión Constitucional Permanente rechazará las iniciativas que
no se ajusten a este precepto, sin perjuicio de que sus decisiones sean
apeladas ante la misma comisión. Esta disposición, que consagra el principio de
unidad de materia, impone que las normas integradas a una ley se vinculen con
la materia dominante de la misma, de manera que no se incorporen reglas que le
sean extrañas, esto es, disposiciones de las que no pueda predicarse relación o
vínculo alguno con la dimensión de la realidad social de la que se ocupa la
respectiva ley.
162. Desde sus primeras
decisiones este Tribunal advirtió que "[l]a interpretación del
principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y
terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano."[174] Por eso precisó, en precedente que desde
ese momento ha sido aplicado reiteradamente por la Corte, que "[s]olamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o
declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley."[175] Con idéntica orientación, la Corte ha
sostenido que esta exigencia no puede ser considerada "en forma rígida
e inflexible, pues con ello se afectaría al Congreso en su función de órgano
político y deliberativo en el proceso de formación de las leyes."[176] En esa medida "[s]u
interpretación implica una perspectiva amplia, de modo que sólo esté prohibido
introducir regulaciones que no conserven un mínimo de conexidad objetiva y
razonable con el tema objeto de la ley y de la deliberación del Congreso"
163. Esta exigencia, además
de su reconocimiento explícito en el artículo 158 de la Constitución, encuentra
fundamento en el principio democrático (arts. 1, 13 y 150) que impone asegurar
un trámite legislativo ordenado, proscribiendo la incorporación de normas
ajenas a la materia alrededor de la cual giran los debates en el Congreso. De
esta forma el principio de unidad de materia asegura un proceso adecuado de
deliberación y, adicionalmente, permite un control ciudadano a la actividad
legislativa. Igualmente dicho principio encuentra fundamento en la relevancia
que tiene para la ciudadanía la existencia de una ordenación adecuada de las
leyes, permitiendo la debida publicidad de las normas a efectos de facilitar su
consulta[178].
164. La jurisprudencia ha
precisado los criterios que deben considerarse al desarrollar un juicio de esta
naturaleza. Para el efecto ha indicado (i) que el examen no debe resultar excesivamente
exigente ni extremadamente deferente, de manera que el escrutinio no puede
desconocer el amplio margen de configuración otorgado al Congreso pero tampoco
las exigencias de racionalidad legislativa que se asocian al principio de
unidad de materia[179]. A partir de ello se ha
reconocido (ii) una preferencia prima facie por el respeto de
la determinación legislativa, de manera que es exigible un esfuerzo
argumentativo especial por parte del demandante para impugnar una norma legal
por violación del artículo 158 de la Constitución y, por parte de la Corte
Constitucional, para declarar su inexequibilidad.
Teniendo como punto de
partida dicha consideración la Corte ha indicado (iii) que la primera etapa del
juicio exige identificar el eje, núcleo o médula del proyecto, para lo cual
resultan relevantes diferentes técnicas hermenéuticas que se ocupen de los
antecedentes de la ley (interpretación histórica), de su texto (interpretación
literal), de sus fines (interpretación teleológica) así como de las relaciones
entre las diversas partes de la ley y de sus vínculos con otras leyes
(interpretación sistemática)[181]. A partir de
esa identificación (iv) debe definirse si la disposición examinada guarda
conexión con la materia del proyecto. En este punto del análisis, la Corte ha
sostenido que es necesario diferenciar entre dicha materia y los temas del
proyecto dado que en una ley es posible que exista una pluralidad de temas sin
que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias[182].
165. La conexidad, como lo
ha precisado la jurisprudencia, es de muy diferente tipo en tanto puede
determinarse "en función de: (i) el área de la realidad social que se
ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su
expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que
se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv)
las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una
determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos
de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas
constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna
-conexión sistemática-"[183].
166. La Corte ha
establecido también, apoyándose en el principio democrático, que el examen por
la infracción del artículo 158 no puede aplicarse con el mismo rigor "cuando
los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad de
materia han sido satisfechos durante el debate legislativo"[184]. En esa dirección, ha sostenido que "si
una disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de
discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa
medida, alrededor de la misma se desarrolló un óptimo y evidente proceso de
deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar menos exigente, en
tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con
el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia."
167. Igualmente ha dicho la
Corte que la aplicación del principio de unidad de materia es aplicable, no
solo en el trámite de aprobación de leyes sino también de reformas
constitucionales[186]. Sobre el particular indicó
que tal unidad, en el caso de estas últimas "está dada por el asunto
predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de
determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a
ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva."[187] Incluso
ha estimado aplicable tal regla cuando se trata de una ley convocatoria a
referendo constitucional advirtiendo, sin embargo, que se trata de un examen
diverso dado que "debido a su naturaleza y carácter diferente y supremo,
puede referirse a diversas materias, sin que sea jurídicamente razonable
aplicar, mecánicamente y sin matiz particular, la prohibición del artículo 158
superior, a un acto encaminado a modificar la Carta."
168. La Sala Plena ha
tenido también oportunidad de señalar que el artículo 169 de la Constitución,
que consagra el mandato de correspondencia entre el título de la ley y su
contenido, es aplicable al caso de los actos legislativos. No obstante en
atención a la naturaleza que se predica del acto legislativo ha sostenido
que" la pluralidad temática de las reformas dificulta la
asignación de un título que de noticia de todo su contenido, lo que
justificaría la adopción de títulos genéricos."[189]
169. La especial forma en
que se concreta el principio de unidad de materia en relación con los actos
reformatorios de la Carta se traduce, desde un punto de vista metodológico, en
un deber especial del demandante de demostrar la falta de conexidad de las
disposiciones que se acusan con la materia del acto reformatorio y, en segundo
término, en la obligación de la Corte de emprender un test dúctil dado que, al
ser la materia del acto legislativo "la reforma de la Constitución",
los riesgos de inconexión son más limitados. Así ha procedido en diferentes
oportunidades al juzgar la validez no solo de actos legislativos aprobados por
el Congreso, sino también de leyes que convocan la realización de un referendo
constitucional. No obstante que se trata de supuestos diferentes, la práctica
decisional de este Tribunal evidencia que el juicio en estos casos no resulta
particularmente exigente.
169.1. En la sentencia
C-1200 de 2003 la Corte se ocupó de una demanda en contra de una disposición
del Acto Legislativo 02 de 2002 que otorgaba facultades extraordinarias al
Presidente de la República para la expedición de normas con fuerza de ley. Se
alegaba que la regulación incluida en dicho acto era, en verdad el ejercicio de
una facultad legislativa y, en consecuencia, no podía estar incluida en el
referido Acto. La Corte consideró que el cargo era inepto dado que "no
existen en Colombia materias reservadas a la ley con exclusión del acto
legislativo, que queden por consiguiente sustraídas de la competencia del poder
de reforma." De manera que no resulta posible "como
presupuesto para establecer una violación del principio de unidad de materia"
que la Corte proceda "a reclasificar las disposiciones acusadas, para
establecer que ellas responden al ejercicio de una competencia ordinaria del
Congreso, como legislador, y no a una expresión del poder de reforma
constitucional." En adición a ello sostuvo que los demandantes no
habían argumentado la inexistencia de conexidad entre las disposiciones que se
demandaban y las otras que integraban el acto legislativo.
169.2. Al juzgar la
constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 "Por la cual se convoca un
referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional" la Corte afirmó en la sentencia C-551 de 2003 que
"el hecho de que la Ley 796 de 2003 incorpore un referendo que pretende
reformar distintos temas constitucionales no vulnera la regla de unidad de
materia (CP art. 158), pues esa ley versa sobre un asunto, que es la
convocatoria a un pronunciamiento del pueblo, y la Constitución admite que un
referendo recaiga sobre distintas cuestiones constitucionales."
169.3. En la sentencia
C-668 de 2004 la Corte examinó la constitucionalidad de una disposición del
Acto Legislativo 01 de 2003 "por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional y se dictan otras disposiciones." En uno de sus
artículos se establecía que en las que antes eran comisarías y luego fueron
erigidas en Departamentos de conformidad por lo establecido en el artículo 309
de la Constitución, la asamblea departamental estaría conformada por siete (7)
personas. La Corte advirtió, en primer lugar, que "en la ponencia para
primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la
República, sobre los proyectos aludidos así acumulados, en el pliego de
modificaciones puesto a consideración de esa Comisión, el artículo 37 propuso
la modificación del artículo 299 de la Carta Política, asunto que desde
entonces y durante la discusión del proyecto de reforma estuvo presente".
A continuación señaló "que dentro del ámbito de la reforma política el
Congreso consideró que la modificación de esa norma constitucional era parte de
la misma." Y, en esa dirección, concluyó que "se trata de un
asunto que no es ajeno al núcleo esencial del acto legislativo objeto de la
discusión parlamentaria y, por lo mismo, sí guarda relación de conexidad con el
resto del articulado de la reforma y, a juicio del Congreso, que en este caso
actúa como Constituyente derivado, el contenido del artículo 299 de la Constitución
que se proponía reformar no escapa a la unidad teleológica del proyecto."
169.4. En la sentencia
C-1057 de 2005 la Corte afirmó que no desconocía el principio de unidad de
materia la regla establecida en el artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004
"Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política
de Colombia y se dictan otras disposiciones". Esa disposición
prescribía la reducción del término con el que contaba la Corte para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de la regulación estatutaria en
materia de garantías electorales. Luego de establecer que el asunto
predominante de dicho acto legislativo era la reelección presidencial, la Corte
consideró "que la denominada ley de garantías electorales no es un
elemento ajeno a la figura de la reelección presidencial, pues precisamente es
el mecanismo que permite garantizar la igualdad entre el Presidente candidato y
los restantes aspirantes a la primera magistratura, condición indispensable
para que la figura de la reelección resulte ajustada al ordenamiento
constitucional (...). " En atención a ello y a la obligación
constitucional de adelantar el control constitucional como una etapa
del iter legislativo "la previsión específica del término con que
cuenta esta Corporación para examinar el proyecto, como parte integrante del
procedimiento de formación de la ley no es un tema extraño a la reforma
constitucional." Consideró, en suma, que se trataba de un asunto
instrumental "para que la figura de la reelección presidencial entrara
en funcionamiento."
169.5. En la sentencia
C-397 de 2010 al adelantar el examen automático de la Ley 1327 de 2009 "Por
medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a
consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional" la
Corte encontró que se respetaba el principio de unidad de materia al considerar
"que a pesar de que en la propuesta aprobada finalmente se
establecen dos aspectos diferenciados: (i) la posibilidad de que proceda la
pena de prisión perpetua para delitos atroces cometidos contra menores de 14
años y menores de edad con discapacidad física y/o mental, (ii) y la
obligación del Estado de aplicar una política de prevención tendiente a
evitar la comisión de delitos contra menores de edad a través del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, la temática general de la propuesta está
dirigida a convocar al pueblo (artículo primero de la ley) (...) para
aprobar la reforma constitucional del artículo 34."
170. Un examen de estas
providencias permite a la Corte concluir que la jurisprudencia constitucional
ha definido que la materia de un acto legislativo es la
"reforma de la Constitución" y, es a partir de ella, que se define la
conexidad al juzgar las diferentes normas que lo integran. Es cierto que la
sentencia C-1057 de 2005, tal y como lo advierte el demandante, adelantó un
examen similar al que realiza la Corte cuando del control de constitucionalidad
de leyes se trata. No obstante, de esa consideración no se desprende que tal
método sea el que se imponga en estos casos. Esta conclusión se funda en al
menos las siguientes cuatro razones.
En primer lugar, en la
sentencia C-668 de 2004 la Corte consideró que la constitucionalidad de una
expresión del artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003 se explicaba en el
hecho de que el Congreso había determinado que hacia parte de la
reforma y, adicionalmente, guardaba unidad teleológica con la
misma. Considerando el precedente que se desprende de la citada sentencia
no es preciso afirmar, como lo hace el demandante a efectos de proponer el
método de análisis aplicable en esta oportunidad, la existencia de una regla
judicial única contenida en la sentencia C-1057 de 2005.
En segundo lugar, si bien
la interpretación de la sentencia C-1057 de 2004 planteada por el demandante
resulta posible, ella requiere ser entendida a partir de una consideración
diferente. En efecto, puede interpretarse la línea argumentativa de la
sentencia C-1057 de 2005 como un esfuerzo de la Corte por ofrecer razones
adicionales para concluir la constitucionalidad, si se tiene en cuenta que, tal
y como lo refiere dicha providencia al definir el parámetro de control que se
desprende del artículo 158 de la Carta "un acto legislativo puede
tratar diversas materias sin infringir el principio de unidad de materia, pues
mediante el se pueden reformar diversos títulos, capítulos o artículos de la
Constitución que no guarden conexidad temática, la cual en definitiva vendría
dada precisamente por su propósito de modificar la Carta Política."
En tercer lugar, no
obstante que el examen constitucional de una ley convocatoria a referendo es en
varios aspectos diferente a la que corresponde a los actos legislativos, puede
concluirse que si en el caso de la primera –que por ser una Ley le resulta
aplicable directamente el artículo 158 de la Constitución- la Corte ha empleado
un juicio dúctil a efectos de determinar el respeto de la unidad de materia
(sentencias C-551 de 2003 y C-397 de 2010), con mayor razón debe acudirse a un
juicio de ese tipo en el caso de las reformas constitucionales adoptadas por el
Congreso. Esta consideración se apoya, además, en el hecho de que el proceso de
modificación de la Carta mediante acto legislativo se somete a exigencias
especiales de deliberación y aprobación que permiten enfrentar con mayor éxito
los déficits que podrían presentarse en el trámite de una ley ordinaria.
En cuarto lugar, la Corte
considera del caso advertir que una interpretación más estricta del principio
de unidad de materia, podría limitar gravemente las competencias del Congreso
para adoptar las reformas constitucionales que juzgue necesarias. El acto
constituyente, incluso cuando es producto de la actuación de un órgano
constituido, refleja una expresión significativa de la soberanía popular que
debe tener la capacidad de pronunciarse, en un mismo acto, de las materias que
en cada momento histórico resulten relevantes. En efecto, una revisión de la
Constitución permite identificar la estrecha relación que tienen sus partes y,
en esa medida, el impulso de una reforma de la Constitución tiene la virtud de
impactar diferentes dimensiones, cobijadas todas ellas por la misma materia.
Cargo
único: desconocimiento del principio de unidad de materia por incorporar en el
Acto Legislativo 02 de 2015 la regulación relativa al sistema de gobierno y
administración de la rama judicial.
Delimitación
del cargo y problema jurídico
171. El demandante solicita
que se declare la inexequibilidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17,
18, 19 y 26 (parcial) del Acto legislativo 02 de 2015 en tanto se ocupan de
regular el nuevo sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial.
172. Según la acusación
planteada en la demanda, la inclusión en el acto legislativo de normas que
reforman los sistemas de gobierno y administración judicial, y el control
disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, desconoce el
principio de unidad de materia. En efecto, a juicio del demandante tales temas
no guardan conexidad con el sistema de frenos y contrapesos, dado que dicha
regulación no desarrolla "la forma en que la Rama Judicial se relaciona
con las otras ramas del poder público." De otra forma dicho "las
reformas al sistema de gobierno y administración judicial y al control
disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial no buscan
ejerce un contrapoder a otros órganos estatales o colaborar con otra rama del
poder público, por lo que estas medidas no tiene una relación con el sistema de
frenos y contrapesos." En primer lugar, no existe conexidad causal en
tanto "para reequilibrar el sistema de frenos y contrapesos no era
necesario modificar el sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial
ni la forma en la que se ejerce el control disciplinario de los funcionarios y
empleados que hacen parte de ella." En segundo lugar "no
existe conexidad teleológica, porque mejorar el funcionamiento de la Rama Judicial
y modificar el tema disciplinario no tiene el potencial de aumentar o disminuir
el poder de esta respecto de las demás ramas del poder público y, por lo tanto,
no tiene la finalidad de afectar en el sistema de frenos y contrapesos."
En tercer lugar "tampoco existe una relación de conexidad sistemática
entre el asunto predominante del acto legislativo y las reformas al sistema de
gobierno y administración judicial y al control disciplinario de sus
funcionarios y empleados, porque estas son normas que están desarrolladas en
títulos y capítulos independientes, cuya modificación no era necesaria para
alcanzar el fin principal de la reforma."
173. Antes de enunciar el
problema jurídico que debe resolverse, es necesario establecer el impacto que
tiene el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia C-285 de
2016, respecto del cargo planteado en esta oportunidad.
173.1. La Corte declaró
inexequibles, en el numeral quinto de la parte resolutiva, las referencias que
al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial hacían los
artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo en relación con la conformación de
las listas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado, de la Comisión de Aforados y de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial.
Encuentra este Tribunal que
en tanto los segmentos acusados por el demandante, aun después de la
inexequibilidad, contienen un cambio en lo referido a la conformación de la
lista de elegibles, procede un pronunciamiento de fondo respecto de los
artículos 11 y 19. Respecto del artículo 8º el demandante no dirigió una
acusación por infracción del principio de unidad de materia.
173.2. La Corte declaró
inexequible el artículo 15 del acto legislativo, con excepción de la derogatoria
tácita que dicha disposición hizo del numeral 2º del artículo 254 de la
Constitución relativo a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, asunto sobre el
cual se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo. Adicionalmente
la Corte dispuso que el artículo quedaría así: "El Consejo Superior de la
Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos para un período de
ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte
Constitucional y tres por el Consejo de Estado."
A pesar de que la decisión de la Corte condujo a
reintegrar a la Carta el texto del numeral 1º del anterior artículo 254 de la
Constitución, encuentra la Corte que respecto de la derogatoria tácita del
numeral 2º de dicho artículo -relativo a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y
a la forma de conformarla-, procede un pronunciamiento por el cargo de
infracción de unidad de materia.
173.3. La Corte declaró inexequible el artículo
16 del acto legislativo. En consecuencia, no resulta procedente pronunciamiento
alguno, diferente al de estarse a lo resuelto.
173.4. La Corte declaró inexequible el artículo
17 del Acto Legislativo 02 de 2015, con excepción de lo relativo a la
derogatoria, tanto de la expresión "o a los Consejos seccionales, según
el caso", como de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la
Constitución, en relación con lo cual la Corte se abstuvo de pronunciarse fondo
por ineptitud sustantiva de la demanda.
Debido a esa determinación, procede un
pronunciamiento de fondo respecto del artículo 17 en tanto derogó las referidas
disposiciones.
173.5. La Corte declaró inexequible el artículo
18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015, con excepción (i) del literal
f), del numeral 1º que- salvo en lo referente a la expresión "También
ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de
1996"- fue declarado exequible, (ii) del literal g), del numeral 1º,
que fue declarado exequible y (iii) de la expresión "La autoridad
nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial", prevista en el numeral 6,
respecto de la cual la Corte se inhibió de pronunciarse de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Dado el alcance de ese pronunciamiento, la Corte
deberá adoptar una decisión de fondo respecto de las disposiciones que declaró
exequibles o no emitió un pronunciamiento de fondo.
173.6. La Corte decidió inhibirse respecto de
los cargos presentados contra el artículo 19 y el inciso 1º del artículo 26 del
Acto Legislativo 02 de 2015, por ineptitud sustantiva de la demanda, con
excepción de la derogatoria tácita del artículo 257 de la Constitución
Política, la cual declaró inexequible.
De acuerdo con ello procede un pronunciamiento
respecto de las normas que continúan vigentes.
174. De conformidad con lo expuesto la Corte
concluye que el problema jurídico que debe resolver a continuación es el
siguiente:
¿Los
artículos 11 (parcial), 15 (parcial), 17 (parcial), 18 (parcial), 19 y 26
(primer inciso) del Acto Legislativo 02 de 2015 al regular en dicho instrumento
el sistema de Gobierno y Administración de la Rama Judicial desconocieron el
principio de unidad de materia aplicable al trámite de aprobación de actos
legislativos dado que dicho tema no guarda relación con la materia principal
del referido acto legislativo?
Solución
del problema jurídico: Los artículos 11 (parcial), 15 (parcial), 17 (parcial),
18 (parcial), 19 y 26 (primer inciso) del Acto Legislativo 02 de 2015 no
desconocen el principio de unidad de materia
175. De conformidad con el alcance
constitucional del principio de unidad de materia la Corte encuentra que no
puede prosperar la acusación planteada en contra de las disposiciones vigentes
del Acto Legislativo 2 de 2015 que establecen el nuevo diseño en materia de
control disciplinario de los funcionarios y empleados judiciales.
176. Las disposiciones que subsisten después de
las decisiones adoptadas en la sentencia C-285 de 2016 establecen
modificaciones al régimen constitucional adoptado en 1991 en relación con la
administración de la justicia. En efecto, en ellas se prevé la creación de
nuevos órganos como la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial y la asignación a ellas de
funciones de diversa naturaleza. Las disposiciones que se acusan modifican,
derogan o reemplazan los artículos 116, 231, 254, 255, 256, 257 así como la
denominación del Capítulo 7º del Título VIII. Dichas enmiendas se encuentran
comprendidas por el propósito de reformar la Carta y, en consecuencia,
siguiendo la jurisprudencia de este Tribunal, resultan compatibles con el
artículo 158.
En efecto, las variaciones relativas al Gobierno
y a la Administración de la Rama Judicial -la mayoría de ellas declaradas
inexequibles en la sentencia C-285 de 2016- y al juzgamiento disciplinario de
los funcionarios y empleados de la Rama Judicial fueron incluidas, desde el
principio, entre los objetivos que motivaron la presentación del proyecto de
acto legislativo por parte del Gobierno. En la justificación general de la
propuesta de reforma constitucional se indicaba "que la práctica
política y la dinámica institucional han generado problemas y dificultades para
el ejercicio de los poderes públicos."[190] Se
planteaba, por un lado, que "la adopción del Acto Legislativo número
002 de 2004 que autorizó la reelección inmediata del Presidente de la
República, sin que se hubiera realizado una modificación sistemática al diseño
institucional, alteró en forma grave el equilibrio de poderes previsto
en la Carta Política" y, por otro, que "la práctica
política y el funcionamiento de algunas de las instituciones constitucionales
ha afectado la legitimidad de los poderes públicos, producido riesgos de
injerencia indebida de un poder sobre otros, causado déficits de representación
de algunos territorios e incrementado el costo de las campañas políticas."
Conforme a ello se advertía que la enmienda de la Carta se dirige "a
reformar varios artículos de la Constitución Política para abordar en
forma integral un ajuste institucional cuyo propósito fundamental es el
fortalecimiento de la democracia y de nuestro sistema político."
Con fundamento en esa idea directriz la
exposición de motivos señaló que desde el punto de vista temático la reforma
contenía propuestas encaminadas, entre otras cosas, a hacer más
eficiente la administración de justicia. A partir de ese objetivo se
propuso no solo modificar los organismos encargados de la administración de los
recursos asignados a la Rama Judicial sino también asignar a
órganos internos de la Rama la función disciplinaria relacionada con
funcionarios de la Rama. De acuerdo con lo anterior, la Corte
encuentra que las normas acusadas no solo se encuadran dentro del tema general
de la reforma constitucional sino que, adicionalmente, se articulan con las
motivaciones que condujeron al Gobierno Nacional, en ejercicio de sus
competencias (art. 375), a proponer una reforma a la Constitución que
permitiera enfrentar los problemas y dificultades para el ejercicio de
los poderes públicos originados en la práctica política y la debilidad
institucional.
177. Aunque las anteriores consideraciones son
suficientes para declarar exequibles por este cargo las disposiciones
demandadas, la Corte considera posible complementar el análisis. En efecto, si
en gracia de discusión se aceptara la línea de argumentación del demandante
respecto del método aplicable para determinar la violación del principio de
unidad de materia en relación con los actos legislativos y que sugiere que este
debe ser equivalente al que se emplea para juzgar las leyes, la conclusión
anterior no se modificaría. El demandante propone definir la materia del acto
legislativo con fundamento en su título, en los propósitos perseguidos en el
proyecto presentado al Congreso y en el número de disposiciones que, a su
juicio, se ocupan del reequilibrio de los poderes. En esa medida, según su
razonamiento, la regulación que no se refiere a la forma en que se relacionan
los diferentes poderes –frenos y contrapesos- son ajenas a la materia del acto
legislativo. Por ello, las disposiciones asociadas a la administración de la
justicia – la mayoría de ellas declaradas inexequibles en la sentencia C-285 de
2016- y el control disciplinario de funcionarios y empleados judiciales, son
extrañas a dicha materia.
A juicio de la Corte, este planteamiento es
equivocado por las siguientes razones. En primer lugar (i) ni el título
del acto legislativo ni el número de artículos que se ocupan de un asunto
específico de la reforma definen cuál es su materia dominante en tanto para
ello es necesario emprender una revisión estructural del texto aprobado y de
los motivos que justificaron su expedición. De ese examen se desprende,
precisamente, que uno de los temas nucleares de la reforma estaba constituido
por la administración de justicia y, en particular, como se señaló en la
exposición de motivos, por el propósito de hacer más eficiente la
administración de justicia. En consecuencia, las disposiciones demandadas se
encuadran exactamente en las materias del acto legislativo y resulta por ello
aplicable la regla definida por este Tribunal según la cual la unidad de
materia no se opone, en modo alguno, a la pluralidad temática.
En segundo lugar (ii) no resulta cierto que el
contenido de la reforma no se hubiera ocupado de las relaciones de los órganos
de la Rama Judicial con otros órganos del poder público si se considera, por
ejemplo, que la eliminación de la competencia preferente de la Procuraduría
General de la Nación para el control disciplinario de empleados judiciales y su
traslado a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial comporta un ajuste
relevante desde la perspectiva de la separación de los poderes. Igualmente, se
vincula estrechamente a las relaciones entre los poderes públicos la creación
de un nuevo órgano integrante de la rama judicial –Comisión Nacional de
Disciplina Judicial- así como la definición de que su elección será realizada
por el Congreso en pleno de ternas enviadas, por el Consejo de Gobierno
Judicial –reemplazado por los seis (6) magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura según la sentencia C-285 de 2016- y por el Presidente de la
Republica. De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que las disposiciones
examinadas se encuentran también plenamente alineadas con la ordenación y
relación de los poderes y órganos del poder público.
En tercer lugar y admitiendo que la
argumentación anterior no fuera suficiente para demostrar que la reforma se
ocupa directamente de las relaciones del poder público, (iii) la Corte
encuentra que una modificación significativa y profunda de la forma de la administración
de la rama judicial y del modelo de control disciplinario de sus integrantes,
incide (a) en la posición que en el Estado tiene dicha rama del poder público
así como (b) en la forma y cauces para su relacionamiento con otros órganos y
su capacidad de actuación. En ese sentido, la interpretación de la demanda
sobre el significado de la separación de los poderes y del sistema de frenos y
contrapesos, es restringida y desconoce que el método de conformación de los
órganos así como el tipo de funciones que le son asignadas, constituyen
elementos centrales del régimen político[191].
En consecuencia, este Tribunal se estará a lo
resuelto en la sentencia C-285 de 2016 en los apartes declarados inexequibles
de los artículos 11, 15, 17, 18, 19 y 26 y, respecto de los apartes analizados
en esta sentencia, los declarará exequibles.
EXAMEN DE
LOS CARGOS POR DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
FLEXIBLE
178. La Corte, a continuación, analizará los
cargos relativos a la posible infracción de los principios de consecutividad e
identidad flexible. Con esa finalidad inicialmente (i) precisará el alcance de
dichos principios y sus implicaciones en materia de formación de actos
legislativos. Seguidamente (ii) analizará dos, de los cuatro cargos formulados
por esta razón. La Corte se abstendrá de examinar la impugnación particular en
contra de los artículos 2 y 9 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 y de
los artículos 5, 7 y 8 del Acto Legislativo 02 de 2015 debido a que previamente
ha constatado que su aprobación vulneró la Carta dado que el Congreso sustituyó
la Constitución y, en consecuencia, excedió sus competencias.
Reforma
constitucional y principio de consecutividad
Régimen
aplicable al proceso de reformas constitucionales por el Congreso de la
república
179. El artículo 375 de la Constitución se ocupa
de establecer varias reglas en relación con el trámite y aprobación de una
reforma constitucional por parte del Congreso. Establece la legitimación para
presentar proyectos de acto legislativo radicándola en el Gobierno, en diez
(10) miembros del Congreso, en el veinte por ciento (20%) de los concejales o
diputados y en un número de ciudadanos equivalente, al menos, al cinco por
ciento (5%) del censo electoral. Asimismo, prevé que el trámite de reforma en
estos casos debe llevarse a cabo en dos periodos ordinarios y consecutivos. En
el primero de los periodos se requiere, en cuatro debates, la aprobación de la
mayoría simple de la Cámara y del Senado, al paso que en el segundo y en el
mismo número de debates, se exige la aprobación por la mayoría absoluta. En
adición a ello, se prescribe que una vez surtida la primera vuelta, el proyecto
debe ser publicado por el Gobierno. Igualmente se establece que, en el segundo
período, solo será posible debatir iniciativas presentadas en el primero.
180. La ley 5 de 1992 –Orgánica del Reglamento
del Congreso- contiene entre los artículos 219 y 227 un grupo de reglas
relativas al trámite de aprobación de las reformas constitucionales aprobadas
por el Congreso. Así y entre otras (i) el artículo 221 prevé que los actos
legislativos deberán cumplir el trámite señalado en la Constitución y en el
Reglamento del Congreso; (ii) el artículo 224 dispone que dos periodos
ordinarios y consecutivos comprenden una legislatura, el primero iniciando el
20 de julio y terminando el 16 de diciembre, al paso que el segundo empieza el
16 de marzo y concluye el 20 de junio; y (iii) el artículo 226 prescribe que en
la segunda vuelta solo será posible el debate de iniciativas presentadas en la
primera, prohíbe considerar las negadas en dicha vuelta y, adicionalmente,
determina que podrán ser consideradas y debatidas modificaciones o cambios a la
institución política reformada, siempre y cuando ello no altere la esencia de
lo aprobado. Finalmente, (iv) el artículo 227 prevé que las disposiciones
previstas en el Reglamento del Congreso relativas al proceso legislativo
ordinario serán aplicables al proceso de reforma constitucional adoptada por el
Congreso, siempre y cuando no sean incompatibles con las regulaciones
constitucionales.
181. En concordancia con dicha orientación
legislativa este Tribunal, en numerosas oportunidades, ha destacado que el
parámetro normativo relevante para juzgar la validez de las reformas constitucionales
aprobadas por el Congreso, se encuentra conformado no solo por las
disposiciones constitucionales en la materia, sino también por las reglas
establecidas en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso que, en esa
condición, sujeta la actividad del Congreso -art. 151 C.P-. Sobre el
particular, la sentencia C-816 de 2004 se refirió al asunto indicando lo
siguiente:
"13-
Decisiones anteriores de esta Corporación conforman un precedente consolidado y
unánime, según el cual el parámetro normativo propio del control de los actos
reformatorios de la Constitución no puede limitarse de forma exclusiva a las
previsiones normativas del título XIII, por la sencilla razón de que esas
normas constitucionales remiten a otros textos jurídicos. (...) En este sentido,
para el control de constitucionalidad de los actos legislativos confiado a la
Corte deben tenerse en cuenta también ciertas normas constitucionales y del
Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), en tanto estas disposiciones
establecen requisitos básicos y esenciales para la debida formación de la
voluntad democrática de las cámaras.
14- Esta
conclusión es forzosa si se advierten las perplejidades que surgen si el
análisis de la Corte se restringiera exclusivamente al Título XIII para
verificar la regularidad de la aprobación de los actos legislativos. En
efecto, del tenor literal del artículo 375 de la Carta no puede advertirse, por
ejemplo, que el trámite de los actos legislativos deba cumplir con la regla de
los ocho debates, cuatro por cada "vuelta", pues una regla de
semejantes características sólo podría derivarse de los enunciados normativos
contenidos en los artículos 157 y siguientes de la Carta, disposiciones que no
hacen parte del título XIII.
Consecuencias
similares pueden advertirse por la inobservancia de otros requisitos que,
aunque no están expresados en la literalidad de las normas contenidas en el
mencionado título XIII, han sido incluidos por la jurisprudencia constitucional
dentro del parámetro del control judicial de los actos legislativos, tales como
la publicación del proyecto de acto legislativo previo al estudio en la
comisión correspondiente (CP art. 157-1 y art. 144 Ley 5 de 1992), la
elaboración de informe de ponencia destinado al pleno de cada cámara para
efectuar el segundo debate del proyecto de acto legislativo en cada una de las
"vueltas" (CP art. 160), los términos aplicables entre el
primer y segundo debate y entre la aprobación en una cámara legislativa y en
otra (CP art. 160), el procedimiento para las modificaciones, adiciones y
supresiones del proyecto de acto legislativo (CP art. 160) y el cumplimiento
del requisito de la unidad de materia (CP art. 158), entre otras disposiciones.
Con base
en este marco de referencia, puede concluirse que el mandato del artículo 379
superior, según el cual los actos legislativos "sólo" pueden
ser declarados inexequibles por violación de los requisitos establecidos en el
título XIII de la Carta, no puede ser interpretado de manera exegética y
estricta, pues dicha hermenéutica desvirtuaría todo el sistema de control de
las reformas constitucionales previsto por la Carta."[192]
Conformado así el parámetro del control, es
claro que los principios que rigen el proceso de formación de las leyes, entre
ellos los principios de consecutividad e identidad flexible, son también
aplicables al proceso de reforma constitucional por parte del Congreso. A
continuación se precisa su alcance.
El
alcance general de los principios de consecutividad e identidad flexible en el
trámite de leyes y actos legislativos por parte del Congreso de la República.
182. Esta Corporación se ha referido en
diferentes ocasiones al alcance de las exigencias que se adscriben a los
principios de consecutividad e identidad flexible. El punto de partida ha
consistido en señalar que tales exigencias "se encaminan a que el
producto legislativo sea expresión de la deliberación democrática."[193] La exigencia de consecutividad respecto
de los proyectos de ley y de actos legislativos, exige que se surtan de manera
sucesiva, en comisiones y plenarias, los debates correspondientes. Ha destacado
la Corte que con fundamento en la exigencia de consecutividad "tanto
las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación
de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración
y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a
otra célula legislativa para que un asunto sea considerado en un debate
posterior."[194] De acuerdo con
ello y de manera específica, esta Corporación ha advertido también que "la
totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido
y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la
plenaria, según sea el caso."[195] Igualmente,
como desarrollo de esta exigencia ha señalado que "las proposiciones
modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las
supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión y votación, salvo que el
autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a
modificaciones (...)."[196] En
síntesis, en la jurisprudencia constitucional "lo que se exige para dar
cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de
identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios
de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o
de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en particular."
Conforme a lo anterior, el principio de
consecutividad se desdobla en dos dimensiones. La primera establece las
condiciones para que pueda considerarse que en una determinada etapa del
trámite se han cumplido las exigencias de votación y deliberación, lo que
supone discutir, aprobar o improbar (a) el articulado que se propone en la
ponencia presentada y (b) las proposiciones de modificación, de adición o de
supresión que sean formuladas por las personas habilitadas para el efecto. La
segunda, que se encuentra determinada por el resultado de la primera, exige que
el tema objeto de debate legislativo sea examinado a lo largo del trámite en el
Congreso, de forma que no se debatan y aprueben en etapas posteriores asuntos
que no lo fueron en las etapas precedentes.
183. La consecutividad es entonces una condición
imprescindible para la correcta formación de la voluntad del legislador. En
efecto, su respeto asegura el cumplimiento de las condiciones de deliberación
que permiten la formación sucesiva de los textos normativos. Cada una de las
etapas del procedimiento en el Congreso tiene por objeto asegurar, no solo la
participación de quienes han sido elegidos como senadores o representantes,
sino también que dicha intervención resulte ordenada y atienda las discusiones
y votaciones que se presentan en el curso del trámite de las leyes o de los
actos legislativos.
184. El alcance del principio de consecutividad
está determinado, de forma significativa, por su relación con el denominado
principio de identidad flexible conforme al cual, ha dicho la Corte "el
articulado estudiado puede sufrir modificaciones, adiciones o supresiones, a
condición que esas alteraciones guarden conexidad con los asuntos analizados en
las etapas anteriores del trámite legislativo."[198] Con precisión ha dicho este Tribunal:
"En
otros términos, el objetivo último del principio de identidad flexible es dotar
a las plenarias – en el caso particular de los proyectos de ley - de la
posibilidad de incorporar cambios en el articulado, conservándose en cualquier
caso la unidad temática de la iniciativa, vista en su conjunto. En
palabras de la Corte y en relación concreta con el alcance del principio de
identidad flexible en el trámite de proyectos de ley, el "concepto
de identidad (...) comporta más bien que entre los distintos
contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la
debida unidad temática (...). Tal entendimiento permite que durante
el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160
C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional
permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la
adición o modificación (...). Lo anterior implica darle
preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar
las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia
misma del proceso legislativo (...). || En efecto,
la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de
ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible
entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo
nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que
se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el
primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir
modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse
el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente
ligados a lo debatido y aprobado en comisiones (...)." (...)"
185. De lo anterior se desprende entonces que
una de las cuestiones constitucionales fundamentales para determinar la existencia
de una infracción a los principios de consecutividad e identidad flexible,
consiste en establecer si el asunto puede calificarse como nuevo. En la
sentencia C-332 de 2005 este Tribunal sintetizó el alcance de su jurisprudencia
indicando:
"La
jurisprudencia ha advertido que no cualquier relación con lo que ha sido
debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio
de identidad relativa o flexible. La Corte ha
descartado las relaciones 'remotas', 'distantes', o meramente 'tangenciales'.
Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser 'clara y específica'
(...), 'estrecha', (...) 'necesaria', (...) 'evidente'.
(...) En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las
especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al
señalar que si la "adición" tiene autonomía normativa propia y no es
de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la
adición es inconstitucional. (...)
4.6. Para
la determinación de qué constituye "asunto nuevo" la Corte ha
definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo
nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede
versar sobre asuntos debatidos previamente; (...) (ii) no es asunto
nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central
tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo
previamente debatido; (...) (iii) la novedad de un asunto se
aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo
específico; (...) (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto
por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una
discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. (...) En el ámbito de los
actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una
relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las
características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición
de un tema de orden orgánico y funcional –un artículo sobre la participación
del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio– guarda relación
suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías del investigado o acusado
en el proceso penal–. (...)"
Complementando y precisando el alcance del
principio de consecutividad, la sentencia C-040 de 2010 señaló lo siguiente:
"Con
base en estas reglas, el reproche basado en la violación de los principios de
consecutividad e identidad flexible tiene carácter calificado. Al
respecto, la Corte ha establecido (...) que no resulta suficiente
demostrar que el texto de la iniciativa es diferente al aprobado en primera
vuelta, sino que es necesario acreditar que esa divergencia afecta la esencia
de lo aprobado inicialmente o constituye un asunto nuevo no
susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo. Sobre el
particular, se ha indicado que el parámetro de identificación del asunto es
la definición acerca de la institución objeto de reforma. En consecuencia, no
existe una vulneración del principio de consecutividad cuando, a pesar que el
texto no haya sido votado en los ocho debates exigidos, sí se mantiene la
relación de conexidad, del tipo descrito en el numeral anterior, entre las
variaciones de contenido que hayan sido incorporadas a la iniciativa durante
las distintas etapas del trámite legislativo.
Es
conforme a estas consideraciones que la jurisprudencia prevé que pueden
incorporarse cambios en los textos aprobados, incluso considerables, sin que
ello afecte el principio de identidad relativa, siempre y cuando esos cambios
se inscriban en los asuntos del proyecto que han recibido debate
previo. Así, se ha previsto que "el análisis acerca del
cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el
proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración
aislada de las normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los
distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de
significación en el contenido de la regulación del proyecto mirado como un
todo." (...) Bajo estas premisas, la
vulneración de los principios de identidad flexible y consecutividad se
estructura cuando la modificación incorporada en el trámite conlleva un cambio
esencial, esto es, que tiene una significación tal que no permita afirmar que
se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con
anterioridad (cambios que son concebidos por las cámaras como fórmulas
concretas que resuelven cuestiones particulares dentro del mismo asunto
(...), sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían
recibido los debates reglamentarios por no haberse considerado en la primera
vuelta. (...)
El
concepto de modificación esencial, de acuerdo con el mismo precedente, se
determina a partir de la distinción entre cambios que precisan o delimitan materias
incorporadas en etapas anteriores, que estuvieron siempre presentes en los
distintos debates, cambios que son admisibles, en contraposición con los
cambios que son "evidentemente contrarios a la finalidad de la
institución aprobada y restringen el alcance de la decisión adoptada en las
etapas anteriores del proceso legislativo, (...) los cuales
son inconstitucionales." (...)"
Estos criterios para definir la existencia de un
asunto nuevo, tienen una importancia central en la articulación del principio
de consecutividad y el principio de identidad flexible. En síntesis no se
tratará de un tema nuevo cuando el asunto objeto de consideración tiene una
relación clara, especifica, estrecha, necesaria y evidente con el asunto
debatido y aprobado en la etapa precedente del trámite. Por el contrario no
será el mismo tema cuando lo discutido tiene una relación remota, distante o
tangencial con aquello que ha sido previamente aprobado. En esa dirección la
sentencia C-141 de 2010 indicó que el núcleo de la exigencia constitucional que
se estudia consiste en que a "lo largo de los cuatro debates se
mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las
modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión
mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen
por convertirlo en otro completamente distinto."
Principio
de consecutividad y reglas específicas aplicables al proceso de aprobación de los
actos legislativos
186. El alcance de los principios de
consecutividad e identidad flexible tiene, en el caso de los actos
legislativos, algunas particularidades que se desprenden del artículo 226 de la
ley 5ª de 1992[201]. En efecto, aunque comparte
el significado antes precisado según el cual los temas del proyecto deben ser
aprobados a lo largo de los cuatro debates, no puede perderse de vista que en
el caso de los actos legislativos, dichos principios deben aplicarse a un
procedimiento compuesto no por cuatro debates -hipótesis a la que se refiere el
artículo 157 de la Constitución- sino por ocho -conforme lo establecen los
artículos 375 de la Carta y 225 de la Ley 5ª de 1992-.
Sobre el particular, la jurisprudencia ha dicho
que la exigencia de consecutividad respecto de los actos legislativos "tiene
origen en lo previsto en el artículo 375 C.P., en cuanto dispone que la
iniciativa deberá ser considerada en dos periodos o vueltas, prescripción que
debe interpretarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 157 Superior, que
establece que todo proyecto debe haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada cámara, y en segundo debate por las
plenarias"[202]. Conforme a ello
mientras en el caso de las leyes esta exigencia se conoce como regla de los
"cuatro debates", en el caso de los actos legislativos se
alude a ella como regla de "los ocho debates"[203]. Sobre el particular la sentencia
C-208 de 2005 indicó:
"El
artículo 375 Superior consagra, al respecto de las adiciones o modificaciones
que se pueden introducir a los proyectos de acto legislativo en el segundo
período, que en éste sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en
el primero. Por su parte, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992
establece, que el cambio o modificación del contenido de las
disposiciones, en la segunda "vuelta", siempre que no altere la
esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se
reforme, podrá ser considerada y debatida.
La exigencia
constitucional y reglamentaria, al respecto de las adiciones o modificaciones
que se pueden introducir a los proyectos de acto legislativo en segunda
"vuelta", no hacen referencia por lo tanto, a que haya suficiente
debate en la primera vuelta o a la imposibilidad de debatir en la segunda temas
ignorados por una sola de las Cámara en la primera vuelta; ella tampoco prohíbe
que en la segunda "vuelta" las cámaras modifiquen o adicionen a los
proyectos de acto legislativo. Por el contrario, tales disposiciones consagran
la posibilidad de que en la segunda "vuelta" se debatan y
consideren iniciativas presentadas en la primera, así como que puedan hacerse
modificaciones al proyecto, siempre y cuando no alteren la esencia de lo
aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma."[204]
Refiriéndose con mayor precisión a la proyección
de los principios examinados en el caso de los actos legislativos, la sentencia
C-1052 de 2012 explicó:
"(...) (ii) A
la luz de este principio, todo proyecto de acto legislativo puede contener
cambios o modificaciones en segunda vuelta siempre que no se altere la esencia
de lo aprobado. (iii) Si un tema es considerado como el
principal o sustancial, y fue objeto de estudio y discusión en todos los
debates, el hecho de que una norma no haya sido objeto de estudio en todos los
debates, no implica desconocimiento del artículo 375 Superior. (...)
Ahora, en
relación con las modificaciones o adiciones que pueden introducirse en
"segunda vuelta", la jurisprudencia ha establecido que no es un
cambio esencial al proyecto de acto legislativo (i) aquel
contenido que se introduce con el fin de precisar o delimitar el alcance de las
decisiones adoptadas en el primer periodo;(ii) aquel o aquéllos que
reafirman las consecuencias de una decisión ya adoptada en "primera
vuelta"; (iii) aquel que fija pautas concretas, cuya
conveniencia no corresponde determinar a la Corte, pues, se deriva de una
discusión que siempre estuvo presente desde el mismo inicio del proyecto;
y (iv) aquel que guarda una relación de conexidad evidente y
tenga una función instrumental necesaria, aunque sean separables los contenidos
normativos respectivos (...)."
187. Como se precisó más arriba, el artículo 226
de la Ley 5 de 1992 contempla tres reglas referidas específicamente al trámite
de aprobación de los actos legislativos[205]. Se
trata de disposiciones que imponen el cumplimiento de cargas dirigidas a asegurar,
de una parte, (i) que en el trámite de discusión de una reforma constitucional
los asuntos aprobados sean debatidos a lo largo de los ocho debates y, de otra,
(ii) que los acuerdos alcanzados en la primera etapa del proceso constituyente
se encadenen adecuadamente con la reforma aprobada al término de la segunda
vuelta. Para la Corte la interpretación de los artículos 157, 160 y 375 de la
Constitución, conjuntamente con el artículo 226 de la Ley 5 de 1992, debe
edificarse a partir de la premisa según la cual cada una de los momentos del
proceso de reforma constitucional, lejos de ser compartimentos estancos, son
momentos que en relación con la formación de la voluntad constituyente se
encuentran estrechamente comunicados o vinculados. Considerando que para la
presente decisión resultan relevantes dos de las reglas establecidas en el
artículo 226, la Corte se ocupará de ellas a continuación.
Primera
regla: competencia del Congreso para discutir, en segunda vuelta, únicamente
iniciativas presentadas en la primera vuelta
188. La primera parte del inciso primero del
artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, reproduciendo lo establecido en el inciso
final del artículo 375 de la Carta, establece que en la segunda vuelta
solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Esta regla
tiene por objeto garantizar que no se modifiquen los temas objeto de
consideración en la primera vuelta y, en esa medida, concreta la articulación
del principio de consecutividad con el de identidad flexible. De esta forma, como
los cuatro debates que se surten en la primera vuelta hacen parte del trámite
de formación del acto legislativo, en la segunda solo podrá ocuparse de
aquellas iniciativas comprendidas por el tema debatido desde el principio.
La prescripción referida, en síntesis, impide
que se planteen en segunda vuelta iniciativas que, al resultar ajenas a los
temas debatidos inicialmente, tengan como efecto privar la enmienda
constitucional de los debates correspondientes. De admitirse lo contrario, las
discusiones suscitadas en el curso de los primeros cuatro debates podrían ser
indiferentes en el curso de los cuatro subsiguientes y, el proceso de formación
de la voluntad democrática conseguido inicialmente, terminaría siendo
irrelevante o inocuo. Se trataría entonces de dos etapas carentes de toda
relación y vinculación. En una de sus primeras decisiones sobre el particular,
la Corte explicó así el alcance de esta disposición:
"La
obligatoriedad de los ocho debates para los proyectos de Acto Legislativo
excluye también las denominadas "constancias", dejadas en el curso de
la primera vuelta, generalmente al finalizar ésta, con el pretexto de cumplir
la norma que consagra el inciso final del artículo 375 de la Constitución, a
cuyo tenor en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas
en el primero.
La
"presentación" aludida en la norma superior no puede ser entendida
con el alcance de la sola formulación de una propuesta de reforma, menos
todavía si ella emana de un solo congresista y no de los diez que exige la
Constitución.
Las
iniciativas presentadas en el primer período, para que puedan pasar al segundo,
deben haber sido discutidas y votadas en los cuatro debates correspondientes y
el sentido del precepto constitucional es el de que sólo habiéndose surtido
respecto de cierta norma el trámite total de la primera vuelta pueda darse la
segunda. Así lo entendió el propio Congreso, cuando en el artículo 226 de la
Ley 5ª de 1992 dispuso: "En la segunda vuelta sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este período no
podrán ser consideradas nuevamente". (Subraya la Corte).
La norma
orgánica agrega que únicamente los cambios o modificaciones del contenido de
las disposiciones que "no alteren la esencia de lo aprobado inicialmente
sobre la institución política que se reforma" podrán ser considerados y
debatidos, lo cual descarta de plano que la sola constancia de haber propuesto
un nuevo artículo o una modificación a lo aprobado sirva para los fines del
paso de ese asunto a la segunda vuelta. Considera la Corte que solamente los
textos publicados oficialmente en el intermedio de los dos períodos ordinarios
en que se debate la reforma pueden ser de nuevo debatidos y votados en los
cuatro debates de la segunda vuelta."[206]
189. Esta posición ha sido reiterada
posteriormente, insistiendo la Corte que resulta posible presentar, en la
segunda vuelta, solo iniciativas formuladas en la primera vuelta aunque no
correspondan con textos aprobados. En la sentencia C-332 de 2005 esta
Corporación, apoyándose en las reglas fijadas en las sentencias C-222 de 1997 y
C-614 de 2002 indicó:
"Del
artículo 375 superior sólo se desprende la limitación según la cual, en el
segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan
sido presentadas en el primero." (...) El que la norma se refiera a 'iniciativas
presentadas', no a textos aprobados, según la sentencia citada implica
"(...) que una iniciativa puede tener distintas expresiones y diferentes
alcances, los cuales, precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del
debate." Por tanto, concluye, "(...) en el segundo periodo no es
posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas
nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, sí es
posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto
del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del
debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias." (...)"[207]
Es claro y en esto la Corte sigue el precedente
establecido en materia de consecutividad en el trámite de las leyes, que no es
posible establecer una equivalencia entre artículos nuevos y temas nuevos. En
efecto, el abordaje de un tema puede llevarse a cabo mediante distintas
propuestas normativas, de manera que el planteamiento de nuevas opciones
regulatorias, incluso diferentes de las discutidas previamente no comporta una
infracción del principio de consecutividad. Para efectos de determinar si se
trata o no de un tema nuevo deberá aplicarse el criterio definido por la Corte
según el cual no se tratará de un asunto nuevo cuando exista una relación de
conexidad clara, específica, estrecha, necesaria o evidente con
los asuntos previamente debatidos. Si el vínculo es remoto, distante, o
meramente tangencial, la iniciativa aprobada deberá ser declarada inexequible.
La delimitación de esta materia ha conducido a
la Corte a afirmar que incluso modificaciones considerables de textos
previamente aprobados no desconocen los principios analizados "si se
respeta el principio de identidad relativa, a partir de los temas principales
del proyecto, no de un artículo específico. (...)"[208] En esa dirección ha dicho la Corte:
"Ahora
bien, teniendo en cuenta las reglas anteriores, la Corte ha precisado que los
cambios en el texto pueden ser considerables, si se respeta el principio de
identidad relativa, a partir de los temas principales del proyecto, no de un
artículo específico. (...) Por tal motivo la Corte ha sostenido que en
"(...) el análisis acerca del cumplimiento de los principios de
identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se
examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas
para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en
la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el
contenido de regulación del proyecto mirado como un todo." (...)
También ha concluido la jurisprudencia que el principio de consecutividad
exige que el objeto de lo decidido a lo largo de los ocho debates corresponda
al mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive,
contrario. En caso de contradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto de
la decisión, es posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las
comisiones de conciliación. (...)"[209]
Y, en
providencia posterior precisó:
"Como
se indicó en el fundamento jurídico anotado, el asunto nuevo no
corresponde (i) a un texto que es apenas formalmente distinto;
o (ii) a precisiones, modificaciones o desarrollos de materias
previamente debatidas, reformas que se inscriben en el concepto de fórmulas
específicas. Así, para identificar qué es un asunto nuevo debe tenerse en
cuenta el proyecto de ley o de acto legislativo en su conjunto.
Así, para la identificación del asunto nuevo no puede llegarse
a un nivel de rigor tal que se termine comprendiendo a cada uno de los temas
generales de manera seccionada, sino que esta comprensión solo será posible
cuando no pueda configurar una conexidad plausible y razonable entre el tópico
incluido y los temas generales de la iniciativa. Es bajo esta comprensión
que la jurisprudencia ha establecido, como se manifestó en precedencia, que el
parámetro para la identificación de un asunto nuevo es el
estudio acerca de la institución que se reforma, condición que deja de lado
toda posibilidad de hacer un juicio de consecutividad basado en un criterio
textual."[210] (Subrayas dentro del
texto)
190. Una cuestión particular que se ha suscitado
en materia de juzgamiento del principio de consecutividad, ha consistido en
determinar cuándo las disposiciones transitorias incluidas en un proyecto de
ley lo desconocen. En esa dirección, la Corte ha indicado lo siguiente:
"
(....) respecto de los artículos transitorios agregados durante la segunda
vuelta de la formación de un acto legislativo, la Corte ha declarado su
constitucionalidad cuando su contenido (i) guarda relación de 'conexidad
evidente' (...) con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas
del trámite legislativo, así no se haya tomado una decisión 'específica'
sobre el texto acusado, y (ii) su función dentro de la reforma constitucional
adoptada sea necesariamente instrumental, en la medida en que busca disipar una
controversia interpretativa o evitar un vacío jurídico o precisar cómo ha de
hacerse la transición del régimen anterior al nuevo establecido por la reforma
constitucional demandada."[211]
191. Así las cosas, el alcance de esta regla,
que armoniza así los principios de consecutividad e identidad flexible,
encuentra plena justificación en el hecho de que la culminación de la primera
vuelta no puede suponer una especie de "parálisis" en los
debates. Por el contrario en ese periodo debe continuarse la deliberación a
efectos de perfeccionar el acuerdo alcanzado al término de los cuatro debates.
En todo caso, dado que deben existir ocho debates, no es posible presentar iniciativas
que resulten novedosas respecto de aquellas presentadas en la etapa inicial del
proceso.
Segunda
regla: prohibición de considerar y debatir en segunda vuelta, cambios que
alteren la esencia de la institución política reformada.
192. El segundo inciso del artículo 226 de la
Ley 5 de 1992 establece que el cambio o modificación del contenido de
las disposiciones, en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo
aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser
considerada y debatida. Formulada de otra forma, esta disposición
proscribe que en segunda vuelta sean considerados cambios o modificaciones que
impliquen la alteración de los aspectos esenciales con los que fue aprobada en
primera vuelta la institución política que es objeto de reforma.
La infracción se produce cuando, comparadas las
normas aprobadas en primera vuelta y aquellas que lo fueron en segunda vuelta,
puede concluirse que las últimas incorporaron modificaciones o cambios fundamentales
a la respectiva institución reformada a tal punto que alteraron la esencia de
lo que fue acordado en la primera vuelta. El acuerdo legislativo obtenido en
primera vuelta y que se concreta en la aprobación de las reglas y principios
que delimitan o configuran la institución política objeto de ajuste, constituye
el punto de partida del consenso acentuado que se debe obtener en la segunda
vuelta acerca de la institución de que se trate. Por ello, puede decirse que no
podrán introducirse modificaciones o cambios que alteren, descompongan o
destruyan lo que hace que la institución política sea tal y no otra.
En este caso la relación del principio de
consecutividad y de identidad flexible muestra una faceta particular. En
efecto, según la prohibición que se examina, concluida la primera etapa del
proceso legislativo, surge un límite derivado de la esencia de lo aprobado
respecto de la institución política que es objeto de reforma. En este caso, los
cambios que alteren dicha esencia, aun en el evento de haber sido considerados
en la primera vuelta, no pueden ser tenidos en cuenta. De otra forma dicho,
aunque un cambio o modificación no pueda calificarse como novedoso al
compararlo con los asuntos tratados en los cuatros primeros debates, será
improcedente considerarlo si, de aprobarse, supone la alteración de la esencia
de aquello que fue aprobado al regular la institución política.
Esta regla tiene una significativa trascendencia
democrática. En efecto, la formación de la voluntad del Congreso cuando este
actúa en ejercicio del poder de reforma constitucional trasciende, en alguna
medida, los propósitos que inspiran el procedimiento legislativo ordinario. La
modificación de la Carta reviste tal seriedad e importancia que se han previsto
dos momentos de deliberación y decisión guiados por la búsqueda del más amplio
acuerdo. Su conexión, que se manifiesta en la relevancia de lo decidido en
primera vuelta como punto de partida de lo que habrá de decidirse en la
segunda, se refleja en su integración a un mismo trámite -el previsto en el
artículo 375- y en el deber de publicación por parte del Gobierno –también
señalado en ese artículo- de aquello que ha sido aprobado en primera vuelta. En
efecto, la orden de publicación no solo cumple una importante función de publicidad
sino que, adicionalmente, muestra el estado del acuerdo alcanzado por el
constituyente derivado y la importancia de mantenerlo, en su esencia, como
garantía de formación de una real voluntad constituyente, diferente en sus
fines y expresiones, a la voluntad legislativa.
La Corte no desconoce que la dinámica de
formación de la voluntad en el Congreso es compleja, y que los acuerdos y
desacuerdos alrededor de las diferentes materias se suscitan a lo largo de los
debates. Incluso, no puede desconocerse que la argumentación en el proceso
político, dado el valor epistémico de la deliberación, tiene unos rasgos
especiales que impiden detenerla en el tiempo. Sin embargo, el proceso de
discusión de cara a la adopción de uno de los actos más importantes en los
regímenes democráticos, como lo es la enmienda de la Constitución, acentúa la
importancia de asegurar consensos extendidos, no solo a través de la imposición
de mayorías especiales, sino también mediante instrumentos que garanticen su
conservación a lo largo del proceso de formación de la voluntad democrática.
Las pausas y los límites tienen un valor especial en las reformas de la Carta.
El cambio de las mayorías o acuerdos en la segunda vuelta y,
consecuencialmente, la súbita –aunque no necesariamente inopinada- modificación
de la esencia del acuerdo alcanzado en la primera -en lo relativo a la
institución política que se reforma- afecta el valor democrático implícito en
la exigencia de dos vueltas. Considerar que los principios de consecutividad e
identidad flexible exigen en el proceso de reforma constitucional lo mismo que
en el trámite legislativo, desconoce (i) la naturaleza y fines de los procesos
de reforma de la Carta, (ii) la regulación especial prevista por la propia
Constitución y (iii) una disposición que el propio Congreso, en desarrollo de
una competencia constitucional específica (art. 151) al expedir la Ley 5ª de
1992, adoptó para regular el proceso de formación del acto legislativo.
193. El juicio concreto cuya realización impone
esta norma supone (i) la identificación de los textos objeto de comparación (el
aprobado en primera vuelta publicado por el Gobierno Nacional y el acto
legislativo), (ii) la delimitación de la institución política reformada y (iii)
el contraste de la regulación a efectos de determinar si el segundo contiene
ingredientes que supongan una alteración esencial de aquello que resultó
aprobado sobre la institución política correspondiente. Esta metodología fue
empleada por la Corte en la sentencia C-614 de 2002. En esa oportunidad expuso
diversas consideraciones acerca del alcance de esta regla que, por su
relevancia, se reproducen a continuación:
"Así,
como resultado de los debates en segunda vuelta, el proyecto aprobado en la
primera puede ser objeto, en primer lugar, de modificaciones que tengan un
alcance meramente formal, como cambios en las palabras, o en la redacción.
Tales cambios puede afectar también la estructura de un artículo, de tal modo
que se fundan en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un proyecto
complejo, puede ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos
artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el
contenido de regulación del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se
echa de menos en una disposición se encuentre incorporado en otro de la misma
norma, o que el artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la
regulación separada de materias que antes se habían tratado de manera conjunta
en una sola norma, etc.
Eso impone
que para el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad
relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que
sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en
los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales
diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del
proyecto mirado como un todo. No puede perderse de vista, por otra parte, el
hecho de que todo cambio en un texto impone el deber de realizar un
análisis de su relevancia desde el punto de vista sustancial.
Adicionalmente
a las modificaciones meramente formales, también resulta constitucionalmente
admisible que el texto de un proyecto cambie en su contenido normativo a lo
largo de todo el debate legislativo. Y, respecto de los proyectos de Acto
Legislativo, ese es el alcance de la posibilidad de debatir nuevamente, en
segunda vuelta, las iniciativas presentadas en la primera. Como
resultado del debate, en cualquiera de sus etapas, pueden presentarse
modificaciones que afecten el contenido normativo de las disposiciones de un
proyecto, o le incorporen regulaciones complementarias, con la
condición de que no comporten cambios esenciales sobre lo que ha sido
previamente aprobado. Y por tales debe entenderse aquellos cambios en
las disposiciones aprobadas, en tal medida significativos, que no permitan
afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada
con anterioridad, sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no
habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido consideradas
en la primera vuelta.
Pero
cuando esas modificaciones obran sobre iniciativas previamente discutidas y
aprobadas son constitucionalmente admisibles, como
expresión del principio democrático y de la necesaria y deseable dinámica del
debate parlamentario, que permite que las decisiones respondan a la ilustración
de juicio que se va acumulando a lo largo del proceso, a la participación
creciente de la colectividad, de manera que esas mayores ilustración y
participación se traduzcan en el perfeccionamiento de las iniciativas,
modificando, adicionando o suprimiendo los textos que se han ido elaborando, en
orden a lograr, como resultado final, una norma que resulte satisfactoria,
fruto de un proceso democrático amplio, participativo y reflexivo.
Por las
anteriores consideraciones el análisis sobre la constitucionalidad de las
expresiones normativas acusadas estará orientado a establecer si las
diferencias que el texto definitivo presenta respecto del proyecto original,
responden a la introducción de temas nuevos no considerados en el primer
periodo o implican modificaciones que afectan el contenido esencial de lo
aprobado inicialmente, o si, por el contrario, son alteraciones que obran sobre
iniciativas previamente aprobadas, sin alterarlas de manera esencial."[212] (Subrayas y negrillas no hacen parte del
texto original)
194. La regla establecida en el artículo 226 de
la Ley 5 de 1992 supone entonces que aun en aquellos eventos en los que se
someta a consideración y debate una iniciativa que no resulta nueva de cara a
los temas que han sido objeto de consideración a lo largo del trámite en el
Congreso de la República, se violará el principio de identidad flexible si altera
aquello que resulta característico de la institución política, tal y como fue
aprobada en la primera vuelta. Este límite, a lo que se puede considerar y
aprobar en segunda vuelta, encuentra apoyo en el propósito de articular, de un
lado, la importancia de los acuerdos alcanzados en la primera vuelta y que
incluso deben ser publicados por parte del Gobierno Nacional y, de otro, los
principios de consecutividad e identidad flexible permitiendo los demás ajustes
o modificaciones que correspondan a iniciativas presentadas en primera vuelta.
Las modificaciones en la segunda vuelta pueden suponer cambios significativos.
No obstante, dichas variaciones no pueden llegar a tal punto que lo que
constituye la esencia de lo aprobado en primera vuelta sea alterado y, por esa
vía, termine modificándose la naturaleza de aquello que fue objeto de
aprobación en los primeros cuatro debates.
Entiende la Corte, de conformidad con lo
expuesto, que la consideración, debate y aprobación de iniciativas en segunda
vuelta puede dar lugar a la violación del ordenamiento jurídico por dos vías
diferentes: o bien porque se somete a consideración un asunto nuevo o, porque
sin ser ello así, se introduce una modificación esencial de lo aprobado
respecto de la institución política que se reforma. En ese sentido, este
Tribunal ha advertido que "no basta con señalar que el texto de un acto
legislativo es diferente del que se aprobó al culminar la primera vuelta para
que se configure un cargo de inconstitucionalidad, sino que es necesario mostrar
en qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o
constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo periodo
legislativo."[213]
195. La interpretación expuesta, que establece
la distinción entre (i) la obligación de no debatir ni aprobar asuntos nuevos
en la segunda vuelta y (ii) la prohibición de alterar la esencia de lo aprobado
respecto de la institución política reformada, fue reconocida por esta Corte en
la sentencia C-332 de 2005 al definir si en la tramitación del Acto Legislativo
01 de 2003 se habían vulnerado los principios de consecutividad e identidad
flexible al incluir en séptimo y octavo debate un parágrafo transitorio del
artículo 10. La disposición correspondiente establecía que "[n]adie podrá
ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una
corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así
fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la
inhabilidad." A su vez, el parágrafo transitorio que se introdujo
establecía que lo dispuesto en ese numeral no se aplicaría a quienes hubiesen
renunciado con anterioridad a la vigencia del referido acto
legislativo. Al juzgar su constitucionalidad explicó la Corte:
"Para
la Corte Constitucional, esta nueva versión del parágrafo transitorio tiene
relación con el numeral 8°, por lo que en sentido estricto no se
trata de un 'asunto nuevo'; guarda relación de conexidad con el tema de
la inhabilidad del numeral 8° del artículo 179 de la Constitución. No
obstante, se trata de una modificación que "afecta la
esencia de lo aprobado" en primera vuelta y luego en los
debates de la segunda vuelta, cambios que están prohibidos por el artículo 157
y 375 de la Carta así como por el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, según la
interpretación que de él ha hecho la jurisprudencia constitucional citada en el
apartado [4.1.7.] de esta sentencia. Lo que hace el parágrafo
transitorio, aprobado de manera abrupta al final del proceso de reforma
constitucional, es crear una excepción temporal, presentada como artículo
transitorio, cambiando así la esencia que según los propios representantes, 'siempre' ha
tenido el artículo 179, numeral 8°. No es esta una simple precisión de la
inhabilidad porque la permanencia o no de ésta después de la renuncia es una
cuestión medular atinente a los efectos básicos de dicha inhabilidad."
(Subrayas y negrillas no hacen parte del texto original)
Esta decisión reconoce y aplica la regla antes
referida en tanto la Corte advierte que, a pesar de que el asunto no planteaba
un tema nuevo, sí alteraba la esencia de la institución pública reformada, tal
y como había sido estructurada en primera vuelta y, en consecuencia, violaba el
principio de identidad flexible.
196. El precedente así definido fue seguido
también en la sentencia C-040 de 2010. La Corte examinó el siguiente asunto.
Durante el trámite del Acto Legislativo 01 de 2009 se aprobó una disposición
conforme a la cual (a) nadie podrá ser elegido para más de una Corporación o
cargo público, ni para una Corporación y un cargo si los respectivos períodos
coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente, (b) la renuncia un (1) año
antes de la elección al cargo al que se aspire eliminaba la inhabilidad y (c)
la inhabilidad establecida no aplicaría a quienes hayan renunciado al menos
seis (6) meses antes del último día de inscripciones para la realización de las
elecciones al Congreso de la República en el año 2010.
La tercera norma, que limitaba el alcance de la
inhabilidad había sido incluida en quinto debate. La Corte concluyó que a pesar
de no tratarse de un asunto nuevo dado que a lo largo de los debates se había
discutido la inhabilidad por períodos concurrentes, se trataba de una
disposición que modificaba, de manera esencial, lo que había sido aprobado en
primera vuelta. Al respecto explicó este Tribunal:
"Sobre
este particular debe insistirse en la pertinencia de la regla jurisprudencial,
fijada en la sentencia C-332/05, según la cual la disposición transitoria que
establece una excepción a la regla general antes citada, si bien no puede
considerarse como un asunto nuevo, pues el tópico de la inhabilidad
por periodos concurrentes había sido discutido en tres de los debates surtidos
en primera vuelta, en cualquier caso es una modificación esencial, en tanto
restricción temporal para la aplicación del régimen de inhabilidades. En
otras palabras, el parágrafo transitorio en comento no es una precisión o
delimitación de la materia aprobada en primera vuelta, sino que es una regla
que busca inaplicar a través de la creación de una excepción
retroactiva, la decisión legislativa aprobada en ese periodo del trámite
legislativo. Así, mientras que en el primer periodo las cámaras
decidieron hacer más estricta la causal de inhabilidad por periodos
coincidentes, prevista en el artículo 179-8 C.P., estableciéndose que la
renuncia a uno de los cargos o corporaciones no enervaría la inhabilidad para
postularse al Congreso, en segunda vuelta se decidió establecer la
imposibilidad de aplicar esa causal de inhabilidad a quienes hayan renunciado
seis meses antes de la realización de las elecciones para el Congreso de la
República en el año 2010. Restricciones de esa naturaleza, como se indicó
en la decisión C-332/05, no pueden considerarse como simples fórmulas
necesarias para el tránsito normativo, sino que constituyen iniciativas
distintas, las cuales deben ser objeto de deliberación y votación en ambas
vueltas del trámite del Proyecto de Acto Legislativo."[214]
197. Una cuestión particular que suscita la
aplicación de esta regla, consiste en determinar qué constituye una alteración
esencial de lo aprobado respecto de la institución política reformada. Esta
definición es de notable importancia dado que del significado que se otorgue a
la expresión "altere la esencia" empleada por el artículo 226
de la Ley 5 de 1992 dependerá la amplitud de la competencia del Congreso en la
segunda vuelta. Sobre el particular esta Corporación ha precisado lo siguiente:
"No
obstante, una modificación introducida en la segunda vuelta, es
inconstitucional si contempla un cambio de un grado tal, que constituye una
modificación esencial (artículo 226 Ley 5ª de 1992, citado arriba). Para
determinar si la adición implica una "modificación esencial", la
Carta ha distinguido entre cambios que 'precisan' (...) o 'delimitan'
(...) la decisión adoptada en las etapas interiores y estuvieron siempre
presentes a lo largo de todo el debate, los cuales son admisibles, y los
cambios que son evidentemente contrarios a la finalidad de la institución
aprobada y restringen el alcance de la decisión adoptada en las etapas
anteriores del proceso legislativo, (...) los cuales son
inconstitucionales."[215]
Resulta imprescindible cuando de este tipo de
análisis se trata, identificar y caracterizar adecuadamente la institución
política que se reforma, diferenciando a su vez entre aquellos elementos que
determinan su naturaleza jurídica (esencia) según lo aprobado en la primera
vuelta y cuya modificación en segunda vuelta puede resultar problemática y
aquellos otros que precisan o delimitan la correspondiente institución. Sobre
ello, la Corte volverá al resolver los cargos planteados.
Carácter
cualificado del cargo por infracción de los principios de consecutividad e
identidad flexible
198. La formulación de un cargo por infracción
de las exigencias constitucionales que se desprenden de los principios de
consecutividad e identidad flexible, impone al demandante deberes especiales de
argumentación[216]. Si se trata de la violación
de la regla que impide la aprobación de temas nuevos deberá evidenciar "no
sólo que el artículo impugnado es nuevo, sino que su contenido normativo no
tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se inserta; en otras palabras,
que aquél resulta absolutamente novedoso al continente normativo."[217] Según la Corte "si las normas
constitucionales y legales que regulan el trámite de aprobación de las leyes en
el Congreso parten de la base de que las cámaras pueden introducir
modificaciones a los proyectos que suben de las comisiones o que provienen de
la otra cámara"[218] resulta
insuficiente "que el demandante afirme, simple y llanamente, que la
norma no estaba incluida en el proyecto original y que apareció en un momento
posterior del debate."[219] En esa
medida "al demandante le corresponde indicar, como requisito sustantivo
de la demanda, por qué esa modificación, por qué esa novedad -claramente
identificada en la demanda- es violatoria del principio de consecutividad y va
en contravía de la potestad general de modificación de los proyectos que tienen
las cámaras."
199. Si se trata de la configuración de un
cargo, encaminado a demostrar que en el curso de la segunda vuelta se ha
introducido un cambio esencial a lo aprobado en primera vuelta -incompatible
con el mandato del artículo 226 de la Ley 5 de 1992- este Tribunal ha sostenido
que el demandante tiene también cargas argumentativas específicas. En ese
sentido, ha indicado que "no basta con que una demanda demuestre que el
texto de éste es diferente del que se aprobó al culminar la primera vuelta"
en tanto "es necesario mostrar en qué medida esa diferencia afecta la
esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible
de incorporarse en el segundo periodo legislativo." (...)" Según
la Corte "el punto de comparación es la "institución" que se
reforma."[221]
La Corte debe insistir en ello en esta
oportunidad. En efecto, considerando que el objeto de control es un acto
reformatorio de la Constitución que se encuentra precedido de un proceso de
deliberación especialmente complejo que tiene por finalidad promover el mayor
consenso posible, el demandante debe identificar con relativa precisión la
institución política reformada y, luego de ello, indicar cuáles eran los
elementos que definían su esencia al culminar la primera vuelta. Una vez
cumplida tal carga deberá exponer razones suficientes dirigidas a demostrar que
los cambios que le fueron introducidos en la segunda vuelta la impactaron de
tal manera que condujeron, finalmente, a la alteración de su esencia o
naturaleza jurídica. Esta carga encuentra además fundamento directo en el
numeral 5 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, al prescribir que en el caso
de vicios de trámite la demanda debe contener el señalamiento del trámite
impuesto para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado.
Precedentes
de la Corte Constitucional en materia de juzgamiento de actos legislativos por
la infracción del principio de consecutividad
200. El examen de las decisiones de este
Tribunal al juzgar reformas constitucionales adoptadas por el Congreso frente a
cargos relativos a la infracción de los principios de consecutividad e
identidad flexible, permiten precisar el alcance que tienen. A continuación se
describen las principales decisiones sobre el particular.
200.1. En la sentencia C-222 de 1997, uno de los
primeros pronunciamientos en los que la Corte explicó la forma en que se
proyectaban los requisitos para la aprobación de las leyes en la formación de
los actos legislativos, consideró que la eliminación, durante el curso de los
debates de una disposición contenida en el proyecto originalmente presentado,
no desconocía la Constitución. En esa oportunidad, en la que se juzgaba el Acto
Legislativo 01 de 1996 "por el cual se modifican los artículos 299 y
300 de la Constitución Política", indicó que "tanto los
proyectos de ley como los de Acto Legislativo se llevan al Congreso de la
República precisamente para que éste debata acerca de su contenido, examine en
profundidad el alcance y los propósitos de la propuesta y adopte de manera autónoma
su decisión, según lo que estime conveniente en la materia de la cual se ocupa."
De acuerdo con ello "es inherente a la función legislativa, y a la
constituyente derivada, en su caso, la atribución de modificar y aun suprimir,
total o parcialmente, el texto sometido a la consideración de las cámaras."
200.2. En la sentencia C-543 de 1998 este
Tribunal tuvo que determinar si desconocía la regla de los ocho debates una
disposición incluida en un acto legislativo y que había sido negada en dos
debates en las comisiones del Senado y de la Cámara. Se trataba del Acto
Legislativo 1 de 1997 "Por el cual se modifica el artículo 35 de la
Constitución Política" y en particular de una disposición cuyo texto
era el siguiente: "No procederá la extradición cuando se trate de
hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma."
La Corte encontró que la exigencia de tramitar el proyecto en ocho debates no
suponía una obligación de que fuera aprobada en cada uno de ellos, sino que la
exigencia consistía en adelantar el debate en todos. Afirmó entonces la Corte
que "si la irretroactividad de la extradición fue debatida y votada en
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la primera vuelta y en
la Comisión Primera del Senado de la República en la segunda, pero no aprobada
por éstas, bien podían las Plenarias de esas mismas corporaciones incluirla
nuevamente en el proyecto y aprobarla con la mayoría exigida por la
Constitución, como en efecto sucedió, sin violar con ello norma superior alguna."
En esa misma ocasión, este Tribunal se preguntó
si la diferencia entre lo aprobado en primera vuelta en materia de vigencia del
nuevo régimen de extradición, respecto de aquello acordado al terminar la
segunda, suponía una violación del artículo 226 de la Ley 5 de 1992. En el caso
estudiado, mientras que los primeros cuatro debates habían concluido con una
regla según la cual no procedería la extradición cuando se trate de
hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado, en
segunda vuelta se aprobó una diferente conforme a la cual no procedería
cuando se tratara de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación del
acto legislativo. La Corte indicó:
"Ahora
bien: ¿Cuál es el asunto principal que se regula en el inciso acusado?
Indiscutiblemente, la irretroactividad de la extradición. Entonces, si éste es
el tema sustancial, es decir, que la voluntad del Congreso fue la de consagrar
la prohibición de extraditar colombianos por nacimiento, por hechos cometidos
con anterioridad bien al tratado, bien a la norma constitucional, la fecha a
partir de la cual debía regir se convierte en un asunto accesorio, que bien
podía ser modificado en la segunda vuelta, pues de acuerdo con el artículo 160
de la Constitución en concordancia con el artículo 226 del Reglamento del
Congreso: "El cambio o modificación del contenido de las
disposiciones en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de
lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma,
podrá ser considerada o debatida". Y lo sustancial era indudablemente
la irretroactividad como tal. Por tanto, tampoco hay reparo de
constitucionalidad." (Negrillas son del texto original)
200.3. En la sentencia C-487 de 2002 la Corte
juzgó la constitucionalidad de algunas expresiones del parágrafo transitorio
del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001, modificatorio del artículo 357
de la Constitución y relativo al sistema general de participaciones. A juicio
del demandante, las expresiones acusadas –"departamentales y
municipales" y "todos ellos a 1° de noviembre del 2000"-
solo habían sido incluidas en la segunda vuelta. Dijo la Corte que "aun
cuando la inclusión en el séptimo debate del segundo inciso del
parágrafo 1 transitorio analizado haya significado que el texto
aprobado en primera vuelta y por consiguiente el publicado por
el Gobierno, no coincidiera exactamente con el finalmente aprobado en la
segunda vuelta, ello tampoco significa que se haya vulnerado la Constitución." Dijo
la Corte también "que en virtud de lo dispuesto en los artículos
160 de la Constitución y 226 de la Ley 5 de 1992, es posible
(...) introducir modificaciones al texto aprobado y publicado en
la primera vuelta siempre y cuando no se altere "la esencia de
lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma"."
Posteriormente, al examinar si las referidas
expresiones desconocían la regla que prohíbe en segunda vuelta introducir
alteraciones esenciales a lo aprobado respecto de la institución política
reformada, concluyó que ellas "no tienen un contenido temático
específico que permita diferenciarlas del resto del inciso". De
ello se sigue que "no se introdujo una modificación sustancial a
lo votado en la primera vuelta, pues éstas, como el conjunto del inciso
del que hacen parte, vinieron simplemente a precisar lo que debía entenderse en
el caso de educación como la base inicial del Sistema General
de participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios."
Complementando tales consideraciones destacó "que el objeto de las
modificaciones que se introdujeron en el séptimo debate del
trámite fue solamente el de aclarar lo que debía entenderse en
el caso de educación por dicha base, en atención a la complejidad del sistema
de transferencias en este campo (...)."
200.4. En la sentencia C-614 de 2002 la Corte
analizó la constitucionalidad de varias disposiciones del Acto Legislativo 01
de 2001 "por medio del cual se modifican algunos artículos de la
Constitución Política". La primera acusación indicaba que al terminar
la segunda vuelta se había incluido una regla, en el parágrafo transitorio del
artículo 1º, que imponía una limitación a las apropiaciones presupuestales
destinadas al funcionamiento hasta el año 2008, pese a que en primera vuelta
dicha limitación se encontraba prevista únicamente hasta el año 2006.
Al dar respuesta a la cuestión la Corte
desarrolló dos tipos de razonamientos. De una parte advirtió que lo aprobado no
correspondía a una iniciativa novedosa que hubiera sido presentada durante la
segunda vuelta y para ello se ocupó de demostrar que "el aparte
normativo acusado, tiene su origen en dos iniciativas que habían sido
consideradas desde el primer debate, en el primer periodo legislativo."
De otra parte, analizó si la modificación efectuada en segunda vuelta
constituía una alteración esencial de lo aprobado en primera instancia
concluyendo que la "modificación (...) no obstante su
significación en términos de las finanzas públicas, no corresponde ni a una
iniciativa nueva, no presentada en el primer período, ni a un cambio ajeno a la
sustancia de lo inicialmente debatido y aprobado (...)".
Se ocupó también este Tribunal de evaluar si la
introducción, en segunda vuelta, de un número más amplio de excepciones a la
limitación que se establecía en el parágrafo transitorio en relación con los
gastos de funcionamiento, había desconocido el principio de consecutividad.
Advirtió la sentencia que ello no era así y, para el efecto sostuvo –realizando
nuevamente el doble juicio de asunto nuevo y alteración esencial de lo
aprobado- que "una modificación por virtud de la cual se amplían
las excepciones originalmente previstas para esa limitación, equivale a reducir
el ámbito de la reforma y mal puede tacharse como tema nuevo o como
modificación esencial."
El referido juicio fue empleado en esa
providencia para examinar otras disposiciones. Así por ejemplo, al determinar
la validez del parágrafo transitorio 3 del acto legislativo, relativo al monto
del Sistema General de Participaciones, la Corte advirtió "que el
parágrafo versa sobre materia que fue objeto de permanente debate, y cuya
consideración fue constante desde la presentación del proyecto de reforma."
En esa medida, afirmó este Tribunal que "no puede tratarse como tema
nuevo o alteración esencial del proyecto, no obstante que se haya incorporado
al proyecto sólo en la segunda vuelta en el séptimo de los ocho debates que
debía recibir el mismo."
200.5. En la sentencia C-966 de 2003 le
correspondió a la Corte definir si la inclusión en segunda vuelta, en el
trámite de formación del Acto Legislativo 03 de 2002 "Por el cual
se reforma la Constitución Nacional", de una regla según la cual la
Procuraduría General de la Nación continuará cumpliendo en el nuevo sistema de
indagación, investigación y juzgamiento penal, las funciones contempladas en el
artículo 277 de la Constitución Nacional, había desconocido los principios
de consecutividad e identidad flexible. Este Tribunal señaló, en primer lugar,
que la "decisión de si se permitía que el Ministerio Público
interviniera o no en el proceso penal era una discusión planteada desde la
presentación misma del proyecto, por lo que válidamente podían las cámaras
discutirlo en segunda vuelta."
Luego de ello avanzó en determinar si la
consagración de esa regla constituía una modificación esencial de lo aprobado
en primera vuelta y que implicara, en consecuencia, una infracción del artículo
226 de la Ley 5 de 1992. Sobre el particular la Corte empezó por identificar
cuál era la institución política reformada y, para el efecto, señaló que "no
es la Procuraduría como agente del proceso penal sino la protección de las
garantías individuales y públicas en dicho proceso."[222] Afirmado ello sostuvo, más adelante, que
el propósito del Congreso consistía en "ampliar la protección de las
garantías en el proceso penal, permitiendo la intervención de la Procuraduría
General de la Nación." Y, en esa dirección, "la inserción del
Ministerio Público constituye una de las fórmulas propuestas, lo cual indica
que, visto desde la perspectiva de la institución política objeto de reforma,
el cambio del artículo en cuestión no es un cambio esencial a dicha
institución."
200.6. En la sentencia C-1092 de 2003 la Corte
examinó la constitucionalidad de la expresión "al solo efecto de
determinar su validez" contenida en el Acto Legislativo 3 de 2002 y
que se refería al alcance de la competencia del juez de garantías para ejercer
el control posterior de los registros, allanamientos, incautaciones e
interceptaciones de las comunicaciones adelantadas por la Fiscalía General de
la Nación. La expresión acusada había sido incorporada en segunda vuelta
–séptimo debate- y, según el demandante, implicaba una afectación esencial de
lo aprobado sobre la institución política reformada.
Para efectuar el análisis la Corte desarrolló el
juicio en tres etapas. En primer lugar caracterizó la institución política
reformada al concluir la primera vuelta indicando que ella consistía en que "el
juez de garantías ejerce un control posterior que deberá realizarse a más
tardar dentro de las 36 horas siguientes a la diligencia en el caso
de: i) las capturas que realice de manera excepcional
la Fiscalía General de la Nación, de acuerdo con los límites y la
reglamentación que establezca la ley y, ii) las diligencias
de registro, allanamiento, incautaciones e interceptación de
comunicaciones. (Artículo 250 numerales 1 y 2)". Luego de ello
indicó que la introducción de la expresión "al solo efecto de
determinar su validez" suponía la afectación del papel que al juez de
control de garantías se le asignaba en el sistema adoptado y, en esa medida,
"constituye una modificación esencial como quiera que antes que una
precisión, termina circunscribiendo la función de aquel a una tarea de
especificidad tal, que permite interpretar que quedan excluidas labores que a
pesar de estar encaminadas a la protección de las garantías fundamentales de
las personas, no pueden ser ejercidas por el funcionario judicial en tanto no
las abarca la competencia definida en dichos términos."
200.7. En la sentencia C-313 de 2004 la Corte
declaró inconstitucional el artículo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003 en el
que se establecía la posibilidad del Distrito Capital de Bogotá, el
Departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos de asociarse en una
región administrativa. La sentencia concluyó que durante la segunda vuelta,
la Cámara de Representantes no había debatido el artículo correspondiente, a
pesar de lo cual había sido incluido en el informe de conciliación. Afirmó la
sentencia:
"De
esta manera, puede concluirse que al no haberse debatido y aprobado el tema de
la "región administrativa y planificación especial" por
la Cámara de Representantes durante el segundo período de sesiones se generó la
inconstitucionalidad del artículo 17 acusado, por no llevarse a cabo los
debates exigidos por la Constitución para su reforma por el Congreso.
Adicionalmente, la utilización de una comisión accidental para sustituir la
voluntad de una de las Cámaras, lleva a la Corte a declarar la inexequibilidad
de este trámite, por el desconocimiento absoluto del alcance y validez de los
debates y de la aprobación del texto, los cuales debieron también
cumplirse en la Cámara de Representantes."
200.8. En la sentencia C-372 de 2004 se
pronunció sobre la demanda dirigida en contra del artículo 7º del Acto
Legislativo 01 de 2003 en el que se modificaba el artículo 135 de la
Constitución y se asignaban a las Cámaras algunas funciones en relación con la
elección de los secretarios. Se impugnaba la reforma afirmando que durante la
segunda vuelta se aprobaron tales reglas, pese a que habían sido retiradas en
las comisiones de las cámaras.
La Corte consideró que "que, so pretexto
de proponer modificaciones o adiciones en las plenarias, como lo autoriza el
artículo 160 de la Constitución, no puede tergiversarse la significación de
dicha norma para introducir como artículo nuevo un texto que ya de
novedoso no tiene absolutamente nada porque había sido presentado en las
Comisiones, y no fue votado por ellas, previo acuerdo para ello."
Adicionalmente indicó que "ése es un texto antiguo, y que, presentarlo
como nuevo es en realidad un artificio para burlar el artículo 157 de la
Constitución pretextando darle aplicación al artículo 160 de la misma."[223] Con fundamento en ello declaró la
inconstitucionalidad de la disposición acusada.
200.9. En la sentencia C-753 de 2004 le
correspondió a este Tribunal establecer si la regla contenida en el parágrafo
transitorio del artículo 15 del Acto Legislativo 01 de 2003 conforme a la cual
el periodo del Registrador Nacional del Estado Civil en aquel entonces se
extendería hasta el año 2006, había desconocido los principios de
consecutividad dado que, en segunda vuelta, solo había sido aprobada en la
Comisión y en la Plenaria de la Cámara de Representantes y, posteriormente, fue
incluida en el informe de conciliación finalmente aprobado. Señaló la Corte que
la infracción alegada no había ocurrido dado que, además de las competencias
del Congreso para introducir diferentes modificaciones al proyecto de acto
legislativo, el caso analizado evidenciaba que en atención a "la
vigencia inmediata del Acto Legislativo N° 1 de 2003, como norma general, la
decisión contenida en el parágrafo transitorio del artículo 266 de la
Constitución con el nuevo texto del mismo conforme al artículo 15 de esa
reforma a la Constitución, fue una decisión del Constituyente Derivado,
adoptada por el como una norma de carácter instrumental necesaria, aunque tenga
efecto jurídico propio guarda conexidad inmediata con el resto del artículo 266
a que ella se refiere."
Sostuvo además que de no haber procedido así
"se habría desintegrado de manera inmediata el Consejo Nacional
Electoral y se habría producido la vacancia del cargo de Registrador Nacional
del Estado Civil." De forma que "para evitar el vacío jurídico
y garantizar la continuidad en el desempeño en la función electoral que les
compete, se decidió entonces la inclusión del parágrafo que establece una norma
de transición entre la norma constitucional precedente y la nueva, lo que
señala claramente que aun cuando tal parágrafo tiene efecto jurídico propio, es
un instrumento necesario y con una relación de conexidad evidente con el nuevo
texto normativo, expedido por el Constituyente Derivado con una finalidad
específica, para clarificar una situación jurídica concreta y de enorme
trascendencia en el transito legislativo entre la norma constitucional anterior
y la nueva."
200.10. En la sentencia C-208 de 2005 la Corte
examinó una demanda dirigida en contra del artículo 13 del Acto Legislativo 01
de 2003. Se acusaba dicha disposición, entre otras cosas, de haber infringido
la prohibición de discutir temas nuevos en segunda vuelta y de introducir
modificaciones esenciales al texto aprobado en primera vuelta en lo relativo al
voto preferente. La providencia de este Tribunal, después de efectuar la
comparación de los textos aprobados en primera y segunda vuelta concluyó que en
esta última "se debatieron iniciativas presentadas en la primera, y las
modificaciones que se hicieron no alteraron la esencia de lo aprobado
inicialmente sobre la institución política objeto de reforma." Para el
efecto sostuvo que "la modificación introducida durante la segunda
"vuelta", en cuanto se facultó a los partidos o movimientos políticos
para optar por el mecanismo de voto preferente, corresponde a iniciativas
debatidas durante el primer período y relacionadas con los derechos de éstas
colectividades." Adicionalmente "[l]as otras modificaciones
advertidas, unas se orientaron al cambio de expresiones sin incidencia en el
contenido material de las disposiciones, otras a precisar las consecuencias que
tendrá el que un elector asigne el voto tanto al partido como a uno de los
candidatos o que no lo asigne a ningún candidato en particular." En suma,
reiteró la decisión, con las variaciones al texto "no se alteró la
esencia de lo aprobado inicialmente, ni se restringió su alcance, en relación
con la institución política objeto de la reforma."
200.11. En la sentencia C-332 de 2005, tal y
como más arriba se refirió, la Corte debía establecer si en la tramitación del
Acto Legislativo 01 de 2003 se habían vulnerado los principios de
consecutividad e identidad al incluir en séptimo y octavo debate un parágrafo
transitorio del artículo 10. El numeral correspondiente disponía que "[n]adie
podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una
corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así
fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad." A
su vez, el parágrafo transitorio establecía que lo dispuesto en ese
numeral no se aplicaría a quien hubiese renunciado con anterioridad a
la vigencia del referido acto legislativo. Al juzgar su
constitucionalidad explicó la Corte que la "nueva versión del parágrafo
transitorio tiene relación con el numeral 8°, por lo que en sentido estricto no
se trata de un 'asunto nuevo'; guarda relación de conexidad con el tema de la
inhabilidad del numeral 8° del artículo 179 de la Constitución."
Descartado que fuera un asunto nuevo advirtió, sin embargo, que "se
trata de una modificación que "afecta la esencia de lo aprobado" en
primera vuelta y luego en los debates de la segunda vuelta, cambios que están
prohibidos por el artículo 157 y 375 de la Carta así como por el artículo 226
de la Ley 5ª de 1992, según la interpretación que de él ha hecho la
jurisprudencia constitucional (...)." La Corte consideró que el
parágrafo acusado creaba "una excepción temporal, presentada como
artículo transitorio, cambiando así la esencia que según los propios
representantes, 'siempre' ha tenido el artículo 179, numeral 8°."
En consecuencia no se trataba de "una simple precisión de la
inhabilidad porque la permanencia o no de ésta después de la renuncia es una
cuestión medular atinente a los efectos básicos de dicha inhabilidad."
Adicionalmente estimó la Sala Plena que la
disposición acusada no era un instrumento necesario para hacer posible la
transición normativa. Afirmó en esa dirección que "el parágrafo
transitorio constituye en realidad una restricción de la inhabilidad puesto que
en virtud de él quienes hubieren renunciado antes del acto legislativo no
estuvieron ni estarían inhabilitados." Advirtió, adicionalmente, que
la situación seria diferente "si la decisión del Congreso hubiere sido
reformar la inhabilidad en su contenido y su ámbito, en lugar de mantenerla."
Así las cosas la calificación como transitoria de la norma acusada "no
altera su contenido material de norma exceptiva de una prohibición que, según
la interpretación que sostuvo la Cámara de Representantes, existe desde 1991."
200.12. En la sentencia C-1040 de 2005 esta
Corporación evaluó la validez del inciso 1º del artículo 4º del Acto
Legislativo 02 de 2004 cuyo texto regulaba la participación del Presidente y el
Vicepresidente en las campañas electorales cuando presentaran sus candidaturas.
En particular, allí se establecía una regla general de participación desde los
cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta, previendo además que
la ley establecería los términos y condiciones en los cuales, antes de ese
lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos
democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos
políticos. Según la acusación, durante la primera vuelta se aprobó que tales
funcionarios solo participarían desde el momento de la inscripción y, en
segunda vuelta, la remisión a la ley habilitaba al Congreso para extender más
esa posibilidad.
Luego de destacar el contenido de los debates y
la naturaleza de las modificaciones, la Corte concluyó que "las
diferencias surgidas entre lo aprobado en primera vuelta y lo que finalmente
corresponde al inciso 4° del artículo 1° del Acto Legislativo No. 02 de 2004,
constituyen, en realidad, modificaciones y adiciones cuyo objetivo es
desarrollar y precisar aspectos de la materia central tratada en el curso
de los debates y aprobada mediante el acto legislativo citado: la reelección
presidencial y los límites a la participación política y partidista del Presidente
candidato." En consecuencia "tales modificaciones y adiciones
se ajustan plenamente a los principios de consecutividad e identidad flexible,
pues por su intermedio no se está regulando un asunto nuevo ni
tampoco alterando la esencia de la reforma constitucional."
200.13. En la sentencia C-033 de 2009 la Corte
examinó las disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2007 "por medio
del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política de
Colombia" que establecían a Tumaco, Popayán, Tunja, Turbo y
Cúcuta como Distritos Especiales. La impugnación advertía que ni en la primera
vuelta, ni en la segunda se había debatido o aprobado dicha propuesta y, en esa
medida, su inclusión en la etapa de conciliación resultaba violatoria del
principio de consecutividad. La Corte declaró inexequibles dichas
disposiciones. Indicó que se producía la vulneración del "principio de
consecutividad en el trámite de una reforma constitucional, cuando en un Acto
Legislativo se incluyen propuestas normativas sin relación temática que nunca
fueron discutidas o votadas, ni en primera ni en segunda vuelta por alguna de
sus Cámaras, dentro de los correspondientes debates constitucionalmente
exigidos para reformar la Constitución Política." Adicionalmente
advirtió que las comisiones de conciliación "violan la Constitución
cuando introducen temas y asuntos nuevos, sin relación temática, con el
pretexto de estar conciliando las diferencias entre los textos."
200.14. En la sentencia C-040 de 2010 esta
Corporación adelantó el examen de la constitucionalidad de algunos apartes del
artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2009. En particular, revisó si habían
violado el principio de consecutividad las modificaciones que se hicieron al
numeral 8 del artículo 179, previendo que la renuncia un (1) año antes
de la elección al cargo al que se aspire elimina la inhabilidad y que dicha
inhabilidad no aplicaría a quienes hubieren renunciado al menos seis (6) meses
antes del último día de inscripciones para la realización de las elecciones al
Congreso de la República en el año 2010. Sostuvo esta Corporación que el
asunto referido a la "inhabilidad de los congresistas por periodos
coincidentes no está vinculado con los ejes temáticos del Proyecto de Acto Legislativo,
por lo que es una materia autónoma y de este modo fue entendida por los
congresistas en los debates en que se discutió ese tópico." Como
consecuencia de ello y dado que "no existió ninguna referencia a esa
iniciativa en el cuarto y octavo debate, se concluye que la Plenaria del Senado
dejó de debatir el asunto y, en consecuencia, no expresó su voluntad en algún
sentido a ese respecto, surtiéndose solo seis de los ocho debates exigidos." Según
el fallo "el parágrafo transitorio, que estableció una excepción a la
regla general de imposibilidad de oponer la renuncia para desvirtuar la
inhabilidad por periodos coincidentes, fue incluido en quinto debate, sin que
esa temática hubiera sido objeto de discusión y votación durante la primera
vuelta."
200.15. En la sentencia C-1052 de 2012 este
Tribunal se pronunció sobre una demanda que solicitaba la inexequibilidad del
inciso cuarto del artículo 1º del Acto Legislativo 3 de 2011 "por el
cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal". La acusación
indicaba el desconocimiento del principio de identidad flexible dado que la
norma acusada había sido introducida solo en séptimo debate. El inciso, que
regulaba lo relativo al denominado incidente de impacto fiscal, fue declarado
exequible por la Corte al considerar que se encontraba relacionado con un tema
tratado a lo largo de los debates en el Congreso de la Republica. Según sostuvo
la sentencia, el incidente, en primer lugar "es una fórmula que
concreta una de los temas centrales del proyecto, esto es, la sostenibilidad
fiscal debe orientar las ramas y órganos del poder público dentro de sus
competencias en un marco de colaboración armónica, y sin desconocer la primacía
de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial";
en segundo lugar es "una figura instrumental por medio de la cual
se pretende que las altas corporaciones de la rama judicial, dentro de la
órbita de sus competencias, puedan considerar luego de adoptar su decisión, los
efectos fiscales que puede tener el cumplimiento de la misma, y las invita a
reflexionar sobre cómo lograr el cumplimiento efectivo en un marco de
sostenibilidad"; finalmente, en tercer lugar "es una
consecuencia directa de las discusiones que se efectuaron sobre el inciso que
le precede" y "del cual se derivó, en concreto para la rama
judicial, y en los términos que se precisan en el inciso demandado, la
posibilidad de proponer el referido incidente."
201. De los pronunciamientos examinados puede
concluirse que la jurisprudencia de la Corte ha definido que el juicio por la
infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible en el
trámite de la aprobación de una reforma constitucional comprende dos tipos de
examen.
El primero se dirige a establecer si los
artículos aprobados corresponden al tema debatido a lo largo del trámite en el
Congreso. Para el efecto, la Corte ha utilizado los criterios que se han
establecido en el control constitucional de las leyes y, en particular,
aquellos que indican que no será inexequible la norma acusada cuando tenga una
conexión clara, específica, estrecha, necesaria o evidente con
los asuntos que se hubieren debatido previamente. Se trata de una exigencia que
recorre los ocho debates y por eso la violación puede producirse tanto en
primera vuelta como en segunda. Podría denominarse "juicio de novedad de
la modificación".
El segundo tiene como propósito establecer si la
esencia de lo acordado por las cámaras en primera vuelta en relación con la
institución política reformada, fue alterada con lo aprobado en segunda.
Considerando la doble vuelta del trámite constituyente, se establece un límite
adicional a los cambios, dado que ya no basta con que el asunto carezca de
novedad sino que, adicionalmente, debe conservar aquello que es esencial a lo
que fue aprobado respecto de la institución política que se reforma. Para
efectos de establecer la alteración de la esencia debe diferenciarse entre (i)
modificaciones que únicamente precisan o delimitan la
institución y (ii) variaciones que, evidentemente, resultan contrarias a la
finalidad de la institución tal y como fue aprobada o que restringen el alcance
de la decisión adoptada en las etapas precedentes. Dicho de otra forma, la
configuración dada a la institución política reformada en primera vuelta,
constituye un límite a lo que puede ser considerado en segunda vuelta, en tanto
no está permitido que se altere la esencia de dicha institución, tal y como fue
aprobada al terminar los primeros cuatro debates. El que se deriva de
esta exigencia puede denominarse "juicio de alteración esencial de la
modificación".
Primer cargo: infracción del principio de
consecutividad e identidad flexible debido a la ampliación del periodo de los
actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la
Judicatura.
Delimitación
del cargo y problema jurídico
202. El demandante solicita la inexequibilidad
del parágrafo transitorio No. 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de
2015. La acusación indica, en síntesis, que el régimen de transición aprobado
en segunda vuelta respecto de la extensión del período de los Magistrados del
Consejo Superior de la Judicatura al prescribir que "[l]os
actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se
posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial",
desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible en tanto el
otorgamiento de ese beneficio subjetivísimo incluido en el
curso del séptimo debate, no fue objeto de discusión ni aprobación en las
etapas previas del trámite de reforma constitucional.
203. El pronunciamiento de la Corte comprenderá
entonces únicamente el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 cuyo texto es
el siguiente:
"ARTÍCULO
19. El artículo 257 de la Constitución Política
quedará así:
(...)
PARÁGRAFO
TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia
del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los
actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se
posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas
en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos
de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los
Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los
procesos a su cargo, sin solución de continuidad".
Corresponde entonces a la Corte resolver el
siguiente problema jurídico:
¿La
aprobación del parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02
de 2015 conforme al cual los Magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ocuparán sus cargos hasta
tanto tomen posesión los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible?
Solución
del problema jurídico: el parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015 no vulnera los principios de consecutividad e identidad
flexible.
204. La solución del problema jurídico le impone
a la Corte determinar si la regla impugnada se ocupó de regular un tema nuevo,
no discutido ni aprobado en las etapas previas del trámite en el Congreso de la
Republica. Para el efecto empezará por mostrar los textos aprobados a lo largo
del debate y, a partir de ello, establecerá si la regla cuestionada y que
apareció en el séptimo debate correspondía a un tema nuevo.
205. El cuadro siguiente muestra los textos
debatidos y aprobados a lo largo del debate legislativo respecto del régimen de
transición aplicable como consecuencia de la supresión de la Sala Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura y la creación de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial.
PRIMERA
VUELTA
Primera vuelta Senado
Textos aprobados |
Primera vuelta Cámara
Textos aprobados |
Primer
debate (Gaceta 585 de 2014) |
Tercer
debate (Gaceta 757 de 2014) |
Segundo
debate (Gaceta 649 de 2014) |
Cuarto
Debate (Gaceta 844 de 2014) |
Texto
conciliado y aprobado (Gacetas 841 y 845 de 2014 y 474 de 2015) |
|
|
SEGUNDA
VUELTA
Segunda vuelta Senado
Textos aprobados |
Segunda vuelta Cámara
Textos aprobados |
Quinto Debate (Gaceta 213
de 2015) |
Séptimo
Debate (gaceta 341 de 2015) |
Sexto
Debate (Gaceta 267 de 2015) |
Octavo Debate (Gaceta 396
de 2015) |
Texto
aprobado |
206. En los textos aprobados durante el trámite
constitucional que concluyó con la aprobación del Acto Legislativo 02 de 2015,
siempre fueron contempladas reglas que tenían por objeto fijar la forma en que
habría de producirse la transición como consecuencia de la eliminación de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la
creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Durante el primer y segundo debate de la primera
vuelta, el Senado de la República adoptó una formula simple que se limitaba a
establecer que hasta tanto entrara en funcionamiento el denominado, en su
momento, Tribunal Nacional Disciplinario, el Consejo Superior de la Judicatura
conservaría plenamente sus competencias. En tercer debate se estableció que la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria así como los Consejos Seccionales de la
Judicatura conservarían su competencia hasta que fuere expedida la ley
estatutaria. Adicionalmente se preveían reglas de distribución de procesos
según la etapa procesal en la que se encontraran al momento de entrada en
vigencia del acto legislativo. Igualmente se preveía la transformación de los
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura en Consejos
Seccionales de Disciplina Judicial previendo además el paso de los Magistrados
de las primeras a los segundos. En cuarto debate se estableció que aquellos
procesos que se encontraran ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura así como aquellos incoados con posterioridad a
la entrada en vigencia del acto legislativo serían objeto de trámite ante la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Igualmente se estableció que los
Consejos Seccionales de la Judicatura se transformarían en Comisiones
Seccionales de la Judicatura, que continuarían conociendo los procesos
correspondientes sin solución de continuidad.
Iniciada la segunda vuelta, en quinto debate, se
modificaron las reglas transitorias aprobadas durante el primero. En efecto, se
estableció que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
se transformaría en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En
sentido análogo se previó que las Salas Disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura serían transformadas en Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial. Adicionalmente se consagró que los procesos
seguirían siendo tramitados sin solución de continuidad y se garantizarían los
derechos adquiridos y de carrera de los Magistrados de las Salas Disciplinarias
de los Consejos Seccionales de la Judicatura. Igualmente se indicó que los
integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial que se
creaba, serían nombrados una vez se produjeran las vacantes de los actuales
Miembros de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura.
En sexto debate, correspondiente a la Plenaria
del Senado de la República se introdujeron varios ajustes disponiendo, en
primer lugar, que los Magistrados de la creada Comisión Nacional de
Disciplina serían elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del acto
legislativo, luego de lo cual dicha Comisión asumiría todas las funciones
de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura. Se mantuvo además la regla conforme a la cual
las salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura
se transformarían en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. En relación
con ello se previó también el respeto de los derechos adquiridos y de carrera
de los magistrados y empleados de las Salas Disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura a cuyo cargo y sin solución de
continuidad, continuarían tramitándose los procesos correspondientes.
Durante el séptimo debate se mantuvieron en
general las reglas aprobadas en el sexto debate previendo, adicionalmente y en
atención a la designación que de los miembros de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial debería hacerse dentro del año siguiente a la entrada en
vigencia del acto legislativo, que los actuales Magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Finalmente, en octavo debate se
mantuvo el texto previamente aprobado.
207. Del examen de las normas aprobadas durante
el trámite surtido en el Congreso de la República se desprende que a lo largo
de todos los debates se consideraron diferentes posibilidades de transición.
Ellas incluyeron fórmulas relativas (i) al régimen aplicable a los procesos que
se adelantaban en las salas jurisdiccionales del Consejo Superior de la
Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, (ii) a la
transformación de tales organismos en la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial y en las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial y (iii) al
régimen aplicable, en la transición, a los Magistrados y Empleados de tales
entidades.
208. El principio de consecutividad entendido a
partir de su relación con el principio de identidad flexible se respeta, en el
caso de disposiciones transitorias, cuando la norma de que se trata, ha dicho
la jurisprudencia, "guarda relación de 'conexidad evidente' (...) con
las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas del trámite
legislativo, así no se haya tomado una decisión 'específica' sobre el texto
acusado" y "su función dentro de la reforma constitucional
adoptada sea necesariamente instrumental, en la medida en que busca disipar una
controversia interpretativa o evitar un vacío jurídico o precisar cómo ha de
hacerse la transición del régimen anterior al nuevo establecido por la reforma
constitucional demandada.".
Conforme a tales criterios, encuentra la Corte
que aunque solo fue a partir del quinto debate que se incluyeron en las
disposiciones transitorias reglas específicas relativas a la situación de los
Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura de cara a la entrada en
funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no se trata de
un asunto que pueda considerarse novedoso y, mucho menos que modifique de manera
esencial el texto aprobado al finalizar la primera vuelta. Por el contrario, la
creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial planteaba, desde el
principio, la necesidad de definir el momento en que ella sería integrada y, al
mismo tiempo, que ocurriría con los Magistrados que ocupaban los cargos del
organismo que tenía a su cargo algunas de las funciones ahora atribuidas a
dicha Comisión. Aunque las iniciativas inicialmente aprobadas no establecían
reglas que se ocuparan de todas las aristas que suponía la transición, es claro
que ellas demarcaban con claridad el sentido de la transición. Echar de menos
esa conexidad, aduciendo que las normas de transición aprobadas durante la
primera vuelta no hicieron referencia específica a los Magistrados del Consejo
Superior de la Judicatura, sería desconocer el carácter instrumental de tal
tipo de medidas y su propósito de evitar controversias interpretativas que
tendrían la capacidad de paralizar las decisiones principales del acto
reformatorio. En este caso, se trata de un texto instrumental y que es el
resultado de la identificación de los diferentes riesgos asociados a la
eliminación de un organismo constitucional.
209. La novedad que el demandante encuentra en
la regulación adoptada y a partir de la cual pretende fundamentar el cargo por
la infracción del principio de consecutividad, se fundamenta en el
establecimiento de un beneficio personal a favor de los magistrados del Consejo
Superior de la Judicatura. En efecto, según el planteamiento de la acusación se
habría extendido el periodo de dichos funcionarios por virtud de la regla según
la cual "los actuales Magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial."
La Corte encuentra que además de tratarse de una
norma instrumental, constitucionalmente posible para hacer posible la
transición, de ella no se desprende ni así lo demuestra el demandante, que el
legislador hubiera tenido el propósito de otorgar un beneficio personal que
asegurara la permanencia de los Magistrados por un tiempo indefinido. Por el
contrario, de la lectura de la disposición constitucional se desprende (i) que
la elección de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
debía surtirse durante el año siguiente a la entrada en vigencia del acto
legislativo y (ii) que los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura
ejercerían sus funciones hasta el momento que los integrantes de la Comisión
tomarán posesión de su cargo lo que, siguiendo las reglas previstas en el
artículo 133 de la Ley 270 de 1996 habría de ocurrir en el término de quince
(15) días. Resulta claro, en consecuencia, que el Congreso no estableció un
término que implicara la continuidad indefinida de los "actuales
magistrados" del Consejo Superior de la Judicatura y, por el contrario,
diseñó una fórmula que permite un tránsito ágil del anterior régimen al nuevo.
Esa referencia a los "actuales magistrados" obedece, precisamente, a
la naturaleza del problema que debía regularse y a la necesidad de asegurar,
insiste la Corte, la puesta en marcha de la voluntad constituyente plasmada en
el Acto Legislativo 02 de 2015.
210. La conclusión a la que arriba la Corte,
sigue el precedente establecido por esta Corporación en la sentencia C-753 de
2004 en la que declaró exequible una disposición que fijaba la extensión del
tiempo que ocuparía su cargo el Registrador que en ese entonces ostentaba tal
condición, a fin de hacer posible la implementación de la reforma
constitucional adoptada mediante el Acto Legislativo 01 de 2003.
Así las cosas, la Corte declarará exequible el
parágrafo 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Segundo
cargo: infracción del principio de consecutividad e identidad flexible por la
aprobación del artículo 18 transitorio que establece el régimen de transición
aplicable al sistema de gobierno y administración de la rama judicial
Delimitación
del cargo
211. El demandante señala que concluida la
primera vuelta se consagraron, respecto del nuevo sistema de gobierno y
administración de la rama judicial, únicamente disposiciones generales respecto
de las instituciones que serían eliminadas y el papel que tendrían las nuevas
dependencias. A diferencia de ello, durante la segunda vuelta se adoptó un
modelo complejo que contenía reglas que asignaban funciones específicas a tales
organismos así como determinaciones sobre las competencias nominadoras del
Consejo Superior de la Judicatura.
Estas diferencias, según el demandante, muestran
que el modelo de régimen de transición resultado de los primeros cuatro debates
está en contra de lo que fue aprobado en la primera vuelta. En efecto, la
regulación finalmente adoptada es particularmente detallada a diferencia de lo
acordado en primera vuelta que se limitaba a consagrar una regulación sucinta.
Las normas transitorias adoptadas en segunda vuelta tienen un alto grado de
detalle y, en consecuencia, no podían ser aprobadas. Cabe advertir, por
ejemplo, que allí se dispone mantener la planta de personal del antiguo Consejo
Superior de la Judicatura, a pesar del propósito de depurar las instituciones.
La demanda advierte además que la declaración de
inexequibilidad del artículo 18 transitorio tienen como efecto la perdida de
unidad, integración y coherencia de la nueva regulación en materia de
administración y gobierno judicial y, en consecuencia, debe conducir a declarar
también la inexequibilidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y
26 (parcial) del acto legislativo.
Indebida
formulación del cargo y procedencia de una decisión inhibitoria
212. La Corte encuentra que en la formulación de
este cargo, el demandante se limita a plantear las diferencias que juzga
importantes entre el modelo de transición adoptado en la primera vuelta y el
acogido en el curso de la segunda concluyendo, después de ello, que el artículo
18 transitorio contradice lo que fue aprobado al terminar los primeros cuatro
debates. Tal y como se señaló en los fundamentos jurídicos 198 y 199 de esta
sentencia, la impugnación por violación del principio de consecutividad e
identidad flexible, no puede limitarse a establecer las diferencias existentes
entre lo aprobado en primera y segunda vuelta ni a destacar únicamente las
relaciones de oposición entre un sistema y otro. La acusación, en estos casos,
debe dar cuenta de que la institución política objeto de reforma fue objeto de
una modificación de tal trascendencia que se alteró su esencia.
213. El demandante hace consistir su desacuerdo
en la diversidad de enfoques que tienen los modelos de transición previstos en
el acto legislativo. Para la Corte, aunque es posible reconocer las diferencias
existentes entre los dos regímenes de transición aprobados en cada momento del
trámite constituyente, no es suficiente advertir ello a efectos de plantear un
cargo por infracción del principio de consecutividad. En efecto, este tipo de
acusaciones, exigen que el demandante presente las razones por las cuales (i) o
bien lo aprobado en segunda vuelta modifica de manera esencial el texto que
resulto acogido en el curso de la primera dirijan (ii) o bien lo debatido en
primera vuelta carece de conexión con las normas aprobadas en segunda vuelta.
No es suficiente para demostrar la violación del
principio de consecutividad alegar la mayor o menor extensión de la regulación,
o el grado de generalidad o detalle de la misma. Adicionalmente, este Tribunal
juzga necesario advertir que el contenido de las disposiciones transitorias
obedece, en buena medida, a los cambios naturales que se van suscitando a lo
largo de la formación del acto legislativo. Es por ello, como se dijo antes,
que el control de tales disposiciones debe ejercerse de forma dúctil a efectos
de no limitar, hasta el punto de anularlo, el poder de reforma del Congreso de
la Republica.
214. Conforme a lo anterior, la Corte encuentra
que la demanda no cumple las exigencias argumentativas que permitan emprender
un examen constitucional. En síntesis (i) el demandante se limita a enunciar
las diferencias de enfoque y (ii) destaca algunas particularidades de los
regímenes de transición en lo relativo a su extensión. Sin embargo (iii) no
aduce argumentos suficientes que evidencien que se trate de un cambio esencial que
carezca de conexidad con la regulación previamente aprobada o que no revista la
condición de disposición instrumental para alcanzar los propósitos perseguidos
por la reforma. Su planteamiento, en suma, se limitó a formular discrepancias
con las modificaciones introducidas en la segunda vuelta sin explicar, en la
forma en que corresponde, que lo debatido y decidido en segunda vuelta fuera un
tema nuevo o alterara la esencia de la institución política reformada.
215. En adición a lo anterior, debe advertirse
que en la sentencia C-285 de 2016 este Tribunal declaró inexequible el artículo
18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015 con excepción de tres de las
reglas allí dispuestas. En efecto, en el numeral 4 de la parte resolutiva de la
sentencia se establece:
-
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de
2015, con excepción de los siguientes pronunciamientos:
- Se
declara EXEQUIBLE el literal f), del numeral 1º, salvo en lo referente a la
expresión "También ejercerán la función prevista en el artículo 85,
numeral 18, de la Ley 270 de 1996", que se declara INEXEQUIBLE.
- Se
declara EXEQUIBLE el literal g), del numeral 1º, en su totalidad.
- En
relación con la expresión "La autoridad nominadora para las Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial", prevista en el numeral 6, por las razones expuestas en esta
providencia, la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Si bien la referida decisión de la Corte no le
impediría en esta oportunidad pronunciarse respecto de la constitucionalidad de
las disposiciones aún vigentes del artículo 18 transitorio, es evidente que una
de las objeciones centrales del demandante respecto del resultado de la segunda
vuelta habría desaparecido dado que el artículo acusado no contiene, en la
actualidad, una regulación detallada. En todo caso, precisa la Corte, la
decisión de inhibición que se adopta en esta oportunidad obedece al
incumplimiento de la carga argumentativa exigible en este tipo de casos.
En consecuencia se inhibirá de adoptar una
decisión de fondo.
I.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE
la expresión "Miembro de la Comisión de Aforados" contenida en los
artículos 2 (inciso 6º) y 9 (inciso 3º) del Acto Legislativo 02 de 2015.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES
los artículos 5 y 7 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Tercero.- Declarar INEXEQUIBLE
el nuevo artículo 178A adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 02 de
2015.
Cuarto.- ESTARSE A LO RESUELTO
en la sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del inciso primero
del artículo 11 del Acto Legislativo 02 de 2015. En relación con la expresión
"de lista de diez elegibles enviada por el [Consejo de Gobierno Judicial]
tras una convocatoria pública reglada de conformidad con la ley",
declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados.
Quinto.- ESTARSE A LO RESUELTO
en la sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo 15 del
Acto Legislativo 02 de 2015. En relación con la derogatoria tácita del numeral
2º del artículo 254 de la Constitución, declararlo EXEQUIBLE por los cargos
analizados.
Sexto.- ESTARSE A LO RESUELTO
en la sentencia C-285 de 2016 que declaró inexequible el artículo 16 del Acto
Legislativo 02 de 2015.
Séptimo.- ESTARSE A LO RESUELTO
en la sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo 17 del
Acto Legislativo 02 de 2015. En lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto
de la expresión "o a los Consejos seccionales, según el caso", como
de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, declararlo
EXEQUIBLE por los cargos analizados.
Octavo.- ESTARSE A LO RESUELTO
en la sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo 18 del
Acto Legislativo 02 de 2015. Respecto de los apartes vigentes de esa
disposición, declararlos EXEQUIBLES por los cargos analizados.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 por los cargos analizados.
Décimo.- ESTARSE A LO RESUELTO
en la sentencia C-285 de 2016 que declaró inexequibles los incisos 2º y 6º del
artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 y, en relación con el inciso 1º de
dicho artículo, declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
aclaración de voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Con
aclaración de voto
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con
impedimento aceptado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA
SENTENCIA C-373/16
Referencia:
Expediente D-10947. Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos
2o, 5o, 7o, 8o, 9o, 11 ,
15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015 "Por medio del
que se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y
se dictan otras disposiciones".
Magistrados
Ponentes:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Muy comedidamente debo señalar que mi aclaración
de voto en este asunto tiene como única finalidad la de poner de manifiesto que
si bien comparto las potísimas razones de inconstitucionalidad acogidas por la
Sala Plena, basadas en la consideración según la cual, al expedir el acto
legislativo acusado, el Congreso de la República incurrió parcialmente en
vicios competenciales al "sustituir" ejes
definitorios de la Constitución de 1991, con lo cual extralimitó sus
atribuciones simplemente "reformadoras", igualmente estimo que los
vicios procedimentales alegados en la demanda por desconocimiento de los
principios de consecutividad e identidad flexible también se configuraron,
razón por la cual la inexequibilidad basada en esa circunstancia ha debido
estudiarse y declararse como lo proponía el proyecto que inicialmente se llevó
a Sala Plena, por parte del Magistrado Alejandro Linares Cantillo cuya síntesis
quedó inserta en el comunicado de prensa N° 29 del 13 de julio de 2016, bajo el
acápite "Sobre la existencia de vicios de trámite ocurridos, en el trámite
de la reforma que justificaban la declaratoria de inexequibilidad".
Fecha ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Cuaderno
Principal, Folio 29. El demandante cita la sentencia C-736/08 y aclara que la
evaluación del cumplimiento del requisito de consecutividad no debe hacerse
frente a cada una de las normas del proyecto en particular, sino frente a sus
temáticas generales.
[2] Sentencia
C-040/10, citada por el demandante (Cuaderno Principal, Folio 30)
[3] Frente
a este punto, el demandante cita las sentencias C-614/02 y C-1052/12.
[4] Hasta
este punto, en el recuento fáctico del demandante se tenía un esquema de enjuiciamiento
en el cual "el Tribunal de Aforados se ocuparía de investigar a los
aforados constitucionales y, cuando encontrare mérito para acusar, le
solicitaría formalmente a la Plenaria de la Cámara de Representantes que
presenta una acusación formal ante el Senado de la República para que allí,
ante esa instancia, tenga lugar el antejuicio político de imposición de penas
constitucionales [...] Al cabo del juicio político, y si
hubiera lugar a pena privativa de la libertad,, el juicio penal se adelantaría
a instancias de la Corte Suprema de Justicia" (Cuaderno Principal,
Folio 52).
[5] Cuaderno
Principal, Folio 54.
[6] Cuaderno
Principal, Folio 55.
[7] Cuaderno
Principal, Folio 57.
[8] Cuaderno
Principal, Folio 58.
[9] Cuaderno
Principal, Folio 64.
[10] Cfr.
L.5/1992, Art. 226.
[11] El
demandante expuso a este respecto los mecanismos contemplados en los
ordenamientos mexicano y peruano, que contemplan la etapa de antejuicio
político.
[12] Cuaderno
Principal, Folio 70.
[13] Cuaderno
Principal, Folio 71.
[14] Cuaderno
Principal, Folio 72.
[15] Cuaderno
Principal, Folio 75.
[16] Cuaderno
Principal, Folio 80.
[17] Respecto
a estos principios afirma el demandante que "El requisito de
generalidad no se agota en el concepto de impersonalidad. El concepto de
generalidad corresponde también a la posibilidad que tienen los ciudadanos de
recibir protección concreta del derecho, que en este caso concreto puede
predicarse de las normas constitucionales [...] el principio
de imparcialidad [...] es definido como la prohibición de
otorgar un beneficio concreto a un ciudadano sin dar razones" Cuaderno
Principal, Folio 83.
[18] El
demandante estimó que el contenido normativo del parágrafo acusado implica la
prolongación de las competencias de la Comisión de Investigación y Acusación de
la Cámara de Representantes "por un año adicional contado a partir del
momento a la entrada en vigencia del Acto Legislativo. Es decir, a partir de su
promulgación y por los hechos presuntamente constitutivos de infracciones
penales o disciplinarias cometidas hasta tanto se posesionen los magistrados
del nuevo organismo" (Cuaderno Principal, Folio 85).
[19] Cuaderno
Principal, Folio 85.
[20] Cuaderno
Principal, Folio 87.
[21] Cuaderno
Principal, Folio 91.
[22] Cuaderno
Principal, Folio 92
[23] Cuaderno
Principal, Folio 93.
[24] Cuaderno
Principal, Folio 96
[25] Cuaderno
Principal, Folio 98.
[26] Cuaderno
Principal, Folio 99.
[27] Cuaderno
Principal, Folio 100.
[28] Cuaderno
Principal, Folio 104.
[29] Cuaderno
Principal, Folio 106.
[30] Cfr.
Cuaderno Principal, Folio 110.
[31] Cuaderno
Principal, Folio 113.
[32] Ibíd.
[33] Cuaderno
Principal, Folio 118, citando la sentencia C-551/03. El accionante citó además
las sentencias C-044/15 y C-133/12 en torno a la metodología para la evaluación
de una ocurrencia de vicios por unidad de materia.
[34] Cuaderno
Principal, Folio 129.
[35] Cfr.
Sentencia C-224/13.
[36] Estos
criterios fueron extraídos por el interviniente de la Sentencia C-1052 de 2012.
[37] Artículo
178 A del Acto Legislativo 02 de 2015.
[38] Gaceta
480 de 2015, página 63.
[39] Sentencia
C-966 de 2003, Sentencia C-427 de 2008 y Sentencia C-1052 de 2012.
[40] Corte
Constitucional, Auto 278/15 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[41] Corte
Constitucional, Sentencia C-040 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[42] Corte
Constitucional, Sentencia C-706 de 2005 (Álvaro Tafur Galvis).
[43] Ha
sido incluido en el análisis de sustitución por la Corte Constitucional desde
la Sentencia C-588 de 2009.
[44] El
interviniente basa esta afirmación con sustento en la Sentencia C-1057/05 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[45] Corte
Constitucional, Sentencia C-261/15 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[46] Corte
Constitucional, Auto 278 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[47] Corte
Constitucional, Sentencia C-551/03 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[48] Corte
Constitucional, Sentencia C-579/13 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[49] Corte
Constitucional, Sentencia C-1057/05 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[50] Para
arribar a esta conclusión se refieren como documentos analizados los
siguientes: (i) El Acta No. 13 del 24 de septiembre de 2014, sesión de la
Comisión Primera del Senado de la República, publicada en la Gaceta No. 775 del
28 de noviembre de 2014; (ii) Acta No. 51 del 28 de abril de 2015, sesión de
Plenaria del Senado de la República, publicada en la Gaceta No. 644 del 31 de
agosto de 2015 y (iii) Acta No. 26 del 18 de noviembre de 2014, Comisión
Primera de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta No. 93 del 2014.
[51] Corte
Constitutional, Sentencia C-1052 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[52] Ello
se puede constatar en el Acta No. 13 del 24 de septiembre de 2014, publicada en
la Gaceta No. 775 de 2014.
[53] Artículo
113 de la Constitución Política.
[54] Corte
Constitucional, Sentencia C-545 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[55] M.P.
Eduardo Montealegre Lynett..
[56] Sentencia
SU-047/99 (M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero).
[57] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[58] Ello
ocurrió el 3 de septiembre de 2014. Gaceta del Congreso No. 458 de 2014.
[59] Así
lo ha reiterado la Corte en múltiples oportunidades, apoyándose en el artículo
2º del Decreto 2067 de 1991 y en precedente fijado en la sentencia C-1052 de
2001.
[60] En
ese sentido se encuentran, entre otras, las providencias C-1124 de 2004, C-472
de 2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-1058 de 2008, A-274 de
2012 y C-968 de 2012.
[61] Ello
puede encontrarse, por ejemplo, en la sentencia C-153 de 2007 en la que indicó:
"En virtud de los argumentos expuestos, frente a una demanda como la
que se estudia y con el fin de garantizar (1) el límite al poder de reforma sin
dar lugar a un injustificado subjetivismo judicial que bloquee de manera
ilegítima los cambios y transformaciones constitucionales y, (2) la existencia
de una verdadera controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la
Corte debe asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado.
Para ello, como acaba de ser mencionado, debe exigir que los demandantes
demuestre de manera clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido
una verdadera sustitución de la Constitución. De esta forma la Corte debe
evitar que so pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de
fondo sobre una demanda que, en realidad, esté solicitando un control material
de una reforma constitucional respecto de otras normas constitucionales. Pasa
entonces la Corte a estudiar si la demanda reúne los requisitos mencionados."
En ese mismo sentido se encuentran, entre otras, las sentencias C-178 de 2007,
C-216 de 2007, C-427 de 2008 y C-599 de 2010.
[62] Sobre
el particular la sentencia C-1040 de 2005 indicó: "De tal manera que la
carga argumentativa en el juicio de sustitución es mucho más exigente. El
método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento
esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado
por otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa mayor del
juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho
elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son
sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y
definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo
así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es
crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de
verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991
es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea
transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe
un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho
elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables
por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de
violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte.
Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si
dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no
simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo
elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto
que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la
Constitución anterior."
[63] Auto
078 de 2015.
[64] M.
S. Mauricio González Cuervo.
[65] Sentencia
C-551 de 2003.
[66] Sentencia
C-1040 de 2005.
[67] Sentencia
C-588 de 2009.
[68] Sentencia
C-546 de 1993.
[70] Sentencia
C-1200 de 2003.
[71] Ibídem.
[72] Sentencia
C-1040 de 2005.
[73] Sentencia
C-970 de 2004.
[74] Sentencia
C-1040 de 2005.
[75] Sentencia
C-1040 de 2005.
[76] Sentencia
C-285 de 2016.
[77] Georg
JELLINEK, Teoría General del Estado, Editorial Albatros, Buenos
Aires, 1981, pág. 412.
[78] Manuel
GARCIA PELAYO, "El 'status' del Tribunal Constitucional", en Obras
completas III, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, pág.
2898.
[79] Ibídem,
pág. 2899.
[80] Ángel
J. GOMEZ MONTORO, El conflicto entre órganos constitucionales,
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, pág. 318.
[81]
Georg JELLINEK, Teoría General del Estado..., pág. 415.
[82] Citado
por Paolo BISCARETTI DI RUFFIA, Derecho constitucional, traducción
de Pablo Lucas Verdú, Editorial Tecnos, Madrid, 1973, pág. 204.
[83] Ibídem,
pág. 203.
[84] Manuel
GARCIA PELAYO, "El 'status'...pág. 2900.
[85] Citado
por Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto... pág. 317.
[86] Sentencia
T-527 de 1992.
[87] Sentencia
C-141 de 2010.
[88] Sentencia
C-285 de 2016.
[89] Ibídem.
[90] Manuel
GARCIA PELAYO, "El 'status'...pág. 2899.
[91] Ángel
J. GOMEZ MONTORO, El conflicto... pág. 316.
[92] Citado
por Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto... pág. 316.
[93] Citado
por Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto... págs. 314 y 315.
[94] Sentencia
C-971 de 2004.
[95] Sentencia
C-141 de 2010.
[96] Paolo
BISCARETTI DI RUFFIA, Derecho constitucional... pág. 198.
[97] Karl
LOEWENSTEIN, Teoría de la Constitución, Editorial Ariel, Barcelona,
1982.
[98] Sentencia
C-285 de 2016.
[99] Ángel
J. GOMEZ MONTORO, El conflicto... pág. 318.
[100] Georg
JELLINEK, Teoría General del Estado..., pág. 412.
[101] Manuel
GARCIA PELAYO, "El 'status'...pág. 2900.
[102] Georg
JELLINEK, Teoría General del Estado..., pág. 412.
[103] Sentencia
C-141 de 2010.
[104] Ibídem.
[105] Ibídem.
[106] Ibídem.
[107] Sentencia
C-141 de 2010.
[108] Angel
J. GOMEZ MONTORO, El conflicto... pág. 318.
[109] Georg
JELLINEK, Teoría General del Estado..., pág. 412.
[110] Sentencia
C-970 de 2004.
[111] Sentencia
C-757 de 2008.
[112] Sentencia
C-1040 de 2005.
[113] Sentencia
C-588 de 2009.
[114] Sentencia
C-141 de 2010.
[115] Ibídem.
[116] Paolo
BISCARETTI DI RUFFIA, Derecho constitucional... pág. 196.
[117] Ángel
J. GOMEZ MONTORO, El conflicto... pág. 319.
[118] Manuel
GARCIA PELAYO, "El 'status'...pág. 2906.
[119] Ibídem,
pág. 2907.
[120] Javier
HENAO HIDRON, Panorama del derecho constitucional colombiano,
Temis, Bogotá, 1992, pág. 249.
[121] Luis
Carlos SACHICA, Nuevo constitucionalismo colombiano, Temis, Bogotá,
1992, pág. 354.
[122] Sentencia
C-198 de 1994.
[123] Luis
Carlos SACHICA, Constitucionalismo colombiano, Temis, 1983, págs.
381 y 382.
[124] José
María SAMPER, Derecho público interno de Colombia, Tomo II,
Biblioteca Popular de Cultura Colombiana, Bogotá, 1951, págs. 219 y 220.
[125] Luis
Carlos SACHICA, Constitucionalismo colombiano...pág. 382.
[126] Sentencia
C-198 de 1994.
[127] Sentencia
C-222 de 1996.
[128] Ibídem.
[129] Ibídem.
[130] Sentencia
C-037 de 1996.
[131] Ibídem.
[132] Sentencia
C-417 de 1993.
[133] Sentencia
C-222 de 1996.
[134] Manuel
GARCIA PELAYO, "El 'status'...pág. 2910.
[135] Sentencia
C-222 de 1996.
[136] Sentencia
C-141 de 2010.
[137] Manuel
GAMEZ MEJIAS, El significado jurídico actual del principio de división
de poderes en las constituciones parlamentarias, Universidad Carlos III de
Madrid, Dykinson, Madrid, 2004, pág. 35.
[138] Sentencia
C-222 de 1996.
[139]
Sentencia C-588 de 2009.
[140] Ibídem.
[141] Ibídem.
[142] Sentencia
C-1200 de 2003.
[143] Sentencia
C-588 de 2009.
[144] Ibídem.
[145] Sentencia
C-1200 de 2003.
[146] Sentencia
C-588 de 2009.
[147] Ibídem.
[148] Sentencia
C-288 de 2012.
[149] Sentencia
C-285 de 2016.
[150] Sentencia
C-141 de 2010.
[151] Manuel
GARCIA PELAYO, "El 'status'...pág. 2910.
[152] Ibídem.
[153] Sentencia
C-285 de 2016.
[154] Ibídem.
[155] Ibídem.
[156] Sentencia
C-288 de 2012.
[157] Sentencia
C-285 de 2016.
[158] Ibídem.
[159] Ibídem.
[160] Ibídem.
[161] Ibídem.
[162] Ibídem.
[163] Ibídem.
[164] Ibídem.
[165] Ibídem.
[166] Ibídem.
[167] Sentencia
C-288 de 2012.
[168] Sentencia
C-757 de 2008.
[169] Sentencia
C-288 de 2012.
[170] Sentencia
C-588 de 2009.
[171] Luis
Carlos SACHICA, Constitucionalismo colombiano...pág. 378.
[172] Sentencia
C-588 de 2009.
[173] También
la Ley 5 de 1992 establece esta exigencia en el artículo 148. Allí se establece
lo siguiente: "Rechazo de disposiciones. Cuando un proyecto haya pasado al
estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia.
Sus decisiones serán apelables ante la Comisión."
[174] Sentencia
C-025 de 1993.
[175] Sentencia
C-025 de 1993.
[176] Sentencia
C-551 de 2003.
[177] Sentencia
C-551 de 2003.
[178] Sobre
los propósitos que se adscriben al principio de unidad de materia pueden
consultarse, entre otras, las sentencias C-551 de 2003 y C-721 de 2015.
[179] Sentencia
C-896 de 2012.
[180] Sentencia
C-896 de 2012.
[181] Sentencia
C-896 de 2012.
[182] Sentencia
C-896 de 2012.
[183] Sentencia
C-896 de 2012.
[184] Sentencia
C-896 de 2012.
[185] Sentencia
C-896 de 2012.
[186] Sentencia
C-222 de 1997. En esa oportunidad, la Corte se ocupó de establecer las
disposiciones referidas a la aprobación de leyes, que también eran aplicables a
las reformas constitucionales.
[187] Sentencia
C-222 de 1997. También en ese sentido las sentencias C-487 de 2002, C-668 de
2004, C-208 de 2005, C-1057 de 2005 y C-1052 de 2012.
[188] Sentencia
C-551 de 2003. En idéntica dirección se encuentra también la sentencia C-397 de
2010.
[189] Sentencia
C-1057 de 2005.
[190] Gaceta
del Congreso 458 de 2014.
[191] En
la sentencia C-141 de 2010 indicó la Corte Constitucional: "En términos
generales, la forma política se refiere a la manera como dentro del Estado
instituido se configura jurídicamente la organización y el ejercicio del poder
político, a partir de una opción ideológica igualmente decidida por el
Constituyente originario. Dejando de lado la forma de Estado que de modo
principal alude a la organización territorial, a propósito de lo ahora debatido
y en concordancia con lo expuesto, interesa destacar que de la forma política
también hacen parte el sistema de gobierno, la forma de gobierno y el régimen
político constitucionalmente adoptado. // Que haya uno u otro sistema de
gobierno depende de si el poder se encuentra concentrado en una sola instancia
o distribuido en varias y en este último evento de las relaciones entre las
distintas instancias, mientras que la forma de gobierno atiende a la
concepción de acuerdo con la cual se organiza el poder ejecutivo y se decide
acerca de su ejercicio. El régimen político, por su parte, enmarca todo lo
anterior y denota la expresión jurídica de la ideología subyacente a la
organización y al ejercicio del poder en el Estado estructurado por la
Constitución."
[192] En
ese mismo sentido se encuentran, entre otras, las sentencias C-222 de 1997,
C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-668 de 2004, C-208 de 2005 y
C-1040 de 2005.
[193] Sentencia
C-313 de 2014.
[194] Sentencia
C-1113 de 2003. En igual dirección se encuentra, entre muchas otras, la
sentencia C-040 de 2010.
[195] Sentencia
C-113 de 2003.
[196] Sentencia
C-113 de 2003.
[197] Sentencia
C-208 de 2005
[198] Sentencia
C-040 de 2010.
[199] Sentencia
C-040 de 2010.
[200] En
similar sentido se encuentra la sentencia C-1040 de 2005.
[201] En
la sentencia C-1052 de 2012 la Corte señaló, refiriéndose a la Ley 5 de 1992
que de tal "cuerpo normativo, el artículo 226 del Reglamento contiene
expresamente el principio de identidad flexible."
[202] Sentencia
C-040 de 2010.
[203]
Sentencia C-040 de 2010. En la sentencia C-372 de 2004 indicó la Corte:
"En lo que concierne al principio de consecutividad, como ya
lo ha considerado la Corte, significa para el caso concreto, que el articulado
de un proyecto de acto legislativo tiene que surtir los ocho debates en forma
sucesiva, es decir tanto en las comisiones como en las plenarias, tanto en la
primera como en la segunda vuelta sin excepción (...). Al respecto cabe señalar
que la Corte ha mantenido una clara línea jurisprudencial en el sentido de que
los actos legislativos deben surtir dos vueltas y ocho debates (...), lo cual no es óbice para que al proyecto
inicial se le puedan introducir, de manera excepcional, adiciones, supresiones
o modificaciones, tal y como lo autoriza el artículo 160 constitucional, a
condición de que el tema hubiese sido por lo menos discutido en la respectiva
Comisión."
[204] Sobre
el particular se encuentran también la sentencia C-332 de 2005. Igualmente ha
establecido este Tribunal, en la sentencia C-614 de 2002, que "puede el
Congreso en segunda vuelta improbar total o parcialmente los artículos
aprobados en la primera, y porque, además, el sentido de la reforma a la que el
mismo proveía, quedó finalmente recogido, aunque con alcance más restringido,
en el parágrafo."
[205] Respecto
del alcance de las reglas allí previstas se han pronunciado, entre otras, las
sentencias C-543 de 1998 y C-487 de 2002.
[206] Sentencia
C-222 de 1997.
[207] Esta
posición ha sido también reiterada, entre otras, en la sentencia C-1040 de
2005.
[208] Sentencia
C-332 de 2005.
[209] Sentencia
C-332 de 2005.
[210] Sentencia
C-040 de 2010
[211] Sentencia
C-332 de 2005.
[212] En
la sentencia C-966 de 2003 la Corte sostuvo: "La posibilidad de que en
segunda vuelta se modifiquen o adicionen propuestas aprobadas en la primera
vuelta es consecuencia de lo preceptuado en el artículo 160 de la Constitución
Política según el cual "Durante el segundo debate cada Cámara
podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
juzgue necesarias." // De manera pues que para que una
disposición inserta un proyecto de acto legislativo pueda ser considerada y
debatida en segunda vuelta durante el trámite de una reforma
constitucional, son requisitos sine quibus non que
la misma haya sido parte de la propuesta inicialmente presentada y que haya
sido aprobada en primera vuelta por las dos cámaras legislativas. Es
esta la razón por la cual el inciso segundo del artículo 375 de la Carta
Política ordena que una vez aprobado en el primer período el proyecto de acto
legislativo, el mismo deba ser publicado por el gobierno." (Subrayas y
negrillas no hacen parte del texto original)
[213] Sentencia
C-614 de 2002. También efectuando esta distinción se encuentra las sentencias C-966
de 2003 y C-208 de 2005.
[214] Refiriéndose
a esta doble modalidad de infracción del principio de consecutividad la
sentencia C-1040 de 2005 indicó: "Sobre la regla prevista en el artículo
375 Superior, en la que se prevé que en el segundo período "sólo
podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero", la
jurisprudencia ha explicado que la misma no se opone a que durante esa etapa se
puedan introducir modificaciones a los textos aprobados en el primer período.
Por el contrario, lo que expresamente consagra dicha norma es que el debate en
segunda vuelta deberá adelantarse sobre las materias aprobadas en la primera;
debate que, por autorización expresa de los artículos 160 de la Carta y 226 de
la Ley 5ª de 1992, deja abierta la posibilidad de introducir modificaciones a
lo previamente aprobado, siempre y cuando tales modificaciones versen sobre
iniciativas presentadas en la primera vuelta y no alteren la esencia de lo ya
aprobado."
[215] Sentencia
C-332 de 2005.
[216] En
esta dirección puede consultarse, por ejemplo, la sentencia C-992 de 2001.
[217] C-1124
de 2004.
[218] C-1124
de 2004.
[219] C-1124
de 2004.
[220] C-1124
de 2004. También con igual orientación se encuentra en la sentencia C-1040 de
2005.
[221] Sobre
el particular, la sentencia C-1040 de 2005 precisó: "Según ha quedado
explicado, para que una solicitud de inconstitucionalidad por violación de los
principios de consecutividad e identidad pueda prosperar, no es suficiente con
que se identifique el texto o expresión que se considera nuevo frente a lo
aprobado en primera vuelta. También se requiere demostrar en que medida esa
diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema
nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo período legislativo. En el
presente caso no se encuentra cumplido el segundo requisito, ya que la materia
tratada en el texto acusado fue objeto de debate en todo el proceso de
aprobación del Acto Legislativo No. 02 de 2004 y, además, se encuentra
íntimamente relacionado con el tema central del mismo."
[222] Sostuvo
además: "Ciertamente, desde la perspectiva del artículo en sí mismo
considerado, un cambio como el introducido por el parágrafo en cuestión
constituye un cambio 'esencial'. No obstante, la Corte entiende que al
referirse la institución política objeto de reforma, el artículo 226 de la Ley
5ª obliga a tener como punto de referencia algo más que el simple texto
del artículo modificado, un concepto de mayor cobertura como, en este caso, la
protección a las garantías procesales y al interés público en el proceso
penal."
[223] La
conclusión la apoyó la Corte en la sentencia C-1056 de 2003.