PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – Elementos configurativos de la causal / CONGRESO DE LA REPÚBLICA – Funciones esenciales

 

Los presupuestos de tipificación de la pérdida de investidura son: (i) la inasistencia del congresista a seis (6) reuniones plenarias; (ii) que las ausencias ocurran en el mismo periodo de sesiones; (iii) que las seis (6) sesiones a las que deje de asistir sean reuniones plenarias; (iv) que en ellas se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura y (v) que no esté justificada o no se haya producido por motivos de fuerza mayor. (…) En ese orden, el oficio del congresista se encuentra configurado tanto por los fines esenciales del Estado como por el principio de responsabilidad funcional. En cuanto al primero, surgen del artículo 2º Superior, obligaciones concretas de “servir a la comunidad” y bajo dicha premisa, “asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado”. (…) De acuerdo con lo anterior, los congresistas cuando sesionan como cuerpo colegiado tienen tres competencias fundamentales señaladas en el artículo 114 de la Constitución Política: (i) reformar la Constitución, (ii) hacer las leyes y (iii) ejercer el control político sobre el gobierno y la administración. (…) Evidencia que las competencias asignadas al Congreso de la República se encuentran estrechamente relacionadas con la causal de pérdida de investidura de los parlamentarios prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Carta, ya que con ella se sanciona la inasistencia de los congresistas a las sesiones plenarias en las que se voten: (i) proyectos de actos legislativos ─función reformatoria de la Constitución; (ii) proyectos de ley ─función legislativa; y (iii) mociones de censura ─función de control político

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 114 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUEMRAL 2

 

PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – Interpretación de la expresión “inasistencia” / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – Valoración probatoria de la votación

 

La definición semántica del término “inasistencia”. Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, representa “falta de asistencia” de "estar o hallarse presente" o de "prestar un servicio". En tal escenario, es posible entender que la conducta que se busca evitar es precisamente la “falta de asistencia”, el “no estar o hallarse presente” o el “no prestar el servicio” por parte de los congresistas en las sesiones plenarias del Senado de la República en las que se voten proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura. (…) Ni de la expresión semántica ni de los debates previos a la Constitución de 1991 por la Asamblea Constituyente, ni del precedente judicial es posible deducir que un congresista está incurso en la causal de pérdida de investidura por inasistencia cuando, con independencia del registro de asistencia, se halló presente en el recinto, intervino y participó en las sesiones plenarias en las que se iba a decidir, sin haber ejercido el derecho al voto frente a la totalidad de los proyectos enlistados y enunciados. Votar o no votar, incluso asistir o no asistir, si bien son hechos jurídicamente relevantes para el ejercicio adecuado de las funciones del congresista, son, prevalentemente, hechos indicadores de la presencia o ausencia del congresista en la sesión plenaria, pero no erigen de manera autosuficiente y autónoma en la causal de sanción de desinvestidura regulada por el constituyente. Así, una vez verificada la prueba indiciaria, obtenida de la relación causal entre el hecho indicador ─no votar o no registrar asistencia─ y el hecho desconocido que se pretende probar ─inasistencia o no estar presente─, el juez tendrá el deber de valorarla en concordancia con las demás pruebas que obren en el plenario, el que haya participado, intervenido, discutido, rechazado o formulado impedimentos, entre muchas otras actuaciones, que suministren el grado de convicción suficiente a este de que el congresista, en realidad, no asistió. Así pues, el acto de no-votar o de no registrar asistencia no materializa automáticamente en sí mismo en la causal de desinvestidura por inasistencia, pues es un hecho ─indicador o indicante─ del cual razonablemente, al tenor de las reglas de la sana crítica y la experiencia, se confirma la existencia de otro hecho ─indicado─ desconocido que interesa a efectos de configurar la causal de pérdida de investidura, cuya relevancia se adquiere en la medida que guarda conexión con otras hipótesis fácticas que, estando demostradas, por ejemplo, no presentó proposiciones, no manifestó impedimentos, no objetó, no participó,  etc., permite esclarecer, con un grado de probabilidad más alto, razonable y coherente, la realidad de lo sucedido, esto es, no estuvo presente. (…) No se puede afirmar que la asistencia se predica cuando el congresista permanezca en el recinto legislativo durante todo el desarrollo de la sesión, desde su inicio hasta su finalización y vote todos los proyectos enunciados en el orden del día, pues aceptar esta postura termina por mutar ─sin alterar la expresión escrita de la Constitución Política─ el significado de la causal de inasistencia, cuyo objetivo no es otro que el de evitar el ausentismo parlamentario. (…) El alcance de la referida causal se configura cuando: el congresista no asiste, esto es, cuando no está presente en el desarrollo de la sesión plenaria que inicia con la verificación del quórum, en la cual se votaron proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, previamente anunciados; independientemente de si ha atendido o no el llamado a lista. Este evento, sin mediar una excusa o justificación válida autorizada por la Ley 5ª de 1992.(…) No se configura la causal de pérdida de investidura por inasistencia, por el solo hecho de no votar todos los proyectos objeto de decisión, sino por no participar en ninguna de las votaciones que se realizan en la sesión plenaria, máxime cuando sus compañeros de bancada sí lo hacen. Así lo señaló Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura en sentencia del 5 de marzo de 2017. (…) De lo anterior se puede afirmar, que el no participar en alguna de las votaciones constituye un indicio de inasistencia; no obstante, de acuerdo con el material probatorio recopilado, si se acredita que el congresista participó en unas votaciones y en otras no, ese solo hecho servirá como prueba de su asistencia y, por ende, de su presencia en la respectiva sesión. (…)Teniendo en cuenta que la mayoría de las votaciones fueron ordinarias y extraordinarias, y que está demostrado que el senador participó y votó nominalmente en varias de las discusiones de los órdenes del día, de las sesiones convocadas los días 22 de marzo, 26 de abril, 17 y 23 de mayo, 7, 14 y 20 de junio de 2017, y en las sesiones extraordinarias de los días 21 de febrero, 8 y 13 de marzo de 2017, lo cual es contrastado con las actas publicadas en la Gaceta del Congreso de la República, se tiene que no pueden computarse como ausencias y, por ende, no se configura la causal de pérdida de investidura. La Sala recuerda que el hecho de haber votado algunas decisiones debatidas en la sesión plenaria es un hecho indicador de que el congresista  estuvo presente y participó en las actividades legislativas

 

FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992

 

PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Acción pública especial de carácter sancionatorio / PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Finalidad

 

Al respecto, la pérdida de investidura es una acción pública especial de carácter sancionatorio, prevista en la Constitución y la ley, cuyo control judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa aporta beneficios importantes, a saber: (i) resuelve de manera civilizada y respetuosa conflictos en donde está involucrada la ética pública, que exige de los elegidos por el pueblo un comportamiento recto y transparente; (ii) establece un acuerdo “conversacional” en virtud de una decisión judicial entre los distintos poderes públicos de cara a preservar el carácter incólume de la dignidad que ostentan los parlamentarios como miembros de las corporaciones públicas y representantes del constituyente primario; y (iii) reduce la objeción democrática al control judicial con el fin de salvaguardar el sentido y objeto de la democracia constitucional. En razón a que el proceso de pérdida de investidura constituye un juicio sancionatorio que, de encontrarse probada alguna causal, impide al afectado el ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y a perpetuidad

 

PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – La votación no es determinante para la tipificación de la causal

 

El ejercicio del voto que tiene un congresista en las sesiones plenarias no es determinante para tipificar la causal de pérdida de investidura por inasistencia, pues, de ser así, no podrían configurarse ciertos supuestos fácticos contemplados por el mismo ordenamiento jurídico, tales como los que se ilustra a continuación: . El reglamento del congreso señala en el artículo 124 que los senadores y representantes pueden excusarse de votar, con autorización del presidente de la cámara respectiva, en diferentes eventos, “cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate”. Esta última circunstancia es apenas natural, pues si participa y vota el interesado puede incurrir en otra causal de pérdida de investidura, esto es, el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política. Otro evento se suscita cuando, al tenor de la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 01 de 2003, modificatorio del artículo 108 de la Constitución Política, norma desarrollada en la Ley 974 de 2005, que introdujo el régimen de bancadas, se incluyen “asuntos de conciencia” respecto de los cuales es posible abstenerse de votar, con la condición de dejar constancia de ello en el acta respectiva de la plenaria. En tal caso, el acto de no votar pierde, inclusive, la noción indiciaria que en otras circunstancias puede llegar a tener respecto de la verificación de la asistencia o inasistencia a la sesión, porque se trata de una manifestación reflexiva a la cual se llega, precisamente, por estar previamente determinado en los estatutos internos de los partidos, lo que riñe con su fuero o conciencia íntima. Ahora, el proyecto de ley estatutaria de la oposición, el cual fue objeto de revisión previa de constitucionalidad, aunque no señala expresamente si los partidos o movimientos políticos que se declaren en oposición al gobierno tienen derecho a abstenerse de votar un proyecto de ley o de reforma constitucional, es obvio y natural, tal como lo plantea el artículo 112 de la Constitución Política, que puedan ejercer libremente la función crítica frente a este y adoptar comportamientos legítimos como bancada

 

FUENTE FORMAL: ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 112 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUMERAL 1 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 124 / LEY 974 DE 2005

 

PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS - Interpretación de la expresión “en un mismo periodo de sesiones”

 

El artículo 138 de la Constitución Política establece que el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias durante dos periodos en el año, que comprenden una sola legislatura: el primero, del 20 de julio al 16 de diciembre y, el segundo, del 16 de marzo al 20 de junio. La misma disposición también prevé que  el Congreso se reunirá en sesiones extraordinarias, “por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale” en las que “sólo podrá ocuparse de los asuntos que el Gobierno someta a su consideración”; sin perjuicio de la función de control político. (…) Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, se entiende por “mismo periodo”, el "idéntico, no otro" “espacio de tiempo que incluye toda la duración de algo” o un “ciclo de tiempo”. En tal sentido, es posible entender que la conducta que se busca sancionar ─inasistencia─ se circunscribe a un “idéntico ciclo de tiempo” o “espacio de tiempo” en el que se voten proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura. (…) Encontramos que las sesiones ordinarias tienen lugar en dos períodos; uno, entre el 20 de julio y el 16 de diciembre; y el otro, entre el 16 de marzo y el 20 de junio; mientras que las sesiones extraordinarias y especiales tienen lugar durante el periodo de receso constitucional. (…) La intención del constituyente al haber empleado el término temporo-espacial “período de sesiones”, evidenció claramente que las inasistencias no eran susceptibles de sumarse o contabilizarse entre los dos períodos ordinarios, pues, de lo contrario, se habría referido a que la causal  sobrevendría por seis (6) inasistencias “en una misma legislatura”. Razón por la que no es plausible apartarse del límite de la interpretación literal que el mismo texto constitucional refiere al respecto y que, además, presupone el establecimiento de periodos en relación con una agenda legislativa trazada cíclicamente. (…) Si bien la Constitución no fue explicita respecto de las condiciones temporales de las sesiones extraordinarias o especiales, resulta claro, por evidente sustracción de materia, que se trata de un periodo diferente y no extensivo del ciclo de sesiones ordinarias, razón por la cual no es plausible sumar las inasistencias ocurridas entre estos dos periodos, so pena de ensanchar los supuestos fácticos de la causal de pérdida de investidura a casos hipotéticos no previstos en la Constitución Política. (…) En conclusión, se debe entender que cuando se dice “en un mismo período de sesiones”, el límite del tenor literal del artículo 183 de la Constitución Política indica que la causal de inasistencia tiene una restricción temporal enmarcada únicamente en un período de sesiones, y que no puede ser interpretada de manera extensiva, bajo la premisa finalística de sancionar el ausentismo

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 138 / CONSTITUCIÒN POLÍTÍCA – ARTÌCULO 183

 

REUNIONES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA – Sesiones ordinarias, extraordinarias y especiales / SESIONES ORDINARIAS, EXTRAORDINARIAS Y ESPECIALES – Facultades

 

El artículo 85 de la Ley 5 de 1992 clasifica las sesiones en diferentes categorías, así: (i) ordinarias, las que se celebran durante los períodos fijados por la Constitución Política; (ii) extraordinarias, las que son convocadas por el Presidente de la República durante el tiempo de receso constitucional del Congreso y para el ejercicio de atribuciones específicas y limitadas; y (iii) especiales, las que por derecho propio convoca el Congreso, estando en receso, en virtud de los estados de excepción. . En las sesiones ordinarias las cámaras pueden ejercer “la plenitud de sus atribuciones constitucionales”, es decir, ejercer el poder constituyente derivado ─acto legislativo─, la función legislativa ─ley─ y el control político sobre los actos del gobierno ─mociones de censura─. Las sesiones que se efectúan por fuera de estos periodos, esto es, las extraordinarias, “son convocadas por el Presidente de la República, en receso constitucional del Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas”; es decir, únicamente para el estudio y decisión de los asuntos que el Presidente haya señalado en el decreto que convoca a sesiones, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del artículo 138 de la Carta, se “podrá ejercer en todo tiempo”. Finalmente, las sesiones especiales, las cuales están previstas de manera específica para el ejercicio del control político de los decretos expedidos por el Presidente de la República en virtud de las atribuciones extraordinarias que le confieren los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política ─estados de excepción─. En cuanto a la época en la que se desarrollan las sesiones extraordinarias, la jurisprudencia constitucional ha precisado: (i) el acto de convocatoria expedido por el Presidente de la República debe indicar el término de duración de las sesiones extraordinarias; (ii) solo pueden llevarse a cabo durante el periodo de receso del Congreso de la República; y (iii) solo pueden tramitarse los asuntos que el Gobierno Nacional haya sometido a consideración del Congreso en la convocatoria, con excepción de la función de control político

 

FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 85

 

INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – Momento de apertura de la sesión parlamentaria

 

La sesión plenaria formalmente se abre cuando se verifica el quórum y no cuando el parlamentario arriba al recinto y registra asistencia o contesta el llamado a lista electrónica o manualmente. Al respecto, los artículos 89 y 91 de la Ley 5 de 1992 precisan la función de la llamada a lista y el momento en el que comienza formalmente la sesión. (…) El procedimiento legislativo está compuesto de distintas fases que conducen a la producción de la ley, y el llamado a lista o registro de asistencia no es una fase que se cumpla estrictamente dentro del desarrollo de la sesión plenaria, pues solo tiene efectos de verificación para la conformación  del quórum constitucional. En cambio, el quórum, aunque no es una actividad propiamente dicha, es un requisito de carácter legal y previo para abrir formalmente la sesión y proceder a la formación de la voluntad política, de tal suerte que si no se cumple, afecta de validez constitucional la reunión de los parlamentarios, según los artículos 145 y 149 de la Constitución Política. (…) Lo que refuerza el argumento de que el llamado a lista es un mecanismo de verificación de quórum, pero no de apertura formal de la sesión plenaria, es el artículo 145 de la Constitución Política que señala que el Congreso en pleno, las Cámaras o comisiones “no podrán abrir sesiones” ni deliberar con menos de la cuarta parte de sus miembros -quórum deliberatorio-. (…) Esto significa que se inicia la sesión, no cuando se abre el registro de asistencia, sino cuando el Secretario de la Corporación respectiva informa al presidente de la célula legislativa que se ha conformado el quórum deliberatorio y se procede a dar lectura del orden del día, aunque la conformación de dicha mayoría no permite per se que los parlamentarios aprueben decisión alguna y, por ende, no pueden votar sino hasta cuando se conforme la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente; es decir, se establece como regla general un quórum decisorio que corresponde a la mitad más uno de los integrantes habilitados de cada corporación o comisión, so pena de declarar inválidas las decisiones aprobadas

 

FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 89 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 91 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 145 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 149

 

APROBACIÓN DE PROYECTOS DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO – Etapas formales del procedimiento legislativo

 

El artículo 114 de la Constitución Política precisa que está a cargo del Congreso de la República, (i) reformar la Constitución, (ii) hacer las leyes y (iii) ejercer control político sobre el gobierno y la administración. Esta norma constitucional fue desarrollada por otras de rango orgánico como son las contenidas en la Ley 3 de 1992 y Ley 5 de 1992 ─Ley Orgánica del Reglamento del Congreso─. Esta última, establece las reglas que rigen el “proceso legislativo ordinario” ─trámite de un proyecto de ley ordinario, orgánico o estatutario (arts. 139 al 217)─, el “proceso legislativo constituyente” ─trámite de proyecto de acto legislativo y de reforma  constitucional (arts. 218 a 227)─. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 1º de agosto de 2017 precisó las etapas formales del procedimiento legislativo, así: el informe de ponencia, el articulado, las proposiciones, el título, el informe de conciliación y el informe de objeciones presidenciales. Enfatizó que cada uno de estos componentes se debate y se vota por separado, conforme avanza su trámite en el Congreso, y que de su aprobación o improbación depende que un determinado texto pueda llegar a convertirse en una ley de la República o en un acto reformatorio de la Constitución

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 114 / LEY 3 DE 1992 / LEY 5 DE 1992

 

PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – Justificación de la ausencia

 

La causal prevista en el artículo 183-2 de la Constitución Política no se configura cuando la ausencia se produce por un evento de fuerza mayor, es decir, la base de la excusa de inasistencia de un congresista está mediada por acontecimientos imprevisibles e irresistibles cuyas consecuencias son inevitables. Aparte de la fuerza mayor, existen otros eventos a la luz de los artículos 60 y 90 de la Ley 5ª de 1992, que justifican la ausencia del congresista a las sesiones de la plenaria, los cuales son: (i) el caso fortuito; (ii) la incapacidad física debidamente comprobada; (iii) el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso; y (iv) la autorización expresa de la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación. (…) Al tenor de las diferentes circunstancias, la excusa justificada es el fundamento de la inasistencia del congresista y, en esa medida, al ser aceptada, no puede ser contabilizada como una ausencia para la tipificación de la causal. Lo anterior, no impide que en el juicio sancionatorio se haga un análisis de la conducta desplegada por el congresista, a la luz de la culpa o dolo, a fin de escrutar si se originó o no, algún impedimento de orden fáctico o sustancial que lo libere de la imposición de la sanción prevista en el ordenamiento jurídico en razón de la inasistencia a las reuniones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura. (…) Respecto al marco normativo sobre la inasistencia, el artículo 300 de la Ley 5ª de 1992 precisa que “los secretarios de las Cámaras comunicarán por escrito a la Comisión de Acreditación Documental, después de cada sesión, la relación de los Congresistas que no concurrieren a las sesiones ni participaren en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura”. No obstante, las excusas aceptables para no asistir a las sesiones, se materializan, según el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, entre otras razones, cuando obran motivos de incapacidad física debidamente comprobada. En ese sentido, el parágrafo de la mencionada ley indica el procedimiento administrativo que se debe surtir en razón de las ausencias: “las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara (…) y su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley”. A su vez la Resolución n.° 132 del 25 de febrero de 2014 de la Mesa Directiva del Senado de la República, “por medio de la cual se reglamenta el procedimiento para el trámite de las excusas y descuentos en nómina de los Honorables Senadores de la República, por inasistencia a las sesiones de la Corporación” señala el procedimiento administrativo: “durante los cinco (5) días siguientes, contados a partir de la recepción de la solicitud de permiso, excusa o cualquier otra novedad, el Secretario General del Senado y/o Secretarios de Comisiones constitucionales, según corresponda las relacionará y mediante oficio dará traslado a la Secretaría de la Comisión de Acreditación Documental, con el fin, que (sic) en la sesión que se programe para el caso, sean valoradas y comparadas con el informe secretarial ─artículo 300 de la Ley 5ª de 1992. En casos excepcionales estas podrán ser recibidas extemporáneamente” ─artículo 4─. Por otra parte, el artículo 5º de la Resolución n.° 132 del 25 de febrero de 2014 precisa que “durante los treinta (30) días calendario siguientes, contados a partir de la entrega de los informes de las Secretarias a la Comisión de Acreditación Documental, esta proferirá el dictamen, el cual deberá ser radicado en la Secretaria de la Mesa Directiva del Senado, con el fin que sea incluido en el orden del día de la Mesa. Decisión que tomará la Mesa mediante acto administrativo motivado el cual será sustanciado en la Secretaria General y será susceptible de los recursos de ley”

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUEMRAL 2 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 60 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 90

 

ACLARACIÓN DE VOTO. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – La votación es determinante para la configuración de la causal

 

La asistencia del congresista a las sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, requiere necesariamente su participación en las respectivas votaciones, como quiera que a través de ella se consolida la voluntad del Congreso de la República en el ejercicio del mandato principal que le han delegado los electores. La participación en la votación es indicativo de la presencia del congresista en una sesión plenaria en la que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, a la vez que constitutiva del mandato que el pueblo le ha delegado para que contribuya en la formación de la voluntad del Congreso de la República, que es la expresión democrática de primer orden. Ello implica que, en principio, la votación, aunque no es sinónimo de la asistencia, es obligatoria para la configuración de esta última, de tal manera que no puede existir una abstención sin justificación, y  para que se tengan como válidas o justificadas las excusas presentadas por los congresistas por no asistir a una sesión plenaria en donde se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, de manera que no se erija en la causal de pérdida de investidura a la que se refiere el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política, tales excusas deben estar justificadas.

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183

 

ACLARACIÓN DE VOTO. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS – La votación es determinante para la configuración de la causal

 

La argumentación esgrimida en la providencia es diáfana respecto al alcance de la causal de pérdida de investidura invocada y los elementos que concurren para su configuración, preocupa al suscrito que, en casos futuros, el “hallarse presente” o “asistir” terminen desprendiéndose del deber de votar las decisiones debatidas, salvo por las autorizaciones previstas en los precisos términos de ley. Tener por inexigible el voto -sea cual fuere el sentido y cuandoquiera que se trate de sesiones en las que se vaya a decidir- termina desnaturalizando las funciones que se concretan en el legislador, a la vez que ampara una práctica que tiende a normalizarse y que, en todo caso, resulta contraria al mandato conferido por el constituyente primario. (…) La causal del numeral 2º del artículo 183 superior también sugiere que el voto es una manifestación consecuencial de la asistencia, pues pierde sentido que el congresista responda al llamado a lista y participe del debate para después sustraerse de la votación. Si la “inasistencia” de la que trata el precitado artículo es a reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, se colige que el voto -e insisto, sea cual fuere el sentido de aquél- es fundamental y necesario. Asimismo, si la asistencia se redujera a la mera presencia, luego la causal no discriminaría entre aquellas reuniones en las que se decida y aquellas en las que simplemente no se decida o se decida algo distinto a lo que trata el artículo 183 constitucional. (…) La “asistencia” no se reduce a la contestación del llamado a lista, sino que comprende el hecho de “estar presente” en la votación de alguno de los asuntos referidos. Y a mi juicio, el “estar presente” incluye, a su vez, el voto, salvo por las excepciones de ley. Y es que no puede ser de otra forma, en la medida en que si la Constitución Política, en el pluricitado artículo 183, ha concebido la “inasistencia” para las sesiones en donde se votan proyectos de ley, acto legislativo y mociones de censura, es porque precisamente se espera que el congresista vote, cumpla con su deber y satisfaga el mandato que se le ha conferido. Suponer lo contrario, esto es, que el congresista queda relevado del voto con la mera presencia en la reunión plenaria en la que se decide sobre los referidos asuntos, desfigura la función y deber del legislador, a la vez que trastorna la democracia y supedita el poder de decisión al capricho del congresista

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183

 

 

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA

 

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

 

Bogotá D. C., veinte (20) de junio de dos mil dieciocho (2018)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00782-00(PI)

 

Actor: ADRIANA MARÍA POSSO RODRÍGUEZ

 

Demandado: EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA

 

 

 

Procede la Sala Doce Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado a resolver, en primera instancia, la solicitud incoada por la ciudadana Adriana María Posso Rodríguez en contra del señor Eduardo Enrique Pulgar Daza, quien fue elegido como Senador de la República, para el período constitucional 2014-2018.

 

SÍNTESIS DEL CASO

 

El senador Eduardo Enrique Pulgar Daza fue señalado de incurrir en la causal de inasistencia de pérdida de investidura contemplada en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política, por ausentarse a más de seis (6) sesiones plenarias durante el segundo periodo de la legislatura 2016-2017, esto es, entre el 14 de febrero de 2017 al 20 de junio de 2017, sin excusa justificable, durante las cuales se votaron proyectos de ley, de acto legislativo y mociones de censura, sometidas a consideración en el Senado de la República.

 

ANTECEDENTES

I. Lo que se demanda

 

1. Mediante escrito radicado el 16 de marzo de 2018 (fl. 1, c. ppl.), la señora Adriana María Posso Rodríguez, en ejercicio de la acción de pérdida de investidura a que se refieren los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, solicitó que se diera trámite favorable a las siguientes pretensiones:

 

Primera. Decretar la pérdida de investidura del Senador de la República EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA, elegido por el período 2014-2018 por el Partido Social de Unidad Nacional, con fundamento en la causal prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política y en el numeral 6º del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992.

 

Segunda. En consecuencia, se comunique lo decidido a las autoridades respectivas, para lo de su competencia.

 

1.1. La solicitante fundó sus pretensiones en los hechos que se resumen a continuación:

 

i) El señor Eduardo Enrique Pulgar Daza, quien fue elegido como Senador de la República para el periodo 2014-2018, dejó de asistir a más de seis (6) sesiones plenarias, entre el 14 de febrero y el 20 de junio de 2017, durante las cuales se votaron proyectos de ley, actos legislativos y mociones de censura.

 

ii) Ocho de esas sesiones tuvieron lugar los días 22 de marzo, 3, 10, 17, 23, y 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017, tal como consta en las Gacetas del Senado de la República n.° 591, 360, 691, 931, 932, 1169, 046 del Congreso de la República.

 

iii) Respecto a la sesión del 8 de marzo de 2017, se realizaron 4 votaciones de las cuales el senador Pulgar Daza participó solo en una (1).

 

iv) Las demás inasistencias ocurrieron los días 14 y 21 de febrero, 13 y 29 de marzo, 5 de abril, 2 y 16 de mayo, 7, 14 y 20 de junio.

 

v) No existe constancia de excusa justificable de las inasistencias.

 

vi) El senador Pulgar Daza participó en las sesiones plenarias, luego de firmar el registro de asistencia, sin embargo, no ejerció su derecho al voto en algunos proyectos de ley, con lo cual incurrió en la causal de pérdida de investidura por inasistencia tipificada en el artículo 183 de la Constitución Política y de conformidad con las pautas señaladas por el Consejo de Estado. Lo anterior, tal como se indica en el cuadro anexo a la demanda que se relaciona a continuación:

II. Trámite procesal

 

2. Mediante escrito de contestación de la demanda radicado en forma oportuna (fl. 43-123, c. 1), el senador Eduardo Enrique Pulgar Daza solicitó se denegaran las pretensiones elevadas por la accionante, con base en los siguientes argumentos:

 

2.1. Si se sigue la postura actual del Consejo de Estado sobre el alcance de la causal de pérdida de investidura por inasistencia, entendida como no asistir, no permanecer y no votar la totalidad[1] de los proyectos de ley y de actos legislativos que se sometan en cada sesión plenaria, resulta apropiado señalar que solo en cuatro (4) sesiones la inasistencia se presentó por parte del demandado, pues las demás ausencias se encuentran plenamente justificadas con incapacidades médicas y permisos suscritos por la Secretaría del Senado de la República. En ese orden, no operó la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política que exige como mínimo seis (6) inasistencias.

 

2.2. No es posible afirmar que toda excusa para ser válida tiene que ser publicada en las Gacetas del Congreso de la República, pues no existe disposición legal contemplada en la Ley 5ª de 1992 que así lo establezca.

 

2.3. No se puede exigir a un congresista el seguimiento y culminación del trámite interno de las excusas que son presentadas oportunamente ante la Secretaria del Senado de la República, para que le sean tenidas como válidas, ya que no está bajo su tutela ni el procedimiento ni la decisión que se tome frente a ellas, pues lo importante es si existe o no una excusa justificada que libere al congresista del deber constitucional y legal de asistir.

 

2.4. No se pueden contabilizar como inasistencias, las presentadas en las sesiones de los días 14 y 21 de febrero, 8, 13 y 22 de marzo, 26 de abril, 17, 23 de mayo, 7, 14 y 20 de junio de 2017, pues tal como consta en las Gacetas del Congreso de la República ejerció el derecho al voto en varios proyectos, proposiciones, omisiones, objeciones, conciliaciones e impedimentos. Y tampoco como inasistencia la surtida el 16 de mayo de 2017, en la que no se votó ningún proyecto de acto legislativo, de ley o moción de censura, sino únicamente el orden del día y el control político a la Ministra de Relaciones Exteriores, tal como consta en la Gaceta del Congreso de la República n.° 607 del 28 de julio de 2017.

 

2.5. No se debe aplicar las interpretaciones extensivas de la causal de inasistencia de que trata el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política, contenidas en las sentencias del 1º de agosto de 2017 y 5 marzo de 2018 del Consejo de Estado, toda vez que en la Gaceta Constitucional de la Asamblea Nacional Constituyente, fechada de abril 16 de 1991 ─Estatuto del Congresista─, el constituyente primario no hizo referencia a la obligación de votar o no en todas las decisiones sometidas a consideración, ni de permanecer o no desde el inicio y hasta la culminación de la sesión plenaria. Por lo tanto, los métodos de interpretación de la norma constitucional señalados por el alto tribunal ─gramatical, histórico, pragmático, teleológico─ no gozan de la idoneidad necesaria para modificar la reserva constitucional de las causales de pérdida de investidura, por lo cual pertenece al constituyente la facultad de modificar, ampliar, eliminar, restringir o interpretar el alcance de las mismas.

 

2.6. Se debe aplicar la interpretación judicial más favorable, con el fin de satisfacer el principio pro homine y el derecho internacional público. Lo anterior, ya que la jurisprudencia ha adoptado dos posturas diferentes en las que se configuran los elementos de tipicidad de la causal 2ª del artículo 183 constitucional. La primera, cuando se verifica los llamados a lista de las sesiones plenarias y se comprueba que el congresista no asistió. La segunda, cuando el congresista, si bien asistió a las sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de ley, actos legislativos y mociones de censura, pero no vota todos los proyectos o mociones de censura que allí se decidieron.

 

2.7. La conducta reprochada no es antijurídica, pues el deber funcional protegido en ningún momento fue desatendido. Las reuniones plenarias en las que no asistió fueron debidamente justificadas, con observancia de lo prescrito en el artículo 90 de la Ley 5 de 1882 y el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política.

 

2.8. La conducta imputada no fue dolosa o culposa, sino, todo lo contrario, guiada por un error de prohibición invencible que se deriva de dos hechos ciertos e indicativos: (i) que esas conductas ─permanecer  y votar─ no están incluidas en el texto del numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política, y (ii) que la jurisprudencia vigente, con anterioridad al 1º de agosto de 2017, no demandaba la ejecución de ese tipo de comportamientos ─permanecer y votar─ para enervar la procedencia de la causal.

 

2.9. El ausentismo parlamentario no es una práctica que tenga un respaldo legal del cual se pueda indicar que un congresista incurre en él cuando registra el llamado a lista y luego se ausenta, pues eso no está definido ni en la Constitución ni en la ley; y en ese orden, entender que de esa conducta se deriva un comportamiento deliberado, intencional o doloso resulta inapropiado.

 

2.10. El abstencionismo es una práctica por medio de la cual los congresistas ejercen su derecho a no votar y expresan su voluntad respecto a los asuntos debatidos, por lo que no es plausible que se considere como prueba de no asistencia a las sesiones plenarias el derecho legítimo de abstención a ejercer el derecho al voto, dicha práctica no puede ser objeto de reproche o sanción.

 

3. Surtido el trámite de rigor y practicadas las pruebas decretadas[2], se citó a audiencia pública de que trata el artículo 11 de la Ley 1881 de 2018, la cual fue llevada a cabo el 12 de junio del año en curso, y se hicieron las siguientes intervenciones:

 

3.1. El demandado intervino, así:

 

(i) Solicitó que la Sala concentre el estudio de pérdida de investidura sobre las ausencias indicadas en el texto de la demanda, esto es, los días 8 y 22 de marzo, 2, 10, 17, 23 y 24 de mayo, 13 de junio y 15 de junio de 2017.

 

(ii) Precisó que en las sesiones de los días 14 y 21 de febrero, 8, 13, 22 de marzo, 28 de abril, 17, 23 de mayo, 7, 14 y 20 de junio de 2017, el demandado votó algunos proyectos, proposiciones, omisiones, títulos, objeciones, conciliaciones, impedimentos, tal y como dan cuenta las Gacetas del Congreso.

 

(iii) Adujo que de las once sesiones de plenaria de las 20 que se indican en el anexo 2 de la demanda, no sólo asistió a esos debates, sino que además votó algunos proyectos y determinaciones que se dieron en el seno de dichas reuniones, por lo cual no resulta procedente concluir que no asistió a las precitadas sesiones y contabilizar las faltas.

 

(iv) Recordó que la tesis vigente de la Corporación aboga por sostener que no hay lugar a declarar la inasistencia cuando se prueba la votación de algunas decisiones al interior de la respectiva sesión; en otras palabras, precisó que la asistencia parcial no configura la causal de inasistencia.

 

(v) Indicó que el senador se ausentó de la plenaria que tuvo lugar el 3 de mayo de 2017 ─lo mismo que las sesiones del 2 y 4 de mayo de 2017─, con autorización de la Mesa Directiva del Senado, según consta en la Resolución 232 de 2017.

 

(vi) Refirió que en la sesión plenaria que se surtió el 10 de mayo de 2017, no hubo votación de proyecto de acto legislativo, de ley o moción de censura, pues sólo se votó el orden del día y, luego, se efectuó control político a la Ministra de Relaciones Exteriores, amén de la lectura de varias actas de la Corporación, tal y como lo prueba la Gaceta del Congreso 607 del 28 de julio de 2017.

 

(vii) Precisó que el senador demandado no asistió a las sesiones de los días 29 de marzo, 5, 18, 19 de abril, 2, 3, 4, 10 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017, sin embargo, obran excusas justificadas de dichas ausencias.

 

(viii) Solicitó que se aplique el criterio judicial sostenido por la Sala 11 de Decisión de Pérdida de Investidura en la sentencia de 21 de mayo de 2018 (Caso Senadora Nadia Blell, MP. Stella Jeannette Carvajal), en la que se concluyó que las ausencias que ocurren en las plenarias que se surten en las sesiones extraordinarias en el senado de la República no se pueden acumular con las sesiones ordinarias.

 

(ix) Agregó que para efectos de contabilizar el número de ausencias, no es posible acumular las faltas de sesiones ordinarias con extraordinarias y, por lo tanto, las plenarias echadas de menos en el texto de la demanda de los días 14, 21 de febrero, 8 y 13 de marzo de 2017, por haberse surtido en sesiones extraordinarias, no son susceptibles de ser sumadas o acumuladas a aquellas que se dieron en el curso del trámite ordinario, es decir, a partir del 16 marzo de 2017.

 

(x) Especificó que las inasistencias que se deben considerar sólo son aquellas que se dieron a partir del 16 de marzo de 2017 y hasta la finalización del periodo ordinario, 20 de junio de 20I7.

 

(xi) Enfatizó que si la tesis considerara es que la inasistencia a dichas plenarias se prueba con la votación de la totalidad de los proyectos de ley o reformas constitucionales, es decir, que se aplica la causal aún en el caso de la asistencia parcial, se tendrá, también, que a la luz del parágrafo del artículo 183 de la Carta de 1991 y el artículo 90 de la ley 5 de 1992, la inasistencia estaría justificada en razón a las incapacidades médicas que padeció el senador por quebrantos de salud que lo llevaron a retirarse de las plenarias, pese a que acudió al llamado a lista, participó en la conformación del quórum y votó algunas determinaciones en las mismas. (xii) Recodó que la verificación y culminación del procedimiento de trámite de excusas no depende del congresista y tampoco le incumbe comprobar y garantizar que se provea en la forma dispuesta por la ley, menos aun cuando se trata de un evento súbito de salud que por su carácter sorpresivo y apremiante, se torna en inaplazable y reúne las condiciones de imprevisibilidad e irresistibilidad.

 

(xiii) Concluyó que si se considera que se incurrió en la causal de pérdida de investidura, se tenga en cuenta que el senador demandado incurrió en un error de prohibición invencible, en la medida que no tenía la obligación de conocer sobre la jurisprudencia posterior.  

 

3.2. El Ministerio Público precisó que la demandante expuso en forma específica como elemento fáctico para sustentar su afirmación que el congresista inasistió a 9 sesiones realizadas el 8, 22 de marzo, 3, 10, 17, 23, 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017 y a ello se debe contraer el examen jurídico y probatorio, en cumplimiento del requisito de invocación de la causal de pérdida de la investidura y su debida explicación exigido en la Ley 1881 de 2018. Bajo esta advertencia, intervino, así:

 

(i) En la sesión del 8 de marzo de 207, según consta en la Gaceta del Congreso n.º 252/17, se comprueba la participación del congresista demandado; sin embargo, esta sesión no corresponde a una sesión ordinaria del segundo periodo, que se desarrolla entre el día 16 de marzo y el 20 de junio por mandato del artículo 138 constitucional, y por consiguiente esta sesión se debe excluir de las 9 endilgadas por el demandante, por no corresponder al periodo ordinario de sesiones al cual no se puede acumular.

 

(ii) En la sesión del 22 de marzo de 2017, relacionada en la Gaceta del Congreso n.º 322/17, se observa la participación del senador en la sesión y, con ello, se desvirtúa su ausencia a la misma.

 

(iii) En la sesión del 3 de mayo, el congresista demandado fue autorizado para salir del país, conforme a la resolución 232 del 25 de abril de 2017 de la Mesa Directiva del Senado, lo que significa que su ausencia a la plenaria de la fecha se encuentra justificada, según lo previsto en el artículo 90 de la Ley 5a de 1992.

 

(iv) En las sesiones del 10 y 23 de mayo de 2017, se acreditó con la certificación del Secretario del Senado que el demandado votó nominalmente algunos proyectos de ley, esto es, 3 votaciones el día 10 de mayo y 5 el día 23 de ese mismo mes. Adicionalmente, presentó excusa médica para retirarse de la sesión del 10 de mayo, luego de haber votado algunos proyectos. En consecuencia, estas sesiones también se deben excluir de las 9 que le atribuye el demandante.

 

(v) En la sesión del 17 de mayo de 2017, de acuerdo con la certificación emitida por el Secretario General del Senado de la República y que, en los términos de los artículos 243, 244 y 257 del Código General del Proceso, "hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza", no solo se acreditó la asistencia del senador a la sesión, sino también se probó que emitió tres 3 votos nominales correspondientes a la totalidad de los proyectos de ley sometidos a votación en la sesión.

 

(vi) En las sesiones del 10, 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017, el señor Pulgar Daza asistió y se retiró con excusa aceptable.

 

(vii) No se demostró, con las pruebas obrantes que el senador hubiera dejado de asistir a 6 sesiones plenarias en las que se votaran proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura dentro de un mismo periodo de sesiones.

 

3.2.1. Concluye, la falta de envío de las excusas e incapacidades por parte del Secretario General del Senado a la Comisión de Acreditación Documental para su revisión y aceptación, no es una actuación imputable al congresista, y no puede llevar a inferir que las excusas carecen de validez, pues, las mismas fueron emitidas por profesionales de la medicina y en el proceso no se ha desvirtuado su validez ni la pertinencia de la incapacidad, ni la condición que en ese momento sufría el paciente. En ese sentido, el correspondiente dictamen que debe emitirse con destino a la Mesa Directiva por la Comisión de Acreditación para que esta precise una decisión final, no desvirtúan el valor mismo de las excusas ni el carácter de debida comprobación que la propia norma les otorga para justificar la inasistencia del congresista.

 

 

CONSIDERACIONES

 

I. Competencia

 

4. La Sala Doce Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente ─ratio materiae─ para conocer en primera instancia de la presente acción, de conformidad con lo establecido en los artículos 184 y 237-5 de la Constitución Política, el numeral 7 del artículo 37 de la Ley 270 de 1996, el artículo 2º de la Ley 1881 de 2018 y el Acuerdo 011 del 31 de enero de 2018, proferido por la Sala Plena de esta Corporación.

 

II. Problema jurídico

 

5. De conformidad con los cargos elevados en la demanda, corresponde a la Sala establecer si el senador Eduardo Enrique Pulgar Daza incurrió en la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política, consistente en no asistir en un mismo período a seis (6) o más sesiones plenarias en las cuales se hayan votado proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

 

5.1. Antes de resolver el problema jurídico planteado, la Sala precisa que en 5.2. el cuerpo principal de la demanda solo se indicaron 9 sesiones plenarias ─8 y 22 de marzo, 3, 10, 17, 23 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017─; y sin embargo, se acompañó un anexo al libelo de la demanda ─que se relacionaron en los antecedentes─ donde se indicaron otras sesiones[3] y fue en relación tanto de las indicadas en la demanda como de las señaladas en el anexo, que la parte demandada ejerció su derecho de defensa[4] y fueron, además, objeto de pronunciamiento por parte del Ministerio Público después de correr traslado del auto admisorio de la demanda de desinvestidura del 21 de marzo de 2018[5].

 

5.3. Concretamente, el solicitante afirma que el demandado no asistió a las sesiones plenarias ordinarias[6] que se celebraron los días 22 y 29 marzo, 2 y 3 de mayo, 10, 17, 23, 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017; y que no votó en todos los asuntos que se sometieron a conocimiento de la Corporación los días 5 y 26 de abril, 16 de mayo, 7, 14 y 20 de junio de 2017. Igualmente, la demandante alega la inasistencia del senador demandado a cuatro sesiones extraordinarias celebradas el 14 y 21 de febrero, 8 y 13 de marzo de 2017, respecto de las cuales afirma que también se configura la causal de pérdida de investidura por inasistencia.

 

5.4. De acuerdo con lo anterior, el estudio de las inasistencias debe realizarse por cada período de sesiones, por consiguiente, para el asunto concreto se observa, que la demandante alega la inasistencia de la senadora demandada a sesiones ordinarias y sesiones extraordinarias de 2017, y como el demandado ejerció una defensa técnica frente a las fechas indicadas en la demanda como a las enunciadas en el anexo, la Sala se enfocará  en el análisis de estas 20 sesiones, toda vez que se ha garantizado debidamente el debido proceso.  

 

III. Análisis de la Sala

 

6. Causal invocada

 

6.1. El numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política que se invoca por la demandante, prescribe:

 

Art. 183.- Los congresistas perderán su investidura:

1. (…)

2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

3. (…).

 

Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.

 

 

6.2. Dicha causal también está prevista en el numeral 6º del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992[7], así:

 

ARTÍCULO 296. CAUSALES. La pérdida de la investidura se produce:

1. (…)

6. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo y de ley o mociones de censura.

(…)

PARÁGRAFO 1o. Las dos últimas causales no tendrán aplicación, cuando medie fuerza mayor.

 

 

6.3. Los presupuestos de tipificación de la pérdida de investidura son: (i) la inasistencia del congresista a seis (6) reuniones plenarias; (ii) que las ausencias ocurran en el mismo periodo de sesiones; (iii) que las seis (6) sesiones a las que deje de asistir sean reuniones plenarias; (iv) que en ellas se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura y (v) que no esté justificada o no se haya producido por motivos de fuerza mayor. 

 

7. La importancia de la interpretación del término “inasistencia” como verbo rector de la causal de pérdida de investidura del congresista

 

7.1. Los derechos consagrados en la Constitución Política ponen a cargo del Estado obligaciones con el fin de responder a una serie de imperativos éticos y jurídicos cuya concreción busca satisfacer las necesidades fundamentales de los seres humanos. El desarrollo normativo de dichas obligaciones en el Estado constitucional, social y de derecho han sido asumidas, principalmente, por el legislador, pilar basilar de construcción de la democracia, en cuanto es el encargado de desarrollar los mandatos consignados en la Constitución Política[8]; convención que determina la vida en sociedad y que, como tal, es el presupuesto ─carril─  para que opere la misma democracia[9]. Luego, existe una vinculación fuerte del legislador con la soberanía de la Constitución, puesto que al desarrollar los encargos constitucionales produce, al tiempo, un efecto legitimador del mismo Estado constitucional[10].

 

7.2. En ese orden, el oficio del congresista se encuentra configurado tanto por los fines esenciales del Estado como por el principio de responsabilidad funcional. En cuanto al primero, surgen del artículo 2º Superior, obligaciones concretas de “servir a la comunidad” y bajo dicha premisa, “asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado”. En cuanto al segundo, el artículo 123 Superior dispone que la calidad de servidores públicos la acreditan los miembros de las corporaciones públicas, quienes ejercen “sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento", y el elegido, a la luz del artículo 133 de dicho estatuto, “es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura”.

 

7.3. De acuerdo con lo anterior, los congresistas cuando sesionan como cuerpo colegiado tienen tres competencias fundamentales señaladas en el artículo 114 de la Constitución Política: (i) reformar la Constitución, (ii) hacer las leyes y (iii) ejercer el control político sobre el gobierno y la administración.

 

7.4. Ahora, el artículo 6º de la Ley 5ª ─Reglamento del Congreso─ dispone respecto a las competencias asignadas al Congreso de la República, lo siguiente:

 

ARTÍCULO 6o. CLASES DE FUNCIONES DEL CONGRESO. El Congreso de la República cumple:

 

1. Función constituyente, para reformar la Constitución Política mediante actos legislativos.

 

2. Función legislativa, para elaborar, interpretar, reformar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación.

 

3. Función de control político, para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política.

 

4. Función judicial, para juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad política.

 

5. Función electoral, para elegir Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Defensor del Pueblo, Vicepresidente de la República, cuando hay falta absoluta, y Designado a la Presidencia en el período 1992 -1994.

 

6. Función administrativa, para establecer la organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes.

 

7. Función de control público, para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la Comisión adelante.

 

8. Función de protocolo, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones.

 

 

7.5. Lo anterior, evidencia que las competencias asignadas al Congreso de la República se encuentran estrechamente relacionadas con la causal de pérdida de investidura de los parlamentarios prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Carta, ya que con ella se sanciona la inasistencia de los congresistas a las sesiones plenarias en las que se voten: (i) proyectos de actos legislativos ─función reformatoria de la Constitución; (ii) proyectos de ley ─función legislativa; y (iii) mociones de censura ─función de control político.

 

7.6. Al respecto, la pérdida de investidura es una acción pública especial de carácter sancionatorio, prevista en la Constitución y la ley, cuyo control judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa[11] aporta beneficios importantes, a saber:

 

(i) resuelve de manera civilizada y respetuosa conflictos en donde está involucrada la ética pública, que exige de los elegidos por el pueblo un comportamiento recto y transparente;

 

(ii) establece un acuerdo “conversacional” en virtud de una decisión judicial entre los distintos poderes públicos de cara a preservar el carácter incólume de la dignidad que ostentan los parlamentarios como miembros de las corporaciones públicas y representantes del constituyente primario; y

 

(iii) reduce la objeción democrática al control judicial con el fin de salvaguardar el sentido y objeto de la democracia constitucional.

 

7.7. En razón a que el proceso de pérdida de investidura constituye un juicio sancionatorio que, de encontrarse probada alguna causal, impide al afectado el ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y a perpetuidad, es pertinente determinar cuál es el alcance de la expresión inasistencia, con el objeto de evitar posibles injusticias que puedan cometerse al momento de llevar a cabo juicios de naturaleza sancionadora donde se evoque dicha causal[12], sin perder de vista que el ausentismo tipifica, según lo anotado anteriormente, el abandono de los mandatos constitucionales encomendados a un representante del pueblo y la puesta en riesgo no solo de la dimensión democrática del Estado constitucional, social y de derecho, sino también de la estabilidad y funcionalidad del mismo sistema político[13].

 

7.8. Al respecto, una de las herramientas para dilucidar las pautas señaladas por el ordenamiento jurídico frente a la causal de inasistencia de que trata el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución, ha sido la utilización de los métodos de interpretación judicial[14].

 

7.9. Si bien es cierto que los métodos de interpretación judicial, como lo son el gramatical, histórico, teleológico, finalístico y sistemático[15] influyen, sin duda, en la determinación del sentido del texto frente a esta conducta censurable ─inasistencia─, también lo es que su utilización ilimitada en juicios de naturaleza sancionatoria podrían conducir a un verdadero ensanchamiento de la causal de “no asistir o dejar de asistir” a supuestos hipotéticos no contemplados por la norma constitucional, lo que enervaría el papel del derecho en tanto sistema de planificación y regulación social[16], y además, desconocería las garantías de un juicio equitativo y justo[17].

 

7.10. De este modo, se observa que la definición del término “inasistencia” cumple un rol determinante en la tipificación de la causal y en la estructuración del juicio de pérdida de investidura, máxime cuando por la gravedad de la sanción se podría poner en entredicho el pilar fundamental de la democracia representativa y, a su vez, del sistema electoral: la legitimidad y la confianza.

 

7.11. La legitimidad, entendida como una cualidad jurídica se perfila con el acto de elección, en tanto, la confianza, concebida como una especie de “institución invisible”, cumple tres funciones (i) ampliar la calidad de la legitimidad; (ii) presuponer la continuidad en el tiempo de esa legitimidad ampliada; y (iii) servir como “economizador institucional”, pues reduce la excesiva recurrencia del ciudadano al control judicial[18].

 

7.12. Si bien los parlamentarios en su calidad de representantes del pueblo y valedores de los intereses generales tienen la misión de ejercer el mandato que les ha sido conferido por el constituyente primario de manera coherente, ética, honesta y responsable, no pueden, so pena de defraudar la confianza del elector y debilitar la credibilidad y legitimidad de las instituciones públicas, desatender los lineamientos generales contenidos en los mandatos de la Constitución Política, de manera que incurran en arbitrariedad y abuso. Al respecto, la doctrina nacional se ha pronunciado en sentido similar[19]:

 

[L]as sociedades se han estructurado en torno a unos patrones morales y filosóficos concretos y alrededor de unos propósitos colectivos determinados, que si bien no han sido los mismos desde el punto de vista conceptual, han servido de sustento a legisladores, jueces y gobernantes para perfilar los lineamientos y la orientación de cada ordenamiento jurídico. En tal sentido, cualquier acción u omisión del Estado que signifique un alejamiento del norte deontológico trazado, ocasiona un inevitable deterioro de su legitimidad. Los gobernantes, como representantes que son de la colectividad y como personeros de los intereses generales, tienen la delicada responsabilidad de ejercer el poder que les ha sido atribuido, de manera coherente, ponderada, honesta y responsable, teniendo siempre en mente el propósito superior de propiciar el bienestar colectivo. Así las cosas, el poder soberano, por más absoluto, sagrado e inviolable que sea, no puede traspasar bajo ninguna circunstancia los límites de las convenciones generales, y por lo mismo, no es de recibo su ejercicio desmedido y arbitrario, pues cualquier acto de tiranía, opresión, abuso, inmoralidad, arrogancia, deslealtad o desafuero representa por demás un fraude a la confianza de los ciudadanos, fincada por entero en la legítima esperanza de verse beneficiados y protegidos y nunca ultrajados o lesionados por las autoridades (…).

 

Por consiguiente, cualquier comportamiento oficial que ocasione una defraudación inadmisible e injustificada de la confianza que los ciudadanos han depositado en el Estado se considera ilegítimo y además de debilitar la confianza de los administrados, deteriora la legitimidad y la credibilidad de las organizaciones políticas.

 

 

7.13. Para esta Sala, es claro que la prohibición a los congresistas de dejar de asistir “en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura” contenida en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política, no se refiere de modo indiscriminado y arbitrario a cualquier inasistencia, si así fuera muchos estarían incursos en esta causal, pues las contingencias e imprevisiones que se pueden presentar en el curso natural de la vida impiden, en alguna ocasión, un cabal y estricto cumplimiento de funciones de quienes están sometidos a una relación especial de sujeción; en efecto, sería impreciso pensar que un congresista se encuentra de manera inflexible “fijado” a su puesto de trabajo de manera permanente[20].

7.14. En ese orden, a fin de lograr el propósito directivo, anteriormente enunciado, es necesario comenzar por la definición semántica del término “inasistencia”. Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, representa “falta de asistencia” de "estar o hallarse presente" o de "prestar un servicio". En tal escenario, es posible entender que la conducta que se busca evitar es precisamente la “falta de asistencia”, el “no estar o hallarse presente” o el “no prestar el servicio” por parte de los congresistas en las sesiones plenarias del Senado de la República en las que se voten proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura.

 

7.15. A lo anterior resulta valioso añadir un antecedente de orden histórico que se remonta al momento previo de la expedición de la Constitución Política de 1991, en el que la causal de inasistencia fue objeto de amplios debates en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. En efecto, no se asimiló la “inasistencia” a “no permanecer” o “no votar”, sino a “no hallarse presente”, cuando su presencia es obligatoria. Así, dicho término se circunscribió a los supuestos de que (i) se trate de sesiones plenarias en las que se discutan proyectos previamente anunciados[21] de acto legislativo, de ley o mociones de censura; (ii) que los mismos sean votados; y (iii) que el congresista no se halle presente durante el desarrollo de las sesiones plenarias. En esta línea argumentativa se sitúa el “Estatuto del Congresista” publicado en la Gaceta Constitucional:

 

 

[E]l evidente incumplimiento de los deberes de congresista debe ser motivo para la sanción. Se precisaría, por tanto, contemplar el caso de inasistencia a las sesiones y la no presentación oportuna de las ponencias. En cuanto a lo primero, la no asistencia a sesiones en la que únicamente se discuten los temas pero no se vota, podría no constituir en sí misma una falta contra los deberes del parlamentario, en cambio, cuando se trata de sesiones en las que se va a decidir (votar), deber ser obligatoria la asistencia[22]─se subraya─ .

 

 

7.16. Con el objeto de consultar en la jurisprudencia el sentido del verbo inasistir, la Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de marzo de 2018, clarificó lo siguiente:

 

En efecto, la idea de “asistir” a una “sesión” del Senado de la República, de la Cámara de Representantes o de alguna de sus comisiones, consiste en estar o hallarse presente en la sesión respectiva, esto es, en formar parte del grupo de congresistas que están presentes, participan o intervienen en la sesión en la cual se van a discutir o votar los proyectos anunciados en la convocatoria. Dicho en otras palabras, el cumplimiento de ese deber no se agota simple y llanamente con el hecho de responder el llamado a lista, sino que al ser la “sesión”, “un espacio de tiempo ocupado por una actividad”, tal como lo define el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, debe entenderse que la asistencia implica de suyo la presencia del parlamentario en la sesión (destacado original del texto) ─se subraya─.

 

 

7.17. El 25 de abril de 2018[23], la Sala 18 Especial de Decisión advirtió,asistencia no puede ser sinónimo de permanencia sino de presencia, que le exige la participación en la conformación de la voluntad legislativa, cuando se trata de someter a su consideración los proyectos de Acto Legislativo, leyes o mociones de censura”.

 

7.18. El 21 de mayo de 2018[24], la Sala 11 Especial de decisión de pérdida de investidura previno que no se puede equiparar el hecho de “no votar” con el de “no asistir”, y por tanto, acogió el criterio de la sentencia proferida el 5 de marzo del 2018 por la Sala Novena Especial de Decisión, en los siguientes términos:

 

Que quede pues en claro que el verbo rector que define la conducta sancionable, consiste en «inasistir» es decir, no estar presente en la sesión plenaria y que, en todo caso, la conducta esperada del congresista no se reduce a responder el llamado a lista.

 

En conclusión, como queda dicho, el verbo rector de la causal de pérdida de investidura analizada no es “votar”, ni “registrar la asistencia”, sino “asistir”, en el sentido de estar presente en la sesión plenaria. Por ello cuando el hecho mismo de asistir esté en discusión, el juez constitucional de pérdida investidura puede y debe apoyarse en todos los elementos de juicio que obren en el expediente, para afirmar con certeza que el congresista asistió realmente o no a la sesión. Si no se tiene plena prueba de ese hecho, el juez debe resolver cualquier duda en favor del congresista, cuya investidura se cuestiona.

 

 

7.19. Esto lleva a concluir que ni de la expresión semántica ni de los debates previos a la Constitución de 1991 por la Asamblea Constituyente, ni del precedente judicial es posible deducir que un congresista está incurso en la causal de pérdida de investidura por inasistencia cuando, con independencia del registro de asistencia, se halló presente en el recinto, intervino y participó en las sesiones plenarias en las que se iba a decidir, sin haber ejercido el derecho al voto frente a la totalidad de los proyectos enlistados y enunciados. Votar o no votar, incluso asistir o no asistir, si bien son hechos jurídicamente relevantes para el ejercicio adecuado de las funciones del congresista, son, prevalentemente, hechos indicadores de la presencia o ausencia del congresista en la sesión plenaria, pero no erigen de manera autosuficiente y autónoma en la causal de sanción de desinvestidura regulada por el constituyente[25]

7.20. Así, una vez verificada la prueba indiciaria, obtenida de la relación causal entre el hecho indicador ─no votar o no registrar asistencia─ y el hecho desconocido que se pretende probar ─inasistencia o no estar presente─, el juez tendrá el deber de valorarla en concordancia con las demás pruebas que obren en el plenario, el que haya participado, intervenido, discutido, rechazado o formulado impedimentos, entre muchas otras actuaciones[26], que suministren el grado de convicción suficiente a este de que el congresista, en realidad, no asistió.

 

7.21. Así pues, el acto de no-votar o de no registrar asistencia no materializa automáticamente en sí mismo en la causal de desinvestidura por inasistencia, pues es un hecho ─indicador o indicante─ del cual razonablemente, al tenor de las reglas de la sana crítica y la experiencia, se confirma la existencia de otro hecho ─indicado─ desconocido que interesa a efectos de configurar la causal de pérdida de investidura, cuya relevancia se adquiere en la medida que guarda conexión con otras hipótesis fácticas que, estando demostradas, por ejemplo, no presentó proposiciones, no manifestó impedimentos, no objetó, no participó,  etc., permite esclarecer, con un grado de probabilidad más alto, razonable y coherente, la realidad de lo sucedido, esto es, no estuvo presente. Este razonamiento fue ya expuesto en varias decisiones proferidas por las Salas Especiales de Pérdida de Investidura, como pasa a ilustrarse:

  

7.21.1. Al respecto, la Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de marzo de 2018[27], precisó:

 

[E]l acto de votar constituye también un hecho indicador de la presencia del congresista en la sesión plenaria. Este hecho indicador tiene que estar plenamente demostrado, para lo cual, constituyen plena prueba las actas respectivas publicadas en la Gaceta de Congreso, documentos éstos que también están amparados por una presunción de autenticidad. A este hecho indicador, el juez de pérdida de investidura tiene que darle un peso o un valor para inferir la asistencia efectiva a la sesión, esto es, puede constituir un indicio leve, grave o necesario y, en todo caso, debe valorarse en conjunto con los demás medios de prueba obrantes en el expediente.

 

 

7.21.2. La Sala 18 Especial de Decisión, en decisión del 25 de abril de 2018[28], manifestó:

 

La votación es un indicador de la presencia del congresista en la conformación de la voluntad del Congreso, y tal vez la más importante, pero no es el único; con él es posible configurar presunciones que, no obstante, pueden ser desvirtuadas, si se acredita por ejemplo que no estuvo en una votación ordinaria, no obstante encontrarse registrado, o que estuvo en una votación nominal, pero  no aparecer su voto en los registros.// En ese sentido, y según se indicó con anterioridad, asistencia no puede ser sinónimo de permanencia sino de presencia, que le exige la participación en la conformación de la voluntad legislativa, cuando se trata de someter a su consideración los proyectos de Acto Legislativo, leyes o mociones de censura ─se destaca─.

 

7.21.3. La Sala 11 Especial de Decisión ratificó esta postura, el 21 de mayo de 2018[29],  en los siguientes términos:

 

En ese contexto, la “votación” constituye un elemento probatorio, entre otros, que permite al juez verificar la presencia en la respectiva sesión plenaria, lo cual no significa que lo que se sancione con la pérdida de investidura es no haber votado.

 

7.21.4. Finalmente, la Sala 5 Especial de Decisión, en sentencia del 7 de junio de 2018[30], concluyó:

 

Una cosa es asistir y otra registrar asistencia o votar y que las dos últimas son indicios de que el congresista asistió a las sesiones plenarias, o lo que es lo mismo, que estuvo presente en estas, la sentencia de 5 de marzo de 2018, exp 2018-00318-00 precisó que tales hechos indicadores deben estar plenamente probados y, además, deben valorarse en conjunto con las demás pruebas que haya en el proceso ─énfasis del texto─.

 

7.22. De lo dicho hasta aquí se puede precisar que la fijación del término “inasistencia” por parte del juez contencioso administrativo juega un rol determinante en el juicio sancionatorio de responsabilidad disciplinaria, por cumplir tres funciones. En primer lugar, es el punto de partida de interpretación de la norma constitucional mediante la cual se define el sentido del verbo rector de la causal que condiciona la sanción de desinvestidura, que no es otro que el de “no estar presente” durante el desarrollo de la sesión plenaria en la cual se votaron proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura. En segundo lugar, repercute en el principio de autonomía funcional del juez contencioso administrativo frente a la jerarquía de la Constitución Política y, finalmente, fija el límite entre interpretación y creación judicial del derecho[31].

 

7.23. En ese orden, no se puede afirmar que la asistencia se predica cuando el congresista permanezca en el recinto legislativo durante todo el desarrollo de la sesión, desde su inicio hasta su finalización y vote todos los proyectos enunciados en el orden del día[32], pues aceptar esta postura termina por mutar ─sin alterar la expresión escrita de la Constitución Política[33]─ el significado de la causal de inasistencia, cuyo objetivo no es otro que el de evitar el ausentismo parlamentario.

 

7.24 Lo anterior implica que las causales que fundamentan la pérdida de la investidura, son taxativas y de interpretación restringida, esto es, en estos procedimientos no pueden realizarse interpretaciones analógicas ni extensivas, pues, por el contrario, deben privilegiarse interpretaciones conforme al principio universal pro homine o pro libertatis, según los cuales los operadores judiciales se encuentran obligados a adoptar para su interpretación la postura que menos restringa las libertades públicas y que, de mejor manera, proteja al investigado y ampare la confianza del propio elector.

 

7.25. Por lo anterior, el alcance de la referida causal se configura cuando: el congresista no asiste, esto es, cuando no está presente en el desarrollo de la sesión plenaria que inicia con la verificación del quórum, en la cual se votaron proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, previamente anunciados; independientemente de si ha atendido o no el llamado a lista. Este evento, sin mediar una excusa o justificación válida autorizada por la Ley 5ª de 1992[34].

 

7.26. Por sustracción de materia, la causal de pérdida de investidura por inasistencia no se configura en el caso de no asistir, participar o votar en las reuniones que tienen lugar al interior de las comisiones constitucionales permanentes.

 

7.27. El ejercicio del voto que tiene un congresista en las sesiones plenarias no es determinante para tipificar la causal de pérdida de investidura por inasistencia, pues, de ser así, no podrían configurarse ciertos supuestos fácticos contemplados por el mismo ordenamiento jurídico, tales como los que se ilustra a continuación:

 

7.27.1. El reglamento del congreso señala en el artículo 124 que los senadores y representantes pueden excusarse de votar, con autorización del presidente de la cámara respectiva, en diferentes eventos, “cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate”. Esta última circunstancia es apenas natural, pues si participa y vota el interesado puede incurrir en otra causal de pérdida de investidura, esto es, el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política.

 

7.27.2. Otro evento se suscita cuando, al tenor de la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 01 de 2003, modificatorio del artículo 108 de la Constitución Política[35], norma desarrollada en la Ley 974 de 2005[36], que introdujo el régimen de bancadas, se incluyen “asuntos de conciencia” respecto de los cuales es posible abstenerse de votar, con la condición de dejar constancia de ello en el acta respectiva de la plenaria. En tal caso, el acto de no votar pierde, inclusive, la noción indiciaria que en otras circunstancias puede llegar a tener respecto de la verificación de la asistencia o inasistencia a la sesión, porque se trata de una manifestación reflexiva a la cual se llega, precisamente, por estar previamente determinado en los estatutos internos de los partidos, lo que riñe con su fuero o conciencia íntima.

 

7.27.3. Ahora, el proyecto de ley estatutaria de la oposición[37], el cual fue objeto de revisión previa de constitucionalidad[38], aunque no señala expresamente si los partidos o movimientos políticos que se declaren en oposición al gobierno tienen derecho a abstenerse de votar un proyecto de ley o de reforma constitucional, es obvio y natural, tal como lo plantea el artículo 112 de la Constitución Política[39], que puedan ejercer libremente la función crítica frente a este y adoptar comportamientos legítimos como bancada.  

 

8. La inasistencia debe ocurrir en el mismo periodo de sesiones

 

8.1. Otro de los presupuestos de tipificación de la pérdida de investidura consiste en que la “inasistencia” ocurra “en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. Al respecto, es menester establecer qué se entiende por “un mismo período de sesiones” y establecer cuál es la manera de contabilizar la inasistencia a seis (6) reuniones plenarias.

 

8.2. El artículo 138 de la Constitución Política establece que el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias durante dos periodos en el año, que comprenden una sola legislatura: el primero, del 20 de julio al 16 de diciembre y, el segundo, del 16 de marzo al 20 de junio. La misma disposición también prevé que  el Congreso se reunirá en sesiones extraordinarias, “por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale” en las que “sólo podrá ocuparse de los asuntos que el Gobierno someta a su consideración”; sin perjuicio de la función de control político. 

 

8.3. La disposición sirve para ilustrar los períodos en los que se desarrollan las sesiones ordinarias y las condiciones de convocatoria de las extraordinarias; no obstante, resulta importante destacar el desarrollo de este artículo en la Ley 5ª de 1992, mediante la cual se señala con más precisión, lo que debe entenderse por “un mismo período de sesiones” (8.3.1.).

 

8.3.1. Al efecto, el artículo 85 de la Ley 5 de 1992[40] clasifica las sesiones en diferentes categorías, así: (i) ordinarias, las que se celebran durante los períodos fijados por la Constitución Política; (ii) extraordinarias, las que son convocadas por el Presidente de la República durante el tiempo de receso constitucional del Congreso y para el ejercicio de atribuciones específicas y limitadas; y (iii) especiales, las que por derecho propio convoca el Congreso, estando en receso, en virtud de los estados de excepción.

 

8.3.2. En las sesiones ordinarias las cámaras pueden ejercer la plenitud de sus atribuciones constitucionales, es decir, ejercer el poder constituyente derivado ─acto legislativo─, la función legislativa ─ley─ y el control político sobre los actos del gobierno ─mociones de censura─. Las sesiones que se efectúan por fuera de estos periodos, esto es, las extraordinarias, son convocadas por el Presidente de la República, en receso constitucional del Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas”; es decir, únicamente para el estudio y decisión de los asuntos que el Presidente haya señalado en el decreto que convoca a sesiones, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del artículo 138 de la Carta, se “podrá ejercer en todo tiempo”. Finalmente, las sesiones especiales, las cuales están previstas de manera específica para el ejercicio del control político de los decretos expedidos por el Presidente de la República en virtud de las atribuciones extraordinarias que le confieren los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política ─estados de excepción─.

 

8.3.3. En cuanto a la época en la que se desarrollan las sesiones extraordinarias, la jurisprudencia constitucional ha precisado[41]: (i) el acto de convocatoria expedido por el Presidente de la República debe indicar el término de duración de las sesiones extraordinarias[42]; (ii) solo pueden llevarse a cabo durante el periodo de receso del Congreso de la República[43]; y (iii) solo pueden tramitarse los asuntos que el Gobierno Nacional haya sometido a consideración del Congreso en la convocatoria, con excepción de la función de control político.

 

8.4. Con la anterior descripción, interesa ahora analizar el significado de la expresión “en el mismo periodo”. Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, se entiende por “mismo periodo”, el "idéntico, no otro" “espacio de tiempo que incluye toda la duración de algo” o un “ciclo de tiempo”. En tal sentido, es posible entender que la conducta que se busca sancionar ─inasistencia─ se circunscribe a un “idéntico ciclo de tiempo” o “espacio de tiempo” en el que se voten proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura.

 

8.5. De lo anterior, resulta plausible sostener que la conducta de “inasistencia” en el “mismo período”, se pueda configurar tanto en el ciclo de sesiones ordinarias como en las de carácter extraordinario o especiales, sin que exista un criterio normativo de diferenciación o exclusión.

 

8.6. Ahora, encontramos que las sesiones ordinarias tienen lugar en dos períodos; uno, entre el 20 de julio y el 16 de diciembre; y el otro, entre el 16 de marzo y el 20 de junio; mientras que las sesiones extraordinarias y especiales tienen lugar durante el periodo de receso constitucional.

 

8.7. Superado el hecho de que la inasistencia puede acaecer tanto en las sesiones ordinarias como en las extraordinarias, convendrá detenernos a efectos de establecer, si es posible sumar o totalizar las ausencias ocurridas en los dos periodos de reuniones ordinarias y, entre estas últimas, y las sesiones extraordinarias (8.7.1) y (8.7.2)

 

8.7.1. En efecto, la intención del constituyente al haber empleado el término temporo-espacial “período de sesiones”, evidenció claramente que las inasistencias no eran susceptibles de sumarse o contabilizarse entre los dos períodos ordinarios, pues, de lo contrario, se habría referido a que la causal  sobrevendría por seis (6) inasistencias “en una misma legislatura”. Razón por la que no es plausible apartarse del límite de la interpretación literal que el mismo texto constitucional refiere al respecto y que, además, presupone el establecimiento de periodos en relación con una agenda legislativa trazada cíclicamente.

 

8.7.2. Ahora, si bien la Constitución no fue explicita respecto de las condiciones temporales de las sesiones extraordinarias o especiales, resulta claro, por evidente sustracción de materia, que se trata de un periodo diferente y no extensivo del ciclo de sesiones ordinarias, razón por la cual no es plausible sumar las inasistencias ocurridas entre estos dos periodos, so pena de ensanchar los supuestos fácticos de la causal de pérdida de investidura a casos hipotéticos no previstos en la Constitución Política.

 

8.8. En conclusión, se debe entender que cuando se dice “en un mismo período de sesiones”, el límite del tenor literal del artículo 183 de la Constitución Política indica que la causal de inasistencia tiene una restricción temporal enmarcada únicamente en un período de sesiones, y que no puede ser interpretada de manera extensiva, bajo la premisa finalística de sancionar el ausentismo.

 

9. La inasistencia parlamentaria se debe configurar en sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura

 

9.1. Se hará referencia al momento en que comienza formalmente la sesión plenaria y los requisitos previstos por la Constitución Política y por el reglamento del Congreso de la República para el trámite de los proyectos de ley y de acto legislativo.

 

9.2. La sesión plenaria no comienza con la apertura del registro de asistencia, sino con la conformación y confirmación del quórum constitucional

 

9.2.1. Resulta interesante precisar que la sesión plenaria formalmente se abre cuando se verifica el quórum y no cuando el parlamentario arriba al recinto y registra asistencia o contesta el llamado a lista electrónica o manualmente. Al respecto, los artículos 89 y 91 de la Ley 5 de 1992 precisan la función de la llamada a lista y el momento en el que comienza formalmente la sesión, así: 

 

Artículo 89. Llamada a lista. Llegada la hora para la cual ha sido convocada la sesión, cada uno de los Presidentes de las Corporaciones ordenarán llamar a lista para verificar el quórum constitucional. En el acta respectiva se harán constar los nombres de los asistentes y ausentes a la sesión, y las razones de excusa invocadas, con su transcripción textual. Su desconocimiento por el Secretario es causal que puede calificarse de mala conducta.

 

Para el llamado a lista podrá emplearse por el Secretario cualquier procedimiento o sistema técnico que apruebe o determine la Corporación.

 

Artículo 91. Iniciación de la sesión. Verificado el quórum, el Presidente de cada Corporación declarará abierta la sesión, y empleará la fórmula:

 

"Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al orden del día para la presente reunión" ─se subraya─.

 

 

9.2.2. El procedimiento legislativo está compuesto de distintas fases que conducen a la producción de la ley, y el llamado a lista o registro de asistencia no es una fase que se cumpla estrictamente dentro del desarrollo de la sesión plenaria, pues solo tiene efectos de verificación para la conformación  del quórum constitucional. En cambio, el quórum, aunque no es una actividad propiamente dicha, es un requisito de carácter legal y previo para abrir formalmente la sesión y proceder a la formación de la voluntad política, de tal suerte que si no se cumple, afecta de validez constitucional[44] la reunión de los parlamentarios, según los artículos 145 y 149 de la Constitución Política[45].

 

9.2.3. El artículo 116 de la Ley 5 de 1992 precisa que el quórum es el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir. Al respecto, dicha normativa establece las siguientes tipologías:

 

1. Quórum deliberatorio. Para deliberar sobre cualquier asunto se requiere la presencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la respectiva Corporación o Comisión Permanente.

 

2. Quórum decisorio, que puede ser:

A Ordinario. Las decisiones sólo podrán tomase con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva Corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.

Quórum Calificado. Las decisiones pueden adoptarse con la asistencia, al menos, de las dos terceras partes de los miembros de la Corporación legislativa.

Quórum Especial. Las decisiones podrán tomarse con la asistencia de las tres cuartas partes de los integrantes.

 

9.2.4. Lo que refuerza el argumento de que el llamado a lista es un mecanismo de verificación de quórum, pero no de apertura formal de la sesión plenaria, es el artículo 145 de la Constitución Política que señala que el Congreso en pleno, las Cámaras o comisiones “no podrán abrir sesiones” ni deliberar con menos de la cuarta parte de sus miembros -quórum deliberatorio-.

 

9.2.5. Esto significa que se inicia la sesión, no cuando se abre el registro de asistencia, sino cuando el Secretario de la Corporación respectiva informa al presidente de la célula legislativa que se ha conformado el quórum deliberatorio y se procede a dar lectura del orden del día, aunque la conformación de dicha mayoría no permite per se que los parlamentarios aprueben decisión alguna y, por ende, no pueden votar sino hasta cuando se conforme la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente; es decir, se establece como regla general un quórum decisorio que corresponde a la mitad más uno de los integrantes habilitados de cada corporación o comisión[46], so pena de declarar inválidas las decisiones aprobadas.

 

9.2.6. Al respecto, la sentencia del 5 de marzo de 2018 de la Sala Novena Especial de Decisión clarificó que el registro de asistencia es irrelevante a la hora de tipificar la causal de “inasistencia”, así:

 

La lectura desprevenida de este artículo pone en evidencia que el momento en el cual tiene lugar el registro de asistencia constituye apenas un instante «preliminar» que antecede o se antepone al inicio de la jornada legislativa en la cual han de realizarse las deliberaciones y adoptarse las decisiones que fueron anunciadas en la convocatoria, tareas éstas que por demás son de tracto sucesivo, al involucrar el desarrollo de múltiples actividades que se despliegan durante un período determinado. Por lo anterior, mal puede entenderse que ha asistido a una sesión plenaria quien después de haber respondido el llamado a lista abandona el recinto, sin mediar una excusa o justificación jurídicamente admisible para no permanecer en la sesión.

 

Sin necesidad de realizar mayores esfuerzos hermenéuticos ni de acudir a ningún tipo de argucias argumentativas, se puede advertir que el inicio de la sesión tiene lugar no en el instante del llamado a lista, es decir, en el momento en el cual se verifica la existencia del quórum constitucional requerido para poder dar inicio a la sesión en la cual se va deliberar y decidir sobre los proyectos anunciados en la convocatoria, pues es después de establecido el quórum que el Presidente del Senado, de la Cámara o de la Comisión de que se trate, procede a instalar la sesión. Dicho de otra manera, la comprensión correcta de esa norma apunta a concluir que el inicio de la sesión tiene lugar con posterioridad al llamado a lista, es decir, después de haberse verificado el quórum con fundamento en el registro de asistencia y, por esa potísima razón, quien abandona el recinto donde va a realizarse la sesión después de contestar el llamado a lista, no puede tenerse como asistente, más aún cuando hay una obligación de participar en la sesión, que es inherente al deber constitucional de todo congresista y que no necesariamente se concreta en la realización de intervenciones o en la presentación de iniciativas o mociones ─énfasis original─.

 

 

9.2.7. Sobre la apertura formal de la sesión, resulta esclarecedor lo expuesto por el Secretario General del Senado – Gregorio Eljach Pacheco, al rendir su testimonio, así:

 

[L]a plenaria (…) tiene que comenzar mínimo con 26 miembros, registrados allí, ósea cuando en el tablero de información al público aparece 26 o más, el presidente da la orden de iniciar y se inicia con la lectura del orden del día y se va desarrollando, pero si pasada una hora desde que se inició hacia adelante, no se ha completado el quorum decisorio, solamente se puede deliberar, porque solamente hay quorum de liberatorio 26 o más (…)sin decidir nada (…) no puede entrar a discutir cosas que necesiten votaciones entonces no en toda plenaria que se inicie con quorum deliberatorio y se haya convocado para votar proyectos termina en votación porque a veces no se hace por que no hubo el quorum suficiente para votar, quedo el quorum deliberatorio y ahí pueden pasar dos y tres horas y nunca se completó el quorum, entonces esa plenaria, hay digamos una modalidad y se levanta, eso no es lo común y corriente lo que ocurre de común, es que se inicia con 26 o más y en la medida en que se van completando los 52  y hay quorum para decir inmediatamente se para el presidente ordena poner en consideración el orden del día para que tenga validez lo que se va a discutir y votar, se aprueba con o sin modificaciones y se sigue en una plenaria con todos los requisitos de validez para que se puedan decidir cosas, es decir para que se pueda votar. Independientemente del tipo de votación según el tipo de leyes del que se trata (C.D. audiencia de testimonios, c.p.).

 

 

10. Etapas formales para la aprobación de proyectos de ley y de acto legislativo

 

10.1. Si bien la mayoría de los requisitos previstos por la Constitución Política y por el reglamento del Congreso de la República se predican del trámite de los proyectos de ley, lo cierto es que estos también resultan aplicables al trámite y aprobación de los actos reformatorios de la Constitución de conformidad con el artículo 227 de la Ley 5 de 1992[47] y la jurisprudencia constitucional[48].

 

10.2. Se trata de reglas de procedimiento legislativo, entendidas como etapas formales o conjunto de actuaciones, previamente diseñadas, a través de las cuales se desarrolla el iter legis por parte del órgano legislativo y se concreta en un producto denominado ley[49]. Siendo la ley el producto final, es menester describir sucintamente el procedimiento legislativo, para saber exactamente en qué momento se podría configurar la causal de pérdida de investidura por “inasistencia” en sesiones donde se voten mociones de censura, proyectos de ley o de reforma constitucional.

 

10.3. El artículo 114 de la Constitución Política precisa que está a cargo del Congreso de la República, (i) reformar la Constitución, (ii) hacer las leyes y (iii) ejercer control político sobre el gobierno y la administración. Esta norma constitucional fue desarrollada por otras de rango orgánico como son las contenidas en la Ley 3 de 1992 y Ley 5 de 1992 ─Ley Orgánica del Reglamento del Congreso─. Esta última, establece las reglas que rigen el “proceso legislativo ordinario” ─trámite de un proyecto de ley ordinario, orgánico o estatutario (arts. 139 al 217)─, el “proceso legislativo constituyente” ─trámite de proyecto de acto legislativo y de reforma  constitucional (arts. 218 a 227)─.

 

10.4. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 1º de agosto de 2017[50] precisó las etapas formales del procedimiento legislativo, así: el informe de ponencia, el articulado, las proposiciones, el título, el informe de conciliación y el informe de objeciones presidenciales. Enfatizó que cada uno de estos componentes se debate y se vota por separado, conforme avanza su trámite en el Congreso, y que de su aprobación o improbación depende que un determinado texto pueda llegar a convertirse en una ley de la República o en un acto reformatorio de la Constitución.

 

35.1. El informe de ponencia es un elemento sustancial en la formación de la voluntad democrática de las Cámaras por cuanto contribuye a que los miembros del pleno de cada célula legislativa conozcan el tema global del proyecto de ley. Además, su aprobación permite que el trámite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusión del articulado previa a su votación, mientras que su falta de aprobación ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trámite. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado:

 

64- De otro lado, conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso, no basta la presentación de un informe de ponencia sino que, al menos en las plenarias, dicho informe debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cámaras puedan entrar en el examen específico del articulado del proyecto. 

 

Así, en el trámite en comisiones, si la proposición con que termina la ponencia es favorable a que la célula aborde el debate del proyecto, entonces, según lo establece el artículo 167 del Reglamento del Congreso o Ley 5ª de 1992 se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe”. Por el contrario, si la ponencia “propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate”. Esto significa que en el trámite en las comisiones, en los casos en que la ponencia sea favorable, es posible entrar directamente en el debate y en la votación del articulado, sin necesidad de votar previamente el informe de ponencia. Sin embargo, en las plenarias, siempre debe existir votación previa del informe de ponencia antes de entrar en la discusión  específica del articulado. Así no sólo lo ha hecho la práctica parlamentaria sino que así lo ordena perentoriamente el artículo 176 del Reglamento del Congreso, que regula específicamente el tema. Dicha norma señala que el ponente debe presentar el informe a la plenaria, explicando “en forma suscinta la significación y alcance del proyecto” y luego “podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”. A reglón seguido, la norma prevé los efectos de la aprobación del informe, al señalar que si “la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos.”

 

Esta norma ordena entonces que el informe de ponencia sea aprobado, como requisito previo para discutir y votar el articulado. En efecto, este artículo prescribe un regla de naturaleza condicional, según la cual, en caso que se apruebe la proposición con que termina el informe de ponencia, procederá la discusión del articulado del proyecto, bien en bloque o bien separadamente, si así lo solicita uno de los miembros de la cámara correspondiente.  Así las cosas, el efecto jurídico de la aprobación del informe de ponencia no es otro que permitir que el trámite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusión del articulado previa a su votación. Contrario sensu, la falta de aprobación del informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trámite[51].

 

35.2. El articulado comprende la parte dispositiva del proyecto, el cual puede ser modificado durante el trámite legislativo tal como lo establece el artículo 160 de la Ley 5 de 1992: [t]odo congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso”. Las enmiendas se solicitan a través de proposiciones, que pueden suprimir, adicionar o modificar la totalidad del proyecto de ley o parte de su articulado. También es posible solicitar el archivo de un proyecto mediante una proposición de este tipo –proposición de archivo–, la cual debe decidirse con prelación porque su aprobación impide proseguir con el debate y votación del informe de ponencia y del articulado. De ahí que la asistencia del congresista a las sesiones donde se votan estas últimas proposiciones resulta relevante para que se configure la causal de pérdida de investidura, del mismo modo en que resulta relevante la asistencia a las sesiones en las que se votan los otros tipos de proposiciones porque al final implican una decisión sobre el articulado.

 

35.3. El título es otro componente fundamental del proyecto puesto que no solo lo identifica, sino que también define su contenido (Constitución Política, artículo 169)[52]. Para que proceda la votación de este aparte del proyecto, es necesario que la de todo el articulado haya concluido, por lo cual ésta última siempre precede a la anterior. Junto con el título, se somete a votación una pregunta, por medio de la cual se insta a los senadores o representantes a que manifiesten si quieren o no que determinado proyecto de ley o de reforma constitucional se convierta en ley de la República o en acto legislativo[53]. 

 

35.4. Por su parte, los informes de conciliación sirven para superar las diferencias que surgen de los textos aprobados en una y otra Cámara. En la medida en que la propia Constitución Política, en su artículo 160, autoriza al Congreso para introducir a los proyectos las modificaciones y adiciones que considere pertinentes durante el segundo debate o la segunda vuelta, la aprobación de estos informes por las plenarias del Senado y de la Cámara constituye un requisito sine qua non del proceso legislativo, cuando existen discrepancias, porque de esta forma es posible superarlas y unificar los textos que finalmente habrán de pasar a sanción presidencial, a condición, eso sí, de que se respeten los principios de identidad y consecutividad, mediante modificaciones que no sean sustanciales y que guarden una relación temática con lo aprobado en la cada una de las Cámaras[54].

 

35.5. Por último, los informes de objeciones presidenciales son la respuesta del órgano legislativo a los reparos que formula el presidente de la República a los proyectos de ley, bien sea por razones de conveniencia o de inconstitucionalidad. A través del debate y votación de estos informes, las Cámaras deciden si insisten o no en la aprobación del proyecto. Entonces, las objeciones formuladas por el gobierno obligan al Senado y a la Cámara a reflexionar nuevamente sobre el contenido de la iniciativa legislativa. De ahí que el artículo 167 de la Constitución Política disponga que “[e]l proyecto de ley objetado total o parcialmente por el gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate”.

 

35.5.1. Al prescribir que se realizará nuevamente el segundo debate, la Constitución establece claramente que la insistencia de las Cámaras hace parte del procedimiento legislativo, puesto que –como lo ha señalado la Corte Constitucional–, “el texto, aunque sea aprobado por las Cámaras, sigue siendo un simple proyecto, si no ha recibido la correspondiente sanción presidencial (CP arts 157 ord 4° y 167)”[55].

 

35.5.2. Además, la intervención del Congreso resulta decisiva para la suerte del proyecto. Así, si las Cámaras no insisten, el proyecto se archiva, pero si lo hacen, y las objeciones estuvieren fundadas en razones de inconveniencia, el presidente deberá sancionarlo sin poder presentar otras nuevas; si no lo hace, procederá en tal sentido el presidente del Congreso. En cambio, si las objeciones estuvieren fundadas en motivos de inconstitucionalidad, la iniciativa deberá ser remitida a la Corte Constitucional, que puede declararlo exequible o inexequible de un modo total o parcial. En el primer evento, el presidente tendrá que sancionar el proyecto, mientras que en el segundo, procederá su archivo. Empero, si la Corte resuelve que el proyecto es parcialmente exequible, deberá devolverlo a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga o integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con la sentencia.

 

36. La diversidad de asuntos a que se ha hecho referencia tiene enorme incidencia a efectos de estudiar si la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183-2 se configura o no, pues conforme a lo dicho, cabe concluir que los congresistas deben asistir a las sesiones plenarias en las que se voten todos ellos, con independencia de que hagan parte o no del mismo proyecto de ley o de acto legislativo. Se insiste en que al igual que el articulado y el título, los informes de ponencia, las proposiciones de archivo, los informes de conciliación y los informes de objeciones presidenciales  son parte inescindible del trámite de cualquier proyecto de ley, al punto que si alguno de estos asuntos deja de someterse a votación la iniciativa no podrá convertirse en ley de la República. Lo mismo puede decirse respecto de los proyectos de acto legislativo, pero con la diferencia que ellos no admiten el trámite de objeciones presidenciales[56].

 

10.5. De conformidad con lo señalado anteriormente, no se configura la causal de pérdida de investidura por inasistencia, por el solo hecho de no votar todos los proyectos objeto de decisión, sino por no participar en ninguna de las votaciones que se realizan en la sesión plenaria, máxime cuando sus compañeros de bancada sí lo hacen. Así lo señaló Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura en sentencia del 5 de marzo de 2017[57]:

 

Por supuesto, la situación probatoria no será la misma, cuando el congresista no participa en ninguna de las votaciones que se realizan en una sesión plenaria, máxime si sus compañeros de bancada lo hacen. Distinto sería en aquellos eventos en los cuales el congresista participa en algunas votaciones y en otras no, o no participa en votaciones en las que ningún miembro de su bancada lo hace. Esas situaciones y sus consecuencias no se entran a examinar en este caso, toda vez que, como se precisará más adelante, en las seis (6) sesiones a las cuales se refiere esta sentencia, la accionante no participó en ninguna de las votaciones y sí lo hicieron otros miembros del partido de la U (énfais del texto original).

 

10.6. De lo anterior se puede afirmar, que el no participar en alguna de las votaciones constituye un indicio de inasistencia; no obstante, de acuerdo con el material probatorio recopilado, si se acredita que el congresista participó en unas votaciones y en otras no, ese solo hecho servirá como prueba de su asistencia y, por ende, de su presencia en la respectiva sesión.  

 

10.7. Ahora, si el juez administrativo impone la sanción prevista por la causal de inasistencia al parlamentario por haber votado algunos proyectos y otros no, implícitamente está homologando la causal de inasistencia con el hecho de no votar. Al efecto, cuantificar la actividad legislativa en función del número de votaciones conduciría a cambiar el objeto de censura, que no puede ser otro, tal como se dijo anteriormente, que el de no hallarse presente en el recinto durante el desarrollo de la sesión ni participar en ninguna de las decisiones que se tomen frente a los proyectos anunciados en dicha reunión plenaria. Implicaría, por tanto, trastocar la teleología del control judicial y, por esa misma vía, propiciar interdicciones a la voluntad legislativa que también se expresa en el acto de no acompañar con el voto un proyecto determinado, en casos establecidos en la ley, pese a haber estado presente en las sesiones, como impele su deber funcional.  

 

11. La causal no se configura cuando la “inasistencia” está justificada

 

11.1. La causal prevista en el artículo 183-2 de la Constitución Política no se configura cuando la ausencia se produce por un evento de fuerza mayor[58], es decir, la base de la excusa de inasistencia de un congresista está mediada por acontecimientos imprevisibles e irresistibles cuyas consecuencias son inevitables.

 

11.2. Aparte de la fuerza mayor, existen otros eventos a la luz de los artículos 60 y 90 de la Ley 5ª de 1992, que justifican la ausencia del congresista a las sesiones de la plenaria, los cuales son: (i) el caso fortuito; (ii) la incapacidad física debidamente comprobada; (iii) el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso; y (iv) la autorización expresa de la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación.

 

11.3. Los Secretarios de las respectivas cámaras deben comunicar por escrito a la Comisión de Acreditación Documental, después de cada sesión, la relación de los Congresistas que no concurrieron ni participaron en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura ─artículo 300 de la Ley 5ª de 1992[59]─.

 

11.4. Así mismo, para el trámite de las excusas por inasistencia, las mismas deben ser enviadas a la Comisión de Acreditación Documental de la respectiva Cámara, a efectos de su revisión y elaboración del dictamen, quien deberá presentar un concepto a instancias de la Mesa Directiva de la respectiva Corporación con el fin de que esta adopte una decisión final sobre el caso sometido a consideración ─parágrafo del artículo 90 y 60 de la Ley 5ª de 1992[60]─.

 

11.5. Al tenor de las diferentes circunstancias, la excusa justificada es el fundamento de la inasistencia del congresista y, en esa medida, al ser aceptada, no puede ser contabilizada como una ausencia para la tipificación de la causal.

 

11.6. Lo anterior, no impide que en el juicio sancionatorio se haga un análisis de la conducta desplegada por el congresista, a la luz de la culpa o dolo, a fin de escrutar si se originó o no, algún impedimento de orden fáctico o sustancial que lo libere de la imposición de la sanción prevista en el ordenamiento jurídico en razón de la inasistencia a las reuniones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.

 

11.7. De lo anterior se sigue que, en materia de pérdida de investidura, para determinar la culpa del senador demandado por inasistencia, no es menester solo entrar a verificar la no asistencia a las sesiones plenarias, sino confrontar la conducta del congresista para establecer si se debe imponer la consecuencia jurídica de la sanción contenida en la Constitución Política.

 

11.8. Importante señalar que, de manera reciente, a partir de la sentencia de unificación SU-424 de 2016 la Corte Constitucional, indicó que para la estructuración de la pérdida de investidura se debe acreditar el elemento subjetivo de la conducta del Congresista, es decir, que el juez del caso encargado de decidir la procedencia o no de la causal invocada, debe constatar que el dignatario actúo con dolo o culpa para la configuración efectiva de esta, tal como lo desarrolla recientemente el artículo 1 de la Ley 1881 de 2018.

 

11.9. Lo anterior ─tal como lo sostuvo el Ministerio Público en la audiencia─ en atención a que este procedimiento es propio de la potestad sancionadora del Estado, en la cual, no pueden permitirse los regímenes objetivos de responsabilidad los cuales en materia de sanciones están proscritos.

 

11.10. Al respecto, el aparte pertinente de la sentencia de la Corte Constitucional:

 

 

34. Los presupuestos anteriores permiten a la Corte concluir que el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable.

 

Así pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la configuración de la causal, el juez de pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias  particulares en las que se presentó la conducta  y  analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrollo y si su voluntad se enderezo a esa acción u omisión.

 

En ese sentido, el juez de este proceso sancionatorio debe determinar si se configura la causal y si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartarla culpa.

 

11.11. Importante señalar que de manera reciente, con la expedición de la Ley 1881 del 18 de enero de 2018, al regular el proceso de pérdida de investidura de Congresistas a efectos de establecer la doble instancia en tal procedimiento, en el artículo primero se estableció que se trata de un juicio de responsabilidad subjetiva al consagrar en su artículo 1o lo siguiente:

 

Artículo 1°. El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución.

 

Se observará el principio del debido proceso, conforme al artículo 29 de la Constitución Política.

 

Parágrafo. Se garantizará el non bis in ídem. Cuando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y a una de pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados, excepto en relación con la culpabilidad del congresista, cuyo juicio es exclusivo del proceso de pérdida de investidura. En todo caso, la declaratoria de pérdida de investidura hará tránsito a cosa juzgada. Respecto del proceso de nulidad electoral en cuanto a la configuración objetiva de la causal.

 

 

IV. Hechos probados

 

12. Evaluadas las pruebas válidamente allegadas al proceso, se tienen por probados los siguientes hechos relevantes:

 

12.1. El señor Eduardo Enrique Pulgar Daza fue elegido como senador de la República  para el periodo comprendido entre el 20 de julio de 2014 al 20 de julio de 2018 por el partido Social de Unidad Nacional (copia de la Resolución n.° 3006 de 2014, expedida por el Presidente del Consejo Nacional Electoral, Pablo Guillermo Gil de la Hoz y original del Certificado de la Registraduría Nacional del Estado Civil  fls. 6-27, c.p y 336, c.p─).

 

12.2. Durante el segundo período de sesiones ordinarias de la legislatura 2016-2017, comprendido entre el 16 de marzo y el 20 de junio de 2017, se realizaron 27 sesiones ordinarias y 6 sesiones extraordinarias, para un total de 33 sesiones (CD anexo, auto de pruebas, fls. 311, c.p).

 

12.3. En las sesiones plenarias extraordinarias se votaron los siguientes proyectos de ley y acto legislativo, así:

 

 

Gaceta, acta y fecha de la sesión

Asunto aprobado y votado por la plenaria del Senado de la República

Gaceta n.° 115, acta n.° 02 de la Sesión extraordinaria del 14 de febrero de 2017.

1. “Proposición positiva con  que termina la ponencia del proyecto de ley n.° 02 de 2016 Senado, 004 Cámara”.

2. “Omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque” y “título con la modificación propuesta al proyecto de ley n.° 02 de 2016 Senado, 0004 de 2016 Cámara”.

Gaceta n.°116, acta n.°03 de la Sesión extraordinaria del 21 de febrero de 2017. 

1. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de Acto Legislativo n.° 01 de 2016 Senado”.

2.”Omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado con la proposición aditiva  del artículo 1° presentada por el Honorable Senador Carlos Fernando Galán del proyecto de Acto Legislativo n.° 01 de 2016, Senado”.  

3. “Título y que sea norma constitucional el proyecto de Acto Legislativo n.° 01 de 2016, Senado”.

Gaceta n.° 252, acta n.° 05 de la Sesión extraordinaria del 8 de marzo de 2017

1. “Impedimentos a la proposición para reabrir impedimentos al proyecto de ley de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016, Cámara -acumulado con el proyecto de Acto Legislativo n.° 003 de 2016”.

2. “Proposición con que termina la ponencia del proyecto de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado 002 de 2016, Cámara, acumulado con el proyecto de Acto Legislativo n.° 003, Cámara”. 

Gaceta n.° 253, acta n.° 06 de la Sesión extraordinaria del 13 de marzo de 2017.

1. “Proposición positiva con que termina la ponencia del proyecto de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con el proyecto de Acto Legislativo n.° 003 de 2016 Cámara.

2. “Omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado con modificación, explicadas por el ponente”, “título y norma constitucional del proyecto de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con el proyecto de Acto Legislativo n.° 003 de 2016 Cámara”.    

3. “Título y que sea norma constitucional el proyecto de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con el proyecto de Acto Legislativo n.° 003 de 2016 Cámara”. 

 

 

12.4. En las sesiones plenarias ordinarias se votaron los siguientes proyectos de ley y acto legislativo, así:

 

Gaceta n.°322, acta n.°61 de la Sesión ordinaria del 22 de marzo de 2017

1. “Informe de conciliación del proyecto de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara (Acumulado con el proyecto de Acto Legislativo 003 de 2017) Cámara”. 

2. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 95 de 2015 Senado, 249 de 2016 Cámara”.

3. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 12 de 2015 Senado, 120 de 2016 Cámara”.

4. “Votación de impedimentos”. 

Gaceta n.° 360, acta n.° 63  de la Sesión Ordinaria del 29 de marzo de 2017.

1.”Porposicón positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley Estatutaria n.° 03 de 2017 Senado, 006 de 2017 Cámara”.

2. “Informe de objeciones al proyecto de ley n.° 191 de 2016 Senado, 086 de 2015 Cámara”.

3. “Votación de impedimentos”. 

Gaceta n.° 470, acta n.° 65  de la Sesión Ordinaria del 05 de abril de 2017.

1. “Omisión de la lectura del articulado, con las modificaciones avaladas por el Gobierno”, “título y que sea Ley de la República el proyecto de Ley Estatutaria, n.° 03 de 2017 Senado, 06 de 2017, Cámara”.

2. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 171 de 2016 Senado, 193 de 2016 Cámara”.

3. “Omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado”, “título y que sea Ley de la República el proyecto de ley n.° 171 de 2016 Senado, 193 Cámara”.

4. “Proposición positiva con que termina la ponencia del proyecto de ley n.° 134 de 2016, Senado”.

5. “Omisión del articulado”, “articulado en bloque con modificaciones a los artículos 4º y 9º del título y tránsito del proyecto de ley n.° 134 de 2016, Senado”.

6. “Proposición positiva con que termina la ponencia del proyecto de ley n.° 84 de 2016, Senado”.

7. “Votación de impedimentos”.

Gaceta n.° 544, acta n.° 69  de la Sesión Ordinaria del 26 de abril de 2017.

1. “Informe de conciliación al proyecto de Ley Estatutaria número 03 de 2017 Senado, 006 de 2017 Cámara, por medio de la cual se adopta el estatuto de la oposición política y algunos derechos a las organizaciones políticas independientes. Procedimiento Legislativo Especial para la Paz”,” aprobación del informe ponencia”, “Omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la república”.

2. “Informe de ponencia del proyecto de Acto Legislativo número 13  de 2017 Senado, por medio del cual se modifican los artículos 186 y 235 de la Constitución Política y se implementan el derecho a la doble instancia y a impugnar la primera sentencia condenatoria”, “aprobación del informe ponencia”, “Omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la república”.

3. “Votación de impedimentos”.

Gaceta n.° 591, acta n.° 71  de la Sesión Ordinaria del 03 de mayo de 2017.

1. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 104 Senado, 279 de 2016 Cámara”.

2.”Votación de impedimentos”.

Gaceta n.° 593, acta n.° 73  de la Sesión Ordinaria del 10 de mayo de 2017.

1. “Informe de conciliación al proyecto de Acto Legislativo n.° 03 de 2017 Senado, 005 de 2017 Cámara”.

2. “Votación de impedimentos”.

Gaceta n.° 691, acta n.° 75  de la Sesión Ordinaria del 17 de mayo de 2017.

1. “Informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley n.° 016 e 2015 Senado, 190 de 2015 Cámara”.

2. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 139 de 2016 Senado”.

3. “Omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado”, “título y que haga tránsito a la otra cámara del proyecto de Ley n.° 139 de 2016 Senado”.

4.“Bloque del articulado con la modificación al artículo 10 (…) y tránsito a la otra cámara del proyecto de ley n.° 25 de 2016”.

5. “Votación de impedimentos”.

Gaceta n.° 931, acta n.° 76  de la Sesión Ordinaria del 23 de mayo de 2017.

1. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley Estatutaria n.° 53 de 2016 Senado”:

2. “Omision de la lectura del articulado”, “el articulado en bloque con la modificación presentada”, “título y que se surta su trámite en la cámara de Representantes el proyecto de ley Estatutaria n.° 53 de 2016 Senado”.

3. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 138 de 2016 Senado, 174 de 2015 Cámara”.

4. “Omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado con las modificaciones propuestas”, “título y que sea ley de la república el proyecto de ley n.° 138 de 2016 Senado, 174 de 2014 Cámara”.

5. “Votación de impedimentos”.

Gaceta n.° 932, acta n.° 77  de la Sesión Ordinaria del 24 de mayo de 2017.

1. “Informe de conciliación presentado al proyecto de ley n.° 196 de 2016 Senado, 141 de 2015 Cámara” –votación en bloque-

2. “Informe de conciliación presentado al proyecto de ley n.° 171 de 2016 Senado, 193 de 2016 Cámara” –votación en bloque-

3. “Informe de conciliación presentado al proyecto de ley n.° 122 de 2016 senado, 211 de 2016 Cámara”- votación en bloque-.

4. “Informe de ponencia del proyecto de ley n.° 112 de 2016 senado”.

5. “Omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título y que se surta su trámite en la Cámara de Representantes del proyecto de ley Estatutaria n.° 112 de 2016 Senado”.

6. “Omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque con las modificaciones propuestas”, “título y que surta su  trámite en la Cámara de Representantes el proyecto de ley n. 166 de 2016”.

7. “Votación de impedimentos”. 

8. “Proposición positiva con que termina la ponencia del proyecto de ley n°170 de 2016 Senado, 062 de 2015 Cámara, acumulado 008 de 2015 Cámara”.

8. “Omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado”, “título y que sea ley de la república el proyecto de ley n.° 170 de 2016 Senado, 062 de 2015 Cámara, acumulado n°008 de 2015 Cámara”. 

Gaceta n.° 1020, acta n.° 82  de la Sesión Ordinaria del 07 de junio de 2017.

1. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de Acto Legislativo n.° 04 de 2017 Senado”.

2. “Proposición modificatoria al artículo 1° del Proyecto de Acto Legislativo n.° 04 de 2017 Senado”.

3. “Omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título y que sea norma constitucional el proyecto de Acto Legislativo n.° 04 de 2017 Senado”.

4. "Informe de conciliación presentado al proyecto de ley n.° 138 de 2016 Senado, 174 de 2015 Cámara”.

5. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 170 de 2016 Senado, 062 de 2015 Cámara, acumulado con el proyecto de ley n.°008 de 2015 Cámara”. – Votación en bloque-.

 6. “Votación de impedimentos”.
7. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley  n.° 223 de 2017 Senado, 247 de 2017 Cámara”.

8. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 223 de 2017 Senado, 047 de 2017 Cámara”.

9. “Proposiciones modificatorias del articulado del proyecto de ley n.° 223 de 2017 Senado, 243 de 2017 Cámara”.

10. “Omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado del proyecto de ley n.° 223 de 2017 Senado, 243 de 2017 Cámara”.
11. “Título y que sea ley de la República el proyecto de ley n.° 223 de 2017 Senado, 243 de 2017 Cámara”.

Gaceta n.° 1169, acta n.° 83  de la Sesión Ordinaria del 13 de junio de 2017.

1. “Aprobación de los artículos 9 y 10”, “bloque del articulado”, “título y que el proyecto de ley aprobado haga su tránsito a la Cámara de Representantes del proyecto de ley n.° 63 de 2015”.

2. “Votación de impedimentos”.

Gaceta n.° 49, acta n.° 84  de la Sesión Ordinaria del 14 de junio de 2017.

1. “Informe de objeciones al proyecto de ley n.° 54 de 2015 Senado, 217 de 2016 Cámara”.
2. “Informe en el cual se declaran fundadas en los artículos 1, 2, 3, 5, 6 y 7, e infundadas en los artículos 4 y 8 las objeciones al proyecto de ley n.° 44 de 2015 Senado, 180 de 2015 Cámara”.

3. “Informe de conciliación del proyecto de ley n.° 162 de 2016 Senado, 117 de 2015 Cámara. – Votación en bloque-.

4. “Informe de conciliación del proyecto de ley n.° 199 de 2016 Senado, 235 de 2016 Cámara”.

5. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 99 de 215 Senado, 271 de 2016 Cámara”.

6. “Aprobación de artículo nuevo al proyecto de ley n.° 189 de 2016 Senado, 101 de 2015 Cámara”.

7. “Negación de la reapertura de los artículos 17, 42 y 68 al proyecto de ley n.° 44 de 2015 Senado, 180 de 2015 Cámara”.

8. “Aprobación de las modificaciones del parágrafo 1° del artículo cuarto y el literal K del artículo 12 del proyecto de ley 189 de 2016 Senado, 101 de 2015 Cámara, acumulado 154 de 2015 Cámara”.

9. “Articulado en bloque con la modificación propuesta al artículo 77 del proyecto de ley n.° 189 de 2016 Senado, 101 de 2015 Cámara acumulado 154  de 2015 Cámara”.

10. “Título del proyecto n.° 189 de 2016 Senado, 101 de 2015 Cámara acumulado 154  de 2015 Cámara, por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento, control de reservas y la movilización, y que el Proyecto de ley aprobado sea ley de la república”.  

11. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 206 de 2016 Senado, 049 de 2015 Cámara, por medio la cual se modifica el número de semanas a cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres”.

12. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 126 de 2016 Senado, 115 de 2015 Cámara, por medio de la cual se establecen medidas de protección a al adulto mayor en Colombia, se modifican las leyes 1251 de 2008, 1315 de 2009 y 599 de 2000, se penaliza el maltrato intrafamiliar por abandono y se dictan otras disposiciones”, “Omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que sea ley de la República”.

13. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 174 de 2016 Senado, 019 de 2015 Cámara, por medio de la cual se crea el programa de tamizaje neonatal en Colombia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.– Votación en bloque-.

14. “Proposición positiva del informe de Proyecto de ley n.° 195 de 2016 Senado, 051 de 2015 Cámara por medio de la cual se modifica la Ley 1361 de 2009 para adicionar y complementar las medidas de protección de la familia, y se dictan otras disposiciones”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la república”.– Votación en bloque-.

15. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 204 de 2016 Senado, 220 de 2016 Cámara, por medio de la cual se adoptan medidas en relación con los deudores de los programas PRAN y FONSA”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la república”. – Votación en bloque-.

16. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 187 de 2016 Senado, 084 de 2016 Cámara, por medio de la cual la Nación se vincula a la conmemoración y rinde homenaje público al Municipio de Pinchote, departamento de Santander, con motivo de la celebración de los 235 años de su fundación”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la república”. - Votación en bloque-.

17. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 162 de 2016 Senado, 050 de 2016 Cámara, por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 150 años de la fundación del Municipio de Casablanca, Tolima se rinde homenaje a sus habitantes y se dictan otras disposiciones”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. - Votación en bloque-.

18. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 193 de 2016 Senado, 002 de 2016 Cámara, por medio de la cual se declara patrimonio folclórico, cultural e inmaterial de la Nación el encuentro nacional de bandas en el Municipio de Sincelejo, Sucre y se vincula a la celebración de los 31 años de encuentro y se dictan otras disposiciones”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. - Votación en bloque-.

19. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 125 de 2016 Senado, 017 de 2015 Cámara, por medio de la cual se modifica la Ley 599 de 2000 y se dictan otras disposiciones para proteger los mecanismos de participación democrática, excepto los artículos 2, 5, 6, 10, 14 y un artículo nuevo”, “Aprobación del artículo 5°, 6°, 10°, 15°, 16°, 17°, 18° y articulo nuevo, del proyecto de ley n.° 125 de 2016 senado, 017 de 2016 Cámara”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. - Votación en bloque-.

20. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 206 de 2016 Senado, 049 de 2015 Cámara, por medio de la cual se modifica el número de semanas a cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-.

21. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 208 de 2016 Senado, 065 de 2016 Cámara, por medio de la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al Municipio de Orocué del departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria La Vorágine”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. - Votación en bloque-.

22. “Proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 233 de 2017 Senado, 099 de 2016 Cámara, acumulado 056 de 2016 Cámara, por medio de la cual se autoriza a las asambleas departamentales, a los consejos distritales y municipales para la emisión de la estampilla pro electrificación rural y otras, modificando la ley 1059 del 26 de julio de 2006 que modifica la ley 23 de enero 24 de 1986”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.  - Votación en bloque-. 

23. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 177 de 2016  Senado, 172 de 2015 Cámara, por medio de la cual se modifican los artículo 160 y 161 del Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”, “negación a las proposiciones modificatorias a los artículos 1 y 2”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. -Votación en bloque-. 

24. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 209 de 2016 Senado, 012 de 2016 Cámara, por medio de la cual se declara patrimonio histórico y cultural de la Nación a la casa del telegrafista en Aracataca, Magdalena, y se dictan otras disposiciones”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. -Votación en bloque-. 

25. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 85 de 2016 Senado, por medio de la cual se modifica el porcentaje de participación para la conformación de áreas metropolitanas”, “aprobación del informe ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.

26. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 58 de 2016 Senado, por medio de la cual se prohíbe la producción, comercialización, exportación, importación y distribución de los productos y materias primas que puedan ser nocivas a la salud individual y colectiva”, “aprobación del informe ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. -Votación en bloque-. 

27. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 140 de 2016 Senado, por medio de la cual se modifica un inciso del artículo 279 de la Ley 100 de 1993”, “aprobación del informe ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la república”.

28. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 170 de 2016 Senado, por medio de la cual se establecen normas sobre servicio exterior y se dictan otras disposiciones”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.-Votación en bloque-. 

 29. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 176 de 2016 Senado, por medio de la cual se declara patrimonio histórico y cultural de la Nación al Instituto Pedagógico Nacional (IPN), escuela laboratorio y centro de práctica de la Universidad Pedagógica Nacional, en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.-Votación en bloque-. 

30. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 225 de 2017 Senado, por medio de la cual se modifican algunos artículos de la Ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la infancia y la adolescencia y se dictan otras disposiciones”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. -Votación en bloque-. 

31. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 129 de 2016 Senado, por medio de la cual se establecen normas para la protección, prevención y control de los efectos nocivos que para la salud tiene la exposición prolongada y sin debida protección a la radiación solar, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. -Votación en bloque-. 

32. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 123 de 2016 Senado, 082 de 2016 Cámara, por medio de la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la política de prevención de la infertilidad y su tratamiento dentro de los parámetros de salud reproductiva”, “aprobación del informe propositivo de ponencia”. "Proposición aditiva al artículo 4°”. - Votación en bloque-. 

33. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 135 de 2016 Senado, por medio de la cual se crean y desarrollan las sociedades comerciales de beneficio e interés colectivo (BIC)”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”, “aprobación de proposición sustitutiva al artículo 2° del Proyecto de ley”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.

34. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 59 de 2016 Senado, por medio de la cual se toman medidas a fin de garantizar la efectiva prestación del servicio de salud oncopediátrica a los menores de 18 años en procura de la prelación de sus derechos fundamentales”, “aprobación de la proposición positiva” “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la república”. - Votación en bloque-. 

35. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 89 de 2016 Senado, por medio de la cual se garantiza la estabilidad laboral reforzada de lo miembro de la fuerza pública con disminución de la capacidad psicofísica y se dictan otras disposiciones”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

36. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 90 de 2016 Senado, por medio de la cual se establece un trato humanitario a miembros de la fuerza pública con disminución de su capacidad psicofísica privados de la libertad”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”. - Votación en bloque-. 

37. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 169 de 2016 Senado, acumulado 157 de 2016 Senado, por medio de la cual se crea la política contra la perdida y desperdicio de alimentos y se dictan otras disposiciones”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

38. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 99 de 2016 Senado, por medio de la cual se modifica parcialmente la Ley 769 de 2002 Código Nacional de Tránsito Terrestres, adicionándole un parágrafo a los artículo 27 y 37 y se dictan otras disposiciones”,  “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

39. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 11 de 2015 Senado, por medio de la cual se establecen medidas de protección para personas con discapacidad y se dictan otras disposiciones”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

39. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 57 de 2016 Senado, por medio de la cual se establecen condiciones para la protección y cuidado de la niñez”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

40. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 43 de 2016 Senado, por medio de la cual se incentiva la sostenibilidad ambiental y el uso productivo de la guadua, en la recuperación de la identidad y valores del paisaje cultural cafetero Colombiano”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

41. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 95 de 2016 Senado, por medio de la cual se dictan disposiciones relacionadas con el ejercicio de la profesión de abogado”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

42. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 101 de 2016 Senado, por medio de la cual se brindan condiciones para mejorar la calidad de vida del adulto mayor”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

43. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 111 de 2016 Senado, por medio de la cual se reglamenta la autonomía de las instituciones técnicas profesionales, instituciones tecnológicas, escuelas técnicas, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas que no son universidades de conformidad con la ley 30 del 92”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

Gaceta n.° 46, acta n.° 85  de la Sesión Ordinaria del 15 de junio de 2017.

1. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 177 de 2016 Senado, 172 de 2015 Cámara, por medio del cual se modifican los artículos 160 y 161 del Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”. 

2. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.°190 de 2016 Senado, 038 de 2016 Cámara, por medio la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al Municipio de Pitalito en el Departamento del Huila con motivo de la celebración del bicentenario de fundación y se dictan otras disposiciones”.

3. “Informe de conciliación proyecto de ley n.° 204 de 2016 Senado, 220 de 2016 Cámara por medio la cual se adoptan medidas en relación con los deudores de los programas PRAN y FONS”.

4. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.°209 de 2016, 012 de 20016 Cámara por medio de la cual se declara patrimonio histórico y cultural de la Nación a la casa del telegrafista en Aracataca, Magdalena, y se dictan otras disposiciones”

5. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 206 de 2016 Senado, 049 de 2015 Cámara, por medio la cual se modifica el número de semanas a cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres”.

6. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 92 de 2016 Senado, por medio del cual se modifica la Ley 599 de 200  y se crean los tipos penales de abigeato y abigento agravado”.

7. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 194 de 2016 Senado, 109 de 2016 Cámara, por medio del cual se declara el 25 de octubre como el día nacional de las personas de talla baja”, “aprobación de la proposición positiva”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

8. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 166 de 2016 Senado, 104 de 2015 Cámara, por medio del cual se reglamenta la actividad del entrenador (a) deportivo (a) y se dictan otras disposiciones  “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

9. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 87 de 2016 Senado, por medio del cual se establece el régimen de inhabilidades a quienes hayan sido condenados por delitos sexuales cometidos contra menores, se crea el registro de inhabilidades y se dictan otras disposiciones”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-.

10. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 141 de 2016 Senado, por medio del cual se modifica el Decreto ley n.° 1260 de 1970 sobre el Estatuto del registro del estado civil de las personas y se adiciona la ley 1098 de 2006 Código de la Infancia y la Adolescencia”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

11. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley número 168 de 2016 Senado, por medio de la cual se crea una instancia que coordine y promueva Programas y Actividades que se desarrollen en las Zonas del Paisaje Cultural Cafetero Colombiano (PCCC) y se fortalezcan las estrategias y criterios que UNESCO definió para inscribirlo en la lista de patrimonio mundial”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

12. “Aprobación proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley N.° 71 de 2016 Senado, por la cual se modifica el artículo 5° de la Ley 1454 de 2011”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

Gaceta n.° 50, acta n.° 86  de la Sesión Ordinaria del 20 de junio de 2017.

1. “Informe de conciliación al proyecto de ley  n.° 125 de 2016 Senado, 017 de 2015 Cámara, mediante la cual se modifica la Ley 599 de 2000 y se dictan otras disposiciones para proteger los mecanismos de participación democrática”, “aprobación del informe de ponencia”,” “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-.

2. “Informe de conciliación al proyecto de ley 195 de 2016 Senado, 051 de 2015 Cámara, por medio del cual se modifica la Ley 1361 de 2009 para adicionar y complementar las medidas de protección de la familia y se dictan otras disposiciones”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

3. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 102 de 2015 Senado, 212 de 2016 Cámara, por medio del cual se regula la instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras disposiciones”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

4. “Informe de conciliación  al proyecto de ley n.° 120 de 2016 Senado, 097  de 2015 Cámara, por medio de la cual se establecen normas de protección y garantías contra abusos hacia los usuarios de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones", “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la república”.- Votación en bloque-. 

5. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 166 de 2016 Senado, 104 de 2015 Cámara, por medio de la cual se reglamenta la actividad del entrenador (a) deportivo (a) y se dictan otras disposiciones”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

6. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 117 de 2015 Senado, 252 de 2015 Cámara, por medio de la cual se establecen las normas de consulta del militar colombiano y se expide el Código Disciplinario Militar”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-. 

7. “Informe de conciliación al proyecto de ley n.° 170 de 2016 Senado, 062 de 2015 Cámara, por medio de la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-.

8.  Informe de ponencia del proyecto de Acto Legislativo número 05 de 2017 Senado, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-.

9. Informe de ponencia al proyecto ley número 254 de 2017 Senado, 122 de 2016 Cámara, por medio de la cual se modifica la ley 426 de 01998 que autoriza la emisión de estampillas para Universidad de Caldas, Universidad Nacional Sede en Manizales y

Universidad Tecnológica de Pereira”, “aprobación del informe de ponencia”,, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-..

10.Informe de ponencia al proyecto de ley número 182 de 2016 Senado, por medio de la cual la Nación se vincula a la celebración del Bicentenario de la Campaña Libertadora de 1819 y se dictan otras disposiciones”, “aprobación del informe de ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.- Votación en bloque-..

11. “Votación de impedimentos”.

 

 

V. El caso concreto

 

13. Se recuerda que la solicitante, en este caso, sostiene que el señor Eduardo Enrique Pulgar Daza, quien fue elegido por el partido Social de la Unidad Nacional, según Resolución n.° 3006 del 17 de julio de 2014 del Consejo Nacional Electoral, como senador de la República para el periodo comprendido entre el 20 de julio de 2014 y el 20 de junio de 2018, no asistió a más de seis (6) reuniones plenarias del Senado de la República en el periodo comprendido entre el 14 de febrero de 2017 al 20 de junio de 2017 y, por tanto, la Sala centrará su análisis sobre dichas inasistencias.

 

13.1. Antes de analizar el material probatorio obrante en el proceso, la Sala destaca que el artículo 128 de la Ley 5ª de 1992 establece tres tipos de votación, la nominal, la ordinaria y la secreta. Para el presente asunto, interesan las votaciones nominales y ordinarias que están definidas en el Reglamento del Congreso, así:

 

ARTÍCULO 129. VOTACIÓN ORDINARIA. Artículo modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011. El nuevo texto es el siguiente: Se utilizará para los casos señalados en este artículo y se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe.

              

Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante, para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la sesión.

(…)

 

ARTÍCULO 130. VOTACIÓN NOMINAL. <Artículo modificado por el artículo 2º de la Ley 1431 de 2011. El nuevo texto es el siguiente: Como regla general, las votaciones serán nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen o adicionen.

 

En toda votación pública, podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado de la votación; en caso de ausencia o falta de procedimientos electrónicos, se llamará a lista y cada Congresista anunciará de manera verbal su voto sí o no.

(…)

 

 

13.2. Huelga aclarar que los diferentes sistemas de votación son medios de prueba para acreditar la asistencia o inasistencia del senador a las respectivas sesiones[61]. El acta de la sesión plenaria es una prueba documental relevante solo si la votación es nominal, pues la identificación del votante queda plenamente individualizada y es posible constatar si el demandado se hizo presente en el recinto y votó; en cambio, en la votaciones ordinarias o secretas no queda consignado en el acta quienes votaron, toda vez que la votación es anónima.

 

13.3. Como se indicó anteriormente, para que la causal de pérdida de investidura pueda considerarse configurada, es necesario demostrar que el congresista cuestionado ─con independencia si contestó o no el llamado a lista─, una vez abierta formalmente la sesión, estuvo ausente o se retiró del recinto sin intervenir ni participar ni votar en ningún debate o decisión que se tomó durante el desarrollo de la misma y que, en ella, se hubieran votado proyectos de actos legislativos, de ley o mociones de censura.

 

13.4. En el caso concreto, las actas de las sesiones plenarias ordinarias y extraordinarias a que se contrae la solicitud de pérdida de investidura ─las cuales fueron publicadas en la Gaceta del Congreso, decretadas y traídas al plenario oficiosamente─ dan cuenta que el senador Eduardo Enrique Pulgar Daza asistió, participó, intervino y votó en varios de los proyectos de actos legislativos y de ley dispuestos en los órdenes del día de las sesiones extraordinarias que se pasan a enumerar, a continuación:  

 

 

 

Identificación del proyecto ─Gaceta, acta y fecha de la sesión─

La participación del senador Pulgar Daza en el desarrollo de las sesiones plenarias ordinarias y extraordinarias 

Gaceta n.°116, acta n.°03 de la Sesión extraordinaria del 21 de febrero de 2017 

1. Sí contestó el llamado a lista.

2. No votó la “proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de Acto Legislativo n.° 01 de 2016 Senado”.

3. Sí votó la “omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado con la proposición aditiva  del artículo 1° presentada por el Senador Carlos Fernando Galán del proyecto de Acto Legislativo n.° 01 de 2016, Senado” y el “título” y que sea “norma constitucional el proyecto de Acto Legislativo n.° 01 de 2016, Senado”.

Gaceta n.° 252, acta n.° 05 de la Sesión extraordinaria del 8 de marzo de 2017

1. Sí contestó el llamado a lista.

2. No votó el orden del día.

3. Sí votó la proposición para reabrir impedimentos al Proyecto de ley de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016, Cámara ─acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo n.° 003 de 2016.

4. No votó la “proposición con que termina la ponencia del proyecto de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado 002 de 2016, Cámara, acumulado con el proyecto de Acto Legislativo n.° 003, Cámara”. 

Gaceta n.° 253, acta n.° 06 de la Sesión extraordinaria del 13 de marzo de 2017.

1. Sí contestó el llamado a lista.

2. No votó el orden del día.

3. Sí votó la “proposición positiva con que termina la ponencia del proyecto de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con el proyecto de Acto Legislativo n.° 003 de 2016 Cámara”.

4. Sí votó la “omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado con modificación, explicadas por el ponente”, “título y norma constitucional del Proyecto de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con el proyecto de Acto Legislativo n.° 003 de 2016 Cámara”.   

5. Sí votó “título y que sea norma constitucional el proyecto de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara, acumulado con el proyecto de Acto Legislativo n.° 003 de 2016 Cámara”. 

 

 

13.5. Igualmente las actas dan cuenta que el senador Eduardo Enrique Pulgar Daza asistió, participó, intervino y votó en varios de los proyectos de actos legislativos y de ley dispuestos en los órdenes del día de las sesiones ordinarias, así:

 

Gaceta n.°322, acta n.°61 de la Sesión ordinaria del 22 de marzo de 2017

1. Sí contestó el llamado a lista.

2. No votó el orden del día.

3. Sí votó el “informe de conciliación del proyecto de Acto Legislativo n.° 02 de 2017 Senado, 002 de 2016 Cámara (acumulado con el proyecto de Acto Legislativo 003 de 2017) Cámara”. 

4. No votó el “informe de conciliación al proyecto de ley n.° 95 de 2015 Senado, 249 de 2016 Cámara”.

3. No votó el “informe de conciliación al Proyecto de ley n.° 12 de 2015 Senado, 120 de 2016 Cámara”.

5. No votó impedimentos.

Gaceta n.° 544, acta n.° 69  de la Sesión Ordinaria del 26 de abril de 2017.

1. Sí contestó el llamado a lista.

2. Sí votó el orden del día.

3. Sí votó el “informe de conciliación al proyecto de Ley Estatutaria número 03 de 2017 Senado, 006 de 2017 Cámara, por medio de la cual se adopta el estatuto de la oposición política y algunos derechos a las organizaciones políticas independientes. Procedimiento Legislativo Especial para la Paz”.

4. No votó la aprobación del “informe ponencia del AL 03 de 2017”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.

5. No votó proposiciones sugeridas por otros senadores.

6. Sí votó el informe de ponencia del proyecto de AL n.° 13  de 2017 Senado, por medio del cual se modifican los artículos 186 y 235 de la Constitución Política y se implementan el derecho a la doble instancia y a impugnar la primera sentencia condenatoria”, “aprobación del informe ponencia”, “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título del Proyecto”, “y que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República”.

6. Sí votó varios impedimentos.

Gaceta n.° 691, acta n.° 75  de la Sesión Ordinaria del 17 de mayo de 2017.

1. Sí contestó el llamado a lista.

2. No votó el orden del día.

3. No se aprobó el orden del día.

4. Sí votó el “informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley n.° 016 e 2015 Senado, 190 de 2015 Cámara”.

5. Sí votó la “proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de ley n.° 139 de 2016 Senado”.

6. Sí votó la “omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado”, “título y que haga tránsito a la otra cámara del proyecto de Ley n.° 139 de 2016 Senado”.

7. No votó el “bloque del articulado con la modificación al artículo 10 (…) y tránsito a la otra cámara del proyecto de ley n.° 25 de 2016”.

8. No votó impedimentos.

Gaceta n.° 931, acta n.° 76  de la Sesión Ordinaria del 23 de mayo de 2017.

1. Sí contestó el llamado a lista.

2. No votó el orden del día.

3. Sí votó la “proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley estatutaria n.° 53 de 2016 Senado”, “omisión de la lectura del articulado”, “el articulado en bloque con la modificación presentada”, “título y que se surta su trámite en la cámara de Representantes el Proyecto de ley Estatutaria n.° 53 de 2016 Senado”.

4. Sí votó “proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de ley n.° 138 de 2016 Senado, 174 de 2015 Cámara”, “omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado con las modificaciones propuestas”, “título y que sea ley de la república el proyecto de ley n.° 138 de 2016 Senado, 174 de 2014 Cámara”.

5. Votó 1 impedimento.

Gaceta n.° 1020, acta n.° 82  de la Sesión Ordinaria del 7 de junio de 2017.

1. Sí contestó el llamado a lista.

2. Sí votó el orden del día.

3. Sí votó la “proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de AL n.° 04 de 2017 Senado”.

4. No votó “proposición modificatoria al artículo 1° del proyecto de AL n.° 04 de 2017 Senado”.

5. No votó “omisión de la lectura del articulado”, “articulado en bloque”, “título y que sea norma constitucional el proyecto de AL n.° 04 de 2017 Senado”.

6. Sí votó el “informe de conciliación presentado al proyecto de ley n.° 138 de 2016 Senado, 174 de 2015 Cámara”.
7. Sí votó la “proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley  n.° 223 de 2017 Senado, 247 de 2017 Cámara”.

8. Sí votó “proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley n.° 223 de 2017 Senado, 243 de 2017 Cámara”.

9. Sí votó “proposiciones modificatorias del articulado del proyecto de ley n.° 223 de 2017 Senado, 243 de 2017 Cámara”.

10. Sí votó “omisión de la lectura del articulado”, “bloque del articulado del Proyecto de ley n.° 223 de 2017 Senado, 243 de 2017 Cámara”.
11. Sí votó “título y que sea ley de la república el proyecto de ley n.° 223 de 2017 Senado, 243 de 2017 Cámara”.

Gaceta n.° 49, acta n.° 84  de la Sesión Ordinaria del 14 de junio de 2017.

1. Sí contestó el llamado a lista.

2. No votó “informe de objeciones al proyecto de ley n.° 54 de 2015 Senado, 217 de 2016 Cámara”.

3. No votó “informe en el cual se declaran fundadas en los artículos 1, 2, 3, 5, 6 y 7, e infundadas en los artículos 4 y 8 las objeciones al proyecto de ley n.° 44 de 2015 Senado, 180 de 2015 Cámara”.

4. No votó “aprobación de artículo nuevo al proyecto de ley n.° 189 de 2016 Senado, 101 de 2015 Cámara”.

5. Sí votó “negación de la reapertura de los artículos 17, 42 y 68 al proyecto de ley n.° 44 de 2015 Senado, 180 de 2015 Cámara”.

6. Sí votó “aprobación de las modificaciones del parágrafo 1° del artículo cuarto y el literal K) del artículo 12 del Proyecto de ley 189 de 2016 Senado, 101 de 2015 Cámara, acumulado 154 de 2015 Cámara”.

Gaceta n.° 50, acta n.° 86  de la Sesión Ordinaria del 20 de junio de 2017.

1. Sí contestó el llamado a lista.

2. No votó el orden del día –La mayoría de votaciones se realizaron en bloque-.

3. Sí votó los impedimentos negados a los senadores Manuel Guillermo Moral, Paloma Valencia y Julio Miguel Guerra Soto.

4. Sí votó “informe de conciliación al proyecto de ley número 170 de 2016 Senado, 062 de 2015 Cámara, acumulado con el proyecto de ley número 008 de 2015 Cámara”.

 

 

13.6. Teniendo en cuenta que la mayoría de las votaciones fueron ordinarias y extraordinarias, y que está demostrado que el senador participó y votó nominalmente en varias de las discusiones de los órdenes del día, de las sesiones convocadas los días 22 de marzo, 26 de abril, 17 y 23 de mayo, 7, 14 y 20 de junio de 2017, y en las sesiones extraordinarias de los días 21 de febrero, 8 y 13 de marzo de 2017, lo cual es contrastado con las actas publicadas en la Gaceta del Congreso de la República, se tiene que no pueden computarse como ausencias y, por ende, no se configura la causal de pérdida de investidura.

 

13.7. La Sala recuerda que el hecho de haber votado algunas decisiones debatidas en la sesión plenaria es un hecho indicador de que el congresista  sí estuvo presente y participó en las actividades legislativas[62].

13.8. Ahora, respecto de las sesiones plenarias ordinarias y extraordinarias llevadas a cabo entre el 14 de febrero y el 20 de junio de 2017, se acreditó que el senador Eduardo Enrique Pulgar Daza dejó de asistir a las sesiones ordinarias que tuvieron lugar el 29 de marzo, 5 de abril, 10 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio. Sin embargo, estas ausencias fueron debidamente justificadas tal como lo certificó la Secretaria General del Senado (fls. 170, c.p), información que también aparece consignada en las Gacetas del Congreso de la República.

 

13.9. Las excusas médicas que justificaron las ausencias a las sesiones, se relacionan, así:

 

 

Identificación del proyecto ─Gaceta, acta y fecha de la sesión─

La inasistencia del senador Eduardo Enrique Pulgar Daza

Gaceta n.° 360, acta n.° 63  de la Sesión Ordinaria del 29 de marzo de 2017.

1. Sí contestó el llamado a lista

2. El 29 de marzo de 2017, el demandado a través de una funcionaria de la Unidad de Trabajo Legislativo ─UTL─ Martha Cecilia Lacouture, presentó a instancias del Secretario del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, excusas por la inasistencia a dicha sesión. Acompañó a dicho escrito la excusa médica suscrita el 29 de marzo de 2017 por el profesional de la medicina del consultorio médico de atención básica en medicina general, Sección de Bienestar y Urgencias Médicas del Senado de la República, quien indicó “se le ordena reposo absoluto por el día de hoy a causa de (…) hipertensión (…) prorrogable de acuerdo a valoración” (fls. 88, c.p). La excusa médica no aparece registrada en la Gaceta del Congreso de la República.

Gaceta n.° 470, acta n.° 65 de la Sesión Ordinaria del 5 de abril de 2017.

El 5 de abril de 2017 a las 2:39 p.m, el demandado a través de una funcionaria de la Unidad de Trabajo Legislativo ─UTL─ Martha Cecilia Lacouture, presentó a instancias del Secretario del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, excusas médicas por la inasistencia a dicha sesión. Acompañó a dicho escrito la excusa médica suscrita el 4 de abril de 2017 por el profesional de la medicina del consultorio médico de atención básica en medicina general, Sección de Bienestar y Urgencias Médicas del Senado de la República, quien indicó “incapacidad por (ilegible) a causa de hipertensión arterial (…) días de incapacidad 4 y 5 de abril de 2017” (fls. 90, c.p). La excusa médica aparece registrada en la Gaceta del Congreso de la República (p. 17).

Gaceta n.° 593, acta n.° 73  de la Sesión Ordinaria del 10 de mayo de 2017.

1. Sí contestó el llamado a lista.

2. No votó el orden del día.

3. Votó algunos impedimentos.

4. El 10 de mayo de 2017, el demandado a través de una funcionaria de la Unidad de Trabajo Legislativo ─UTL─ Martha Cecilia Lacouture, presentó a instancias del Secretario del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, excusas médicas por la inasistencia a dicha sesión. Acompañó a dicho escrito la excusa médica suscrita el 10 de mayo de 2017 por el profesional de la medicina del consultorio médico de atención básica en medicina general, Sección de Bienestar y Urgencias Médicas del Senado de la República, quien indicó “incapacidad por 2 días al H.S. Eduardo Pulgar a causa de hipertensión arterial” (fls. 100, c.p). La excusa médica no aparece registrada en la Gaceta del Congreso de la República.

Gaceta n.° 932, acta n.° 77  de la Sesión Ordinaria del 24 de mayo de 2017.

1. Sí contestó el llamado a lista.

2. El 24 de mayo de 2017, el demandado a través de una funcionaria de la Unidad de Trabajo Legislativo ─UTL─ Martha Cecilia Lacouture, presentó a instancias del Secretario del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, excusas médicas por la inasistencia a dicha sesión. Acompañó a dicho escrito la excusa médica suscrita el 24 de mayo de 2017 por el profesional de la medicina del consultorio médico de atención básica en medicina general, Sección de Bienestar y Urgencias Médicas del Senado de la República, quien indicó “incapacidad por hoy a causa de hipertensión severa (…) debe consultar a su cardiólogo” (fls. 102, c.p).  La excusa médica no aparece registrada en la Gaceta del Congreso de la República.

Gaceta n.° 1169, acta n.° 83  de la Sesión Ordinaria del 13 de junio de 2017.

1. Sí contestó el llamado a lista.

2. El 13 de junio de 2017, el demandado a través de una funcionaria de la Unidad de Trabajo Legislativo ─UTL─ Martha Cecilia Lacouture, presentó a instancias del Secretario del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, excusas médicas por la inasistencia a dicha sesión. Acompañó a dicho escrito la excusa médica suscrita el 13 de junio de 2017 por el profesional de la medicina de la Cámara de Representantes, quien indicó “infección de vías urinarias” (fls. 104, c.p).  La excusa médica no aparece registrada en la Gaceta del Congreso de la República.

Gaceta n.° 46, acta n.° 85  de la Sesión Ordinaria del 15 de junio de 2017.

1. Sí contesto el llamado a lista.

2. El 15 de junio de 2017, el demandado a través de una funcionaria de la Unidad de Trabajo Legislativo ─UTL─ Martha Cecilia Lacouture, presentó a instancias del Secretario del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, excusas médicas por la inasistencia a dicha sesión. Acompañó a dicho escrito la excusa médica suscrita el 15 de junio de 2017 por el profesional de la medicina del consultorio médico de atención básica en medicina general, Sección de Bienestar y Urgencias Médicas del Senado de la República, quien indicó “se expide incapacidad médica al H.S. Eduardo Pulgar por el día de hoy a causa de HTA y enfermedad diarreica aguda”  (fls. 106, c.p).  La excusa médica no aparece registrada en la Gaceta del Congreso de la República.

 

 

13.10. Respecto al marco normativo sobre la inasistencia, el artículo 300 de la Ley 5ª de 1992 precisa que “los secretarios de las Cámaras comunicarán por escrito a la Comisión de Acreditación Documental, después de cada sesión, la relación de los Congresistas que no concurrieren a las sesiones ni participaren en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura”. No obstante, las excusas aceptables para no asistir a las sesiones, se materializan, según el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, entre otras razones, cuando obran motivos de incapacidad física debidamente comprobada. En ese sentido, el parágrafo de la mencionada ley indica el procedimiento administrativo que se debe surtir en razón de las ausencias: “las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara (…) y su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley”.

 

13.11. A su vez la Resolución n.° 132 del 25 de febrero de 2014 de la Mesa Directiva del Senado de la República, “por medio de la cual se reglamenta el procedimiento para el trámite de las excusas y descuentos en nómina de los Honorables Senadores de la República, por inasistencia a las sesiones de la Corporación” señala el procedimiento administrativo: “durante los cinco (5) días siguientes, contados a partir de la recepción de la solicitud de permiso, excusa o cualquier otra novedad, el Secretario General del Senado y/o Secretarios de Comisiones constitucionales, según corresponda las relacionará y mediante oficio dará traslado a la Secretaría de la Comisión de Acreditación Documental[63], con el fin, que (sic) en la sesión que se programe para el caso, sean valoradas y comparadas con el informe secretarial[64] ─artículo 300 de la Ley 5ª de 1992. En casos excepcionales estas podrán ser recibidas extemporáneamente” ─artículo 4─.

 

13.12. Por otra parte, el artículo 5º de la Resolución n.° 132 del 25 de febrero de 2014 precisa que “durante los treinta (30) días calendario siguientes, contados a partir de la entrega de los informes de las Secretarias a la Comisión de Acreditación Documental, esta proferirá el dictamen, el cual deberá ser radicado en la Secretaria de la Mesa Directiva del Senado, con el fin que sea incluido en el orden del día de la Mesa. Decisión que tomará la Mesa mediante acto administrativo motivado el cual será sustanciado en la Secretaria General y será susceptible de los recursos de ley”.

 

13.13. En el caso concreto, el demandado explicó frente a las sesiones ordinarias del 29 de marzo, 5 de abril, 10 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017, que aportó certificados de incapacidad suscritos por los profesionales de la salud del consultorio médico de atención básica en medicina general, Sección de Bienestar y Urgencias Médicas del Senado de la República y Cámara de Representantes.

 

13.14. No es cierto que el congresista cuestionado no haya contestado el llamado a lista a las sesiones del 29 de marzo, 10 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017, pues en las Gacetas del Congreso de la República n.º 360, 593, 932, 1169 y 46 del Congreso de la República consta que sí lo hizo, ya que registró su asistencia de forma electrónica. Sin embargo, el hecho de que el congresista cuestionado no haya estado presente en el desarrollo de las mencionadas sesiones plenarias no es relevante para la prosperidad de las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura, pues su ausencia estuvo justificada, lo que no alcanza a tipificar la causal contemplada en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política.

 

13.15. En razón a que el demandado presentó ante la Secretaría General del Senado de la República excusas médicas del 29 de marzo, 5 de abril, 10 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017, suscritas por profesionales de la salud adscritos al Senado de la República y a la Cámara de Representantes, las ausencias se encuentran justificadas y no es de la órbita del juez contencioso administrativo entrar a controvertir lo gravosa o no de una situación así calificada por un profesional de la medicina. Por lo tanto, la Sala concluye que en el presente caso se encuentra, a partir del ámbito de valoración y con independencia del trámite interno que deben llevar a cabo los funcionarios del Congreso de la República, justificada la inasistencia a las referidas sesiones ordinarias.

 

13.16. Resulta pertinente transcribir lo expuesto por el Secretario General del Senado – Gregorio Eljach Pacheco, cuando en diligencia de testimonios se le exhibió a vista los folios 88 a 106, donde figuran las excusas medicas presentadas por la señora Marta Cecilia Lacouture, integrante de la Unidad de Trabajo Legislativo del senador Enrique Pulgar Daza, fechadas del 29 de marzo, 5 de abril, 10 y 24 de mayo de 2017 y, respecto de ellas, se le preguntó si fueron remitidas a la Comisión de Acreditación Documental para su respectiva valoración:

 

Si señor Magistrado. Mire lo que pasa de común allá es lo siguiente los senadores a veces personalmente a veces por medio de los miembros de su unidad de trabajo legislativo que tiene esa función de asistirlos y hacer todo el tramite a veces sin oficio remisorio radican en el despacho de la secretaria a mí personalmente (sic), en leyes, en relatoría o en la plenaria mucha documentación entre esos certificaciones médicas en este caso es una certificación de los médicos internos que son los que atienden (…) urgencias médicas del senado, sino, son médicos particulares (…) es muy probable que esto haya sido llevado a plenaria porque yo en la plenaria recibo así [señala el documento exhibido] a la mano y paso a relatoría para que procese y le haga todo el circuito que le explicaba porque si lo hubieran llevado a secretaria allá le ponen un sello diferente a este, este es el sello personal mío de cuando yo recibo (…) esta es mi letra, esta es mi sello (…) esta es otra, esta sí la recibí yo (…).

 

13.17. En cuanto a las excusas médicas, precisó:

 

[L]as excusas médicas son una de varias posibilidades de justificar la no asistencia, no la única, por ejemplo, un senador puede no asistir en principio a la sesión plenaria en que se voten actos legislativos, leyes o censuras y en principio no aparece asistiendo porque no estuvo físicamente, pero con posterioridad, que no tiene plazo, él tiene la posibilidad de justificar porque no asistió en esa plenaria, que puede ser por un asunto médico pero no necesariamente, a veces ellos se encuentran cumpliendo una comisión oficial previa resolución, o se encuentran en el exterior del país en alguna actividad relacionada, tiene su previa resolución y en ambos casos se señala que esa resolución sirve como justificación válida para no asistir por que está cumpliendo un deber por fuera (…).

 

13.18. Un aspecto que la Sala no pasa por alto se refiere a que, a la luz de la Ley 5ª de 1992, las únicas “excusas aceptables” que exoneran de la obligación de asistir a las sesiones plenarias para no incurrir en la causal de inasistencia son aquellas que fueron aceptadas por la Comisión de Acreditación Documental, entre otras razones, cuando se demuestre una situación de incapacidad física debidamente comprobada. A la luz de este supuesto, aunque el senador Pulgar Daza cumplió con su obligación de presentarlas ante el Secretario del Senado de la República[65], quien, a su vez funge, como Secretario de la Comisión de Acreditación Documental, encargado de hacer el seguimiento al procedimiento de valoración de las excusas y descuentos en nómina, por inasistencia a las sesiones de la Corporación, se observa que no se tiene por demostrado si las mismas fueron aceptadas por la Comisión de Acreditación Documental o la Mesa Directiva del Senado de la República, pese a que el funcionario en su injuriada manifestó que las excusas del señor Pulgar Daza sí fueron remitidas a dicha Comisión.

 

13.19. Ante esta duda, el despacho sustanciador, mediante auto del 4 de mayo de 2018, solicitó al Presidente del Senado de la República, Senador Efraín Cepeda, copia de las resoluciones mediante las cuales la Mesa Directiva del Senado de la República se pronunció sobre las excusas presentadas por el senador Eduardo Enrique Pulgar Daza, a instancias de la Comisión de Acreditación Documental, los días 29 de marzo, 4 de abril, 10 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017.

 

13.20. Frente a esta prueba de oficio, el Secretario General del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, mediante escrito fechado del 22 de mayo de 2018 (fl. 379, c.p), contestó:

 

Según informe de la Comisión de Acreditación Documental, el Senador Pulgar con fecha 4 y 5 de abril de 2017, adjuntó excusa médica expedida por Médico tratante, la cual prescribe una incapacidad de dos días, excusa que fue aceptada por la Comisión de Acreditación, por tal razón no requiere Acto Administrativo. // Respecto de los demás días 29 de marzo, 10 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017, no existe información en la Comisión de Acreditación y en consecuencia tampoco Acto Administrativo alguno.

 

13.21. En esas condiciones, la Sala ordenará que se envíe copia de esta sentencia al señor Presidente del Senado de la República, donde se exhorte a dicha Corporación al cumplimiento de los artículos 90 y 300 de la Ley 5ª de 1992 - Reglamento Interno Orgánico del Congreso- y la Resolución 132 de 2014, “por medio de la cual se reglamenta el procedimiento para el trámite de las excusas y descuentos”, a fin de lograr que, (i) los señores secretarios de las cámaras comuniquen por escrito a la Comisión de Acreditación Documental[66], después de cada sesión, la relación de parlamentarios que no concurrieron a las sesiones ni participaron en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura; (ii) el secretario general del Senado y/o secretarios de comisiones constitucionales, según corresponda, relacione las solicitudes de permiso o excusa y las ponga en conocimiento de la Comisión de Acreditación Documental a efectos de que se contraste el informe secretarial de los parlamentarios que no concurrieron a las sesiones  y las excusas presentadas; (iii) la Comisión de Acreditación Documental elabore, si hay lugar a ello, el dictamen que se presentará a la Mesa Directiva, la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley.

 

13.22. Por otra parte, el señor Eduardo Enrique Pulgar Daza presentó excusas a la Mesa Directiva del Senado de la República para ausentarse los días 2 al 4 de mayo de 2017:

 

 

Gaceta, acta y fecha de la sesión

La inasistencia del senador Eduardo Enrique Pulgar Daza

Gaceta n.° 591, acta n.° 71 de la Sesión Ordinaria del 03 de mayo de 2017.

Gaceta n.° 590, acta n.° 70 de la Sesión Ordinaria del 02 de mayo de 2017.

El 25 de abril de 2017, el demandado presentó a instancias del Secretario del Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco, solicitud de permiso para salir del país los días 2, 3 y 4 de mayo de 2017. La Mesa Directiva del Senado de la República autorizó mediante Resolución 232 del 25 de abril de 2017 permiso para ausentarse de las sesiones plenarias (fls. 92, c.p).

 

 

13.23. En ese sentido, obra en el expediente copia de la Resolución 232 del 25 de abril de 2017 donde se consignó: “autorizar permiso al Honorable Senador Eduardo Enrique Pulgar Daza a partir del 2 al 4 de mayo de 2017, lo anterior con el fin de atender asuntos de carácter personal”.

 

13.24. Lo anterior es suficiente para concluir que el demandado justificó su inasistencia a las sesiones plenarias del 2 y 3 de mayo de 2017, lo cual se demuestra con el acto administrativo proferido por la Mesa Directiva del Senado de la República.

 

13.25. La solicitante también afirma que los días 2 y 16 de mayo de 2017 el congresista cuestionado registró su asistencia a la sesión, pero que posteriormente se retiró, por lo que no estuvo presente en la decisión de los asuntos debatidos en la plenaria del Senado de la República. El material probatorio visible dentro del expediente da cuenta de que la plenaria del Senado de la República sesionó en las fechas indicadas. Sin embargo, en ninguna de ellas lo hizo para votar proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura, en atención a lo consignado en la Gaceta n.° 590, acta n.° 70.

 

13.26. El día 16 de mayo de 2017 sesionó, pero, según la Gaceta n.° 607,  acta n. ° 74, no se aprobó el orden del día por ausencia de quorum deliberatorio, por lo que la ausencia del congresista, en las condiciones anotadas por la solicitante, e incluso, su no asistencia, no tendría relevancia alguna para efectos de decretar la pérdida de investidura del senador Eduardo Enrique Pulgar Daza.

 

13.27. En cuanto a lo ocurrido en las demás fechas señaladas en la demanda, se constató que el 14 de febrero de 2017 la plenaria del Senado de la República sesionó para votar proyectos de ley y/o de acto legislativo. El congresista estuvo presente al inicio de la reunión, pues se registró a través del sistema electrónico en el llamado a lista, según consta en la Gaceta n.° 115, acta n.° 02; sin embargo, no asistió a toda la sesión, tal como lo indica su ausencia y falta de participación en la votación de los asuntos del orden del día, de que trata la norma constitucional (CD anexo, auto de pruebas, fls. 311, c.p).

 

14. Conclusión  

 

14.1. De acuerdo con lo analizado por la Sala, en las dieciséis (16) sesiones ordinarias y cuatro (4) sesiones extraordinarias señaladas por la demandante, se presentó una (1) inasistencia no justificada a la sesión extraordinaria del 14 de febrero de 2017; en consecuencia, no se configura la causal prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política, lo que impone denegar la solicitud de pérdida de investidura del senador Eduardo Enrique Pulgar Daza.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

 

 

 

FALLA

 

PRIMERO. DENIÉGASE la solicitud de pérdida de la investidura en contra del senador Eduardo Enrique Pulgar Daza.

 

SEGUNDO. COMUNÍQUESE lo dispuesto en esta sentencia a la Mesa Directiva del Senado de la República, al Consejo Nacional Electoral y al Ministro del Interior, para lo de su cargo, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 1881 de 2018.

 

TERCERO. REMÍTASE copia de esta sentencia al señor Presidente del Senado de la República, con el propósito de exhortar a dicha corporación al cabal cumplimiento de los artículos 90 y 300 de la Ley 5 de 1992 - Reglamento Interno Orgánico del Congreso- y la Resolución 132 de 2014, “por medio de la cual se reglamenta el procedimiento para el trámite de las excusas y descuentos”, y para que, en ejercicio de dichas competencias legales, adopte las medidas necesarias para garantizar que (i) los señores secretarios de las cámaras comuniquen por escrito a la Comisión de Acreditación Documental, después de terminar cada sesión, la relación de parlamentarios que no concurrieron a las sesiones ni participaron en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura; (ii) el secretario general del senado y/o secretarios de comisiones constitucionales, según corresponda, relacione las solicitudes de permiso o excusa y las ponga en conocimiento de la Comisión de Acreditación Documental a efectos de que se corrobore por esta última el informe secretarial de los parlamentarios que no concurrieron a las sesiones y las excusas presentadas; (iii) la Comisión de Acreditación Documental elabore el dictamen que se presentará a la Mesa Directiva, la cual adoptará la decisión final, si hay lugar a ello.

 

CUARTO. Contra la presente decisión procede el recurso de apelación, con fundamento en lo previsto por el artículo 14 de la Ley 1881 de 2018, el cual deberá interponerse y sustentarse ante la Sala 12 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

 

 

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

 

 

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Presidente de la Sala

 

 

 

           Aclara voto

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ                SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

                Magistrado                                                                 Magistrada 

 

 

                                                                                                                                                                                                                                                    Aclara voto

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ALBERTO YEPES BARREIRO

                Magistrado                                                                 Magistrado

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO OSWALDO GIRALDO LOPEZ

 

Bogotá D. C., diez (10) de julio de dos mil dieciocho (2018)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00782-00(PI)

 

Actor: ADRIANA MARÍA POSSO RODRÍGUEZ

 

Demandado: EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO

 

De manera respetuosa expongo las razones por las cuales, pese a que comparto la decisión de fondo proferida en este asunto el 20 de junio de 2018, que negó la pérdida de investidura del Senador de la República Eduardo Enrique Pulgar Daza, estimo necesario aclarar mi voto en el siguiente sentido:

 

En la providencia se hace un extenso y juicioso análisis de las connotaciones que conlleva la inasistencia de un congresista a las sesiones plenarias en las que se voten (i) proyectos de actos legislativos; (ii) proyectos de ley y (iii) mociones de censura a la luz de lo dispuesto por el artículo 183 de la Carta Política y la causal de pérdida de investidura allí prevista en el numeral 2;[67] así como de las herramientas para dilucidar lo señalado por el ordenamiento jurídico frente a lo que debe entenderse por inasistencia, haciendo la precisión de que la norma constitucional no se refiere de modo indiscriminado y arbitrario a cualquier inasistencia. 

 

Se advierte también que, conforme lo indicó la Sala 18 Especial de Decisión en providencia del 25 de abril del año en curso,[68]asistencia no puede ser sinónimo de permanencia sino de presencia, que le exige [al congresista] la participación en la conformación de la voluntad legislativa, cuando se trata de someter a su consideración los proyectos de Acto Legislativo, leyes o mociones de censura.”

 

Sin embargo, como corolario la providencia concluye: “7.19. Esto lleva a concluir que ni de la expresión semántica ni de los debates previos a la Constitución de 1991 por la Asamblea Constituyente, ni del precedente judicial es posible deducir que un congresista está incurso en la causal de pérdida de investidura por inasistencia cuando, con independencia del registro de asistencia, se halló presente en el recinto, intervino y participó en las sesiones plenarias en las que se iba a decidir, sin haber ejercido el derecho al voto frente a la totalidad de los proyectos enlistados y enjuiciados. Votar o no votar, incluso asistir o no asistir, si bien son hechos jurídicamente relevantes para el ejercicio adecuado de las funciones del congresista, son, prevalentemente, hechos indicadores de la presencia o ausencia del congresista en la sesión plenaria, pero no se erigen de manera autosuficiente y autónoma en la causal de sanción de desinvestidura regulada por el constituyente.  (resaltado fuera de la providencia)

 

De manera respetuosa discrepo de los apartes destacados por las siguientes razones:

 

(i) La asistencia del congresista a las sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, requiere necesariamente su participación en las respectivas votaciones, como quiera que a través de ella se consolida la voluntad del Congreso de la República en el ejercicio del mandato principal que le han delegado los electores.

 

(ii) La participación en la votación es indicativo de la presencia del congresista en una sesión plenaria en la que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, a la vez que constitutiva del mandato que el pueblo le ha delegado para que contribuya en la formación de la voluntad del Congreso de la República, que es la expresión democrática de primer orden.  

 

(iii) Ello implica que, en principio, la votación, aunque no es sinónimo de la asistencia, es obligatoria para la configuración de esta última, de tal manera que no puede existir una abstención sin justificación, y  para que se tengan como válidas o justificadas las excusas presentadas por los congresistas por no asistir a una sesión plenaria en donde se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, de manera que no se erija en la causal de pérdida de investidura a la que se refiere el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política, tales excusas deben estar justificadas en motivos de fuerza mayor,[69] o cumplir los requisitos señalados por el artículo 90 de la Ley 5 de 1992,[70] o constituir una abstención en ejercicio del derecho de las minorías de oponerse en virtud del acuerdo adoptado por una bancada,[71] con el propósito de abstenerse de participar en el proceso de votación frente a una determinada materia, como una forma de manifestar su oposición; casos en los cuales no se podría predicar la configuración de la causal de pérdida de investidura, lo que por contera descarta la mera liberalidad, pues tal decisión está soportada en razones políticas debidamente sustentadas. 

 

En estos términos dejo expuesto mi aclaración de voto.

 

 

Fecha ut supra,

 

 

 

 

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO ALBERTO YEPES BARREIRO

 

Bogotá D. C., diez (10) de julio de dos mil dieciocho (2018)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00782-00(PI)

 

Actor: ADRIANA MARÍA POSSO RODRÍGUEZ

 

Demandado: EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA

 

 

 

Con el acostumbrado respeto por las providencias de esta Sala Especial de Decisión, me permito señalar las razones por las cuales aclaré mi voto respecto de la decisión adoptada el pasado 20 de junio de 2018, que denegó la solicitud de pérdida de investidura en contra del senador Eduardo Enrique Pulgar Daza.

 

El motivo de aclaración, lejos de constituirse en un reproche al objeto de la decisión, estriba en el entendimiento de un evento que, para la posición mayoritaria de la Sala, no configura la causal de pérdida de investidura por inasistencia, y que a mi juicio sí debería traer dicha consecuencia.

 

Al respecto, se asevera en el punto 7.23. de la providencia objeto de aclaración que la causal no se configura: “cuando el parlamentario contestó el llamado a lista, participó y no votó en sesiones plenarias…”.  Del fundado temor a que dicho escenario constituya una patente de corso para que, en adelante, los congresistas se sustraigan de su deber de votar, asumo la aclaración acuciante.

 

Aunque la argumentación esgrimida en la providencia es diáfana respecto al alcance de la causal de pérdida de investidura invocada y los elementos que concurren para su configuración, preocupa al suscrito que, en casos futuros, el “hallarse presente” o “asistir” terminen desprendiéndose del deber de votar las decisiones debatidas, salvo por las autorizaciones previstas en los precisos términos de ley.

 

Tener por inexigible el voto -sea cual fuere el sentido y cuandoquiera que se trate de sesiones en las que se vaya a decidir- termina desnaturalizando las funciones que se concretan en el legislador, a la vez que ampara una práctica que tiende a normalizarse y que, en todo caso, resulta contraria al mandato conferido por el constituyente primario.

 

No hay en el ordenamiento jurídico colombiano precepto alguno del que pueda sustraerse el aserto en virtud del cual el legislador, salvo por las excepciones previstas, pueda decidir no votar estando presente en el recinto. La certeza de esta aseveración encuentra su sustento en lo consagrado en la Ley 5ª de 1992.

 

De conformidad con el artículo 122 del Reglamento del Congreso, se entiende por votación el acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general. Sólo los Congresistas tienen voto.

 

En el artículo 123 del Reglamento se enlistan las reglas de votación, a saber:

 

“REGLAS. En las votaciones cada Congresista debe tener en cuenta que:

1. Se emite solamente un voto.

2. En las Comisiones Permanentes sólo pueden votar quienes las integran.

3. El voto es personal, intransferible e indelegable.

4. El número de votos, en toda votación, debe ser igual al número de Congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, con derecho a votar. Si el resultado no coincide, la elección se anula por el Presidente y se ordena su repetición.

5. Todas las proposiciones deben ser sometidas a discusión antes de votarse, con las excepciones establecidas en este Reglamento.

6. En el acto de votación estará presente el Secretario.” (Se destaca)

 

Además, el artículo 124 de la Ley en cita, en relación a la excusa para votar, dispone: “El Congresista sólo podrá excusarse de votar, con autorización del Presidente, cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate” (Se destaca).

 

Por su parte, el artículo 126 establece que: Ningún Senador o Representante podrá retirarse del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de procederse a la votación”.

 

Por último, el artículo 127 -sobre decisión en la votación- preceptúa: Entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido. Para abstenerse de hacerlo sólo se autoriza en los términos del presente Reglamento (Se destaca).

 

Las expresiones “deberá votar” y “sólo podrá excusarse de votar” de los artículos en cita suponen que el voto es, a todas luces, una obligación del congresista -sin distingo del sentido afirmativo o negativo- y, únicamente en los supuestos que se prevén en el ordenamiento, se admite que el congresista se abstenga de hacerlo. Luego, la abstención es excepcional, frente a un voto que se constituye como la regla general, y como deber antes que facultad[72].

 

A mi juicio, la causal del numeral 2º del artículo 183 superior también sugiere que el voto es una manifestación consecuencial de la asistencia, pues pierde sentido que el congresista responda al llamado a lista y participe del debate para después sustraerse de la votación.

 

Si la “inasistencia” de la que trata el precitado artículo es a reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, se colige que el voto -e insisto, sea cual fuere el sentido de aquél- es fundamental y necesario. Asimismo, si la asistencia se redujera a la mera presencia, luego la causal no discriminaría entre aquellas reuniones en las que se decida y aquellas en las que simplemente no se decida o se decida algo distinto a lo que trata el artículo 183 constitucional.

 

En la sentencia objeto de aclaración se cita un aparte del “Estatuto del Congresista” publicado en la Gaceta Constitucional[73], que reza:

 

“El evidente incumplimiento de los deberes del congresista debe ser motivo para la sanción. Se precisará, por tanto, contemplar el caso de inasistencia a las sesiones y la no presentación oportuna de las ponencias, en cuanto a lo primero, la no asistencia a sesiones en la que únicamente se discuten temas, pero no se vota, podría no constituir en sí misma una falta contra los deberes del parlamentario, en cambio, cuando se trata de sesiones en las que se va a decidir (votar), debe ser obligatoria la asistencia.” (Se destaca)

 

Del aparte en cita se reafirma que es obligatoria la asistencia a las sesiones en que se decide, en tanto y en cuanto se espera que en aquellas el congresista manifieste su conformidad o inconformidad, no solo por medio del ejercicio de la palabra -o del refugio en el silencio-, sino también del voto.

 

Al respecto, en sentencia de 1º de agosto de 2017[74], M.P. Danilo Rojas Betancourth, se sostuvo: el senador o representante perderá su investidura, aunque haya contestado el llamado a lista realizado por el secretario de la respectiva Corporación, siempre que se compruebe que no estuvo presente en la votación de alguno de los asuntos de que trata el artículo 183 numeral segundo constitucional.”

 

De ahí que, como se ha insistido, la “asistencia” no se reduce a la contestación del llamado a lista, sino que comprende el hecho de “estar presente” en la votación de alguno de los asuntos referidos. Y a mi juicio, el “estar presente” incluye, a su vez, el voto, salvo por las excepciones de ley.

 

Y es que no puede ser de otra forma, en la medida en que si la Constitución Política, en el pluricitado artículo 183, ha concebido la “inasistencia” para las sesiones en donde se votan proyectos de ley, acto legislativo y mociones de censura, es porque precisamente se espera que el congresista vote, cumpla con su deber y satisfaga el mandato que se le ha conferido. Suponer lo contrario, esto es, que el congresista queda relevado del voto con la mera presencia en la reunión plenaria en la que se decide sobre los referidos asuntos, desfigura la función y deber del legislador, a la vez que trastorna la democracia y supedita el poder de decisión al capricho del congresista.

 

Sobre el tema en discusión se pronunció la Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado en sentencia de 5 de marzo de 2018 -cuyos apartes se citan en la providencia objeto de aclaración- en donde se sostuvo: “(…) dicho en otras palabras, el cumplimiento de ese deber no se agota simple y llanamente con el hecho de responder al llamado a lista, sino que al ser la “sesión”, “un espacio de tiempo ocupado por una actividad”, tal como lo define el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, debe entenderse que la asistencia implica de suyo la presencia del parlamentario en la sesión.” (Se destaca)

 

En los anteriores términos dejo rendida mi aclaración de voto, instando a la Sala Especial de Decisión a la reflexión sobre los anteriores aspectos.

 

Fecha ut supra,

 

 

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero de Estado

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



[1] Señala el demandado: “Esta exigencia fue claramente estudiada recientemente por el Consejo de Estado, quien concluyó que si el congresista vota en una sesión plenaria algunos proyectos y otros no, no puede predicarse la inasistencia y por ende la procedencia de la causal de pérdida de investidura en esos casos. Ver. Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Sentencia de 5 de marzo de 2018, Expediente 11001-03-15-000-2018-00318-00 (antes 11001-03-15-000-2017-02460-00), C.P. Gabriel Valbuena Hernández”

[2] Se decretaron por medio de autos del 23 de abril (fl. 126, c.p) y 4 de mayo del 2018 (fl. 312,  c.p).

[3] De conformidad con lo previsto en el literal c) del artículo 5º de la Ley 1881 de 2018, la solicitud de pérdida de investidura debe contener, entre otros, “la invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de investidura y su debida explicación ─se subraya─. Al tenor de esta carga procesal, el demandante precisó “con fundamento en lo mencionado por el Consejo de Estado y como se relaciona en el anexo n.° 2, se puede evidenciar que el senador EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA no cumplió con su deber de asistencia en más de 6 sesiones plenarias para el período comprendido entre el 14 de febrero de 2017 al 20 de junio de 2017 donde se votaron proyectos de ley y de actos legislativos, entre otros (…)” fls. 3, c.p─.

 

[4] En cuanto al anexo en el que se ampliaron los cargos de la demanda, sostuvo el apoderado de la parte demandada, en la contestación de la demanda: “Resulta de vital importancia para el ejercicio debido del derecho de defensa que la imputación fáctica anterior no resulte variada con posterioridad a la contestación de la demanda, pues la carga de dicha imputación la fija el literal c) del artículo 5 de la Ley 1881 de 2018 a cargo del ciudadano que formula la solicitud de pérdida de investidura. De esta manera, esta defensa entiende que la estructuración de la precipitada causal, recae sobre la supuesta inasistencia imputada a mi defendido a las sesiones plenarias comprendidas única y exclusivamente en esas fecha que se incluyen en el cuadro anterior [─8 y 22 de marzo, 3, 10, 17, 23 y 24 de mayo, 13 y 15 de junio de 2017]. Sin perjuicio de lo anterior y con el ánimo de aclarar otra duda o interpretación que surja por cuenta del Anexo Número 2 al que se hace referencia en la demanda, se incluirán, también las otras sesiones y fechas que allí se indican a continuación (...). Fijada como tal la imputación fáctica de la demanda de pérdida de investidura, en cuanto a la supuesta inasistencia a las sesiones, en las fechas y tipos de proyectos votados, resta por confrontar si es cierta o no dicha imputación, para lo cual se hará el análisis de descargos, respecto del Anexo Número 2 de la demanda ─sobre un total de 20 sesiones─, así (…)”.

 

[5] El Ministerio Público a través del señor Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado mediante memorial del 4 de abril de 2018 solicitó practicar pruebas relacionadas con las sesiones plenarias celebradas entre el 14 de febrero y el 20 de junio de 2017 en las que se votaron proyecto de ley, de acto legislativo o mociones de censura ─fls. 38, c.p─.

 

[6] Las Gacetas del Congreso a las cuales se hará referencia, fueron consultadas directamente en la página  http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.portals y del CD aportado por la Secretaría General del Senado de la República, en cumplimiento del auto de pruebas del 23 de abril de 2018.

[7] Este artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-319 de 1994, salvo el parágrafo 2o. declarado inexequible M.P. Hernando Herrera Vergara.

[8] Cfr. BÖCKENFÖRDE, Ernst Wolfgang, “Los derechos sociales en la estructura de la Constitución”, en Escritos sobre derechos fundamentales, trad. J. L. Requejo Pagés e I. Villaverde, Nomos Verl.-Ges, Baden-Baden, 1993, p. 78 y ss. En sentido similar, Rubio Llorente identifica una tipología de normas constitucionales entre los cuales se encuentran los denominados mandatos al legislador, preceptos que prevén la emanación de normas indispensables para completar la estructura prevista en la Constitución, en especial el mandato de promulgar leyes indispensables para el ejercicio de determinados derechos, sobre todo derechos de prestación. RUBIO LLORENTE, Francisco, La forma del poder, estudios sobre la constitución, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997, p. 59.

 

[9] Cfr. NINO, Carlos Santiago, Una teoría de la justicia para la democracia. Hacer justicia, pensar la igualdad y defender las libertades, Siglo XXI editores, Buenos Aires, 2013, p. 19.

 

[10] “[N]o solo el reconocimiento de los derechos y libertades define un Estado como Estado constitucional y democrático, en la actualidad, pues de nada sirve que la Constitución consagre un catálogo de derechos y libertades si, al mismo tiempo, no establece los mecanismos que permitan garantizar, al ciudadano, el ejercicio de los mismos; en otras palabras como diría Torres del Moral ‘los derechos valen jurídicamente lo que valen sus garantías”: NAVAS CASTILLO, Antonia y NAVAS CASTILLO, Florentina, El Estado constitucional, Dykinson, Madrid, 2009, p. 347.

[11] La acción pública de pérdida de investidura es una manifestación externa de pesos y contrapesos. La anterior afirmación se construye de las observaciones hechas por Gargarella a la obra El Federalista, en donde Madison precisó que “si los hombres fueran ángeles, el gobierno no sería necesario. Si los ángeles gobernaran a los hombres, saldrían sobrando lo mismo las contralorías externas que la internas del gobierno (…)”. En palabras de Gargarella “en la crítica de Madison lo que parece advertirse es una sugerencia según la cual sus opositores descuidaban toda preocupación por los controles al poder, confiados en que los funcionarios públicos actuarían como “ángeles” (…). En relación con lo anterior, Madison mostraba su preferencia por el establecimiento de controles internos o endógenos –esto es, decir, de una rama del poder frente a las otras- antes que por los controles externos o exógenos –es decir, los controles populares, normalmente asociados con el voto de la ciudadanía”. GARGARELLA, Roberto, “El nuevo constitucionalismo dialógico, frente al sistema de los frenos y Contrapesos”, Revista Argentina de Teoría Jurídica, V.14, 2013, p. 122. Para una visión opuesta de esta afirmación en la que se sostiene que la democracia es una visión antagónica del constitucionalismo ver POZZOLO, SUSANNA, “Notas al margen para una historia del neoconstitucionalismo”, en VV.AA. Neoconstitucionalismo, Derecho y derechos Susanna Pozzolo (edit), Lima, Palestra, 2011, pp. 13-89

 

[12] La Corte Constitucional en sentencia SU-501 de 2015 precisó que el origen de esta institución se remonta al artículo 13 del acto legislativo n.° 1 de 1979 en donde se establecieron tres causales para perder la investidura: (i) la infracción del régimen de incompatibilidades; (ii) el desconocimiento del régimen de conflicto de intereses; y (iii) la ausencia a un determinado número de sesiones en donde se votaran proyectos de ley y de acto legislativo.

 

[13] Nino precisa que el constitucionalismo y la democracia se combinan para formar un sistema de gobierno conocido bajo el nombre de “democracia constitucional; no obstante, este vínculo tiende a fragilizarse cuando la democracia afectada por el ausentismo debilita el principio constitucional, por ejemplo cuando se torna itinerante el cumplimiento de las reglas de las mayorías y la conformación del quórum: “Este matrimonio entre democracia y constitucionalismo no es sencillo. Sobrevienen tensiones cuando la expansión [o retraimiento] de la primera conduce a un  debilitamiento del segundo o, por el contrario, el fortalecimiento del ideal constitucional se convierte en un freno para el proceso democrático”. NINO, Carlos Santiago, La Constitución de la democracia deliberativa, Gedisa, Barcelona, 2003, p. 13.

 

[14] A propósito de los métodos de interpretación judicial y su utilidad en la decisión judicial. V. FRYDMAN, Benoît, Le sens des lois, Bruylant, Bélgica, 2007. 

 

[15] Ver IRTI, Natalino, La edad de la descodificación, Barcelona, José María Bosch editores, 1992 ─traducción de Luis Rojo Ajuria─.

 

[16] “[S]e preserva el Estado de Derecho solo cuando aquellos que llevan a cabo la interpretación jurídica confían en la concepción de los principios del Estado de Derecho que el sistema jurídico presupone y plasma, pues se socavaría el papel del derecho en tanto sistema de planificación social si los intérpretes se basaran en sus propias ideas sobre cómo equilibrar la libertad y la limitación cuando interpretan los textos dotados de autoridad (…) No deben sobrepasar los límites y adoptar roles que les han asignado o intentar perseguir objetivos diferentes de aquellos que se confía que sirvan (…) Entonces, los principios del Estado de Derecho prosperan solo cuando los intérpretes jurídicos tienen una gran auto-disciplina. En otras palabras, deben resistir el impulso de tomar la interpretación jurídica como una invitación a filosofar sobre las grandes cuestiones morales y políticas de su tiempo. En lugar de ello, deben suspender el juicio moral y mostrar fidelidad al punto de vista jurídico. La capacidad de pensar dentro del marco establecido, puede decirse, es la virtud pasiva máxima del intérprete jurídico, pues se respeta la lógica de la planificación (…)” ─se subraya─. SHAPIRO, Scott J, Legalidad, Marcial Pons, Madrid, 2014, p. 479.

 

[17] “Exceder el límite del tenor literal puede representar una intervención inconstitucional en los derechos fundamentales (…) Otros principios constitucionales, como la seguridad jurídica y la protección de la confianza se hallan especialmente relacionados con el límite del tenor  literal”: KLATT, Matthias, Hacer el derecho explícito. Normatividad semántica en la argumentación jurídica, Madrid, 2017, p. 29.

 

[18] Las funciones de la confianza y su relación con el acto de elección son estudiadas por Pierre Rosanvallon en la obra La Contrademocracia. La política en la era de la desconfianza, editorial Manantial, 2007, Buenos Aires, p. 23.

 

[19] VALBUENA HERNÁNDEZ, Gabriel, La defraudación de la confianza legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del Estado, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2008, pp. 91 y s.

[20] En cuanto a la movilidad de congresistas dentro o fuera del recinto, la declaración testimonial en este proceso del Secretario General del Senado, Gregorio Eljach, es ilustrativa: “Los Senadores generalmente se mueven de sus pupitres, son sesiones muy largas y ellos comienzan o hacer consultas con la otra bancada o con los compañeros del otro lado de las sillas, van a la mesa con frecuente, eso se ve en  la televisión con facilidad, permanentemente están yendo a consultar donde está la secretaria, llevan proposiciones, llevan constancias, solicitudes de eventos, solicitudes de permisos, lo que se estila allí diariamente y ocurre sobre todo cuando ya ha avanzado y estamos en votaciones, ocurre con frecuencia bastante que ellos están afuera, entonces el presidente dice “auxiliares de recinto, toquen la campañilla porque estamos votando para que entren” quiere decir que están en el salón contiguo adjunto que se llama salón de apoyo en donde hay como unas salas para que ellos hagan su trabajo político partidista parlamentario pero fuera del salón, entonces cuando se toca la campana ellos vuelven a lo que me refiero es que generalmente no alcanzan a llegar a su pupitre y poner la huella entonces desde atrás, que uno los está viendo pero que no los coge la cámara ni el audio porque el audio está a acá (señala el micrófono de la sala) ellos le hacen señas, con frecuencia uno dice “senador fulano como vota o en qué sentido” voto si sí hace así (realiza una seña) voto no hacen así (realiza seña) (…) Entonces lo que quiero señalar señor magistrado con todo respeto es que la entrada y salida allá es algo muy natural muy frecuente, la llegada después de que se inició también es frecuente. A veces en algunos casos salen por ejemplo a la Presidencia de la República que queda ahí cerquita a dos cuadras, y regresan o no regresan, pero sí estuvieron y se registraron ahí aparece, y si no se registraron pero votaron manualmente también aparece y los que no aparezcan ahí después en el acta, porque el acta ya coge otras cosas que sucedieron allí en ese momento tiene la oportunidad o la posibilidad de justificarle al senado por que no asistieron, ese término, eso no tiene término ni preclusivo ni perentorio” (C.D. audiencia de testimonios, c.p).

 

[21] El Acto Legislativo n.° 01 del 3 de julio de 2003, en su artículo 8 introdujo un nuevo inciso en el artículo 160 de la Constitución Política., el cual establece una nueva regla antes de que se voten los proyectos tanto en las comisiones como en las plenarias, el artículo establece: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente  se haya enunciado.  El aviso de que un proyecto  será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizara la votación”.

 

[22] Gaceta Constitucional n.º 51 del 16 de abril de 1991, p. 27.

 

[23] Consejo de Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 9, sentencia del 25 de abril de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00319-00 M.P. Oswaldo Giraldo López.

 

[24] Consejo de Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 11, sentencia del 21 de mayo de 2018,  rad. 11001-03-15-000-2018-00779-00 M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

 

[25] El constituyente Abel Rodríguez en el debate que tuvo lugar el 29 de abril de 1991, precisó que la asistencia es obligatoria, pero no la vinculó indefectiblemente con el hecho de votar la totalidad de proyectos enunciados ─pp. 31 y 32─ “[A]l redactar este articulado, sobre la pérdida de investidura del congresista, es que allí se consigna en el numeral d, como una de las causales, la inasistencia en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias, en las que se voten proyectos de actos legislativo, o de ley, o mociones de censura a los ministros, que desde el punto de vista de la asistencia del congresista, ésta prácticamente se hace obligatoria es para las sesiones en las cuales hay votación, ya sea de un acto legislativo, de una ley, o de una moción de censura; quiere decir esto, que el congresista, por ejemplo, no estaría obligado a asistir puntualmente a las comisiones, y la no asistencia a las comisiones, sería el mecanismo para paralizar el Congreso, porque resulta que todas las leyes, todos los proyectos de actos legislativos, tienen su inicio en la comisión correspondiente (…) o aquí se incluye la asistencia a las comisiones o estaríamos realmente tomando una norma superflua, en la cual el ausentismo parlamentario, que es otro de los grandes vicios de nuestro Congreso, seguiría vigente (…)”. En los debates llevados a cabo el 6 de junio de 1991 se negó a incluir la expresión “comisión” ─p. 136─ y solo se hizo referencia a reuniones plenarias. Gaceta Constitucional, n.° 51, 16 de abril de 1991 “Informe Ponencia-Estatuto del Congresista”.

 

[26] Sobre la actividad política de un parlamentario, resulta útil citar lo expuesto por el Secretario General del Senado – Gregorio Eljach Pacheco, al rendir su testimonio, sobre este punto en particular: “desde [la apertura del registro], ellos pueden llegar y pueden registrarse y pueden deliberar y pueden votar y pueden dejar constancia y presentar proposiciones y en general lo hace, hacer todo lo que cabe para las competencias de un congresista activo en el desarrollo de una plenaria, es decir no es simplemente llegar y quedarse ahí para que lo vean sino participar del debate, presentar proposiciones, presentar constancias, intervenir, contradecir al otro en materia política, muchas cosas que revelan su actividad política, hay una de carácter ideológico de cada bancada, con sus propuestas programáticas y hay otras del tipo netamente legislativo sobre el texto de lo que se va a discutir y eventualmente a votar” (C.D. audiencia de testimonios, c.p).

 

[27] Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Sentencia de 5 de marzo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-00 (antes 11001-03-15-000-2017-02460-00), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

 

[28] Consejo de Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 9, sentencia del 25 de abril de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00319-00 M.P. Oswaldo Giraldo López.

 

[29] Consejo de Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 11, sentencia del 21 de mayo de 2018,  rad. 11001-03-15-000-2018-00779-00 M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

 

[30] Consejo de Estado, Sala de Decisión Especial de Pérdida de Investidura n.° 5, sentencia del 7 de junio de 2018,  rad. 11001-03-15-000-2018-00890-00, M.P. Milton Chaves García.  

 

[31] Respecto a la limitación de la libertad de interpretación del juez. Cfr. KLATT, Matthias, Hacer el derecho explícito, Francisco Campos Zamora (trad.), Marcial Pons, Madrid, 2017, p. 23.

 

[32] Esta postura, que fue sostenida en la sentencia del 1º de agosto de 2017, ha sido moderada en las últimas sentencias proferidas por las Salas Especiales de Decisión: “La causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política no se configura por la simple inasistencia a seis reuniones plenarias del Congreso de la República o de alguna de sus Cámaras individualmente consideradas, con independencia de lo que ocurra en ellas. El sentido literal, histórico, gramatical, pragmático y sistemático de la norma vincula ese acto, el de inasistir, con la sesión de votación, de manera que la conducta relevante para pérdida de investidura supone dos condiciones: (i) que la inasistencia se predique respecto de seis reuniones plenarias; y (ii) que en cada una de estas reuniones plenarias se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura. Igualmente, la asistencia implica que el congresista permanezca en el recinto legislativo durante toda la sesión, desde su inicio hasta su finalización. Por lo tanto, el senador o representante perderá su investidura, aunque haya contestado el llamado a lista realizado por el secretario de la respectiva Corporación, siempre que se compruebe que no estuvo presente en la votación de alguno de los asuntos de que trata el artículo 183 numeral segundo constitucional”: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, M.P. Danilo Rojas Betancourth.

 

[33] En cuanto al origen de la teoría de la mutación consultar: SÁNCHEZ URRUTIA, Ana Victoria, “Mutación constitucional y fuerza normativa de la Constitución. Una aproximación al origen del concepto” en Revista Española de Derecho Constitucional, año 20, n.° 58, 2000, pp. 105-135.

 

[34] Ley 5 de 1992, artículo 90: “Excusas aceptables. Son excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos:

“1. La incapacidad física debidamente comprobada.”

“2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso.”

“3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.”

“PARAGRAFO. Las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos por el artículo 60 de este Reglamento. Su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley”.

 

[35] Constitución Política, artículo 108. “(…) Los Estatutos Internos de los Partidos y Movimientos Políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del Congresista, Diputado, Concejal o Edil por el resto del período para el cual fue elegido. (…)”.

 

[36] L. 974/05. Artículo 5°. “Decisiones. Las bancadas adoptarán decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo de esta ley. Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual, se dejará constancia de ello en el acta respectiva de la reunión de la bancada. La bancada puede adoptar esta decisión cuando se trate de asuntos de conciencia, o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única”.

 

[37] Proyecto de ley estatutaria 03 de 2017 Senado, 006 de 2017 Cámara, por medio de la cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones independientes.

 

[38] Corte Constitucional, sentencia C-018 de 2018, según el comunicado n.° 12 del 4 de abril de 2018.

 http://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/No.%2012%20comunicado%2004%20y%2005%20de%20abril%20de%202018.pdf

 

[39] Constitución Política, artículo 112. “Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas políticas (…)”.

 

[40] Artículo 85. “Clases de sesiones. Las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones son públicas, con las limitaciones establecidas en el presente Reglamento. // Reglamentariamente se dividen en ordinarias, extraordinarias, especiales, permanentes y reservadas. // Son sesiones ordinarias, las que se efectúan por derecho propio durante los días comprendidos entre el 20 de julio y el 16 de diciembre y el 16 de marzo al 20 de junio, gozando las Cámaras de la plenitud de atribuciones constitucionales; son sesiones extraordinarias, las que son convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas; son sesiones especiales, las que por derecho propio convoca el Congreso, estando en receso, en virtud de los estados de excepción; son sesiones permanentes, las que durante la última media hora de la sesión se decretan para continuar con el orden del día hasta finalizar el día, si fuere el caso; y son sesiones reservadas, las contempladas en el artículo siguiente”.

 

[41] Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional C-595 de 1997, C-141 de 2010 y C-685 de 2011, C-020 de 2018.

 

[42] Art. 138 de la CP. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-674 de 2017. “Se trata de una exigencia que permite realizar los principios constitucionales de publicidad y transparencia que rigen la función pública (CP. Art. 209), toda vez que le otorga a los ciudadanos el conocimiento de los asuntos o materias que serán objeto de debate, con miras a facilitar las expresiones de participación y control a la labor legislativa".

 

[43] Art. 85 de la Ley 5 de 1992. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-141 de 2010. “(…) la exigencia de realizarse por fuera del tiempo de sesiones extraordinarias no se predica del momento en que se convocan, sino del momento para el cual se convocan, dando mejores y mayores posibilidades de planeación de la agenda legislativa por parte del Gobierno y de lograr acuerdos para su realización con los miembros del Congreso”.

[44] Constitución Política, artículo 149. “Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes”. 

 

[45] Un presupuesto necesario para ejercer la facultad legislativa es el quórum y está previsto en el artículo 145 C. P. “El Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente”.

[46] Un estudio sobre la conformación del quórum en el Congreso de la República ver sentencia de la Corte Constitucional C-047 de 2017.

 

[47] Ley 5 de 1992. Art. 222. “Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”.

 

[48] Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional: C-094 de 1997, C-387 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-966 de 2003, C-1092 de 2003, C-303 de 2004, C-372 de 2004, C-753 de 2003, C-208 de 2005, C-630 de 2017, C-647 de 2017.

 

[49] Cfr. PALACIOS TORRES Alfonso, Concepto y control del procedimiento legislativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2005, p. 89.

 

[50] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, M.P. Danilo Rojas Betancourth.

 

[51] Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2004. En similar sentido, véanse las sentencias C-047 de 2017 y C-1041 de 2005.

 

[52] La Corte Constitucional ha señalado que el título de las leyes debe guardar una relación temática con su objeto central y su articulado, so pena de afectar el principio de unidad de materia y, con ello, su exequibilidad. Sentencias C-154 de 2016 y C-370 de 2004.

 

[53] Dispone el artículo 115 de la Ley 5 de 1992 que aprobado el articulado de un proyecto, debe darse lectura al título del proyecto, luego de lo cual el presidente de la respectiva Cámara debe preguntar: “¿Aprueban los miembros de la corporación el título leído?”. A la respuesta afirmativa, el presidente expresará: “¿Quieren los senadores (o representantes) presentes que el proyecto de ley (o de reforma constitucional) aprobado sea ley de la República (o acto legislativo)?”.  

 

[54] Corte Constitucional, sentencias C-1143 de 2003, C-332 de 2005 y C-1041 de 2005, entre otras.

 

[55] Corte Constitucional, sentencia C-069 de 2004.

 

[56] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de septiembre de 2014, rad. 11001-03-24-000-2012-00220-00.

  

[57] Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 5 de marzo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-00 (antes 11001-03-15-000-2017-02460-00), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

[58] Constitución Política, artículo 183. “Los congresistas perderán su investidura: (…) 2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura (…).PARÁGRAFO. Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.

 

[59] Ley 5ª de 1992, artículo 300: “Informe secretarial. Los Secretarios de las Cámaras comunicarán por escrito a la Comisión de Acreditación Documental, después de cada sesión, la relación de los Congresistas que no concurrieren a las sesiones ni participaren en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura”. Este artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-319-94 del 14 de julio de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.

 

[60] Artículo 90. “Excusas aceptables (…) Parágrafo. Las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos por el artículo 60 de este Reglamento. Su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley”.

[61] En cuanto a los sistemas de votación, la sentencia del 1º de agosto de 2017 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo precisó lo siguiente: "30.3.2. Cuando la votación es nominal, el sentido individual del voto de cada congresista queda registrado, bien sea de forma manual o electrónica, en el acta de la respectiva sesión, por lo que siempre es posible conocer si un determinado senador o representante estuvo presente o no en la sesión durante la votación de un cierto proyecto de ley o de reforma constitucional. En cambio, cuando la votación es ordinaria o secreta esa información no queda consignada en el acta –sólo se registra si el proyecto se aprobó o no–, por lo que, si el congresista atendió el llamado a lista que se realiza al inicio de cada reunión con el fin de verificar el quórum constitucional, debe presumirse que asistió a toda la sesión, a menos de que exista una prueba idónea y confiable que demuestre lo contrario".

 

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley 5 de 1992, los presidentes de las respectivas Cámaras deben ordenar que al inicio de cada sesión se realice el llamado a lista con el fin de verificar el quórum constitucional. El desconocimiento de esta orden por parte del secretario es causal de mala conducta.

 

[62] Al respecto, el criterio acogido por la Sala Novena Especial de Decisión en la sentencia del 5 de marzo de 2018, precisó lo siguiente: “En aquellas sesiones plenarias en las cuales la accionada votó algunos proyectos de ley y acto legislativo y otros no, dichas sesiones no pueden ser contabilizadas como inasistencias, pues el simple hecho de haber votado algunas iniciativas, tal como queda dicho, es un hecho que indica que sí estuvo presente y participó en la sesión. Deducir lo contrario, equivaldría a entender de manera equivocada que el hecho de votar constituye el verbo rector de la causal endilgada”. Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Sentencia de 5 de marzo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-00 (antes 11001-03-15-000-2017-02460-00), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

 

[63] La Resolución 132 del 25 de febrero de 2014 dispuso: “asígnese las funciones de Secretario de la Comisión de Acreditación Documental al Secretario General del Senado de la República, quien hará el seguimiento al procedimiento de valoración de las excusas y descuentos en nómina, por inasistencia a las sesiones de la Corporación”.

 

[64] Respecto al cotejo y trámite de ausencias y justificaciones, el Secretario General del Senado de la República, Gregorio Eljach, precisó: “Este es un proceso o un procedimiento bastante complejo y dilatado en el tiempo, generalmente porque para eso no hay una norma específica, se trata de hacer el balance de inasistencias y justificaciones de las mismas o no justificaciones al final del periodo, es decir, cuando pasa el año legislativo del 20 de julio a 20 de junio del año siguiente (…) Pero se hace en cada periodo eso hay una resolución del año 14 por allá 13, que orienta en términos generales como se debe hacer ese trámite (…).  // En los dictámenes aparecen plenaria por plenaria nombre por nombre con cada fecha el tratamiento que la comisión de acreditación le da a las justificaciones o no justificaciones de las respectivas ausencias a las sesiones, si, y allí se valoran, esta se vale, esta no se vale, esta tiene soporte esta no tiene soporte y luego se dice Mesa aquí está el dictamen proceda a la parte fiscal (…)”. (C.D. audiencia de testimonios c.p.)

 

 

[65] En la diligencia de recaudación de testimonio, el apoderado de la parte demandada preguntó al señor Gregorio Eljach Pacheco, Secretario General del Senado de la República: “Cuando un congresista presenta una excusa médica, la presenta por escrito y anexa la respectiva incapacidad por el galeno respectivo, frente a ese tema desde el punto de vista del reglamento interno del Congreso (…) existe alguna carga u obligación del congresista luego de que la presenta ante la Secretaria, ante la Comisión de Acreditación, existe alguna carga es decir, debe estar pendiente del trámite, él tiene que asegurarse de que ese trámite se cumple internamente ante la Comisión de Acreditación desde el punto de vista legal desde el punto de vista del reglamento interno del Congreso”

 

El testigo contestó: “Ante el planteamiento necesariamente tengo que decir que no existe una norma que diga lo que el abogado pregunta, lo que existe y es vigente, es el deber de cada quien de demostrar porque no cumplió con su deber; o sea porque no asistió determinado tiempo, como lo hace de muchas maneras aquí lo he explicado, lo que pasa es que llega un momento radica su escrito diciendo que fue que se troncho un pie y no pudo llegar porque si caminaba se ponía peor y lo dejen radicar donde tenga que radicarlo, a partir de ahí eso hace parte del trámite interno, ya no le pertenece al Senador, son a la Secretaria en su momento o a la Comisión de Acreditación en su momento y finalmente saldrá el Dictamen que es el que dirá si eso valió o no valió; pero no hay una disposición en ley 5ª que es una ley organiza, que diga que ellos tengan que estarse metiendo a lo que no es de su competencia por que el deber ser, es que ellos radiquen lo quieran radicar para justificar porque no fueron a trabajar o por que no se registraron en el registro electrónico (…)”.

 

[66] En el testimonio vertido por el señor Gregorio Eljach Pacheco se destacó, principalmente, las competencias de la Comisión de Acreditación Documental, así: (i) verificar los documentos presentados por los parlamentarios; (ii) elaborar el dictamen consistente en el “cotejo” entre las ausencias de cada plenaria y la existencia de causas  justificantes.

[67] El artículo 183-2 de la Constitución Política establece que los congresistas perderán su investidura: “(…) 2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. (…).”

 

[68] M.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 11001-03-15-000-2018-00319-00.

[69] El parágrafo del artículo 183 de la Constitución señala que las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.

 

[70]ARTÍCULO 90. EXCUSAS ACEPTABLES. Son excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos:

1. La incapacidad física debidamente comprobada.

2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso.

3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento”.

 

[71] Figura desarrollada por la Ley 974 de 2005 “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas

[72] Dicha concepción no es exclusiva de nuestra integridad territorial. Incluso si se acudiera a un parangón y/o análisis comparado con otras legislaciones, terminaríamos por convencernos de aquella “regla general” comentada líneas arriba. El Reglamento de la Cámara de Diputados de la República Argentina dispone, en su artículo 197, que : “Ningún diputado podrá dejar de votar sin permiso de la Cámara, ni protestar contra una resolución de ella; pero tendrá derecho a pedir la consignación de su voto en el acto y en el Diario de Sesiones”. En similar sentido, el Reglamento de la Asamblea Legislativa de Costa Rica preceptúa, artículo 105 -imposibilidad de retiro en el momento de la votación-: “Ningún diputado que haya estado en la discusión de un asunto puede retirarse cuando vaya a procederse a su votación; además está obligado a dar su voto, afirmativo o negativo. La inobservancia de esta disposición acarreará la pérdida de la dieta correspondiente a la sesión en que se produzca.” La Ley Orgánica del Organismo Legislativo de Guatemala dispone -artículo 98-: “Ningún Diputado que esté presente en el acto de votar podrá excusarse de hacerlo, pero si tuviere interés personal en el negocio o lo tuviere algún pariente suyo en los grados de ley, deberá abstenerse…” 

[73] Gaceta Constitucional No. 51 de 16 de abril de 1991, p. 27.

[74] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1º de agosto de 2017, Rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, M.P. Danilo Rojas Betancourth.