Sentencia C-784/14
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA
DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA
TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Cumplimiento
de exigencias constitucionales de procedimiento legislativo/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO
ARMADO-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE
LEY ESTATUTARIA-Características
El control constitucional de los proyectos de ley
estatutaria es: (i) jurisdiccional, razón por la cual no se examina su conveniencia u oportunidad; (ii) automático, en cuanto no requiere una acción pública de
inconstitucionalidad; (iii) integral,
y debe entonces versar tanto sobre el contenido material como sobre el
procedimiento de formación del proyecto, confrontándolo con la totalidad de las
disposiciones de la Carta; (iv) definitivo, en tanto resuelve de forma concluyente sobre la exequibilidad del
proyecto, y la decisión que se adopte hace tránsito a cosa juzgada
constitucional absoluta; (v) participativo, ya que cualquier ciudadano puede intervenir en el
proceso; (vi) yprevio, pues consiste
en la revisión de un proyecto de ley.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Aplicabilidad de mensaje de urgencia para trámite/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Incumplimiento
del plazo para trámite de urgencia no genera vicio de procedimiento ni ocasiona
pérdida de competencia para el trámite del proyecto/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite
en una sola legislatura/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Implicaciones del trámite de urgencia y la
deliberación conjunta de Comisiones Permanentes/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Sesión
conjunta de comisiones de cámaras por mensaje de urgencia implica cumplimiento
de requisito de inicio de trámite
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Regla general en trámite legislativo/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Quórum
exigido/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Aprobación por mayoría absoluta de miembros del
Congreso/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Mayoría de votos de integrantes de comisiones de
Cámara y Senado/MAYORIA ABSOLUTA-Jurisprudencia constitucional/MAYORIA ABSOLUTA-Definición
TITULO DE LAS LEYES-Debe corresponder al contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia
entre el título de las leyes y el contenido/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON
OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Aplicación del principio de unidad de materia
TRAMITE LEGISLATIVO-Principio de identidad y consecutividad
La Carta establece que todo proyecto,
para ser ley, debe aprobarse en primer debate por la comisiones permanentes de
cada cámara, y en ciertos eventos estas pueden sesionar conjuntamente (CP arts
157-2, 163). El proyecto debe también ser aprobado por cada cámara en segundo
debate (CP art 157-3). Durante el mismo “cada cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias” (CP
art 160). Una lectura integral de estos preceptos ha conducido a la
jurisprudencia a sostener que en el procedimiento legislativo se deben observar
los principios de identidad flexible y consecutividad. El de identidad flexible
es un mandato orientado a que exista “clara correspondencia entre
el texto aprobado en el primer debate y el texto definitivo del proyecto de
ley”. No es necesario que exista identidad
rígida durante los cuatro debates reglamentarios, por lo cual un precepto no
tiene que ser exactamente igual desde que se inicia el trámite legislativo
hasta que éste termina. El tema específico debe sin embargo ser el mismo
durante el procedimiento. El principio de consecutividad
sintetiza las exigencias de que el proyecto de ley sea aprobado en cada etapa, es decir, en las respectivas comisiones
permanentes y plenarias de las Cámaras.
PROYECTO DE LEY-Acumulación
QUORUM EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto
DEBATE PARLAMENTARIO-Simultaneidad/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Prohibición de
simultaneidad de sesiones/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Inexistencia de
simultaneidad de sesiones
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA
DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA
TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-No deroga
la ley 134 de 1994 sobre
mecanismos de participación
El Proyecto de Ley no busca derogar lo aplicable de la Ley 134 de 1994 a los demás referendos
constitucionales, ni tampoco excepcionarla totalmente para los referendos
constitucionales que se celebren para implementar acuerdos finales de la
terminación del conflicto armado, sino prever algunas normas especiales que se
aplicarán en estos con preferencia a las disposiciones más generales contenidas
en aquella. Los referendos de que trata este Proyecto de Ley estarán entonces
sometidos a sus disposiciones, y en lo que no se les oponga a las normas de
la Ley 134 de 1994. Pero
ante todo estarán regulados por lo previsto en la Constitución (CP art 4).
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA
DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA
TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Normas
constitucionales aplicables
En cuanto a las normas constitucionales aplicables, en este proceso se
ha expresado la pregunta por la clase de referendo constitucional que se regula
en el Proyecto de Ley bajo revisión. Debe decirse al respecto que cuando la
iniciativa objeto de control se refiere a referendos constitucionales, hace
alusión a los regulados en los artículos 374 y 378 de la Constitución. En ese sentido, el que se regula
en el Proyecto de Ley bajo examen no es un género de referendo constitucional
independiente de los referendos constitucionales ya previstos en el artículo 378 de
la Constitución. Es más
bien una especie de referendo aprobatorio orientado a reformar la Carta Política. Por lo cual, los referendos
constitucionales que se efectúen en desarrollo de este Proyecto de Ley deben
tener por objeto la reforma de la Constitución, con estricta sujeción a las
reglas de procedimiento contenidas en esta, en los preceptos mismos de la Ley
que surja del Proyecto ahora controlado, en la Ley 5 de 1992 en lo que corresponda, en
la Ley 134 de 1994 en
cuanto sea compatible, y en las demás normas aplicables a los certámenes de
participación democrática.
REFORMA CONSTITUCIONAL MEDIANTE REFERENDO-Reglas constitucionales
Las reglas constitucionales para la reforma constitucional mediante
referendo comprenden una amplia variedad de exigencias. La Corte ha sostenido
que “el Presidente no podrá convocar
directamente a un referendo constitucional”, pues es necesario que exista una
ley que convoque al referendo (CP art 378). La iniciativa para tramitar una ley
convocatoria a referendo constitucional aprobatorio se reserva exclusivamente
al Gobierno y a los ciudadanos en los términos del artículo 155 de la Carta.
Por tanto, los referendos de que trata el Proyecto de Ley objeto de revisión
pueden tener iniciativa ciudadana, bajo el marco constitucional. La ley que
convoca a un referendo constitucional debe ser aprobada por “la mayoría de los
miembros de ambas cámaras”, y una vez cumpla las etapas en el Congreso debe
pasar a la Corte Constitucional, con el fin de que esta lleve a cabo un control
“con anterioridad al pronunciamiento popular […] sólo por vicios de
procedimiento en su formación” (CP art 241 núm. 2). El referendo debe
presentarse a los electores de modo que estos puedan escoger en el temario lo
que votan positivamente y lo que votan negativamente. No obstante, para que se
entienda aprobada una reforma constitucional, es necesario el voto afirmativo
de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de estos “exceda la
cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral” (CP art
378). La Corte ha entendido que en esta regulación, que le da una
eficacia específica a la decisión participativa de abstenerse, existe un
compromiso con la protección de la abstención como opción política.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA
DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA
TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Exigencia
de especificidades para que un referendo constitucional se sujete a sus
previsiones
Si bien los referendos de este Proyecto de Ley
forman entonces parte del género de los referendos constitucionales
aprobatorios (CP art 378), y tienen por tanto las notas que son comunes a este
mecanismo de reforma constitucional (CP art 374), es importante destacar las
especificidades que exige el Proyecto bajo control para que un referendo
constitucional se sujete a sus previsiones. El artículo 1° del Proyecto delimita
el ámbito de aplicación de la Ley que surja de él, al decir que aplica a “[l]os
referendos constitucionales que sean necesarios para la implementación de un
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado” (art 1). La Corte debe
hacer las siguientes precisiones sobre el alcance de esta expresión, con el fin
de responder a algunas inquietudes que en torno a la misma se han presentado en
este debate: i) qué se entiende por “referendos constitucionales”; ii) qué
sentido tiene la expresión “necesarios”; iii) cómo se ha explicado la
denominación “un Acuerdo Final”; iv) qué función ocupa este Proyecto de Ley en
el marco constitucional.
ACUERDOS MEDIANTE MECANISMOS QUE PERMITAN A
CIUDADANOS PARTICIPAR DE MANERA DIRECTA Y EXPRESAR SU VOLUNTAD EN RELACION CON
RESULTADOS DE NEGOCIACIONES ENTRE ACTORES ARMADOS-Argumentos para su implementación
PROCESO DE CONTROL DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA
SOBRE REFERENDOS CONSTITUCIONALES Y REVISION SOBRE LEY QUE CONVOCA REFERENDO
CONSTITUCIONAL PREVISTO EN LEY ESTATUTARIA-Distinción
El proceso de control de un proyecto de ley estatutaria sobre referendos
constitucionales es jurisdiccionalmente distinto al de revisión sobre la Ley
que convoca al referendo constitucional previsto en la Ley estatutaria. Lo que
corresponde en el primer caso es definir los parámetros de constitucionalidad
de las leyes estatutarias, y hacer el control constitucional de conformidad con
ellos (CP art 241 num 8). En ese ejercicio puede ciertamente definir los
límites que, para la realización de referendos, surjan del Proyecto de Ley
estatutaria bajo examen, pero no podría pronunciarse sobre los límites
jurídicos que surjan de otras fuentes, en torno a la realización de los
referendos constitucionales regulados en la Ley estatutaria que se revisa. En
el segundo caso, en cambio, de control constitucional sobre la Ley que convoca
a un referendo, la Corte tiene atribuciones para determinar los límites
jurídicos del pronunciamiento popular, y si estos se infringieron. Por
prudencia judicial, pero ante todo por competencia, la Corte Constitucional no
podría, en el examen de constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria
sobre mecanismos de participación popular, adelantarse a pre constituir –y
mucho menos con detalle- la totalidad de los límites jurídicos a los que estos
deben sujetarse.
LIMITES AL PODER DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/LIMITES MATERIALES AL PODER DE
REFORMA-Jurisprudencia constitucional no reconoce actualmente límites de
este tipo
LIMITES COMPETENCIALES AL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia constitucional/PODER DE REFORMA A TRAVES DE ACTO LEGISLATIVO O REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Es
limitado y no puede sustituir elementos esenciales definitorios de la identidad
de la Constitución/SUSTITUCION DE
LA CONSTITUCION-Sólo puede ser
legítima si es aprobada por el poder constituyente primario o por una Asamblea
Constituyente especialmente elegida para ello, luego de un proceso deliberativo
y democrático respetuoso de las garantías que para tales efectos consagra la
propia Constitución
Según la jurisprudencia, tanto el Congreso como el cuerpo electoral que
interviene en la realización de un referendo constitucional sí se sujetan a
límites pero competenciales. La Corte ha señalado por ejemplo en las sentencias
C-551 de 2003, C-180 de 2007, C-141 de 2010 y C-397 de 2010, que el poder de reformar la
Constitución por referendo es limitado y no puede sustituir elementos
esenciales definitorios de la identidad de la Constitución. Esta limitación
tiene una justificación democrática. La Corte ha sostenido que la sustitución de la Constitución
es legítima “si es aprobada por el poder constituyente primario o por una
Asamblea Constituyente especialmente elegida para ello, luego de un proceso
deliberativo y democrático respetuoso de las garantías que para tales efectos
consagra la propia Constitución”. Hay entonces una relación entre los
espacios y oportunidades de participación ciudadana, y los límites a la
competencia para expedir actos de reforma constitucional. El referendo
constitucional está diseñado para abrir espacios de participación popular superiores
a los que ofrece un acto legislativo, pero por su configuración interna la
participación política en el referendo constitucional se expresa en torno a
preguntas prestablecidas por el Congreso (organismo de democracia
representativa), y dentro de opciones determinadas (sí, no y abstención). La
ostentación del poder constituyente originario implica ausencia de sujeción a
limitaciones de esa clase. Mientras mayor es el grado de participación
democrática en el diseño institucional del mecanismo, menor la limitación
jurídica del poder de reforma.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA
DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA
TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Finalidad
de los referendos constitucionales que regula y su función dentro del marco
constitucional
REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE
ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO CONTENIDOS EN PROYECTO DE
LEY-Opción institucional legítima y no como la
única posibilidad, ni tampoco como la única legítima para materializar los
acuerdos finales/MECANISMO DE PARTICIPACION
CIUDADANA PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y TRANSITAR HACIA LA PAZ-Opción que se interpreta cabalmente con la
Constitución
REFERENDOS CONSTITUCIONALES-Instrumentos adecuados para alcanzar, en conjunto con otras medidas, el
propósito de terminar el conflicto armado
REFRENDACION ENCAMINADA A MATERIALIZAR ACUERDOS DE
PAZ-Derecho comparado
LEYES ESTATUTARIAS-No se opone al orden constitucional que se siga razonablemente un
principio de regulación diferenciada para especies distintas de un mismo
mecanismo de participación popular
PRINCIPIO DE GENERALIDAD Y UNIVERSALIDAD DE LEYES Y
REFORMAS CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia
constitucional
REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO
ARMADO-Acorde con principio de generalidad
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA
EL DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA
TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-No
admite referendos armados/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA
SOBRE REGLAS PARA EL DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE
ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-No acepta tipo alguno de coacción o amenaza sobre
cuerpo electoral
El Proyecto de Ley bajo examen no admite referendos armados. Esa
situación no es ni expresa ni tácitamente admitida, permitida y mucho menos
ordenada por precepto alguno de la iniciativa bajo control. El Proyecto de Ley
tampoco acepta tipo alguno de coacción o amenaza sobre el cuerpo electoral. Por
el contrario, la totalidad de sus artículos están orientados hacia el
ofrecimiento de garantías electorales para los ciudadanos, y en especial para
asegurar la libertad del electorado (arts. 2 y ss.). El contexto normativo del
cual forma parte este Proyecto de Ley censura además expresamente, y castiga
según el caso, el constreñimiento al sufragante y la violación de los derechos
ciudadanos en la celebración de mecanismos de participación democrática. La
Constitución prevé que el voto es libre y que “[e]l Estado velará porque se
ejerza sin ningún tipo de coacción” (CP art 258). El Código Penal vigente contempla diversas
penas de prisión o multa no sólo para una gama de comportamientos punibles por
violación al ejercicio de los mecanismos de participación democrática (CPenal
arts 386-396), sino también para otras conductas que podrían lesionar o poner
en peligro bienes jurídicos de importancia para una celebración de los
referendos que se pueda juzgar ajustada al orden constitucional. Ni la Fuerza
Pública, ni las demás instituciones, podrían tampoco declinar su obligación
constitucional permanente, no desconocida por este Proyecto, de proteger a
todos los habitantes del territorio “en su vida, honra, bienes, creencias y
demás derechos y libertades” (CP art 2).
REFERENDOS CONSTITUCIONALES-Legislación no podría considerarse en abstracto
inconstitucional solo por el hecho de estar llamada a aplicarse eventualmente
incluso en zonas o momentos de conflicto armado
CONCURRENCIA DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES
CON OTROS ACTOS ELECTORALES- Constitución Política no establece de
forma expresa la prohibición general de coincidencia con elecciones de
autoridades públicas /PROHIBICION LEGAL DE CONCURRENCIA DE REFERENDOS
CON OTRAS ELECCIONES- Opción válida pero no como la única posible en
el marco de la Constitución Política y
la jurisprudencia constitucional/ COINCIDENCIA DE REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OTROS ACTOS ELECTORALES-Alcance
respecto de la abstención pasiva y abstención activa
REFERENDOS CONSTITUCIONALES-Prohibición de coincidencia con elecciones presidenciales
La prohibición del artículo 262 Superior comprende
la imposibilidad de celebrar referendos en la misma fecha de elecciones
presidenciales, por tres razones: (i) la realización de un referendo
constitucional constituye un acto electoral en el cual se lleva a cabo al menos
una elección, (ii) no hay una razón objetiva para concluir que, en virtud del
artículo 262 de la Carta, la elección de Presidente y Vicepresidente de la
República no puede concurrir con la de Congreso y autoridades territoriales,
pero sí con la realización de referendos constitucionales; (iii) las elecciones
presidenciales, y los referendos de que trata este Proyecto, le plantean al
electorado la necesidad de tomar decisiones de la mayor trascendencia, y su
coincidencia en vez fomentar el debate público lo debilita y permite introducir
un elemento desequilibrante entre las distintas campañas de estos referendos;
(iv) la posible coincidencia de referendos constitucionales con una elección
presidencial conllevaría para aquellos instrumentos una inocultable vocación
plebiscitaria, y una ley estatutaria no puede darle esa configuración a un
referendo constitucional.
COINCIDENCIA DE ELECCIONES PRESIDENCIALES CON OTRAS
ELECCIONES-Prohibición
La Constitución prohíbe la coincidencia de elecciones presidenciales con
otras elecciones, entre otras razones que se enunciarán adelante, justamente
por centralidad que tienen el Presidente y el Vicepresidente de la República en
un régimen presidencialista, y por la correlativa magnitud que ostenta la responsabilidad
del cuerpo electoral en su elección. En nuestro régimen constitucional se le
reconoce al Presidente de la República un haz de atribuciones y poderes de la
mayor importancia y alcances. El Presidente es Jefe de Estado, de Gobierno y
suprema autoridad administrativa (CP art 115), “simboliza la unidad nacional”
(CP art 188), dirige las relaciones internacionales (CP art 189-2), la fuerza
pública (CP art 189-3), y tiene un grupo amplio y variado de facultades de
nominación, ordenación y configuración de la administración pública (CP art 189
nums 1, 13 y ss). En elecciones presidenciales, el Constituyente consideró que
el pueblo no podría entonces estar además ante el deber civil de decidir si
elige otras autoridades, si aprueba o no reformas constitucionales como las que
buscarían implementarse con estos referendos. Por lo demás, adelantar
simultáneamente dos grandes debates, de los que depende en buena medida el
destino colectivo, antes que promover recíprocamente la deliberación pública
amplia y abierta, estimularían una suerte de mutuo eclipse parcial
sobre la participación y la deliberación públicas.Ambos estarían avocados a
reducirse correlativamente en un mismo escenario político y en espacios
temporales coincidentes.
REFERENDO PLEBISCITARIO-Criterios para identificarlo
La aproximación jurisprudencial señalada, en
concordancia con la doctrina constitucional comparada sobre la materia, ofrece
criterios para identificar un referendo plebiscitario. Para empezar, tal
carácter no depende necesariamente del contenido normativo sometido a
aprobación popular. Desde que se controle una ley estatutaria que lo regule se
puede saber en ciertos casos si crea un referendo plebiscitario, lo cual ocurre
si por ejemplo admite que, siendo este multitemático y con un número plural de
preguntas, se pueda votar en bloque. El contexto en el que está llamado a
presentarse el referendo marca también un hito doctrinal para determinar si
tiene o no trasfondo plebiscitario. La campaña previa a su realización, la
forma como tiene vocación de desenvolverse, se ha considerado como factor clave
para diferenciar los referendos de los pronunciamientos plebiscitarios. El que
se proponga un proyecto de norma jurídica, en un contexto de campaña en el cual
este se vincula estrecha e indisolublemente con la pregunta por la confianza en
el Presidente de la República, puede alterar radicalmente su naturaleza, y
pasar de ser un mecanismo de reforma constitucional propiamente dicho, para
convertirse en una consulta popular sobre la confianza o respaldo del
electorado en una persona, programa o política de gobierno específica, con lo
cual tendría entonces el efecto práctico de enlazar la respuesta a las
preguntas con una cuestión plebiscitaria.
REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE
ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-No pueden coincidir con elecciones de Presidente y
Vicepresidente
REFERENDOS CONSTITUCIONALES-Para los casos de coincidencia con otras
elecciones, el deber de los jurados de votación de “ofrecer” debe entenderse como el acto de preguntarle
al ciudadano su deseo de recibir el tarjetón correspondiente al referendo
REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE
ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Marco de garantías para equilibrio electoral en
campañas y en la realización de estos referendos constitucionales
ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO
MEDIANTE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Publicidad
Es constitucional exigir que los acuerdos finales
se divulguen y publiquen con antelación a la celebración de los referendos,
pero no lo es que quede abierta la antelación con que debe dárseles publicidad
y difusión a sus contenidos, la Corte debe condicionar la exequibilidad de la
norma, pero con la condición de que las materias sobre las que han de versar
los referendos se publiquen y difundan en un marco temporal más preciso, que la
Corte debe delimitar. Para ello tiene en cuenta lo señalado en este proceso por
la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, en el sentido de que
por estas previsiones se regirán los referendos que se consideren “necesarios”
para implementar un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado.
Esto implica que debe haber una relación instrumental y teleológica de
conexidad entre las preguntas que se planteen en la ley que convoque a
referendo y el contenido de lo que finalmente se acuerde en las negociaciones.
No es entonces posible someter a los referendos de que trata este Proyecto,
prospectos de reforma que carezcan de relación con las materias sobre las que
han de versar los acuerdos finales. Esto define ya un punto en que deben ser
publicados los contenidos de lo que finalmente se acuerde, pues antes del
trámite de aprobación en el Congreso de la ley que convoque al pronunciamiento
popular, debe ser claro lo que pretende implementarse con los referendos, para
que el Congreso defina si deben o pueden someterse a las previsiones de la Ley
estatutaria que surja del Proyecto bajo control.
REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO
ARMADO-Se vulnera libertad del elector en caso de no
publicar y divulgar con suficiente antelación el contenido de los acuerdos
finales, cuya
implementación se ha de buscar por medio de estos referendos constitucionales
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE REGLAS PARA
EL DESARROLLO DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA
TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO -Al no
haber una regla especial sobre los organismos encargados de divulgar los
asuntos que contienen dichos referendos, se deben aplicar las reglas generales
establecidas en Ley 134 de 1994
La Sala observa que el
Proyecto de Ley no prevé específicamente los organismos encargados de divulgar
los asuntos sobre los que deben versar estos referendos constitucionales. Lo
cual sólo significa que no hay una regla especial sobre la materia, de modo que
deben aplicarse las normas generales establecidas en la Ley 134 de 1994 (arts 92 y 93). Si bien
estas normas se refieren a opciones de participación con respecto a los referendos
en general, y no especialmente a los asuntos específicos que se regulan en este
Proyecto de Ley, lo cierto es que sus previsiones en materia de divulgación son
aplicables mutatis mutandis a estos últimos. Por ende, sin perjuicio del deber
que tienen las demás autoridades en el marco de lo dispuesto en los párrafos
anteriores, el Registrador Nacional del Estado Civil deberá, como exige el
artículo 92 de la Ley 134 de 1994, ordenar tres (3) publicaciones del texto del
proyecto sometido a referendo con anterioridad a la celebración de este último,
y asegurarse de que el contenido de los acuerdos se divulgue con antelación al
inicio del trámite de las leyes que convoquen a los referendos de que trata
este Proyecto. Debe haber también, según los artículos 6 numeral 4 de este
Proyecto de ley y 93 de la Ley 134 de 1994, una campaña institucional en cabeza
de la organización electoral, en la cual se divulguen los referendos
constitucionales, “para dar una orientación objetiva al debate” (art 93), en el
contexto de los contenidos de los acuerdos finales que aquellos pretendan
implementar.
REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE
ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO ARMADO-Reglas sobre campañas y su financiación/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Competencia
para reglamentar la financiación y realización de campañas a favor, en contra o
por la abstención de referendos constitucionales
PROYECTO DE LEY SOBRE REGLAS PARA DESARROLLO
DE REFERENDOS CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE
CONFLICTO ARMADO-Competencias
del Consejo Nacional Electoral sobre financiación y campañas no versan sobre
una materia objeto de reserva de ley estatutaria
COMPETENCIAS DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
PARA REGLAMENTAR LA FINANCIACION Y CAMPAÑAS EN REFERENDOS CONSTITUCIONALES-Efecto útil
Los artículos 4 y 7 del proyecto le atribuyen a
Consejo Nacional Electoral competencias reglamentarias sobre campañas
publicitarias, publicidad de campañas en torno al referendo, control de
contribuciones y fijación del monto máximo de dinero privado para las campañas
de los distintos mecanismos de participación popular. No carecen por ello de
utilidad. El efecto útil de estas disposiciones es doble. Primero, por medio de
ellas se quiso precisar que estas competencias pueden ser ejercidas en el
contexto de los referendos constitucionales para implementar acuerdos finales
de terminación del conflicto armado. Segundo, estas normas resaltan que, para
garantizar el equilibrio o evitar cualquier duda sobre eventuales vacíos, las
competencias de regulación que adjudican sobre las campañas y su financiación,
en los referendos de que trata este Proyecto de Ley, se extienden también hacia
las campañas por la abstención activa.
REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO
ARMADO-Normatividad sobre responsabilidad
institucional en la garantía de acceso democrático y equilibrado a medios de
comunicación oficiales, para ajustarlo a la reforma orgánica constitucional y
legal en materia de televisión
REGLAS PARA DESARROLLO DE REFERENDOS
CONSTITUCIONALES CON OCASION DE ACUERDO FINAL PARA TERMINACION DE CONFLICTO
ARMADO-Garantías para oposición al referendo
constitucional/ESTIMULOS AL SUFRAGANTE-Jurisprudencia constitucional/CERTIFICADO DE SUFRAGANTE-Función
Referencia:
expediente PE-042. Revisión constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria 063
de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, ‘por medio de
la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales
con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado’.
Magistrada ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil
catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
I.
ANTECEDENTES
1. El 12 de noviembre de 2013, en cumplimiento de
lo ordenado en los artículos 153 y 241 numeral 8° de la
Constitución, se radicó en la
Secretaría General de la Corte Constitucional el oficio mediante el cual el
Secretario General del Senado de la República remitió el expediente del Proyecto
de Ley Estatutaria número 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, ‘por medio
de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto
armado’. Mediante auto del 27 de noviembre de 2013 se asumió el conocimiento del
asunto y se solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y
de la Cámara de Representantes, así como a los Secretarios de las comisiones
primeras constitucionales, que enviaran copias auténticas de las Gacetas del
Congreso en las que constara la totalidad de las sesiones parlamentarias en las
cuales se hubiere estudiado o aprobado el proyecto de ley, así como las
certificaciones del cumplimiento de las exigencias constitucionales y
reglamentarias para este tipo de leyes (artículos 133, 145,
146, 153, 157, 160 y 161 y Ley 5ª de 1992, Reglamento del Congreso de la
República).
2. En el auto del 27 de
noviembre de 2013 se dispuso, igualmente, invitar a la Vicepresidencia de la República; a los Ministerios del
Interior y de Defensa; al Consejo Nacional Electoral y al Registrador General
de la Nación; a las facultades de Derecho de las Universidades del Chocó, del
Cauca, de Nariño, de Ibagué, de Caldas, de Antioquia, EAFIT, del Atlántico, del
Sinú, ICESI de Cali, Industrial de Santander, Pedagógica y Tecnológica de
Colombia, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, de la Sabana, de los Andes,
Javeriana, Libre, Jorge Tadeo Lozano, Externado de Colombia, Santo Tomás, y del
Rosario; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Misión de Observación
Electoral, al Centro de Estudios Constitucionales ‘Carlos Restrepo Piedrahita’
de la Universidad Externado de Colombia, al Instituto de Estudios Políticos y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, al Centro de
Pensamiento Primero Colombia, a la Corporación Viva la Ciudadanía, a la Red de
Veedurías Ciudadanas, a Dejusticia, y a la Comisión Colombiana de Juristas. En
la citada providencia se les solicitaba pronunciarse en especial sobre los
siguientes puntos, además de otros que estimaran pertinentes: i. qué tipo de
referendo es el regulado por el Proyecto de Ley Estatutaria bajo revisión, ii.
en qué consistiría; iii. cuál sería su procedimiento de convocatoria y
aprobación, y iv. cuáles reglas serían modificadas con esta reforma.
3. Cumplidos los términos previstos, y una vez
efectuada la remisión del expediente legislativo con el procedimiento que
condujo a la aprobación del Proyecto de ley bajo examen, por medio del auto
expedido el 10 de abril de 2014 se dispuso darle continuación al proceso, y se
ordenó que por la Secretaría General se procediera a la fijación en lista del
proceso y se diera traslado al Procurador General de la Nación. Tras surtirse
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir
sobre la exequibilidad del Proyecto de la Ley Estatutaria en cuestión.
II.
II.
TEXTO DE LA NORMA
El texto conciliado al Proyecto de Ley Estatutaria
número 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, ‘por medio
de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado’, es el siguiente:[1]
TEXTO CONCILIADO AL
PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA NÚMERO 063 DE 2013 SENADO, 073 DE 2013 CÁMARA
por medio de la cual se dictan las
reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado.
Artículo 1. Referendos constitucionales con ocasión de un
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Los referendos constitucionales que sean
necesarios para la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado estarán sujetos, en especial, a las reglas contempladas en la
presente ley.
Artículo 2. Fecha para la realización de referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado. Los referendos constitucionales a los que se
refiere la presente ley podrán coincidir con actos electorales. Cuando tales
referendos coincidan con actos electorales, los jurados de votación deberán
ofrecer a los electores la tarjeta correspondiente a los referendos junto con
las demás tarjetas. Los electores estarán en plena libertad de manifestarles a
los jurados de votación que no desean recibir la tarjeta correspondiente al
referendo.
Artículo 3. Publicidad
del Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. El
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado deberá ser publicado y
difundido para conocimiento de los ciudadanos con anterioridad a la votación
del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley.
Artículo 4. Financiación de las campañas. El
Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas de financiación de las
campañas que apoyen o controviertan los contenidos del tipo de referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley, así como de las que
promuevan la abstención.
Artículo 5. Medios de comunicación. La
Autoridad Nacional de Televisión garantizará el acceso democrático a los
medios oficiales de comunicación en condiciones equitativas para quienes apoyen
o controviertan el tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la
presente ley así como de quienes promuevan la abstención.
Artículo 6. Garantías para la oposición al referendo
constitucional. Cuando la realización del tipo de referendos a los
que se refiere la presente ley coincida con un acto electoral, se deberá
asegurar que quienes se opongan al referendo tengan las suficientes garantías.
Para tal efecto:
1. Las campañas no podrán ser financiadas con
recursos públicos.
2. El Gobierno Nacional no podrá aumentar los
recursos destinados a la publicidad del Estado.
3. El certificado de sufragante solo se otorgará a
quienes participen en la votación de los actos electorales, y la decisión de no
votar el referendo bajo ninguna circunstancia podrá afectar este derecho.
4. La campaña institucional de la organización
electoral se regirá por lo establecido en el artículo 93 de la
Ley 134 de 1994. Además de divulgar el contenido del referendo
constitucional la organización electoral deberá explicar las formas de
participación, incluyendo la abstención activa.
5. Para efectos del establecimiento de topes de
financiación y de acceso a medios de comunicación, la campaña que promueva la
abstención activa en el referendo, será considerada por el Consejo Nacional
Electoral y la Autoridad Nacional de Televisión, como una campaña
independiente de la campaña por el no.
Artículo 7. Participación en las campañas del referendo. El
Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas para la realización de
campañas a favor, en contra o por la abstención, respecto del tipo de referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley.
Artículo 8. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación.
III. INTERVENCIONES
Registraduría Nacional del Estado Civil
4. El Registrador Nacional del Estado Civil interviene para rendir su
concepto sobre algunos puntos del proceso.[2]Manifiesta
que el referendo constitucional regulado por el Proyecto de Ley bajo revisión
es de aquellos a los que se refieren los artículos 378 de la Constitución y 5 y
33 de la Ley 134 de 1994, con la especificidad de que en ellos se sometería a
referendo “el acuerdo final para la terminación del conflicto”. Su
convocatoria y aprobación estarían sujetas no sólo a las normas del Proyecto
que se examina, sino también a los artículos 33 y 34 de la Ley 134 de 1994. Con
este Proyecto de Ley se estarían entonces reformando el artículo 39 de la Ley
134 de 1994, que prohíbe la coincidencia del referendo constitucional con otras
elecciones.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
5. La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Doctora
Cristina Pardo Schlesinger, expresa en su concepto que el Proyecto de Ley bajo
examen no tiene vicios de contenido material o de procedimiento en su
formación. En síntesis, los puntos principales de esta intervención son los
siguientes:
5.1. El contexto político del proyecto de ley. Dice que en el Acuerdo
General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable
y Duradera, celebrado por el Gobierno Nacional y las FARC-EP, se previó
como último punto de las negociaciones el relativo a la “Implementación,
verificación y refrendación”. De lograrse consensos definitivos sobre todos
los puntos de ese Acuerdo General, se llegaría a un Acuerdo Final para terminar
el conflicto. Tras el Acuerdo Final empezaría la fase de transición, que “marca
el inicio del verdadero proceso de construcción de la paz con la participación
de todos los colombianos, especialmente en aquellos territorios que han sufrido
la violencia de forma más directa y palpable”. Antes de ello es entonces
necesario un acuerdo en torno a la “Implementación, verificación y
refrendación”. Aunque el referendo no se ha acordado como instrumento para
desarrollar ese punto, el Gobierno Nacional lo considera el más apropiado para
el efecto pues admite el pronunciamiento popular, y no pone en discusión o en
peligro la Constitución de 1991 por la vía de abrir una asamblea nacional
constituyente. Aclara que este Proyecto no se refiere a la refrendación del
acuerdo final propiamente dicho, sino a los eventuales referendos
constitucionales que se convoquen sobre proyectos de reforma constitucional que
lo implementen.[3]
5.2. Las alegaciones sobre presuntos vicios de procedimiento en
la formación del acto. Dice que en el curso de los debates legislativos se
presentaron discusiones en torno a tres puntos: (i) la falta de acumulación de
este Proyecto con otro sobre mecanismos de participación ciudadana, (ii) la
supuesta simultaneidad de sesiones durante la sesión Plenaria del Senado de la
República, y (iii) la desintegración del quórum en la sesión Plenaria de la
Cámara de Representantes el 30 de octubre de 2013. La Secretaría Jurídica de la
Presidencia ofrece los siguientes argumentos para sostener que ninguna de esas
discusiones revela un vicio de procedimiento:
- La acumulación de proyectos de ley es a su juicio facultativa del
Presidente de la respectiva Cámara o Comisión Constitucional, según lo
dispuesto por los artículos 151 y 152 de la Ley 5 de 1992. En especial este
último dice que “los proyectos presentados en las Cámaras sobre la
misma materia, que cursen simultáneamente podránacumularse por
decisión de sus Presidentes y siempre que no haya sido presentada ponencia para
primer debate”(énfasis de la intervención). Además señala que la
acumulación de iniciativas no sólo no es presupuesto de validez del
procedimiento legislativo, sino que es de hecho una opción facultativa del
ponente o de los Presidentes de las Cámaras, como lo ha reconocido la Corte
Constitucional en diversos pronunciamientos, como por ejemplo en las sentencias
C-072 de 1995, C-1056 de 2003, C-797 de 2004, C-1153 de 2005 y C-375 de 2009.
- La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República sostiene que
no existió la simultaneidad de sesiones alegada. La supuesta irregularidad se
habría producido el 23 de octubre de 2013, pues cuando se abrió el registro de
asistencia en la Plenaria del Senado aún sesionaba la Comisión Primera de esa
Corporación. No obstante, dice que la discusión del Proyecto en Plenaria del
Senado se presentó luego de que concluyera la sesión de la Comisión. Esta
última se terminó a las 14:55 pm, y la discusión o cualquier acto de trámite
del Proyecto de ley bajo examen empezó después, ya que la sesión Plenaria se
declaró oficialmente abierta a las 3:00 pm, y sólo posteriormente se discutió
la iniciativa de la referencia. Así, incluso si la Corte juzga que las sesiones
inician cuando se abre el registro, en este caso “la prohibición de
simultaneidad implicaría que lo decidido en la comisión no tiene fundamento
jurídico, pero no así aquello que se decide en la Plenaria”. Por lo demás,
la Secretaría considera que las Corte debe revisar su jurisprudencia sobre el
punto, para darle eficacia a la práctica legislativa en cuanto esta considera
que el inicio de una sesión se configura con la conformación del quórum.
- Hubo también una controversia en torno a lo ocurrido en las sesiones
Plenarias de la Cámara de Representantes que tuvieron lugar el 30 de octubre y
el 5 de noviembre de 2013, por cuanto en la primera de ellas se sometió a
votación el informe de conciliación del Proyecto, pero el procedimiento de
votación se interrumpió en cuanto se desintegró el quórum decisorio requerido
para un proyecto de esta naturaleza. Luego en la otra fecha -5 de
noviembre- se retomó el procedimiento de votación para darle finalmente
aprobación al informe de conciliación. En este procedimiento no hubo vicio
alguno, según la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Como en
la sesión del 30 de octubre de 2013 se desintegró el quórum decisorio, no se
podía seguir adelante con la votación. Dice que en ese contexto el Presidente
de la Cámara puede retomar el proceso de votación en la sesión Plenaria
siguiente, conforme los artículos 102, 103, 104 y 108 de la Ley 5 de 1992, lo
cual se dio en este caso obteniendo el Proyecto bajo examen 88 votos a favor y
2 en contra. La intervención señala que en cualquier caso, en gracia de
discusión la indicada sería únicamente y a lo sumo una irregularidad de
trámite, que no podría afectar la constitucionalidad del Proyecto, toda vez que
el informe de conciliación proponía como texto conciliado justo el mismo texto
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes en segundo debate, pues
esa fue la fórmula de conciliación escogida. No hubo entonces distorsión de la
voluntad democrática, ni violación alguna de un precepto constitucional o
reglamentario.[4]
5.3. El contenido material del Proyecto de Ley. La
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República se pronuncia en torno al
tipo de referendo regulado por este Proyecto, al procedimiento para su
convocatoria y aprobación, y a las normas que se ven reformadas con su
expedición. Expone asimismo los argumentos con fundamento en los cuales a su
juicio se ajustan a la Constitución las normas sobre coincidencia entre la
realización del referendo y otra elección, acerca del deber de los jurados de
ofrecer la tarjeta correspondiente al referendo –en caso de presentarse tal
coincidencia-, y las atinentes a las garantías a la oposición. En síntesis, sus
argumentos son los siguientes:
- El Proyecto alude a ‘referendos constitucionales’, en
plural. Busca por medio de ellos someter a la votación popular proyectos de
reforma que implementen el o los acuerdos finales que llegue a celebrar el
Gobierno Nacional con las FARC-EP y con el ELN. El que sea un referendo o más
de uno depende en esencia de si se logra un único acuerdo final con ambas
agrupaciones. En cualquier caso, sólo si se logran acuerdos finales para la
terminación del conflicto se puede usar este instrumento. No es entonces
posible emplear referendos de esta naturaleza ante cualquier clase de acuerdos,
o ante acuerdos con actores distintos a las FARC-EP y el ELN. El o los
referendos previstos en este Proyecto deben ser “necesarios para la
implementación” de los acuerdos finales, razón por la cual no se
admite que por los referendos constitucionales allí regulados se sometan a la
aprobación popular “reformas constitucionales no advertidas”. Dado
que se trata además de reformas constitucionales para la terminación del
acuerdo, debe haber una cierta cercanía temporal con la adopción de los
acuerdos finales. Dice: “no sería admisible que varios años después de
realizado el referendo, se considere que sea necesario llevar a cabo un nuevo
referendo para la implementación del Acuerdo Final”.
- El referendo de que habla el Proyecto de ley bajo examen es, a su
juicio, como cualquier otro referendo constitucional, con preguntas de sí o no,
sólo que referidas a las reformas para implementar los acuerdos finales que
pongan fin al conflicto armado. El procedimiento para su convocatoria y
aprobación es, en su opinión, el que se aplica en común para los demás
referendos constitucionales; es decir, el previsto en el artículo 378 de la
Constitución, en la Ley 134 de 19994, y en especial por el Proyecto de ley bajo
examen. Agrega: “[e]n todo lo no regulado por este proyecto de
ley, operan las reglas de los referendos ordinarios”. Así, considera la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, este proyecto contiene
regulaciones novedosas en torno a la posibilidad de coincidencia entre la
realización del referendo y otro acto electoral, en cuanto al deber de los
jurados de ofrecer el tarjetón correspondiente al referendo constitucional, y
en lo que atañe a las garantías jurídicas “adicionales” para
la oposición y la libertad del elector.
- Según esta intervención, la posible coincidencia entre el referendo y
otro acto electoral tiene el objetivo de fomentar la participación
democrática “en la toma de una decisión de tanta trascendencia para el
país”. La prohibición de concurrencia de estos dos actos tiene un rango
puramente legal, que la Corte consideró constitucional sobre la base de que
estaba dentro de la libertad de configuración del legislador expedir una norma
de ese tipo. No obstante, la Corte no tomó una decisión sobre las implicaciones
de la opción contraria, es decir, sobre la posible concurrencia de ambos actos
electorales. Esta opción es sin embargo legítima, a juicio de la Secretaría
Jurídica de la Presidencia, en cuanto promueve la participación democrática. No
se opone a la prohibición constitucional de coincidencia entre la elección del
Presidente y Vicepresidente de la República con otras elecciones, por cuanto el
referendo constitucional no es en sentido estricto una elección. Al respecto
menciona que en la sentencia C-551 de 2003 la Corte sostuvo que el
referendo “no es un acto electoral”. Por medio de un referendo
constitucional no se podría elegir, ni extender el periodo para el cual fue
electo, un candidato a cargo público de elección popular. Con similar enfoque
argumenta que la posible concurrencia del referendo con otros actos electorales
no se presta tampoco para que el referendo tenga un trasfondo plebiscitario, y
agrega que la experiencia comparada demuestra –en casos de concurrencia- que
los resultados del referendo pueden diferir de los obtenidos en las elecciones
de autoridades públicas:
“Según la doctrina de derecho público, se daría un ‘impacto
plebiscitario’ si el referendo fuera diseñado de tal manera que la votación por
el tema sustantivo jalonara de forma automática la elección de representantes y
la convirtiera necesariamente en votos por un candidato que capitalizaría así
la urgencia o la necesidad de aprobación de la medida. Un referendo, por
ejemplo, en el que el voto a favor por los acuerdos de paz implicara al mismo
tiempo, y en un solo acto, un voto por el candidato-Presidente, tendría
evidente impacto plebiscitario.
Es más, la práctica internacional señala que la concurrencia de
referendos con actos electorales no influye en la libertad del elector ni
implica generar efectos plebiscitarios de forma automática, directa o causal.
[…] vale la pena referirse con más detalle al caso del Estado de California,
EE.UU. del 4 de noviembre de 2008 […]. En esa ocasión se sometió a referendo la
proposición 8, sobre el derecho a la igualdad del matrimonio de personas del
mismo sexo. La proposición buscaba reformar la Constitución del Estado de
California en el sentido de reconocer únicamente el matrimonio entre hombre y
mujer, excluyendo la posibilidad de reconocimiento legal para matrimonios de
parejas del mismo sexo. […] En el mismo día [s]e desarrollaron varios actos
electorales, entre ellos la elección federal presidencial […]. Vale la pena
mencionar que el debate público sobre la proposición 8 giró en torno al esquema
bipartidista de EE.UU, donde los republicanos y las organizaciones religiosas
en general apoyaban firmemente la proposición 8, mientras que los demócratas y
otras organizaciones de derechos civiles la rechazaban tajantemente. […] Al
analizar los resultados globales de todos los actos electorales y los
resultados de la proposición 8, se llega a la conclusión de que el voto
temático sobre el matrimonio de parejas del mismo sexo no influyó ni jalonó la
decisión electoral para los cargos de elección popular”.[5]
- En cuanto al deber de los jurados de ofrecer el tarjetón del
referendo, considera que no viola la libertad del elector ni ninguna otra
disposición constitucional o legal. Este deber que se les fija a los jurados
tiene como propósito combatir la abstención “inactiva”. El derecho
a la abstención “activa” se garantiza al reconocérsele al
elector directamente, en el Proyecto de ley, el derecho a decidir
libremente si desea o no recibir el tarjetón. La Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República estima que esta regulación no viola ninguna otra
norma. Existe otra disposición, en el artículo 10 de la Ley 134 de 1994, que se
aplica únicamente a las consultas internas de los partidos, y según la cual
para este tipo de certámenes los jurados de votación “sólo suministrarán
la tarjeta electoral a quienes la soliciten”. Tal restricción no aplica
sino a las consultas, y tiene el sentido de encauzar hacia las urnas a los
militantes de los partidos que se sujeten a ellas. No es entonces aplicable a
referendos. Además, está prevista en una ley anterior a la presente. Por ende,
el deber citado es constitucional.
- Se refiere en último término a las garantías para la oposición. Dice
que en primer término será necesario publicar y difundir el contenido de los
acuerdos finales, como garantía de la deliberación. La difusión de estos
acuerdos debe hacerse con anterioridad, pero no es posible definir
con certeza con cuánta anterioridad pues no es claro cuándo puede haber
acuerdo. En segundo término debe asegurarse la libertad del elector en la
recepción del tarjetón, y en la votación propiamente dicha. Existe, en tercer
lugar, una obligación específica para que el Consejo Nacional Electoral y la
Autoridad Nacional de Televisión tengan en cuenta como campaña independiente la
que se adelante en favor de la abstención, dentro de la regulación de las
campañas, de los topes de financiación y del acceso a medios. Asimismo se prevé
que las campañas del referendo no pueden ser financiadas con recursos públicos,
y que el Gobierno no puede aumentar los recursos destinados a la
publicidad del Estado. También se contempla que el incentivo no puede dejar de
asignársele a quien no vote el referendo, y finalmente se consagra la
obligación para el Consejo Nacional Electoral de difundir en la campaña
electoral la posibilidad de abstenerse.
Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia –RED VER-
6. La Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia interviene para
afirmar: “en vista que el Proyecto de Ley 063 se fundamenta en el
contexto de Ley Estatutaria y esta atiende a esta modalidad de iniciativas, es
nuestro parecer que este sólo podría aplicarse para las iniciativas que
tuvieran esta cobertura”. Agrega: “aunque se trate de un acuerdo
Final para la terminación del conflicto, no podría quedar circunscrito a la
modalidad de una ley estatutaria si contemplare aspectos distintos de los que
se predican para las leyes estatutarias. Por consiguiente, dicho Proyecto 063,
no puede ser excluyente”.
Misión de Observación Electoral –MOE
7. La MOE solicitó a la Corte declarar inexequible parcialmente el
artículo 2, pero exequible el resto del Proyecto de Ley bajo revisión. Expone
en primer lugar su opinión en torno a la naturaleza del referendo regulado y
los cambios normativos que introduce el Proyecto. Sostiene que regula una clase
especial de referendo constitucional, que “en su origen y contenido
deberá tener una relación causal con el acuerdo final para la terminación del
conflicto armado”. El procedimiento de convocatoria y formación de las
leyes que convoquen a tales referendos son los estipulados en general en la
Constitución, la Ley 134 de 1994 y especialmente en el Proyecto de Ley objeto
de este proceso. Con el presente Proyecto de Ley, si supera el control
constitucional, se estarían creando tres reglas legales: (i) una excepción al
artículo 39 de la Ley 134 de 1994, que prohíbe la coincidencia de referendos
constitucionales con otros actos electorales, y en esa medida autoriza la
coincidencia de estos eventos; (ii) se establecería un nuevo parámetro de control,
aplicable a los referendos de que trata el Proyecto de Ley bajo examen, cual es
el de la conexidad de los proyectos de reforma con el acuerdo final para la
terminación del conflicto; (iii) se consagra la obligación para los jurados de
votación de ofrecer a los electores el tarjetón del referendo, y se declara que
estos tienen libertad para aceptarlo o no. Esta última previsión, según la MOE,
debe ser declarada inexequible.
8. El artículo 2 del Proyecto controlado dice que “cuando tal
referendo coincida con otro acto electoral, los jurados de votación deberán
entregarle a los electores el tarjetón correspondiente al referendo junto con
los demás tarjetones”. Esta norma viola, a juicio de la MOE, el principio
de libertad de participación de la ciudadanía. No porque admita la coincidencia
del referendo y otras elecciones, ya que en su criterio la Constitución no
prohíbe al legislador contemplar esa posibilidad. Lo inconstitucional es que el
legislador obligue a los jurados de votación a ofrecer el tarjetón del
referendo, toda vez que el votante debe estar “en libertad de tomar
aquellos tarjetones que son de su interés”. No puede entonces un jurado de
votación llegar a inducir u obligar a los ciudadanos a tomar algunos o todos
ellos, pues esto sería una forma de coacción, que además vulneraría el derecho
a la abstención.
Universidad Libre de Bogotá. Facultad de derecho. Observatorio de la
Intervención Ciudadana Constitucional
9. En esta intervención se le pide a la Corte declarar inexequible el
artículo 2 del Proyecto de ley, y que precise las materias sobre las cuales
pueden versar los referendos regulados en el mismo. Señala que el Proyecto de
ley bajo examen se refiere a los referendos para aprobación de reformas
constitucionales. Su procedimiento de convocatoria y aprobación está regulado
por la Constitución y la Ley 134 de 1994. La regulación ahora objeto de control
reforma lo dispuesto en la Ley 134 de 1994 sobre la prohibición de concurrencia
entre el referendo y otro acto electoral. La decisión de admitir esta
coincidencia entre actos de participación –a juicio del interviniente- “constriñe
la voluntad del elector e impide que su voluntad política sea expresada de
forma libre y espontánea”. Esto –en su concepto- se infiere de la sentencia
C-180 de 1994, que controló el proyecto de ley estatutaria de mecanismos de
participación que luego se convirtió en la Ley 134 de 1994. Considera que la
Corte debe precisar en esta sentencia que hay ciertos asuntos que no puede
decidir la mayoría, en forma que resulte acorde con lo resuelto por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del caso Gelman vs. Uruguay.
Universidad de Ibagué
10. La Universidad de Ibagué expone en la intervención su concepto sobre
algunos puntos del Proyecto. Dice que los mencionados en la regulación bajo
examen son referendos constitucionales aprobatorios de proyectos de reforma constitucional.
La ley, si supera el control de la Corte, estará llamada a definir los términos
en que debe aprobarse un referendo dirigido a la terminación del conflicto
armado, y que puede contener proyectos de reforma en torno por ejemplo a la
reinserción a la vida civil, a la participación de los actores en cargos de
elección popular, entre otros. Las reformas que así se introduzcan pueden
modificar las previsiones constitucionales sobre participación democrática, o
sobre la rama legislativa. El proyecto bajo revisión reforma en especial el
artículo 39 de la Ley estatutaria 134 de 1994 sobre prohibición de coincidencia
entre el referendo constitucional y cualquier otro acto electoral.
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad
–Dejusticia
11. Dejusticia le pide a la Corte declarar
exequible el Proyecto de Ley bajo examen. Su intervención se divide en tres
partes que –en síntesis- desarrolla así:
11.1. La naturaleza
de los referendos regulados por el Proyecto de ley bajo revisión. Según Dejusticia este no es un nuevo tipo de
referendo sino una regulación especial del referendo constitucional ordinario.
Es una normatividad sobre el referendo constitucional ordinario, ya que su
objeto es enunciar previsiones a las cuales han de sujetarse determinados
referendos que sometan a la aprobación popular proyectos de reforma
constitucional. Pero es al mismo tiempo una regulación especial, en cuanto
especifica el contenido de las reformas que pueden someterse a referendo bajo
su ámbito: aquellas necesarias para implementar acuerdos finales de terminación
del conflicto armado. Como consecuencia establece una excepción a la
prohibición legal de coincidencia del referendo con otros actos electorales.
Agrega la intervención: “[e]n lo demás, el
proyecto reitera las reglas generales en relación con la publicidad y las
campañas para el referendo”. La
expedición de este Proyecto de ley, así entendido, se encuentra dentro de las
competencias del Congreso, pues la Constitución no establece límites para que
el legislador estatutario reglamente especificidades del trámite de referendos
que versen sobre temas particulares. No es tampoco extraño a la Constitución,
que se creen distintos trámites para llevar a cabo un mismo mecanismo de
participación política, pues eso es lo que ocurre por ejemplo con la consulta
popular:
“[e]n efecto, para la consulta popular la
Constitución previó trámites distintos en función del contenido de la consulta.
El artículo 376 establece que cuando se trate de una consulta para convocar una
asamblea constituyente, las preguntas deberán ser sometidas a consideración
popular a través de una ley aprobada por el Congreso. En los otros casos de
consulta, este trámite adicional –esto es, que las preguntas hayan sido
aprobadas en una ley expedida por el Congreso- no debe realizarse”.
Dejusticia identifica algunos límites que sí tiene
el legislador cuando expide una ley estatutaria que desarrolla mecanismos de
participación o una ley que convoca al referendo constitucional. Uno, no se
pueden crear procedimientos distintos de reforma constitucional, no previstos
taxativamente en la Carta. Dos, el referendo constitucional no puede
convertirse legislativamente en una figura distinta a la establecida en la
Constitución, y por ende no puede hacerse pasar por tal lo que en el fondo es
un plebiscito o una revocatoria de mandato. El objeto del referendo
constitucional ha de ser el de someter a la decisión popular una norma
constitucional. En tanto el Proyecto de ley bajo control regula un referendo
que tiene justo ese objetivo, de proponer a la aprobación popular proyectos de
reforma constitucional, no viola ninguno de esos límites. En este momento
–agrega- no es tampoco posible establecer si el referendo constitucional
disciplinado por el Proyecto que se revisa tiene connotaciones plebiscitarias.
Esto sólo es posible identificarlo al hacer el control sobre la ley que convoca
a referendoespecíficamente,
y no antes. Señala que en la sentencia C-551 de 2003, fue a propósito del
control sobre la ley de referendo cuando se sostuvo que “la Constitución no puede ser reformada plebiscitariamente”.
11.2. La prohibición
legal de concurrencia del referendo con otras elecciones. Análisis legal y
jurisprudencial.
Dejusticia opina que la Constitución no prohíbe la coincidencia del referendo
constitucional con otras elecciones. La consulta popular –dice- es el único
caso en que existe una prohibición de esa índole (CP art 104). Aunque el
referendo no se ve afectado por ese precepto, en el orden infra constitucional
la Ley estatutaria 134 de 1994 sí prevé como regla general una prohibición de
concurrencia del referendo con cualquier otro acto electoral. Esta limitación
fue además declarada exequible por la Corte en la sentencia C-180 de 1994,
entre otras razones porque era un medio para evitar que se desviara la atención
del votante con materias extrañas a las que estaban sometidas a refrendación.
Aparte, indica que en la sentencia C-551 de 2003 la Corte consideró esa
prohibición de concurrencia como un desarrollo “directo y estrecho” del
principio constitucional de libertad del elector (CP art 378). No
obstante, Dejusticia considera que esa restricción legal –como en su
concepto lo dijo también la Corte en las providencias citadas-, aunque se
ajusta a la Constitución y es un desarrollo posible de la libertad del elector,
no es por sí misma una norma constitucional o necesariamente deducible de la
Carta sino un precepto de rango legal, que podía ser modificada por otra ley
estatutaria, como la que saldría del Proyecto ahora bajo examen de
constitucionalidad.
11.3. Constitucionalidad
de la excepción al límite sobre concurrencia de referendo con otros actos
electorales. Al ser
entonces una prohibición legal, Dejusticia considera que puede ser excepcionada
por otra norma del mismo rango. Indica que la prohibición de concurrencia tiene
dos fines, conforme a las sentencias C-180 de 1994 y C-551 de 2003: uno,
contribuir a que no se desvíe la atención del debate hacia materia distintas al
referendo; dos, asegurar así la libertad del elector, en cuanto facilita que
decida sin interferencias si participa o no en el referendo, ejerciendo
posiblemente el derecho a la abstención. La norma exceptiva que contempla el
Proyecto examinado no sólo no desconoce estos fines, sino que de hecho
desarrolla otros principios constitucionales de la justicia transicional (CP
arts 66 y 67 transit). Las razones por las cuales no se desconocen los fines
que persigue la prohibición legal de concurrencia son en esencia dos: primero,
el propio proyecto establece un mecanismo que contribuye a evitar el desvío en
la atención del electorado y, segundo, prevé el derecho del elector a decidir
libremente si recibe el tarjetón del referendo.
Considera que la coincidencia de actos electorales
con los referendos de que trata el Proyecto bajo revisión no le impide al
votante distinguir que se trata de dos procesos distintos. Cuando en la
sentencia C-551 de 2003, al revisar una ley convocatoria a referendo, la Corte
sostuvo que las autoridades debían contabilizar la participación pregunta por
pregunta y no globalmente para definir si cada pregunta superaba el umbral, lo
hizo bajo la idea de que el ciudadano podía decidir si participaba en todas las
preguntas, sólo en algunas o en ninguna. Si la Corte supuso que el ciudadano
puede distinguir entre preguntas dentro de un mismo referendo, dice Dejusticia
que “con mayor razón debe suponer ahora que el
ciudadano es capaz de distinguir entre dos procesos electorales distintos, que
se materializan a través de tarjetas electorales diferentes”. Por lo demás, al ser los regulados por el Proyecto
de Ley en cuestión referendos para implementar el acuerdo final de terminación
del conflicto, su separación de otros actos electorales no es garantía de que
estos mecanismos vayan despolitizarse y, es más, no sería inconveniente a su
juicio que se politicen. Muestra en este punto que en otros países la
concurrencia de referendos con otros actos electorales no está prohibida:
“Por ejemplo, el Estado de California en Estados
Unidos permite que se celebren votaciones de referendo el mismo día de las elecciones
ordinarias. Así, por ejemplo, la famosa Proposición 8 sobre matrimonio
igualitario fue votada el 4 de noviembre de 2008, el mismo día de las
elecciones en que resultó elegido por primera vez como presidente Barack Obama.
Lo mismo sucedió el año pasado, cuando en los Estados de Washington y Colorado
en EEUU se legalizó el consumo de marihuana el mismo día de las elecciones
generales. En América Latina sucede algo similar. En Uruguay, el 31 de octubre
de 2004 tuvieron lugar no sólo las votaciones de las elecciones presidenciales
en las que resultó elegido Tabaré Vásquez, sino que además se votó el
plebiscito (análogo al referendo colombiano) mediante el cual se aprobó una
reforma constitucional sobre el régimen de explotación del agua y saneamiento.
La concurrencia de las elecciones y referendos en estos países busca aprovechar
la cita electoral para que los ciudadanos participen también en el referendo y
reducir así los costos asociados a la participación electoral (en tiempo, en
dinero, etc.)”.
La autorización de concurrencia que prevé el
Proyecto de Ley bajo revisión apunta a combatir la abstención pasiva, sin
restringir el derecho a la abstención activa. La abstención pasiva –dice- es
siempre grave, pero lo es más cuando se trata de un evento de tanta
trascendencia como el de referendos que busquen implementar los acuerdos para
ponerle fin al conflicto armado. La abstención activa es sin embargo legítima,
y tiene efectos jurídicos en el ordenamiento constitucional. Esta última opción
no se restringe, pues el Proyecto de ley señala que los ciudadanos están en
libertad de aceptar o no la tarjeta de referendo. Si bien Dejusticia reconoce
que admitir la coincidencia de referendos y otros actos electorales podría
entenderse como que “disminuye el estándar de
protección de la libertad del elector y el derecho a la abstención activa”, lo cierto es que en todo caso es una intervención
proporcionada y razonable de tales principios. Primero, busca el fin legítimo
de “facilitar” la
participación ciudadana en un tema tan trascendental como la paz. Segundo, es
un medio idóneo para alcanzar ese propósito, en tanto reduce costos al Estado y
a la ciudadanía, y en esa medida facilita la participación. La limitación que
se introduce es además proporcional, en cuanto se combate la abstención pasiva,
no la activa, a cambio de una más alta participación en un asunto de enorme
trascendencia pública.
Intervenciones ciudadanas
12. El ciudadano Juan Manuel Charria Segura le
solicita a la Corte declarar inexequible el Proyecto de Ley bajo control.
Considera que esta reforma intenta hacer coincidir los referendos de los que
habla con otros actos electorales para poder así superar el umbral y reformar
la Constitución “comprometiendo la libertad
del elector”. Con estas normas se afecta la posibilidad
de abstención, legítima en los referendos, y además se desconoce la libertad
del elector pues se está ante un caso en que no sólo pueden coincidir
mecanismos de democracia representativa y deliberativa, sino que además, por
tratarse de instrumentos para refrendar los acuerdos de paz con las FARC “con seguridad que se va a presentar un proselitismo armado a pesar de
la normatividad que los prohíbe”.
Reconoce que el Código Penal consagra como delito el constreñimiento al
elector, pero dice que “la realidad de nuestro
país nos indica otra cosa”.
13. El ciudadano Juan Lozano Ramírez interviene
para solicitar que se “habilite una modalidad
especial de referendos constitucionales con ocasión de un acuerdo final para la
terminación del conflicto”, pero
que “no se autorice su celebración en el mismo día de
una jornada electoral ordinaria”.
Considera que un referendo constitucional exige del electorado “toda la tranquilidad, espiritual e intelectual”, y “toda la
serenidad”, pues se trata de “activar modificaciones a la Carta Superior”. No resulta entonces válido a su juicio que ese
proceso de reflexión se contamine con el proceso electoral ordinario, pues se
pierde ese ambiente de reflexión necesario para hacer reformas
constitucionales. Dice: “a ritmo de las
bandas papayeras y la agitación proselitista propia de una campaña electoral no
se puede disponer de las condiciones que ha querido preservar el Constituyente
para modificar la Constitución”.
Considera que a partir de los artículos 262 y 376 de la Constitución, se puede
inferir que el querer del Constituyente fue prohibir que las elecciones
presidenciales se realicen el mismo día que los mecanismos de reforma
constitucional. Agrega que la libertad del elector en los referendos debe ser
cada vez mayor, y no cada vez más restringida, en virtud del artículo 258 de la
Carta. No obstante, en su opinión, en este caso la libertad del elector se está
limitando, lo cual se aprecia una vez se compara esta regulación con la
contenida en la Ley 134 de 1994, y en la jurisprudencia de la Corte.
14. El ciudadano Juan Carlos Vélez Uribe sostiene
que el Proyecto bajo revisión debe declararse inexequible. Dice que hubo en
primer lugar un vicio de procedimiento, por cuanto no se acumuló este proyecto
con otro que estaba en curso como en su momento se pidió (Proyecto de ley No 67
de 2013 Senado). Considera que el trámite de la iniciativa ahora bajo examen
debía suspenderse hasta tanto se diera respuesta a la solicitud de acumulación.
Agrega que la decisión de no acumular los proyectos, tomada por el Presidente
de la Comisión Primera del Senado, se justifica en que las finalidades de ambos
eran distintas, pero olvida –dice la intervención- que la Ley 5 de 1992 sólo
exige que ambos proyectos versen sobre el mismo tema. En segundo lugar, a su
juicio la eventual coincidencia de referendo y contienda electoral afecta la
abstención como opción legítima, pues los electores de los partidos y
movimientos que promuevan esa alternativa, se van a ver “confundidos y violentados” al
tener que votar (por autoridades) y no votar (por referendo) en una misma
jornada. Esta posible concurrencia viola en su opinión el artículo 378
Superior, del cual el legislador dedujo la prohibición hoy vigente del artículo
39 de la Ley 134 de 1994. Finalmente, sostiene que esta es una nueva modalidad
de referendo que, en cuanto tal, es inconstitucional pues la Carta no lo prevé.
A lo cual agrega que es además un referendo armado, pues el Gobierno no tiene
capacidad para evitar la coacción sobre el electorado, y en esa medida lo juzga
opuesto a los principios constitucionales del derecho al voto (CP arts 223 y
258).
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
15. Mediante concepto No 5772 del 30 de mayo de 2014, la Procuraduría
General de la Nación solicitó a la Corte declarar inexequible el Proyecto de
Ley bajo examen, toda vez que en su criterio existen tanto vicios de contenido
material como de procedimiento en su formación. Además de describir el trámite
surtido, y de analizar los distintos aspectos procedimentales y materiales del
Proyecto de ley objeto de revisión, el Ministerio Público destaca como irregularidades
y vicios los siguientes:
16. Considera, por una parte, que en el procedimiento legislativo
hubo “un vicio de constitucionalidad y dos posibles irregularidades”.
El vicio recae –en su concepto- únicamente sobre el artículo 2 del Proyecto, el
cual en sus palabras “no fue aprobado con la mayoría requerida”. En
cuanto a las otras “posibles” irregularidades, señala las dos
siguientes: una, la supuesta simultaneidad entre sesiones, constatada por uno
de los miembros del Senado, mientras se tramitó el proyecto en Plenaria de una
de las Cámaras; dos, no se reunió la mayoría absoluta para aprobar la
proposición de dar primer debate al proyecto de ley en la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes. Los argumentos en que se respalda cada una de
estas conclusiones se desarrollan a continuación:
16.1. Aprobación del artículo 2 del Proyecto por 10 de los 19
integrantes de la Comisión Primera del Senado de la República. Dice el
Procurador General de la Nación que la Comisión Primera del Senado de la
República aprobó con sólo 10 votos afirmativos el artículo 2 del Proyecto de
Ley Estatutaria 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara. Ahora
bien, como la mayoría requerida para la aprobación de este tipo de normas
(CP art 153) debe ser absoluta, eso significa necesariamente la concurrencia
positiva de la “la mitad más uno de los votos de los miembros de la
Corporación”. Como en este caso la Comisión Primera del Senado está
conformada por 19 senadores, y la mitad de esa cifra es 9.5, a esa fracción se
le debe sumar 1 voto, con lo cual el resultado sería 10.5. Dado que esa cifra
debe aproximarse a un dígito entero, en esta ocasión debe aproximarse al número
entero siguiente, y de este modo la mayoría absoluta sería de 11 votos. Tras
hacer este razonamiento, la Vista Fiscal sostiene que el artículo debe
considerarse afectado por un vicio de inconstitucionalidad.
16.2. Aprobación de la proposición de dar primer debate a la
iniciativa por 18 de los 35 integrantes de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes. El Ministerio Público señala que cuando se cerró el
debate general del informe de ponencia, la proposición con la cual concluía se
sometió a votación nominal. En la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, el resultado de la votación fue el siguiente: 1 Representante
por el NO, y 18 Representantes por el SÍ. Como también en este punto se
necesita mayoría absoluta, la Procuraduría considera que en este caso se
necesitaba “la mitad más uno de los votos de los miembros de la
Corporación”. Debido a que la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes la integran 35 congresistas, la mitad de esa cifra es 17.5, a la
cual debe sumársele una unidad, dando como resultado 18.5. Esa fracción debe
aproximarse al dígito entero siguiente, para un total de 19 votos, que en esta
oportunidad sería la mayoría absoluta. Por lo mismo, la proposición con la cual
concluyó el informe de ponencia no fue aprobada –a su entender- por mayoría
absoluta. Sin embargo, en concepto del Procurador, esto no debería considerarse
como irregularidad, pues el artículo 157 de la Ley 5 de 1992 únicamente obliga
a votar la proposición con la cual termina el informe de ponencia, si esta es
negativa. En cualquier caso, juzga importante poner de presente el hecho debido
a que en la sentencia C-816 de 2004 –a su juicio- se sostuvo que no aprobar el
informe de ponencia implica la imposibilidad de continuar con el trámite.
16.3. Posible simultaneidad de sesiones, el día en que se
celebró la sesión Plenaria de Senado en la cual se aprobó en segundo debate el
Proyecto de ley. La Procuraduría no comporte la tesis sostenida en la
sentencia C-740 de 2013, referente a los vicios de procedimiento por la
simultaneidad de sesiones. No obstante, considera que la Corte debe ser
coherente con sus decisiones, y evaluar una constancia que dejó el Senador Juan
Lozano Ramírez en la Sesión Plenaria del Senado en la cual se aprobó en segundo
debate el Proyecto de Ley bajo revisión. El Senador manifestó -en esa ocasión-
que “cuando se abrió el registro aquí aún sesionaba la Comisión
Primera, eso lo digo como sucedió, no señalo nada diferente el registro aquí se
abrió a las 2:17 o 2:18”. El Ministerio Público agrega que “no
tiene elementos probatorios para contrastar la veracidad” de esa
información, pero a su modo de ver la Corte Constitucional tiene el deber de
examinar si efectivamente existió simultaneidad o no.
16.4. El procedimiento legislativo del resto del articulado.
En cuanto a los demás artículos, el Procurador encuentra que fueron aprobados
correctamente. Describe el momento en que se presentaron recusaciones, y en que
estas fueron resueltas. Analiza uno por uno el trámite que se les dio a las
proposiciones, y no advierte en ello vicio alguno. Refiere el procedimiento
legislativo en la Plenaria del Senado, y no destaca en él problemas de
inconstitucionalidad. Sostiene que el texto conciliado coincide con el que
aprobó en segundo debate la Plenaria de la Cámara de Representantes. Debido a
que este último no presenta problemas de identidad flexible o consecutividad,
el proyecto de ley en cuanto tal tampoco desconoce dicho principio constitucional.
Manifiesta que al haberse presentado mensaje de urgencia, conforme a las
sentencias C-025 de 1993, C-473 de 2005 y C-446 de 2009, no se debía cumplir el
plazo previsto en el artículo 160 entre debates en una y otra Cámara. También
señala que la aprobación del Proyecto de Ley bajo revisión se cumplió en una
sola legislatura.
17. En lo que respecta al contenido material del Proyecto, el Procurador
considera que la totalidad de sus primeros siete artículos son contrarios a la
Constitución, y que el octavo y último no es por sí mismo inconstitucional pero
debe declararse inexequible por consecuencia. En su opinión, el marco
general del proyecto y su artículo 1° violan los principios de igualdad, y de
universalidad, generalidad, abstracción e impersonalidad de las leyes; el
artículo 2° desconoce el principio de progresividad en la libertad del elector
y la prohibición de coincidencia entre certámenes electorales establecida en
los artículos 262 de la Carta y 39 de la Ley 134 de 1994; el artículo 3° es “absolutamente” ambiguo
e impreciso, y podría prestarse a la vulneración del principio constitucional
que prohíbe referendos plebiscitarios; los artículos 4 y 7 infringen la reserva
de ley, y en especial la reserva de ley estatutaria (CP arts 150 y 153); el
artículo 5° no prevé reglas de acceso democrático a los medios de comunicación,
con lo cual infringe el principio de libertad del elector; el artículo 6°
desconoce en sus distintos numerales el principio de libertad, y deja de
regular asuntos estructurales relativos a las campañas; el artículo 8° por sí
mismo no viola la Constitución, pero es inexequible a consecuencia de la
inexequibilidad del resto del articulado. Los argumentos en que se funda para
llegar a esas conclusiones son en síntesis los que exponen enseguida:
17.1. El Proyecto de ley y, en especial, su artículo 1.
Establece –según el Procurador- un régimen de excepción en materia de
referendos e “impide la aplicación de la inmensa mayoría de las reglas
de las Ley 134 de 1994”. Por tal motivo, si supera el control
constitucional no podría aplicarse sino a los referendos que se
lleven a cabo para la terminación del conflicto armado, y con ocasión de “los
acuerdos que eventualmente celebre el presente Gobierno con las FARC en la
Habana, Cuba, o con el ELN”. Esto significa que el Proyecto bajo control
quiebra el principio de universalidad, generalidad, abstracción e
impersonalidad de toda ley, exigible con mayor razón a las leyes estatutarias,
toda vez que establece un régimen “ad hoc cuyo objeto única y exclusivamente
podría darse en una oportunidad”. También supone una violación del
principio de igualdad, ya que esta normatividad “no aplicaría a ningún
otro referendo”.
17.2. El artículo 2. Según la Procuraduría, el artículo 2°
viola el artículo 262 de la Constitución, el cual prohíbe que coincida la
elección del Presidente y Vicepresidente de la República con “otra
elección”. Si bien reconoce que en la sentencia C-551 de 2003 la Corte
señaló que el referendo “no es un acto electoral”, considera que lo
hizo con un propósito simplemente conceptual para diferenciarlo de la elección
popular de autoridades públicas. El referendo sí es a su juicio un acto
electoral y una elección, y precisamente por eso el artículo 378 de la Carta
–referido a los referendos- habla de “electores”. Aparte considera
que la norma bajo control viola el principio de progresividad en la libertad
del elector (CP arts 258 y 378), en tanto disminuye el nivel de libertad que
antes tenía en la Ley 134 de 1994, que prohibía la coincidencia de los
referendos del orden nacional –entre otros- con otros actos electorales,
restricción a la libertad que se comprueba con la posible coincidencia de estos
referendos con otros actos electorales, lo cual busca aumentar las
participación en estos certámenes, y de la calificación que haría la propia
ley, en el sentido de que los referendos constitucionales sujetos a esta
regulación son “necesarios” para la implementación de un
eventual acuerdo de terminación del conflicto.
En lo que respecta a las frases subsiguientes del artículo 2 violan
asimismo, a su modo de ver, la libertad del elector. Los segmentos referidos
establecen que en caso de coincidencia del referendo con otros actos
electorales los jurados de votación deben ofrecer la tarjeta de referendo junto
a las demás, pero los electores pueden decidir libremente si la reciben o no.
Dice el Ministerio Público que esta norma restringe aún más la libertad del
elector, por cuanto se vale de la mera asistencia del elector a la mesa de
votación para facilitar su participación, suponiendo de algún modo que quiere
formar parte del electorado que participa del mecanismo. La Procuraduría señala
que la norma intenta matizar esta limitación, por la vía de indicar en
abstracto que el votante decidirá en libertad si acepta o no el tarjetón. No
obstante, considera que esta medida es insuficiente, y “no consagra o
establece novedad alguna”, pues el elector ya contaba con esa libertad de
antemano, pero sí reconoce tácitamente que hay una restricción inicial sobre el
elector, que puede no querer participar del referendo.
17.3. El artículo 3. En concepto del Procurador
General, el artículo 3º está planteado en términos imprecisos, y esa
indeterminación abre espacio para que los referendos a los que se refiere esta
ley sean promovidos dentro de un trasfondo plebiscitario. La norma establece
que el acuerdo final para la terminación del conflicto debe ser publicado y
difundido para conocimiento de los ciudadanos con anterioridad a la votación de
los referendos que sometan a su consideración, pero no precisa si ese acuerdo
en concreto es asimismo el que ha de incorporarse, en caso de aprobación
efectiva, como texto constitucional. Al no hacerse esa precisión, la norma
parece admitir que esto último de hecho ocurra, con lo cual los referendos para
la terminación del conflicto serían en realidad “una
instrumentalización engañosa del poder soberano del elector, que se traduce en
un indebido uso del referendo para lograr el plebiscito de una determinada
política pública”. Por lo demás, incluso si se precisa que no es el acuerdo
de terminación del conflicto sino otras propuestas para implementarlo las que
se someterán a refrendación, incluso en ese caso la norma sería
inconstitucional por tener un indirecto efecto plebiscitario, y no cumplir otra
función en una ley estatutaria sobre referendo.
17.4. Los artículos 4 y 7. El Procurador dice que los
artículos 4 y 7 del Proyecto bajo examen excepcionan las reglas sobre
financiación de campañas para referendo previstas en la Ley 134 de 1994 y, al
mismo tiempo, le dan al Consejo Nacional Electoral la competencia para expedir
las normas de remplazo. La expedición de dichas normas, que en su concepto
serán únicas en lo atinente a esta materia en los referendos a los que se refiere
el proyecto de ley controlado, es competencia exclusiva del legislador
estatutario. Esas reglas tendrían los caracteres de una ley estatutaria, ya que
establecerían reglas de orden general sobre financiación de campañas en
determinados referendos, con lo cual tendrían entonces por objeto la regulación
integral y completa de un aspecto fundamental en la operación de un mecanismo
de participación ciudadana; normatividad que contaría además con la virtualidad
de dejar sin efectos una legislación estatutaria preexistente, en un asunto que
resulta esencial a la participación política como es el derecho fundamentales
de todos los ciudadanos a participar en condiciones libres e iguales. Incluso,
sostiene que en caso de considerarse la norma en comento como un facultamiento
extraordinario para expedir una regulación estatutaria, este sería
inconstitucional, por no tener precisas condiciones de tiempo, de materia, ni
subordinarse su expedición al control previo de la Corte Constitucional.
17.5. El artículo 5. Considera el Procurador que el artículo
5 bajo control sustrae los referendos previstos en el Proyecto de ley, de la
totalidad de normas sobre acceso a medios de comunicación en contextos de
referendos constitucionales, previamente establecidas en la Ley 134 de 1994, a
excepción del artículo 93 de esta última. No sólo hace inaplicable esa
regulación, sino que se abstiene de consagrar otra en su remplazo y en esa
medida “no contiene una sola regla referida a los lineamientos que
deben observarse en materia de acceso a la comunicación”. Ese vacío
normativo es a su juicio un motivo de inconstitucionalidad. Por una parte no
puede ser colmado por la Agencia Nacional de Televisión, organismo al que alude
el proyecto de disposición bajo revisión, toda vez que esta materia es reserva
de ley estatutaria. Tampoco puede ser una norma que a su turno cree una laguna,
pues en ese caso la ley dejaría de regular un asunto esencial para su
aplicación, en tanto del acceso libre, igual y suficiente a los medios de
comunicación por parte de las diferentes campañas es presupuesto indispensable
para la libertad del elector. La ausencia de regulación afecta entonces la
libertad que debe tener el elector.
17.6. El artículo 6. El Procurador considera que el
numeral 2º del artículo 6 no contempla una garantía suficiente frente a quienes
se oponen al referendo, toda vez que simplemente prohíbe aumentar los recursos
destinados a publicidad, sin establecer asimismo los montos o límites que debe
respetar para promocionar los citados referendos con arreglo a dineros
públicos, los cuales deberían aplicarse también a las demás campañas. El
numeral 3º del mismo artículo es también insuficiente, pues deja intacto el
incentivo para la participación en elecciones de autoridades públicas, con lo
cual atrae indebidamente al electorado en un contexto en el cual estas últimas
pueden coincidir con los referendos a los que alude el Proyecto de ley objeto
de revisión. El numeral 4º ídem demuestra que esta regulación es un marco de
excepción respecto de la Ley estatutaria 134 de 1994. El numeral 5º de la norma
en comento es vago y ambiguo, en la medida en que no precisa cómo debe ser la
divulgación que debe hacer la Organización Electoral del contenido del
referendo y de las distintas formas de participación, incluida la abstención.
17.7. El artículo 8. La Vista Fiscal no advierte vicio en
esta norma, pero juzga que si las demás se declaran inexequibles esta debería
correr la misma suerte.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
COMPETENCIA
1. Según lo dispuesto en los artículos 153 y 241 numeral 8 de la
Constitución, la Corte es competente para revisar los proyectos de ley
estatutaria.
III.
IV.
REVISIÓN DE
CONSTITUCIONALIDAD
V.
2. El control constitucional de los proyectos de
ley estatutaria es: (i) jurisdiccional, razón por la cual no se examina su conveniencia u
oportunidad; (ii) automático,
en cuanto no requiere una acción pública de inconstitucionalidad; (iii) integral, y debe entonces versar tanto sobre el contenido
material como sobre el procedimiento de formación del proyecto, confrontándolo
con la totalidad de las disposiciones de la Carta; (iv) definitivo, en tanto resuelve de forma concluyente sobre la
exequibilidad del proyecto, y la decisión que se adopte hace tránsito a cosa
juzgada constitucional absoluta;[6] (v) participativo, ya que cualquier ciudadano puede intervenir en el
proceso; (vi) yprevio, pues
consiste en la revisión de un proyecto de ley.[7]
3. A continuación,
la Corte Constitucional (i) describirá el trámite que agotó en el Congreso de
la República el Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013
Cámara, ‘por medio de la cual
se dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con
ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado’. Luego de ello hará (ii) un examen de constitucionalidad del
procedimiento efectivamente surtido. (iii) Finalmente efectuará una revisión de
constitucionalidad sobre el contenido material del Proyecto de Ley, en lo cual
examinará cada uno de sus artículos.
VI.
VII. a. Revisión del procedimiento
A.
Iniciativa, mensaje de
urgencia, solicitud de sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara, y audiencia pública en el
Congreso de la República
4. El Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, ‘por medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de
referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación
del conflicto armado’ fue radicado el 22 de
agosto de 2013 en el Congreso de la República, y como autores de la iniciativa
aparecen el entonces Ministro del Interior, Fernando Carrillo Flórez, los
Senadores Juan Fernando Cristo –entonces Presidente del Senado-, Roy Barreras y
Félix Valera, y los Representantes a la Cámara Simón Gaviria, Alfredo Molina,
Alfonso Prada, Alfredo Deluque y Carlos Augusto Rojas. El texto del Proyecto de
ley y la exposición de motivos se publicaron en la Gaceta del Congreso Nº 637
del 22 de agosto de 2013.[8] El señor Presidente de la República,
Juan Manuel Santos Calderón, y el entonces Ministro del Interior, Fernando
Carrillo Flórez, presentaron ‘Mensaje de Urgencia’ para la
tramitación del citado Proyecto de Ley, y el mismo fue publicado en la Gaceta
del Congreso Nº 645 del 23 de agosto de 2013.[9] En dicho mensaje de urgencia se
pedía además la “deliberación conjunta de las respectivas Comisiones
Primeras Constitucionales Permanentes” en el primer debate de la
iniciativa.[10]
5. El senador Juan Carlos Vélez Uribe y el Representante a la Cámara
Miguel Gómez Martínez solicitaron la realización de una audiencia pública, y
las Comisiones Primeras del Senado y la Cámara aprobaron la solicitud. Mediante
Resolución MD Nº 03 del 27 de agosto de 2013, la Mesa Directiva de las
Comisiones Primeras conjuntas convocó una audiencia pública para el 3 de
septiembre de 2013, día en el cual esta se llevó efectivamente a cabo. En el
informe de ponencia conjunto para primer debate en Comisiones Primeras de
Senado y Cámara se presenta una síntesis descriptiva de las intervenciones.[11]
Procedimiento en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes de
Senado y Cámara de Representantes –sesiones conjuntas-
6. La ponencia correspondió al senador Hernán Andrade Serrano por la
Comisión Primera del Senado y al Representante Alfonso Prada Gil por la
Comisión homóloga de la Cámara. El informe de ponencia se publicó en la Gaceta
del Congreso Nº 679 del 4 de septiembre de 2013, y en ella se propone dar
primer debate al proyecto, con algunos cambios.[12] Las
modificaciones introducidas en la ponencia se resaltan en el siguiente cuadro:
|
PROYECTO INICIAL |
PROYECTO CON CAMBIOS, SEGÚN INFORME DE PONENCIA
PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES CONJUNTAS |
|
Artículo 1º. Referendo constitucional con ocasión
de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado.Los referendos constitucionales que se realicen
con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado
estarán sujetos, en lo especial, a las reglas contempladas en la presente
ley. Artículo 2º.- Fecha para la realización del
referendo constitucional con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación
del conflicto armado.El referendo
constitucional con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado podrá coincidir con otros actos electorales. Cuando tal
referendo coincida con otro acto electoral, los jurados de votación deberán
entregarle a los electores el tarjetón correspondiente al referendo junto con
los demás tarjetones. Artículo 3º.- Vigencia
y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. |
Artículo 1°. Referendo constitucional con ocasión
de un acuerdo final para la terminación del conflicto armado. Los
referendos constitucionales que sean necesarios para la
implementación de un acuerdo final para la terminación del conflicto
armado estarán sujetos, en lo especial, a las reglas contempladas en la
presente ley. Artículo 2°. Fecha para la realización
del referendo constitucional con ocasión de un acuerdo final para la
terminación del conflicto armado. Los
referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley podrán coincidir
con actos electorales. Cuando tal referendo coincida con actos electorales,
los jurados de votación deberán ofrecerle a los electores el
tarjetón correspondiente al referendo junto con los demás tarjetones. Los
electores estarán en plena libertad de señalarles a los jurados de votación
que no desean recibir el tarjetón correspondiente al referendo. Artículo 3°. Publicidad del
acuerdo final para la terminación del conflicto armado. El
acuerdo final para la terminación del conflicto armado deberá ser publicado y
difundido para conocimiento de los ciudadanos con anterioridad a la votación
del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley. Artículo 4°. Financiación de
las campañas. El Consejo Nacional Electoral
establecerá las reglas de financiación de las campañas que apoyen o
controviertan los contenidos del tipo de referendos constitucionales a los
que se refiere la presente ley. Artículo 5°. Prohibición de
constreñimiento al sufragante. Está
prohibido amenazar con las armas o por cualquier otro medio a los sufragantes
con el fin de obtener apoyo o votación por determinado resultado en el tipo
de referendos a los que se refiere la presente ley, y tales conductas están
sometidas a las sanciones penales y administrativas que dispone la Ley. Artículo 6°. Vigencia
y derogatorias. La presente ley rige a partir de la
fecha de su promulgación, y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias. |
7. En la sesión de las Comisiones Primeras
Conjuntas de Senado y Cámara que tuvo lugar el 11 de septiembre de 2013
se anunció la votación del Proyecto de Ley 63 de 2013 Senado -
73 de 2013 Cámara, para la sesión conjunta del día martes 17 de septiembre
de 2013, como se comprueba en la Gaceta del
Congreso Nº 795 del 3 de octubre de 2013.[13] En la sesión del 17 de septiembre
de 2013, fecha para la cual se había anunciado, se llevó efectivamente a cabo
la votación del Proyecto, como se consignó en la Gaceta del Congreso Nº 873 del
29 de octubre de 2013. En dicha sesión, además de votarse un impedimento
presentado por uno de los senadores, se votaron de manera nominal y pública el
informe de ponencia, las proposiciones y el articulado, con los resultados que
se examinarán en detalle al analizar el cumplimiento de la regla de mayorías.[14]
El texto aprobado por las Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes se publicó en las Gacetas N° 758 del 24 de septiembre de 2013 y 759
del 25 de septiembre de 2013. El Proyecto así aprobado hasta entonces era el
siguiente:
“Artículo 1°. Referendos constitucionales
con ocasión de un acuerdo final para la terminación del conflicto armado. Los referendos constitucionales que sean necesarios
para la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto
armado estarán sujetos, en especial, a las reglas contempladas en la presente
ley.
Artículo 2°. Fecha para la realización de referendos
constitucionales con ocasión de un acuerdo final para la terminación del
conflicto armado. Los referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley podrán coincidir con
actos electorales. Cuando tales referendos coincidan con actos electorales, los
jurados de votación deberán ofrecer a los electores la tarjeta correspondiente
a los referendos junto con las demás tarjetas. Los electores estarán en plena
libertad de manifestarle a los jurados de votación que no desean recibir la
tarjeta correspondiente al referendo
Artículo 3°. Publicidad del acuerdo final para la terminación del conflicto
armado. El acuerdo final para la terminación del
conflicto armado deberá ser publicado deberá ser publicado y difundido para
conocimiento de los ciudadanos con anterioridad a la votación del tipo de
referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley
Artículo 4°. Financiación de las campañas. El Consejo Nacional
Electoral establecerá las reglas de financiación de las campañas que apoyen o
controviertan los contenidos del tipo de referendos constitucionales a
los que se refiere la presente ley
Artículo 5. El Gobierno Nacional
garantizará el acceso democrático a los medios oficiales de comunicación en
condiciones equitativas para quienes apoyen o controviertan los contenidos
incorporados en los textos o decisiones sometidas a consideración del pueblo,
en desarrollo de cualquier mecanismo de participación ciudadana”.
Artículo 6. Vigencia. La
presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación”.
Trámite ante la Plenaria de la Cámara de Representantes –segundo debate-
8. La ponencia para segundo debate en la Cámara de
Representantes –Plenaria se le asignó al Representante Alfonso Prada Gil, y fue
publicada en la Gaceta del Congreso N° 758 del 24 de septiembre de 2013. El
informe concluía con la proposición “aprobar en Segundo Debate el Proyecto de ley Estatutaria
número 63 de 2013, Senado número 73 de 2013 Cámara, con el pliego de
modificaciones adjunto”. Los únicos cambios
propuestos se referían artículo 5 en la versión aprobada por las Comisiones
Conjuntas. Se subrayan los cambios:
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VERSIÓN
APROBADA POR LAS COMISIONES CONJUNTAS |
VERSIÓN
PROPUESTA POR EL INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE CÁMARA |
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Artículo 5. El
Gobierno Nacional garantizará el acceso democrático a los medios oficiales de
comunicación en condiciones equitativas para quienes apoyen o controviertan
los contenidos incorporados en los textos o decisiones sometidas a
consideración del pueblo, en desarrollo de cualquier mecanismo de
participación ciudadana”. |
Artículo 5º. Medios
de comunicación. Quedará así: El Gobierno Nacional garantizará el
acceso democrático a los medios oficiales de comunicación en condiciones
equitativas para quienes apoyen o controviertan los contenidos incorporados
en los textos o decisiones sometidos a consideración del pueblo, en
desarrollo del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la
presente ley |
9. En la sesión Plenaria del 15 de octubre de 2013
se anuncia para la sesión del día siguiente -16 de octubre de 2013- la votación
del objeto de revisión. Dice la Gaceta del Congreso N° 32 del 12 de febrero de
2014: “se anuncian los siguientes proyectos
para la sesión del día de mañana 16 de octubre del 2013 o para la siguiente
sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o acto legislativos, de
acuerdo al Acto Legislativo 1 de julio 3 del 2003 en su artículo 8°. Proyectos
para segundo debate: Proyecto de Ley Estatutaria número 073 de 2013 Cámara, 63
de 2013 Senado, por medio de la cual se dictan las reglas para el
desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un acuerdo final para
la terminación del conflicto armado”. En la sesión Plenaria anunciada, que tuvo lugar el 16 de octubre de
2013, efectivamente se lleva a cabo la votación del Proyecto de ley bajo
examen. En la Gaceta del Congreso N° 33 del 12 de febrero de 2014, se observa
que la votación referida al Proyecto de Ley en cuestión fue nominal y pública
en cada caso, y sus resultados se examinarán con posterioridad, al evaluar si
se cumplió la regla de mayorías.
10. En la Gaceta del Congreso N° 847 del 22 de octubre de 2013 se
publica el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, y es
el siguiente:
“Artículo 1°. Referendos constitucionales
con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Los
referendos constitucionales que sean necesarios para la implementación de un
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado estarán sujetos, en
especial, a las reglas contempladas en la presente ley.
Artículo
2°. Fecha para la realización de referendos constitucionales con
ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Los
referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley podrán
coincidir con actos electorales. Cuando tales referendos coincidan con actos
electorales, los jurados de votación deberán ofrecer a los electores la tarjeta
correspondiente a los referendos junto con las demás tarjetas. Los electores
estarán en plena libertad de manifestarles a los jurados de votación que no
desean recibir la tarjeta correspondiente al referendo.
Artículo
3°. Publicidad del Acuerdo Final para la terminación del conflicto
armado. El Acuerdo Final para la terminación
del conflicto armado deberá ser publicado y difundido para conocimiento de los
ciudadanos con anterioridad a la votación del tipo de referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley.
Artículo 4°.
Financiación de las campañas. El Consejo Nacional
Electoral establecerá las reglas de financiación de las campañas que apoyen o
controviertan los contenidos del tipo de referendos constitucionales a los que
se refiere la presente ley, así como de las que promuevan la abstención.
Artículo
5 °. Medios de comunicación. La Autoridad
Nacional de Televisión garantizará el acceso democrático a los medios oficiales
de comunicación en condiciones equitativas para quienes apoyen o controviertan
el tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley así
como de quienes promuevan la abstención.
Artículo
Nuevo. Garantías para la oposición al referendo constitucional. Cuando
la realización del tipo de referendos a los que se refiere la presente ley
coincida con un acto electoral, se deberá asegurar que quienes se opongan al
referendo tengan las suficientes garantías. Para tal efecto:
1.
Las campañas no podrán ser financiadas con recursos públicos.
2.
El Gobierno nacional no podrá aumentar los recursos destinados a la publicidad
del Estado.
3.
El certificado de sufragante solo se otorgará a quienes participen en la
votación de los actos electorales, y la decisión de no votar el referendo bajo
ninguna circunstancia podrá afectar este derecho.
4.
La campaña institucional de la organización electoral se regirá por lo
establecido en el artículo 93 de la Ley 134 de 1994. Además de
divulgar el contenido del referendo constitucional la organización electoral
deberá explicar las formas de participación, incluyendo la abstención activa.
5.
Para efectos del establecimiento de topes de financiación y de acceso a medios
de comunicación, la campaña que promueva la abstención activa en el referendo,
será considerada por el Consejo Nacional Electoral y la Autoridad
Nacional de Televisión, como una campaña independiente de la campaña por
el no.
Artículo
Nuevo. Participación en las campañas del referendo. El
Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas para la realización de
campañas a favor, en contra o por la abstención, respecto del tipo de
referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley.
Artículo
nuevo. Vigencia. La presente ley rige a partir de
la fecha de su promulgación”.
Trámite ante la Plenaria del Senado de la República –segundo debate-
11. La ponencia para segundo debate en el Senado de la República le
correspondió al Senador Hernán Andrade Serrano. El informe de ponencia se
publicó en la Gaceta N° 795 del 25 de septiembre de 2013, y el mismo
concluye con la proposición de aprobar en
segundo debate el Proyecto de ley estatutaria número 63 de 2013
Senado, 073 de 2013 Cámara, “con el pliego de modificaciones adjunto”. El único cambio propuesto
en el informe de ponencia, en relación con el texto aprobado por las Comisiones
conjuntas, se contrae al artículo 5. Se comparan los textos del artículo 5 en
la versión aprobada por las Comisiones Conjuntas, con la propuesta por el
informe de ponencia:
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VERSIÓN
APROBADA POR LAS COMISIONES CONJUNTAS |
VERSIÓN
PROPUESTA POR EL INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE SENADO |
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Artículo 5. El
Gobierno Nacional garantizará el acceso democrático a los medios oficiales de
comunicación en condiciones equitativas para quienes apoyen o controviertan
los contenidos incorporados en los textos o decisiones sometidas a
consideración del pueblo, en desarrollo de cualquier mecanismo de
participación ciudadana”. |
Artículo 5º. Medios
de comunicación. Quedará así: El Gobierno Nacional garantizará el
acceso democrático a los medios oficiales de comunicación en condiciones
equitativas para quienes apoyen o controviertan los contenidos incorporados
en los textos o decisiones sometidos a consideración del pueblo, en
desarrollo del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la
presente ley |
12. Como se observa en la Gaceta del Congreso N° 03 del 10 de enero de
2014, durante la sesión Plenaria del Senado de la República llevada a cabo el
martes 22 de octubre de 2013, se anunció para el miércoles 23 de octubre
siguiente la discusión y votación del Proyecto de Ley Estatutaria 63
de 2013 Senado, 73 de 2013 Cámara ‘por medio de la cual se dictan las
reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado’.[15] En la fecha para la cual se había
anunciado, el 23 de octubre de 2013, efectivamente se llevó a cabo la votación
del citado Proyecto. En la Gaceta del Congreso N° 24 del 11 de febrero de 2014,
se observa lo referido a la votación del Proyecto bajo examen. Todas las
votaciones se llevaron a cabo de manera nominal y pública:
13. En la Gaceta del Congreso N° 908 del 12 de noviembre de 2013 se
publica el texto aprobado en segundo debate por el Senado de la República en
sesión plenaria del 23 de octubre de 2013, y es el siguiente:
“Artículo 1°. Referendos constitucionales
con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Los
referendos constitucionales que sean necesarios para la implementación de un
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado estarán sujetos, en
especial, a las reglas contempladas en la presente ley.
Artículo
2°. Fecha para la realización de referendos constitucionales con
ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Los
referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley podrán
coincidir con actos electorales. Cuando tales referendos coincidan con actos
electorales, los jurados de votación deberán ofrecer a los electores la tarjeta
correspondiente a los referendos junto con las demás tarjetas. Los electores
estarán en plena libertad de manifestarles a los jurados de votación que no
desean recibir la tarjeta correspondiente al referendo.
Artículo
3°. Publicidad del acuerdo final para la terminación del conflicto
armado. El Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado deberá ser publicado y difundido para conocimiento de los
ciudadanos con anterioridad a la votación del tipo de referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley.
Artículo 4°. Financiación de las campañas. Para el efecto de este tipo de referendos se
aplicarán las normas sobre financiación y publicidad de campaña y acceso en los
medios de comunicación del Estado que rigen para las elecciones ordinarias, en
concordancia con el artículo 107 dela Constitución Política.
Artículo
5°. Vigencia. La presente ley rige a partir de
la fecha de su promulgación.”
Informe de conciliación en Senado de la República y Cámara de
Representantes
14. En vista de las discrepancias entre los textos aprobados por las
Plenarias de Senado y Cámara, los Ponentes de Senado y Cámara, Senador Hernán
Andrade y Representante Alfonso Prada fueron designados conciliadores, y
escogieron conciliar escogiendo el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara
de Representantes en segundo debate. El informe de conciliación aparece
publicado en las Gacetas del Congreso N° 866 y 867 del 28 de octubre de 2013.
En ambas se observa que el texto conciliado es idéntico al que se aprobó en la
Plenaria de la Cámara.
15. En la Plenaria del Senado del 29 de octubre de
2013 se anuncia la votación de este Proyecto de Ley, en informe de
conciliación, la sesión del “día miércoles 30 de
octubre de 2013”, como se aprecia
en la Gaceta del Congreso N° 25 del 11 de febrero de 2014. En la fecha
anunciada, sesión Plenaria del 30 de octubre de 2013, se vota efectivamente el
informe de conciliación del Proyecto bajo examen, según consta en la Gaceta 26
del 11 de febrero de 2014. La votación es nominal y pública, y el resultado de
la misma es de 52 votos por el sí, y 9 votos por el no. La Secretaría General
del Senado de la República declara: “ha sido aprobado el Informe de Conciliación del Proyecto de ley número
063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara”.
16. En la sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes que se surtió el 29 de octubre de 2013 se anunció la votación de
este Proyecto de ley para “la sesión
Plenaria del día 30 de octubre” del mismo año, como se observa en la Gaceta del Congreso N° 1024
del 10 de diciembre de 2013. En la fecha anunciada, sesión Plenaria del 30 de
octubre de 2013, se sometió a consideración el informe de conciliación. La
Gaceta del Congreso N°1025 del 10 de diciembre de 2013 se observa que una vez
abierto el registro para votación, y después de que este durara abierto durante
un tiempo en el cual se convocó a los Representantes para que votaran, el
Presidente dispuso entonces cerrar el registro. El Secretario General de la
Cámara de Representantes declaró entonces: “Se desintegró el quórum señor Presidente”, y a continuación se muestra en la Gaceta -1025 de
2013- que sólo votaron 76 Representantes; 4 de ellos por el no y el resto por
el sí (72). En la Gaceta se lee lo siguiente:
“Dirección de la Presidencia,
doctor Hernán Penagos Giraldo:
En consideración el informe de Conciliación del
Proyecto de Ley Estatutaria número 073 de 2013 Cámara, 063 de 2013
Senado, por medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de
referendos constitucionales con ocasión de un acuerdo final para la terminación
del conflicto armado. Se abre la discusión.
[…]
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
Se abre el registro para votar el informe de
Conciliación. Proyecto de Ley Estatutaria número 073 de 2013 Cámara, 063 de
2013 Senado, por medio de la cual se dictan las reglas para el
desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un acuerdo final para
la terminación del conflicto armado. Señores Congresistas pueden votar.
Alfonso Prada Vota Sí.
Dirección de la Presidencia, doctor Hernán
Penagos Giraldo:
Auxiliares por favor indicarles a los Congresistas
que estén en las afueras, o en el recinto del Senado de la República, que
estamos votando en el informe de conciliación del Proyecto de ley número
073, por medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de
referendos constitucionales con ocasión de un acuerdo final para la terminación
del conflicto armado.
Lo mismo que para los funcionarios de la
Secretaría de la Cámara, favor enviarle un correo de texto a todos
los honorables Representantes, que estamos en votación de la conciliación
de la Ley Estatutaria sobre Referendos Constitucionales.
Dirección de la Presidencia, doctor Hernán
Penagos Giraldo:
Honorables Representantes, estamos votando el
Proyecto de Ley Estatutaria número 073 de 2013 Cámara, 063 de 2013
Senado, por medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de
referendos constitucionales con ocasión de un acuerdo final para la terminación
del conflicto armado.
Honorables Representantes, señor Viceministro,
necesitamos mayoría absoluta para la aprobación de este proyecto, faltan 15
minutos para cerrar el registro.
Vamos a cerrar el registro señores Representantes.
Listo.
Señor Secretario cierre el registro por favor.
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
Se cierra el registro y la votación es de la
siguiente manera. Se desintegró el quórum señor Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Hernán
Penagos Giraldo:
Anuncie proyectos señor Secretario para el próximo
martes.
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
Sí señor Presidente.”
Enseguida, en la misma Gaceta, aparecen relacionados los nombres de los
Representantes que votaron, y se discrimina entre quienes votaron por el sí y
quienes lo hicieron por el no. Luego el Presidente de la Cámara le solicita al
Secretario anunciar los proyectos que habrán de ser votados en la siguiente
sesión, y el Secretario incluye entre ellos el que es ahora objeto de control.
En la Gaceta 1025 de 2013 puede observarse al respecto que se anuncia la
votación del Proyecto bajo revisión para la sesión del 5 de noviembre de 2013:
“Dirección de la Presidencia,
doctor Hernán Penagos Giraldo:
Anuncie proyectos señor Secretario para el próximo
martes.
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
Sí señor Presidente.
[…]
Proyecto
de ley Estatutaria número 073 de 2013 Cámara, 063 de 2013 Senado, por
medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos
constitucionales con ocasión de un acuerdo final para la terminación del
conflicto armado.
[…]
Señor
Presidente, se anuncia a la honorable Corporación, que el próximo martes 5 de
noviembre será la elección de los honorables Representantes que
integran la Comisión de Inteligencia y Contrainteligencia.
Dirección
de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:
Se
levanta la Sesión siendo las 4:53 p.m., y se cita para el
próximo 5 de noviembre a las 3:00 de la tarde.”
17. En la sesión anunciada, Plenaria de la Cámara que tuvo lugar el 5 de
noviembre de 2013, se votó de manera nominal y pública el informe de
conciliación, como se aprecia en la Gaceta del Congreso N° 35 del 12 de febrero
de 2014. El siguiente fue el resultados: 92 votos por el sí, 2 por el no. La
Secretaría General de la Cámara de Representantes declara entonces: “Señor Presidente, ha sido aprobada la conciliación de la Ley Estatutaria sobre
referendos constitucionales, Ley Estatutaria número 073 de 2013 Cámara, 063 de
2013 Senado, se deja constancia que ha sido aprobada por las mayorías exigidas
por la Constitución y la ley”.
Surtidos los anteriores trámites, el proyecto de Ley fue remitido a la
Corte el 12 de noviembre de 2013 por el Secretario General del Senado de la
República, para su examen de constitucionalidad.
Evaluación de constitucionalidad del trámite surtido por
el Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara
18. A continuación la Corte verificará si se cumplieron las exigencias
constitucionales de procedimiento para esta clase de proyectos de ley, en lo
atinente a (i) publicaciones, (ii) anuncios, (iii) límite temporal para
aprobación, (iv) plazos entre debates, (v) forma de votación, (vi) quórum,
(vii) mayorías, (viii) unidad de materia, (ix) identidad flexible y
consecutividad, y (x) finalmente se definirá si concurren otros presuntos
vicios de procedimiento alegados en el trascurso de los debates parlamentarios
o en este proceso de constitucionalidad –acumulación de proyectos de ley,
desintegración del quórum decisorio y prohibición de simultaneidad de
sesiones-.
i) Publicaciones
19. El Proyecto de Ley, la correspondiente exposición de motivos, las
ponencias y los textos aprobados en Comisiones Conjuntas y en Plenarias, se
publicaron todos adecuadamente, como lo exigen los artículos 157 y 160 de la
Carta, y 144, 156, 157 y 185 de la Ley 5 de 1992:
- El Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara se
radicó en el Congreso de la República el 22 de agosto de
2013 en el Congreso. El texto del Proyecto de ley y la exposición de motivos se publicaron en
la Gaceta del Congreso Nº 637 del 22 de agosto de 2013. El señor Presidente de
la República, Juan Manuel Santos Calderón, y el entonces Ministro del Interior,
Fernando Carrillo Flórez, presentaron ‘Mensaje de Urgencia’ para
la tramitación del citado Proyecto de Ley, el cual se publicó en la Gaceta del
Congreso Nº 645 del 23 de agosto de 2013. Previo al
primer debate ante las Comisiones Constitucionales Primeras conjuntas de Senado
y Cámara, se presentó informe de ponencia conjunto, el cual fue publicado en la
Gaceta del Congreso Nº 679 del 4 de septiembre de 2013. En las Comisiones
conjuntas se empezó a discutir este Proyecto de Ley, previo anuncio, el día 10
de septiembre de 2013, como se advierte en las Gacetas del Congreso N° 801 y
802 de 2013. Consta asimismo que el Proyecto bajo examen se aprobó en primer
debate el 17 de septiembre de 2013, según la Gaceta 873 de 2013. El texto así
aprobado se publicó en las Gacetas N° 758 y 759 del 24 y 25
de septiembre de 2013, respectivamente.
- La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes
–Plenaria se publicó en la Gaceta del Congreso N° 758 del 24 de septiembre
de 2013, con antelación a las sesiones Plenarias donde se anunció y votó (lo
cual ocurrió el 15 y 16 de octubre de 2013, respectivamente). El texto aprobado
por la Plenaria de la Cámara de Representantes se publicó en la Gaceta del Congreso N° 847 del 22 de octubre de 2013. Por su parte, la ponencia para segundo debate Senado – Plenaria se
publicó en la Gaceta del Congreso N° 759 del 25 de septiembre de 2013, con
anterioridad a que se anunciara y votara el citado Proyecto (lo cual ocurrió 22
y el 23 de octubre de 2013, respectivamente). El texto aprobado en Plenaria del
Senado el 23 de octubre de 2013 se publicó en la Gaceta del Congreso N°
908 del 12 de noviembre de 2013.
- El informe de conciliación se publicó en las Gacetas del Congreso N°
866 y 867 del 28 de octubre de 2013. Dicho informe se anunció y votó con posterioridad
a esta publicación: en Senado se anunció 29 de octubre de 2013 y se votó el 30
de octubre del mismo año; en Cámara se anunció inicialmente el 29 de octubre de
2013 para ser votado al días siguiente, pero ese día no se concluyó con la
votación, se anunció entonces para el 5 de noviembre de 2013, y ese día se
aprobó. Conforme lo anterior, el texto conciliado en plenarias de Senado y
Cámara, del Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 2013 Senado, 073 de 2013
Cámara, aparece publicado en las Gacetas del Congreso N° 847 del 22 de octubre de 2013, 866 y 867 del
28 de octubre de 2013.
20. La Corte no advierte en esto irregularidad o vicio alguno.
ii) Anuncios
21. Antes de cada votación se efectuó el correspondiente anuncio, y cada
anuncio respetó lo previsto en el artículo 160, inciso último, de la
Constitución, de acuerdo con el cual “[n]ingún proyecto de ley
será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya
anunciado”. En todos los debates el anuncio se surtió de forma que permitía
determinar con suficiencia la fecha en que habría de tener lugar la discusión y
votación del proyecto.
- En la sesión de las Comisiones Primeras conjuntas de Senado y Cámara
que tuvo lugar el 11 de septiembre de 2013 se anunció la votación del Proyecto
de Ley 63 de 2013 Senado - 73 de 2013 Cámara, para la
sesión conjunta del día martes 17 de septiembre de 2013, según la Gaceta del Congreso Nº 795 del 3 de octubre de 2013. En
la sesión del 17 de septiembre de 2013, fecha para la cual se había anunciado,
se llevó efectivamente a cabo la votación del Proyecto, como se consignó en la
Gaceta del Congreso Nº 873 del 29 de octubre de 2013.
- En la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes llevada a cabo
el 15 de octubre de 2013 se anunció para la sesión del
16 de octubre de 2013 la votación del Proyecto bajo revisión, según la Gaceta
del Congreso N° 32 del 12 de febrero de 2014. En la sesión Plenaria anunciada,
que tuvo lugar el 16 de octubre de 2013, se efectuó la votación del Proyecto de
ley, como se lee en la Gaceta del Congreso N° 33 del 12 de febrero de 2014,
correspondiente a dicha sesión. Igualmente, en la sesión Plenaria del Senado
que se realizó el 22 de octubre de 2013, se
anunció para el miércoles 23 de octubre del mismo año la discusión y votación
del Proyecto de Ley Estatutaria 63 de 2013 Senado,
73 de 2013 Cámara, según se observa en la Gaceta del
Congreso N° 03 del 10 de enero de 2014. En la sesión anunciada se votó el
Proyecto, como consta expresamente en la Gaceta del Congreso
N° 24 del 11 de febrero de 2014.
- En la Plenaria del Senado del 29 de octubre de 2013 se anuncia la
votación de este Proyecto de Ley, en informe de conciliación, para la sesión
del “día miércoles 30 de octubre
de 2013”, según la Gaceta
del Congreso N° 25 del 11 de febrero de 2014. En la fecha anunciada,
sesión Plenaria del 30 de octubre de 2013, se vota el informe de conciliación
del Proyecto, como consta en la Gaceta 26 del 11 de febrero de 2014. En la
sesión Plenaria de la Cámara del 30 de octubre de 2013, se anunció la votación
del informe de conciliación para el 5 de noviembre del mismo año, como se ve en
la Gaceta del Congreso N°1025 del 10 de diciembre de 2013. En la fecha
anunciada se aprobó el Proyecto, lo cual se lee en la Gaceta del
Congreso N° 35 del 12 de febrero de 2014.
22. En este punto no hay tampoco irregularidades o vicios, puesto que en
todos los casos: (i) en los anuncios efectuados se determinó con precisión la
fecha en que se llevaría a cabo la discusión y votación del proyecto; (ii) el
proyecto fue efectivamente discutido y aprobado en la sesión para la cual fue
anunciado.
iii) Límite temporal
23. La Constitución establece que “[l]a
aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias […] deberá
efectuarse dentro de una sola legislatura” (CP art 153). Una
legislatura está integrada por dos periodos, el primero comienza el 20 julio y
termina el 16 de diciembre, y el segundo empieza el 16 de marzo y concluye el
20 de junio (CP art 138). El término constitucional para la aprobación de los
proyectos de ley estatutaria se refiere al tránsito del
proyecto en el Congreso, y no comprende el
control constitucional por parte de la Corte (CP arts 153 y 241 num 8).[16] Por
lo cual, tras observar que el Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 2013
Senado, 073 de 2013 Cámara se radicó en el Congreso el 22 de agosto de 2013, y que la votación final –al informe de
conciliación en Plenaria de la Cámara- se surtió el 5 de noviembre de
2013, la Corte concluye que se aprobó en el Congreso dentro de una sola
legislatura, conforme lo exige el artículo 153 de la Constitución. No hay en
esto irregularidades o vicios de que afecten la constitucionalidad del
Proyecto.
iv) Plazos entre debates
24. La Corte advierte que el trámite del Proyecto de Ley objeto de
examen se surtió bajo ‘Mensaje de Urgencia’.[17] En dicho mensaje de urgencia se
pedía también la “deliberación conjunta de las respectivas Comisiones
Primeras Constitucionales Permanentes” en el primer debate de la
iniciativa.[18] Antes de verificar el cumplimiento
de los plazos entre debates es necesario señalar que el mensaje de urgencia y
la deliberación conjunta de las Comisiones es admisible, incluso en la
tramitación de proyectos de ley estatutaria. El artículo 163 de la Constitución
dice que el Presidente de la República puede solicitar trámite de
urgencia “para cualquier proyecto de ley”. El artículo 191 de la
Ley 5 de 1992 prevé una potestad similar. En la sentencia C-256 de 2014, la
Corte Constitucional admitió que esta facultad de enviar mensaje de urgencia y
de solicitar la sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales Permanentes,
así como la puesta en práctica de ambas por parte del Congreso, se apliquen
también en el procedimiento de aprobación de los proyectos de ley estatutaria.[19] Mencionar esto es relevante por dos
razones.
25. En primer lugar, porque el mensaje de urgencia supone acelerar los
plazos. El artículo 163 de la Constitución dispone que “en tal caso, la respectiva cámara deberá decidir sobre el mismo dentro
del plazo de treinta días”. Este término fue superado
en la aprobación del Proyecto de Ley bajo examen, el cual comenzó el 22 de
agosto de 2013, concluyó en el Senado el 30 octubre de 2013, y en la Cámara de
Representantes el 5 de noviembre del mismo año. Ahora bien, la Corte ha
sostenido que el término de 30 días para tramitar los proyectos de ley con
mensaje de urgencia no es “preclusivo” y que, si se supera,
tal circunstancia “no puede constituir un vicio que tenga la
virtualidad de generar la inexequibilidad de la norma”.[20] Por ende, en este punto no hay vicio alguno.
26. En segundo lugar, es importante mencionar que en este caso era
constitucionalmente legítimo el mensaje de urgencia, y la tramitación por
Comisiones conjuntas, debido a que ello supone una adaptación de los plazos
entre debates que prevé el artículo 160 de la Carta. Para el contexto ordinario, la Constitución establece que entre el primero y el segundo debate debe haber un término no inferior a 8
días, y que entre la aprobación en la primera de las Cámaras y el inicio del
debate en la segunda de ellas deben trascurrir al menos 15 días (CP art 160).
Cuando hay mensaje de urgencia y sesiones conjuntas de Comisiones, sin embargo,
la Corte ha señalado que solo es necesario cumplir el primero de los plazos, de
al menos 8 días entre primer y segundo debate, pero que el segundo debate en
Plenarias puede surtirse simultáneamente en cada Cámara, sin que tenga que
observarse lo dispuesto en relación con los 15 días mínimos entre la aprobación
en una Cámara y el inicio del debate en la otra:
“[…] cuando se ha presentado mensaje de urgencia del Presidente de
la República, el trámite ordinario del proceso legislativo se altera, como ya
se había comentado. En lo que tiene que ver con la exigencia constitucional del
término entre debates (Art. 160 C.P.), la Corte ha señalado que en estos casos
sólo debe respetarse el lapso de ocho (8) días mínimo entre el primer debate
(sesión conjunta de comisiones) y el segundo debate (plenarias de las cámaras),
teniendo en cuenta que el término de 15 días entre Cámaras no es imperativo,
cuando se ha dado un debate conjunto de las comisiones con anterioridad. La
justificación de esta conclusión radica en que el artículo 183-2 de la Ley 5ª
de 1992, establece que las plenarias podrán aprobar simultáneamente el proyecto
en una y otra Cámara, si éste ha sido debatido en comisiones conjuntas
previamente, ya que el objetivo del trámite de urgencia es reducir el tiempo
que se emplea en el procedimiento legislativo ordinario”.[21]
27. En esta ocasión, la aprobación del proyecto en primer debate en
Comisiones conjuntas ocurrió en la sesión del 17 de septiembre de
2013.[22] La sesión Plenaria de la Cámara en
la cual se debatió y aprobó el Proyecto tuvo lugar el
16 de octubre de 2013.[23] Por su parte, la sesión Plenaria
del Senado en la cual se aprobó el Proyecto de ley se efectuó el
23 de octubre de 2013.[24] Ambas Plenarias se realizaron entonces
después de los 8 días de haber culminado el primer debate en las Comisiones
conjuntas, por lo cual se cumple el término previsto en el artículo 160 de la
Carta, en concordancia con los artículos 163 de la Carta y 183-2 de la
Ley 5 de 1992, para los proyectos de ley con mensaje de urgencia y tramitados
en sesiones conjuntas de las Comisiones constitucionales.
28.
No hay por lo tanto irregularidad o vicio alguno en este aspecto.
v) Forma de votación
29. En este caso la totalidad de las votaciones referidas a las
proposiciones con las cuales concluían los informes de ponencia, a las
proposiciones presentadas por los congresistas y al articulado y título en
general del Proyecto de Ley se hicieron de forma nominal y pública. Esto indica
que se ajustaron a la Constitución. La regla general sobre votaciones en el
Congreso es que deben ser nominales y públicas, de acuerdo con el artículo 133
de la Constitución. Este dispone ahora –tras la reforma introducida
por el artículo 5º del Acto Legislativo 01 de 2009- que el voto de los miembros
de los cuerpos colegiados debe ser nominal, salvo en los casos exceptuados
expresamente por el Legislador.[25] Las
excepciones que prevé la Ley 5 de 1992 a la votación nominal y pública están
contempladas en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 –modificado por el
artículo 1º de la Ley 1431 de 2011-.[26] No
es sin embargo necesario referirse en este caso a dichas excepciones, pues en
cada uno de los casos mencionados hubo votación nominal y pública, como se
sintetiza en el párrafo siguiente.
30. En efecto, en las Comisiones Conjuntas de Senado y Cámara, durante
el primer debate al Proyecto de Ley, se votaron de forma nominal y pública la
proposición con la cual terminaba el informe de ponencia, las proposiciones,
los artículos del pliego de modificaciones de la ponencia, el título y el
articulado del Proyecto de ley así aprobado -Gaceta 873 del
2013. En la Plenaria de la Cámara de Representantes también se sometieron a
votación nominal la proposición con la cual concluía el informe de ponencia,
las proposiciones de los Representantes, los artículos como venían en la
ponencia según el caso, el título del Proyecto de ley y el articulado así
aprobado- Gaceta 33 del 2014. En la Plenaria del Senado se
votaron de forma nominal y pública la proposición con
la cual finalizaba el informe de ponencia, las proposiciones de los senadores,
los artículos del pliego de modificaciones de la ponencia, el título y el
articulado del Proyecto de ley así aprobado -Gaceta
24 del 2014. El informe de conciliación se votó nominal y públicamente en la
Plenaria del Senado - Gaceta 26 del 2014- y
en la Plenaria de la Cámara - Gaceta 35 del 2014.
31. La Sala no constata irregularidad o vicio alguno en este punto.
vi) Quórum
32. En lo atinente a la conformación del quórum deliberatorio y
decisorio, la Constitución prevé que las cámaras y sus comisiones no pueden
deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros, ni tomar decisiones si
no asiste “la mayoría de los integrantes de la respectiva Corporación,
salvo que la Constitución determine un quórum diferente” (CP art 145).
En lo que atañe a la aprobación de leyes estatutarias, no se exige un quórum
distinto. En este caso, las Secretarías de las Comisiones Primeras conjuntas,
de la Plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado de la República
certifican el cumplimiento de estas exigencias. Ningún interviniente, ni
tampoco el Procurador General de la Nación, sostienen lo contrario. La Corte
Constitucional considera que las certificaciones se corresponden con lo
consignado en las Actas, como se expone enseguida:
33. Según el artículo 2 de la Ley 3 de 1992, tal como fue modificado por
el artículo 1º de la Ley 754 de 2002, la Comisión Primera de Senado está
integrada por 19 miembros, y la de Cámara por 35 Representantes. El
quórum deliberatorio en esta célula, que es de una cuarta
parte de sus miembros, es de 5 en la Comisión Primera de Senado, y de 9 en la
Comisión Primera de Cámara. El quórum decisorio está
conformado por la mayoría de los integrantes de cada una, y se constata por
separado: la Comisión Primera de Senado está integrada por 19 miembros, y el
quórum decisorio es entonces de 10 integrantes; La Comisión Primera de la
Cámara está integrada por 35 Representantes, y el quórum decisorio es de 18
integrantes. Los quórum se cumplieron en las Comisiones conjuntas, como se
aprecia a continuación:
33.1. La Secretaría de las Comisiones conjuntas certifica que en las
sesiones conjuntas en las que se discutió el Proyecto de Ley bajo examen, hubo
en todo caso quórum decisorio. En la sesión del 10 de septiembre de 2013
asistieron 16 Senadores por la Comisión Primera de Senado, y 34 Representantes
por la Comisión Primera de la Cámara. En la sesión del 11 de septiembre de 2013
asistieron 18 Senadores por la Comisión Primera de Senado, y 33 Representantes
por la Comisión Primera de la Cámara. En la sesión del 17 de septiembre de 2013
asistieron 17 Senadores por la Comisión Primera de Senado, y 32 Representantes
por la Comisión Primera de la Cámara. Esto se corresponde con lo consignado en
las Gacetas 802, 795 y 873 de 2013, que corresponden respectivamente a las
sesiones conjuntas del 10, 11 y 17 de septiembre de 2013, en las cuales se
deliberó en torno al Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara.[27]
33.2. Debido a que el informe de ponencia, las
proposiciones, los artículos del pliego de modificaciones, y el título y el
articulado del Proyecto de ley fueron votados
de forma nominal y pública, se puede apreciar por el número global de quienes
votaron en cada Comisión que había quórum decisorio. En la Gaceta
873 del 2013, que corresponde a la sesión conjunta donde se tomaron las
decisiones correspondientes a los aspectos mencionados, se advierte que en cada
caso había una presencia superior a 10 integrantes de la Comisión Primera de
Senado, y a 18 integrantes de la Comisión Primera de Cámara.
34. En la Plenaria de la Cámara de Representantes, integrada por 166
miembros, el quórum deliberatorio es de 42 integrantes, y
el decisorio de 84 Representantes. La Secretaría General de la
Cámara de Representantes certifica que estas exigencias se cumplieron en la
Plenaria del 16 de octubre de 2013, en la cual se le dio segundo debate y se
aprobó el Proyecto de Ley bajo revisión, pues se hicieron presentes 157
Representantes, y las decisiones las tomaron en cada caso más de 84 de ellos.
La Corte constata que lo certificado se compagina con lo que se consignó en la Gaceta 33 del 2014, correspondiente a la sesión Plenaria de la
Cámara en la cual debatió y aprobó el Proyecto en mención. En este punto debe
la Corte señalar que –como lo pone de manifiesto en este proceso la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República- en una sesión anterior a la
indicada, más concretamente en la sesión Plenaria del 30 de octubre de 2013, no
se alcanzó una decisión, debido a que se desintegró el quórum decisorio, de lo
cual hay pruebas suficientes en la Gaceta 1025 de 2013,
que registra los acontecimientos parlamentarios de dicha sesión. La Corte
retomará este hecho, cuando se refiera a las alegaciones sobre otros posibles
vicios, en el punto final. La Secretaría
de la Cámara certificó también que en la sesión del 5 de noviembre de 2013, en
la cual se aprobó el informe de conciliación, se hicieron presentes 155
Representantes, y en la decisión participaron 94 de ellos.[28] La Corte observa que esto es
exacto, a partir de la Gaceta 35 del 2014.
35. En la Plenaria del Senado, integrada por 102 miembros, el
quórum deliberatorio es de 26 integrantes, y el decisorio de
52 Senadores. La Secretaría General del Senado certifica que estas exigencias
se cumplieron en la Plenaria del 23 de octubre de 2013, en la cual
se debatió y aprobó en segundo debate el Proyecto de Ley objeto de revisión.[29] En la Gaceta del Congreso N° 24
del 11 de febrero de 2014, correspondiente a esa
sesión, se aprecia que en dicha fecha se hicieron presentes más de 26
Senadores, y que participaron en las decisiones entonces adoptadas –referidas
al Proyecto bajo examen- más de 52 Senadores en cada caso. En lo que respecta a
la discusión y aprobación del informe de conciliación, que tuvieron lugar en la
sesión Plenaria del 30 de octubre de 2013, certifica la Secretaría General del
Senado que 62 Senadores se hicieron presentes y participaron en las decisiones
que en tal fecha se tomaron, en relación con el Proyecto de Ley Estatutaria
ahora controlado. En la Gaceta 26 del 2014, correspondiente a esa sesión,
se corrobora lo certificado.
37. En síntesis, la Corte no advierte irregularidades o vicios en este
punto.
vii) Mayorías
36. Tampoco considera que existan irregularidades o vicios en lo que
atañe a las mayorías con las cuales se aprobaron las proposiciones relativas a
los informes de ponencia, las proposiciones de los congresistas, el articulado
del proyecto y su título. La Constitución establece que los proyectos de leyes
estatutarias deben ser aprobados por “mayoría absoluta de los miembros
del Congreso” (CP art 153). Esa exigencia se cumplió en las
votaciones, como se muestra a continuación.
36.1. En las Comisiones conjuntas se necesitaba la mayoría absoluta de
cada Comisión. De acuerdo con el artículo 2 de la Ley 3 de 1992 -modificado por
el artículo 1º de la Ley 754 de 2002- la Comisión Primera de Senado está
integrada por 19 miembros, y la de Cámara por 35 Representantes. En la Comisión
Primera del Senado, la mayoría absoluta es de 10 Senadores; en la Comisión
homóloga de la Cámara, la mayoría absoluta es de 18 Representantes. En la
Gaceta 873 del 2013 consta que en la sesión Plenaria del
17 de septiembre de 2013, en la cual se votaron los asuntos mencionados en el
párrafo anterior, las decisiones se tomaron por mayoría absoluta:
La proposición del informe de ponencia obtuvo 13 votos a favor y 1 en contra en la Comisión Primera del Senado; y 18
votos a favor y 1 en contra en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes. La proposición 1 se negó con 14 votos en contra y 2 a favor en
Comisión Primera de Senado; 26 votos en contra y 1 a favor en Comisión Primera
de Cámara. La proposición 2 –modificatoria del artículo 1º- se aprobó con 14
votos a favor y 2 en contra en Comisión Primera de Senado; y 24 votos
afirmativos y 1 negativo en Comisión Primera de Cámara. La proposición 3
se negó con 2 votos a favor y 12 en contra en Comisión Primera de Senado; y 2 a
favor y 23 en contra en la Comisión Primera de Cámara. La proposición 4 se negó
con 1 voto a favor y 12 en contra en Comisión Primera de Senado; y 1 voto a
favor y 21 en contra en Comisión Primera de Cámara. La proposición 5 se aprobó
con 10 votos por el sí y 2 por el no en Comisión Primera de Senado; 22 votos
positivos y ninguno adverso en la Comisión Primera de Cámara. La proposición 6,
modificatoria del artículo 3°, se negó con 1 voto a favor y 13 en contra en
Comisión Primera de Senado; 1 voto a favor y 20 en contra en Comisión Primera
de Cámara.
El artículo 3°, como venía en el informe de
ponencia, se aprobó con 13 votos a favor y 1 en contra en Comisión Primera de
Senado; y 20 votos favorables y 1 adverso en la Comisión Primera de
Cámara. La proposición 6A se negó con 1 voto a favor, y 13
en contra en Comisión Primera de Senado; y 1 voto favorable y 20 desfavorables
en Comisión Primera de Cámara. El artículo 4°, en la versión del informe de
ponencia, se aprobó con 2 votos en contra y 13 a favor en Comisión Primera de
Senado; y 1 voto en contra y 19 a favor en Comisión Primera de Cámara. La
proposición 7 buscaba suprimir el artículo 5, tal como venía en la ponencia, y
se aprobó con 11 votos a favor y 2 en contra en Comisión Primera de Senado; y
20 votos a favor y ninguno en contra en Comisión Primera de Cámara. La
proposición 8 modificaba el artículo 6 del pliego de modificaciones, y se
aprobó con 12 votos por el sí y 2 por el no en Comisión Primera de Senado; y 20
positivos, con 1 negativo en Comisión Primera de Cámara. La proposición 9, de
agregar un artículo al proyecto, se aprobó con 13 votos favorables y ninguno
desfavorable en Comisión Primera de Senado; y con 20 votos a favor y ninguno en
contra en Comisión Primera de Cámara. Otras diez proposiciones “de artículos
nuevos” se votaron en bloque, y se negaron con 12 votos por el no y 1
por el sí en Comisión Primera del Senado, y 19 votos por el no y 1 por el sí en
Comisión Primera de Cámara. Se presenta una proposición sustitutiva del título
del Proyecto de ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, pero se niega con
12 votos en contra y 2 a favor en Comisión Primera de Senado; y 21 votos en
contra y ninguno a favor en Comisión Primera de Cámara. El título del Proyecto,
y la pregunta a los Senadores y Representantes de las Comisiones sobre si
quieren que el proyecto sea ley de la República, recibe 12 votos a favor
y 2 en contra en Comisión Primera de Senado; 20 votos a favor y ninguno en
contra en Comisión Primera de Cámara.
36.2. En la Plenaria de la Cámara, integrada por 166 Representantes, la
mayoría absoluta se conforma por la voluntad de 84 de sus miembros. En la Gaceta 33 del 2014, donde se registra lo ocurrido en la sesión
Plenaria del 16 de octubre de 2013, se advierte que efectivamente las
decisiones adoptadas por la Plenaria en segundo debate del Proyecto de Ley bajo
examen, se tomaron por mayoría absoluta, como se evidencia a continuación:
La proposición positiva con la cual termina el
informe de ponencia se aprueba con 91 votos por el sí y 1 por el no. Se votan
luego en grupo los artículos de la ponencia que no tienen proposición (1, 3 y
6), y las proposiciones del ponente o con aval del ponente (es decir,
proposiciones sustitutivas de los artículos 4 y 5, y dos artículos nuevos), y
se aprueban con 106 votos por el sí, contra 2 votos por el no. Una proposición
modificatoria del artículo 2 –no avalada por el ponente-, se niega con 8 votos
por el sí, contra 93 votos por el no. Se vota entonces el artículo 2°, como
viene en la ponencia, y recibe 92 votos favorables, y 3 desfavorables. El
título del Proyecto y la pregunta a la Plenaria sobre si quiere que el Proyecto
continúe su trámite recibe 104 votos a favor y 2 adversos.
36.3. En la Plenaria del Senado, integrada por 102 miembros, la mayoría
absoluta se conforma con la voluntad de 52 senadores. En la Gaceta 24
del 11 de febrero de 2014 se registra que en la sesión Plenaria del 23 de octubre de 2013, donde se le dio segundo
debate a la iniciativa, se tomaron por mayoría absoluta las decisiones
parlamentarias correspondientes a la proposición del informe de ponencia, a las
proposiciones hechas por los congresistas, al título del Proyecto de ley y al
articulado, como se evidencia enseguida:
La
proposición del informe de ponencia se aprobó con 55 votos por el sí y 5 por el
no. Una proposición modificatoria al artículo 1° se
negó con 58 votos negativos y 7 positivos. El artículo 1° en la versión de la
Ponencia se aprobó con 62 votos por el sí y 4 por el no. Una proposición
sustitutiva del artículo 2, se negó con 7 votos favorables y 60 desfavorables.
Otra proposición –modificatoria- del mismo artículo 2, se niega con 7 votos
positivos, contra 60 negativos (‘negada’). El artículo 2°, tal como
viene en el informe de ponencia, se aprueba con 58 votos por el sí y 6 por el
no. El artículo 3° en la versión de ponencia se aprueba con 64 votos por el sí
y ninguno voto negativo. Se presentan proposiciones alternativas relacionadas
con la modificación y/ o supresión de los artículos 4 y 5 de la ponencia, y dos
artículos nuevos, y se aprueban con 55 votos a favor y 12 en contra. Una
proposición de artículo nuevo es negada con 5 votos por el sí y 54 por el no.
Otra proposición es también negada con 56 votos por el no, 4 por el sí (‘negado’).
Una proposición adicional de artículo nuevo se niega con 7 votos favorables y
59 desfavorables. Una proposición más, orientada asimismo a incorporar un nuevo
artículo al Proyecto, es negada con 3 votos por el sí y 62 por el no. El
artículo 6, tal como venía en el informe de ponencia, se aprueba con 57 votos
por el sí, y 5 por el no. El título y la pregunta a la Plenaria sobre si quiere
que el proyecto de ley aprobado sea Ley de la República reciben 57 votos
afirmativos y 5 negativos.
36.4.
El informe de conciliación luego fue aprobado con mayoría absoluta tanto en la
Cámara de Representantes (84 votos favorables o más) como en el Senado de la
República (52 votos favorables o más). En la sesión
Plenaria del 5 de noviembre de 2013, según la Gaceta 35 del 12 de febrero de
2014, la Cámara aprobó el informe de conciliación del Proyecto ahora bajo
control con 92 votos por el sí y 2 por el no. En la sesión
Plenaria del 30 de octubre de 2013, según Gaceta 26 de
2014, el Senado aprobó el informe de conciliación con 52 votos por el sí y 9
votos por el no.
36.5. En suma, no hay en esto irregularidad o vicio alguno.
37. Ahora bien, en este proceso de revisión del Proyecto de Ley, el
Procurador General sostiene que en las Comisiones conjuntas de Senado y Cámara
hubo dos votaciones cuyo resultado se consideró como suficiente para superar la
mayoría absoluta, pero que en realidad no satisficieron esa exigencia. Se
refiere en primer término a la proposición con la cual concluía el informe de
ponencia, la cual a su juicio no fue aprobada por la mayoría absoluta de la
Comisión Primera de la Cámara; y en segundo lugar dice que el artículo 2º no
fue tampoco aprobado por esa mayoría de la Comisión Primera de Senado. Dice que
en el primer caso, la proposición con que terminaba el informe de ponencia la
aprobaron sólo 18 de los 35 integrantes de la Comisión Primera de la Cámara (cuando
en su concepto la mayoría absoluta era de 19). En el segundo caso, el artículo
2º fue aprobado por sólo 10 de los 19 miembros de la Comisión Primera de Senado
(cuando en su sentir debieron aprobarla al menos 11 senadores). En ninguno de
los casos, dice el Procurador, se cumplió con las mayorías exigidas por la
Constitución, pues la mayoría absoluta es la mitad más uno de los integrantes,
y si al aplicar esa fórmula no se obtiene un número entero, la mayoría absoluta
es el número entero siguiente a la mitad más uno. Con lo cual, en las
votaciones indicadas, la mayoría absoluta de 35 sería 19 (mitad 17.5, más 1
igual a 18.5, número entero siguiente 19) y la de 19 sería 11 (mitad 9.5, más 1
sería 10.5, número entero siguiente 11). Al comparar las votaciones efectivas,
con estas cifras que estima como mayoría absoluta, concluye el Ministerio
Público que esta no se alcanzó en los casos señalados.
38. La Corte observa que la Constitución en algunos preceptos condiciona
determinadas decisiones a la aprobación de “la mitad más uno” de
los miembros de una Cámara del Congreso (CP arts 135-9 y 167). Ese, sin
embargo, no es el caso del artículo 153 de la Constitución, en el cual se
sujeta la aprobación de las leyes estatutarias a la “mayoría absoluta
de los miembros del Congreso”. La definición de mayoría absoluta como la
mitad más uno de los votos de los integrantes, no tiene inconvenientes
aparentes cuando se aplica a Corporaciones o células colegiadas integradas por
un número par de miembros. En el Senado de la República,
compuesto por 102 Senadores (número par), la mayoría absoluta está conformada
por la concurrencia de votos igual o superior a la mitad (51) más uno (52). En
la Cámara de Representantes, compuesta por 166 Representantes, la mayoría
absoluta la constituye también la confluencia de un número de votos igual o
superior a la mitad (83) más uno (84). Ahora bien, en las comisiones en las
cuales el número de sus integrantes es impar, esa definición deja
de ser obvia y, por el contrario, presenta diversos problemas.
39. Concebir la mayoría absoluta como la mitad más uno de los miembros
tiene ante todo un problema de inconsistencia. Si por ejemplo la célula tiene
–como en este caso la Comisión Primera de Senado- 19 miembros, la mitad más uno
de esa cifra es 10.5. Dado que no es posible entre personas llegar de forma
exacta a esa cifra (sin excesos ni defectos), pues cada integrante tiene un
voto, la pregunta es entonces qué debe hacerse: ¿una aproximación por exceso
–hacia 11- o por defecto –hacia 10? El Procurador propone hacer una
aproximación hacia arriba, para que la mayoría absoluta la conformen 11
Senadores, pues si se pudiera hacer una aproximación por defecto se obtendría
mayoría absoluta con menos de la mitad más uno. No obstante, lo
cierto es que incluso una aproximación hacia arriba incumple la definición de
la cual parte el Procurador, pues en ese caso la mayoría absoluta no sería en
sentido estricto la mitad más uno, sino más de la mitad más
uno (la mitad más uno y medio). Habría entonces una definición poco
consistente, ya que en unos casos -de asambleas pares- la mayoría absoluta se
definiría como el apoyo por un número igual o superior a la mitad más
uno, mientras que en otros -de conformación impar- la misma mayoría tendría
que definirse como más de la mitad más uno (más uno y medio).
La definición de la cual se parte para conceptualizar la mayoría absoluta
no puede ser distinta según si es par o impar el número de asambleístas.
40. Ahora bien, incluso si -pese a sus problemas de consistencia
conceptual- se aceptara concebir la mayoría absoluta de ese modo, habría
ciertas hipótesis constitucionalmente posibles en que aplicar la mayoría
absoluta así entendida conduciría a una obvia paradoja. En efecto, cuando se
trata de ciertas células conformadas por 9 integrantes, la mitad más uno sería
5.5. Esa cifra tendría que aproximarse hacia arriba, según la definición
mencionada, y la mayoría absoluta sería entonces de 6 votos. No obstante, 6
votos son igual a las dos terceras partes de una célula integrada por 9
miembros. Con lo cual, bajo la idea de aplicar la mayoría absoluta, en ese caso
se terminaría por convertirla en una mayoría especial y cualificada de las dos
terceras partes de los integrantes. Si bien en la conformación actual del
Congreso de la República no se ha configurado una comisión integrada por sólo 9
miembros, nada en la Constitución impide que así ocurra hacia futuro, según una
nueva ordenación del Parlamento. En ese caso, si se ha de tramitar un proyecto
de ley para cuya aprobación se requiera mayoría absoluta, serían necesarios 6
votos; es decir, dos terceras partes de los votos, que es una mayoría sumamente
excepcional en la Constitución (CP art 150-17), no exigible siquiera para
reformar la Carta Política. La Corte no puede sin embargo admitir que para
lograr la mayoría absoluta se tengan que reunir dos terceras partes de los
votos de los integrantes de una célula.
41. En la jurisprudencia de la Corte, en el derecho comparado, en la
doctrina y en la práctica parlamentaria, cuando se tiene en cuenta el caso de
las asambleas impares, se concibe la mayoría absoluta o bien
como cualquier número entero superior a la mitad de los integrantes,[30] o
bien como más de la mitad de los integrantes,[31] o
bien como la mayoría de los integrantes de una célula.[32] Si
la Corporación está integrada por un número par –y tiene 102 miembros-, la
mayoría absoluta es 52 o más; si la conforma un número impar –y tiene 105
miembros- la mayoría absoluta es 53 o más. En ambos casos, los resultados
responden exactamente a cualquiera de las definiciones antes mencionadas. No es
necesario variar la definición, según si el cuerpo está constituido por un
número par o impar. Cuando se observa la jurisprudencia constitucional, es
además la que se ha acogido para determinar concretamente la mayoría absoluta
en las Comisiones Primeras de Senado y Cámara de Representantes.
42. En efecto, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la
mayoría absoluta de la Comisión Primera de Senado es de 10 votos (de 19
integrantes), y la de la Comisión Primera de Cámara es de 18 votos (de 35
integrantes). En sentencia C-551 de 2003, al revisar una Ley de referendo que
requería aprobación por mayoría absoluta (CP art 378), la Corte encontró que
una norma se había aprobado con 10 votos en la Comisión Primera de Senado, y
que otra se había aprobado con 18 votos en Comisión Primera de la Cámara. En
ese contexto, ambas células tenían el mismo número de integrantes que hoy
tienen (19 y 35 respectivamente).[33] La
Corte dijo entonces que en ambos casos se había reunido la mayoría
absoluta: “la
Comisión I del Senado está integrada por 19 miembros, por lo que 10 senadores
conforman mayoría; […] La Comisión I de [l]a [C]ámara está
integrada por 35 miembros, por lo que 18 representantes forman mayoría”.[34] Una decisión similar
se tomó en sentencia C-187 de 2006.[35] En
sentencia C-490 de 2011, al revisar un proyecto de ley estatutaria, dijo la
Corte: “la
Comisión Primera del Senado está conformada por 19 parlamentarios, por lo que
la mayoría absoluta es de 10 senadores”, y “la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes está compuesta por 35 miembros,
la mayoría absoluta es de 18 parlamentarios”.[36]
43.
La definición de mayoría absoluta que prevé la Ley 5 de 1992 está a la base de
las conclusiones precedentes. El artículo 117 de la Ley 5 no define la decisión
por mayoría absoluta como aquella que toma “la mitad más uno” de
los miembros de la Corporación o célula, sino como la de “la mayoría de los votos de los integrantes”.
Según esto, no importa si los “integrantes” constituyen un
número par o impar, pues la mayoría absoluta se conforma por la concurrencia de
la mayoría de votos de integrantes exactamente, sin aproximaciones por exceso o
por defecto. Cuando el número de integrantes es de 19, la mayoría de ellos es
cualquier número igual o superior a 10. Cuando 10 de los integrantes de la
Comisión votan en un sentido, y los miembros restantes en otro, es evidente que
estos últimos –que serían 9 a lo sumo- están en minoría. Después de que 10
miembros de una Comisión con 19 integrantes votan en un sentido, en esa
comisión no existe ninguna otra agrupación humana que pueda obtener igual o
mayor votación, y es a esto a lo que llamamos mayoría absoluta.
44.
La práctica parlamentaria, evidenciada en este proceso y en los otros que ha
examinado la Corte en las sentencias citadas, indica también que la mayoría
absoluta es cualquier número entero superior a la mitad de los integrantes. En
la Gaceta del Congreso Nº 873 del 29 de octubre de 2013, en la cual se
registran las votaciones de este Proyecto de Ley en primer debate en Comisiones
conjuntas, se observa que cuando se declaró el resultado de la votación por la
proposición con la cual concluía el informe de ponencia, 18 Representantes habían votado a favor y 1 Representante en contra.
Luego, la Secretaría de las comisiones declaró: “ha sido aprobada la
proposición positiva con que termina el informe de Ponencia”. Ningún
parlamentario, ni en esa sesión ni en ninguna de las posteriores, según las
pruebas allegadas al proceso, sostuvo que este resultado fuera inferior a la
mayoría absoluta, pese a que era menor a la mitad más uno de los integrantes.
En cuanto a la votación del artículo 2 en la Comisión Primera de Senado, la
misma Gaceta citada evidencia que al votarse se obtuvieron 10 votos por el sí y
2 por el no. La Secretaría, nuevamente, declaró que se había “aprobado” el
artículo, y no hubo objeciones parlamentarias a este respecto, en las pruebas
examinadas por la Corte. Esta práctica no es singular o exclusiva del trámite
de este Proyecto. Se observa también una convención semejante en otros
trámites, como por ejemplo en los examinados de manera integral en las
sentencias C-551 de 2003 y C-180 de 2006.
45. Una práctica parlamentaria en el Derecho comparado permite concluir
además que tampoco es esta una convención exclusiva del constitucionalismo
colombiano. El Parlamento Europeo, en las elecciones de 2014, fue integrado por
un total de 751 miembros. Es entonces un número impar. Para tomar algunas
decisiones en el Parlamento Europeo se necesita mayoría absoluta. En ese
contexto, se ha concluido que mayoría absoluta es el número entero superior a
la mitad; es decir, 376, y no la mitad más uno aproximada al número entero
superior siguiente, que sería 377.[37] La
práctica así manifestada concuerda con la jurisprudencia constitucional
colombiana, con la Ley 5 de 1992, con la doctrina y con la práctica
parlamentaria colombiana seguida en este y otros procedimientos legislativos,
en que se han declarado aprobados por mayoría absoluta, proyectos de ley
votados en la Comisión Primera de Senado por 10 miembros, y en la Comisión
Primera de la Cámara por 18 Representantes.[38] La
Corte no encuentra entonces que al Procurador le asista razón en este punto.
viii) Unidad de materia
46. El artículo 158 de la Carta establece que todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella. Esta norma, interpretada en
armonía con el artículo 169 Superior que exige la necesaria correspondencia
entre el título de las leyes y su contenido material, conforma lo que la
doctrina y la jurisprudencia han denominado el principio de unidad de materia
legislativa.[39] La
Corte ha sostenido que al examinar el respeto del principio de unidad de
materia “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el
principio democrático”, y en consecuencia ha concluido que puede declarar
inexequible una norma legal por violación del principio de unidad de materia
cuando, “razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación
de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante
de la misma”.[40]
47. La Corte considera que el Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 2013
Senado, 073 de 2013 Cámara, se refiere a una misma materia (CP art 158). Todas
sus disposiciones regulan una especie de referendo constitucional (CP arts 103
y 378). Más concretamente, contemplan las reglas especiales a
las cuales se han de sujetar los referendos que resulten necesarios para
implementar –mediante reformas constitucionales- los acuerdos finales para la
terminación del conflicto armado. El artículo 1° dice que los referendos
constitucionales necesarios para implementar un Acuerdo Final para la
terminación del conflicto se regirán “en especial” por esta
Ley. El artículo 2ª prevé la posibilidad de que la fecha de realización
de estos referendos coincida con la de “actos
electorales”. El artículo 3º establece que para el efecto, con anterioridad
a estos referendos, debe publicarse y difundirse el contenido de los acuerdos
finales para la terminación del conflicto. El artículo 4º se refiere a la
competencia para reglamentar la financiación de las campañas que se adelanten
en torno a esta especie particular de referendos. El artículo 5º contempla el
derecho al acceso democrático y equitativo a medios oficiales de comunicación,
para quienes estén en campaña a favor, en contra o por la abstención activa en
este tipo específico de referendos. El artículo 6º consagra garantías para los
opositores a los referendos de que trata el Proyecto de Ley. El artículo 7º
atribuye al Consejo Nacional Electoral competencia para reglamentar la
realización de campañas en torno a referendos de esta naturaleza (campañas por
el sí, el no y la abstención). El artículo 8º define la vigencia de la Ley, a
partir de su promulgación.
48. Todas las disposiciones del Proyecto de Ley hacen entonces
referencia a los referendos constitucionales que sean necesarios para
implementar mediante reformas constitucionales los acuerdos finales para la
terminación del conflicto. No hay por lo tanto infracción alguna del principio
de unidad de materia.
ix) Identidad flexible y consecutividad
49. La Carta establece que todo proyecto, para ser
ley, debe aprobarse en primer debate por la comisiones permanentes de cada
cámara, y en ciertos eventos estas pueden sesionar conjuntamente (CP arts
157-2, 163). El proyecto debe también ser aprobado por cada cámara en segundo
debate (CP art 157-3). Durante el mismo “cada
cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias” (CP
art 160). Una lectura integral de estos preceptos ha conducido a la
jurisprudencia a sostener que en el procedimiento legislativo se deben observar
los principios de identidad flexible y consecutividad. El de identidad
flexible es un mandato orientado a que exista “clara correspondencia entre el texto aprobado en
el primer debate y el texto definitivo del proyecto de ley”.[41] No
es necesario que exista identidad
rígida durante los cuatro debates reglamentarios, por lo cual un precepto no
tiene que ser exactamente igual desde que se inicia el trámite legislativo
hasta que éste termina. El tema específico debe sin embargo ser el mismo durante el
procedimiento. [42] El principio
de consecutividad sintetiza las exigencias de que el proyecto
de ley sea aprobado en cada
etapa, es decir, en las respectivas comisiones permanentes y plenarias de las
Cámaras.[43] La Corte considera
que en esta ocasión se respetaron los principios de identidad y consecutividad.
50. Cuando –en el control de este Proyecto de Ley- se compara el texto
aprobado en primer debate en Comisiones conjuntas de Senado y Cámara, con el
que se aprobó luego por las Plenarias de cada Cámara tras el informe de
conciliación, se observa una clara correspondencia incluso textual entre ambos,
en la mayoría de los artículos. El texto conciliado hay un artículo (el 6) que
no tiene correspondencia textual con lo aprobado en las Comisiones Conjuntas, y
hay también unas referencias a la abstención y a las campañas por la abstención
que tampoco aparecían inicialmente dentro del texto que se acogió en el primer
debate de las sesiones conjuntas, como se aprecia a continuación:
|
TEXTO APROBADO EN PRIMER
DEBATE COMISIONES CONJUNTAS |
TEXTO CONCILIADO APROBADO
POR PLENARIA DE CADA CÁMARA |
|
Artículo 1. Referendos constitucionales con ocasión de un
acuerdo final para la terminación del conflicto armado. Los referendos
constitucionales que sean necesarios para la implementación de un Acuerdo
Final para la terminación del conflicto armado estarán sujetos, en especial,
a las reglas contempladas en la presente ley. |
Artículo 1. Referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado. Los
referendos constitucionales que sean necesarios para la implementación de un
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado estarán sujetos, en
especial, a las reglas contempladas en la presente ley. |
|
Artículo 2. Fecha para la realización de referendos
constitucionales con ocasión de un acuerdo final para la terminación del conflicto
armado. Los referendos constitucionales a los que
se refiere la presente ley podrán coincidir con actos electorales. Cuando
tales referendos coincidan con actos electorales, los jurados de votación
deberán ofrecer a los electores la tarjeta correspondiente a los referendos
junto con las demás tarjetas. Los electores estarán en plena libertad de
manifestarle a los jurados de votación que no desean recibir la tarjeta
correspondiente al referendo. |
Artículo 2. Fecha para la
realización de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final
para la terminación del conflicto armado. Los referendos constitucionales a los que se
refiere la presente ley podrán coincidir con actos electorales. Cuando tales
referendos coincidan con actos electorales, los jurados de votación deberán
ofrecer a los electores la tarjeta correspondiente a los referendos junto con
las demás tarjetas. Los electores estarán en plena libertad de manifestarles
a los jurados de votación que no desean recibir la tarjeta correspondiente al
referendo. |
|
Artículo 3. Publicidad del acuerdo final para la terminación
del conflicto armado. El acuerdo final
para la terminación del conflicto armado deberá ser publicado y difundido
para conocimiento de los ciudadanos con anterioridad a la votación del tipo
de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley. |
Artículo 3. Publicidad
del Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. El
Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado deberá ser publicado y
difundido para conocimiento de los ciudadanos con anterioridad a la votación
del tipo de referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley. |
|
Artículo 4. Financiación de las campañas. El Consejo
Nacional Electoral establecerá las reglas de financiación de las campañas que
apoyen o controviertan los contenidos del tipo de referendos
constitucionales a los que se refiere la presente ley. |
Artículo 4. Financiación de las
campañas. El Consejo
Nacional Electoral establecerá las reglas de financiación de las campañas que
apoyen o controviertan los contenidos del tipo de referendos constitucionales
a los que se refiere la presente ley, así como de las que promuevan la
abstención. Artículo 7. Participación en las campañas del referendo. El
Consejo Nacional Electoral establecerá las reglas para la realización de
campañas a favor, en contra o por la abstención, respecto del tipo de
referendos constitucionales a los que se refiere la presente ley. |
|
Artículo 5. El
Gobierno Nacional garantizará el acceso democrático a los medios oficiales de
comunicación en condiciones equitativas para quienes apoyen o controviertan
los contenidos incorporados en los textos o decisiones sometidas a consideración
del pueblo, en desarrollo de cualquier mecanismo de participación ciudadana. |
Artículo 5. Medios de comunicación. La
Autoridad Nacional de Televisión garantizará el acceso democrático a los
medios oficiales de comunicación en condiciones equitativas para quienes
apoyen o controviertan el tipo de referendos constitucionales a los que se
refiere la presente ley así como de quienes promuevan la abstención. |
|
|
Artículo 6. Garantías para la oposición al referendo
constitucional. Cuando la realización del tipo de referendos a
los que se refiere la presente ley coincida con un acto electoral, se deberá
asegurar que quienes se opongan al referendo tengan las suficientes
garantías. Para tal efecto: 1. Las campañas no podrán ser financiadas con
recursos públicos. 2. El Gobierno Nacional no podrá aumentar los
recursos destinados a la publicidad del Estado. 3. El certificado de sufragante solo se otorgará
a quienes participen en la votación de los actos electorales, y la decisión
de no votar el referendo bajo ninguna circunstancia podrá afectar este
derecho. 4. La campaña institucional de la organización
electoral se regirá por lo establecido en el artículo 93 de la
Ley 134 de 1994. Además de divulgar el contenido del referendo
constitucional la organización electoral deberá explicar las formas de
participación, incluyendo la abstención activa. 5. Para efectos del establecimiento de topes de
financiación y de acceso a medios de comunicación, la campaña que promueva la
abstención activa en el referendo, será considerada por el Consejo Nacional
Electoral y la Autoridad Nacional de Televisión, como una campaña
independiente de la campaña por el no. |
|
Artículo 6. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha
de su promulgación”. |
Artículo 8. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación. |
51. El texto que corresponde al actual artículo 6 del Proyecto
conciliado y las referencias que se hacen en el mismo a las campañas por la
abstención, se presentaron como modificaciones en segundo debate en las
Plenarias. No obstante, ambas innovaciones tratan un mismo tema específico
previamente tocado en las Comisiones conjuntas, y es el de las garantías a la
oposición que busca la abstención activa en los referendos que regula el
Proyecto. Los asuntos concernientes a las garantías a la oposición y al derecho
a la abstención activa estuvieron presentes desde el comienzo de los debates de
las Comisiones primeras, y esto se evidencia no sólo en el informe de ponencia
para primera debate sino en los artículos 2, 4 y 5 del texto que aquellas
aprobaron. El artículo 2 consagraba expresamente la libertad del elector para
recibir o no el tarjetón, como garantía de la libertad ciudadana de votar o no
estos referendos. Los artículos 4 y 5 del Proyecto aprobado por las Comisiones
conjuntas buscaba garantizar reglas claras de financiación, y acceso
democrático y equitativo a los medios de comunicación, con el fin de que esto
fuera una garantía para la participación política de quienes se quieran oponer
promoviendo la abstención a los referendos de que trata este Proyecto de Ley.
Ese justamente es también el tema específico al cual se refiere el artículo 6
del texto conciliado, y es el fundamento de los apartes normativos que aluden a
la abstención y las campañas de abstención, en lo que finalmente aprobaron las
Plenarias. Durante el segundo debate, y en las sesiones en que se aprobó el
informe de conciliación, no se introdujeron proyectos de normas sobre
materias ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente
‘tangenciales’ a las aprobadas en primer debate. El
principio de identidad flexible no fue entonces vulnerado en el trámite.
52. Los temas tratados en cada uno de los artículos surtieron además la
totalidad de las etapas previstas para proyectos de ley de esta naturaleza –con
mensaje de urgencia y sesiones conjuntas- (CP arts 157 y 163). Lo
atinente a la regulación especial para estos referendos y a la posibilidad de
que coincida su realización con actos electorales se incluyó desde el comienzo
en la iniciativa. Los proyectos de norma referidos a la publicidad del Acuerdo
final con antelación a los referendos de que trata esta regulación, se incluyó
en el debate desde cuando fue presentado el informe de ponencia para primer
debate en sesiones conjuntas. Las garantías a la oposición, representadas en la
atribución de competencias reglamentarias al Consejo Nacional Electoral para la
regulación de las campañas, en el reconocimiento del derecho a acceso
democrático y equitativo a los medios oficiales de comunicación para quienes
encarnen las distintas opciones políticas legítimas en relación con estos
referendos, en el derecho a no recibir el tarjetón del referendo para ejercer
la posición legítima de abstenerse activamente de votar los referendos a que
alude este Proyecto; esa temática general se introdujo desde el comienzo en el
debate, de forma conexa a la materia dominante del resto de la regulación. No
hay entonces, como se ve, problema alguno de violación al principio de
consecutividad.
x) Otras alegaciones sobre presuntos vicios de procedimiento
53. Por último hay tres alegaciones que se han hecho en el curso de los
debates parlamentarios y en este proceso, en torno al posible hallazgo de
supuestos vicios de procedimiento. Una es la atinente a la falta de acumulación
de proyectos de ley. Otra es la relativa a la desintegración del quórum durante
la votación del informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara
ocurrida el 30 de octubre de 2013. Finalmente está el supuesto
desconocimiento de la prohibición de simultaneidad de sesiones. La Corte
procede a referirse a ellas.
54. El primer reparo se refiere a la falta de acumulación de este
Proyecto de Ley con otros que se encontraban en curso.
54.1. Este cuestionamiento lo plantea el ciudadano Juan Carlos
Vélez Uribe, quien sostiene que se incurrió en un vicio de procedimiento en la
formación del acto bajo revisión, por cuanto la Mesa Directiva de la Comisión
Primera del Senado no accedió a una solicitud de acumulación de este Proyecto
de Ley con el Proyecto de Ley 067 de 2013 Senado.[44] Según
el ciudadano Vélez Uribe, es obligatorio tramitar conjuntamente los proyectos
de ley que “se refieran al mismo tema”. Además estima que debe
suspenderse el trámite de la iniciativa hasta tanto se resuelva la solicitud de
acumulación, lo cual no se dio en este asunto. Por su parte, la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República se opone a este planteamiento.
Explica que no se presentó irregularidad alguna en la decisión de no
tramitar conjuntamente los proyectos mencionados, porque de acuerdo a la
interpretación constitucional de los artículos 151 y 152 del Reglamento del
Congreso, la acumulación es una potestad del Presidente de la respectiva célula
legislativa.[45] Señala
igualmente que la acumulación de iniciativas no es un presupuesto de validez
del procedimiento legislativo, toda vez que el mismo no es esencial para la
formación de la voluntad democrática.
54.2. La Corte estima que no haber tramitado conjuntamente este Proyecto
de Ley con otro sobre mecanismos de participación ciudadana no conduce a
irregularidad o vicio alguno de procedimiento, por las siguientes razones. Sin
duda existía similitud entre la materia regulada por el Proyecto de Ley 06 de
2013 Senado, 073 de 2013 Cámara –ahora bajo control, radicado el 22 de agosto
de 2013- y el Proyecto de Ley 067 de 2013 Senado, radicado el día 23 de
agosto de 2013 –radicado el día siguiente, 23 de agosto de 2013-. Ambos, como
se ve, se presentaron para ser debatidos en un mismo periodo. No obstante, cada
uno tenía orígenes distintos. El último de los mencionados era iniciativa del
entonces Senador Juan Lozano Ramírez, y en sus artículos se formulaban proyectos
de normas sobre referendos para la implementación de los acuerdos de paz, con
el fin de establecer que su fecha de realización no podía coincidir con la de
otras elecciones, de definir garantías para la oposición, de fijar algunas
reglas de financiación y ciertos presupuestos políticos para el adelantamiento
de referendos de ese tipo.[46] Era
entonces una materia afín, pues se relacionaba con mecanismos de participación
popular, y tenía como objetivo específico regular la realización de estos
mecanismos como instrumentos para implementar los acuerdos de terminación de
conflicto.
54.3. Ahora bien, lo anterior sólo significa que ambos proyectos podían ser
acumulados, mas no que debíanacumularse. La Ley 5 de 1992 dice que
los proyectos presentados en las Cámaras sobre
la misma materia, que cursen simultáneamente, “podrán” acumularse por decisión de sus Presidentes
y siempre que no haya sido presentada ponencia para primer debate. La identidad
de materias es entonces una condición necesaria peroinsuficiente para
que haya acumulación. No hay términos que den la idea de obligación jurídica
perentoria de acumular los proyectos que cursen sobre materias semejantes. La
falta de acumulación de proyectos sobre asuntos afines tampoco compromete los
principios sustantivos del procedimiento. La
jurisprudencia constitucional ha interpretado que la acumulación de proyectos
es una potestad cuyo ejercicio depende del criterio de los presidentes de las
respectivas células legislativas. Por tanto, no es posible que surja vicio de
procedimiento alguno por la determinación de tramitar separadamente iniciativas
sobre asuntos similares. En la sentencia C-072 de 1995,[47]por
ejemplo, se demandaba la constitucionalidad de la Ley 100 de 1993 sobre la base
de que se había incurrido en vicios de procedimiento por falta de
acumulación de ese Proyecto con otro relativo al mismo tema que también había
sido radicado para la época. La Corte señaló entonces que la decisión de no
tramitar unificadamente las iniciativas que cursaran de manera simultánea era
facultativa de las mesas directivas, y no podía imponerse la acumulación como
obligatoria. En palabras de la Corte:
“[…] no es procedente el cargo formulado por los
demandantes respecto a la presunta violación de los artículos 53 y 157 de la
Constitución Política en el trámite del proyecto de ley No. 155 de 1992, por
cuanto la acumulación legislativa no sólo no constituye uno de los presupuestos
esenciales en el proceso de formación de una ley -artículo 157 CP.-, sino que
además las normas de la Ley 5a. de 1992 -artículos 151 y 152- que se refieren a
la materia, la consagran como una facultad potestativa del ponente inicial o de
los presidentes de las Cámaras o si se reúne el presupuesto fundamental,
de que o bien los proyectos que se pretendan acumular estén en trámite o que
cursen en forma simultánea, siempre y cuando no se haya rendido el informe
respectivo por parte del ponente inicial, o no se hubiese presentado ponencia
para primer debate.” [48]
54.4. Pero además, la Sala no encuentra visos de arbitrariedad en la
decisión del Presidente de la Comisión Primera de Senado de no acumular ambos
proyectos. En el escrito de respuesta se observa que la decisión se fundó en
tres argumentos: (i) que ambos proyectos tenían finalidades diferentes, pues
preveían disposiciones opuestas en torno a la posibilidad de coincidencia de
mecanismos de participación con otras elecciones; (ii) uno de ellos tenía
mensaje de urgencia y solicitud de sesiones conjuntas de las Comisiones
Permanentes, mientras el otro no; (iii) conforme la sentencia C-072 de 1995, la
no acumulación de Proyectos de ley sobre materias similares no constituye un
vicio de inconstitucionalidad. Si bien no existe un término legal expresamente
previsto para ello, esta decisión de la Presidencia de la Comisión Primera de
Senado se le comunicó al Senador solicitante antes de que se aprobara la
iniciativa en primer debate en las Comisiones Conjuntas.[49] Lo
cual indica que, además de haberse dado respuesta en un término respetuoso del
principio de publicidad, esta se presentó de forma motivada y se fundó en
argumentos que a juicio de la Corte excluyen cualquier indicio de arbitrariedad
de parte de la mesa directiva de las Comisiones Primeras conjuntas de Senado y
Cámara.
55. El segundo cuestionamiento se refiere a la desintegración del quórum
durante la votación del informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara
ocurrida el 30 de octubre de 2013.
55.1. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República pone de
manifiesto –sin que ninguna otra intervención lo hubiera hecho- una situación
que tuvo lugar en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del 30 de
octubre de 2013. En esa oportunidad, conforme el anuncio previo, se sometió a
consideración de la Cámara de Representantes el informe de conciliación al
Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara. El Secretario General
de la Cámara abrió entonces el registro de votación nominal y pública, pero una
vez abierta la votación se desintegró el quórum decisorio. Se cerró el registro
y cuando la Secretaría de la Cámara se disponía a anunciar el resultado de la
votación declaró disuelto el quórum. Leyó entonces los Proyectos para votación
en la sesión del 5 de noviembre de 2013, entre los cuales mencionó el que está
ahora bajo control. En la sesión para la cual se anunció, se votó efectivamente
el informe de conciliación y obtuvo 92 votos por el sí, y 2 por el no. El
informe de conciliación –dice la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República- fue entonces aprobado sin vicio alguno.
55.2. La Corte ordenó como prueba el envío del acta y del video
correspondiente a la sesión Plenaria de la Cámara ocurrida el día 30 de octubre
de 2013, así como una certificación del quórum reunido en esa fecha. Tras
examinar las pruebas, la Sala concluye que no existió vicio ni irregularidad
alguna. En la sesión Plenaria de la Cámara que se surtió el 29 de octubre
de 2013 se anunció la votación del informe de conciliación al Proyecto de ley
para “la sesión Plenaria del día
30 de octubre” del mismo año.[50] En
la fecha anunciada, sesión Plenaria del 30 de octubre de 2013, se sometió a
consideración el informe de conciliación. Tras verificar el quórum, el video de
la sesión indica que se abre la discusión del informe de conciliación del
Proyecto. Concluida la discusión sobre el punto, el Presidente de la Cámara da
entonces instrucciones para abrir el registro de votación en el minuto 58,
segundo 46. Este se abre efectivamente en el minuto 58, segundo 52. Luego se
deja abierto durante cerca de media hora, y cuando el video marca 1 hora, 27
minutos y 57 segundos, el Presidente de la Cámara ordenar cerrar el registro de
votación. El Secretario entonces dice: “Se cierra el registro y la votación es de la siguiente manera. Se
desintegró el quórum señor Presidente”. El Acta de esa sesión, publicada en la Gaceta 1025 de 2013, evidencia
los resultados del registro electrónico así: 76 votos por el sí, 4 votos por el
no, para un total de 80 votos.
55.3. La Corte considera que no hubo en esta situación motivo alguno de
inconstitucionalidad. El quórum decisorio es el conformado por la mayoría de
integrantes (CP art 145). La Cámara está integrada por 166 Representantes,
razón por la cual se necesitaba una presencia mínima en la votación de 84 de
ellos. Dado que no la hubo, pues se reunieron en total apenas 80 votos, era
cierto que se había desintegrado el quórum y que no resultaba posible declarar
un resultado de la votación. El cierre del registro, por lo demás, vino sólo
después de que permaneciera abierto durante 30 minutos. Ni en el video, ni en
las actas, ni tampoco en este proceso, hay constancias de que hubiesen existido
alegaciones de los Representantes sobre posibles irregularidades en torno al
procedimiento de la mesa directiva. No se advierte entonces indicio alguno de
arbitrariedad.[51] Luego
de esa votación, que no concluyó por falta probada de quórum, se leen los
Proyectos e informes que han de ser discutidos en la sesión del 5 de noviembre.
Se menciona entre ellos el informe de conciliación del Proyecto bajo revisión,
y en esa fecha efectivamente se aprueba el citado informe con 92
votos a favor y 2 en contra.[52] No
hay, por lo tanto, vicio de procedimiento en esta circunstancia.
56. Finalmente, el Procurador en este proceso, y el entonces
Senador Juan Lozano Ramírez dentro del trámite parlamentario, indican que la
Corte debe definir si en este caso hubo una posible infracción a la prohibición
de simultaneidad de sesiones. La Corporación pasa a referirse al punto.
56.1. La supuesta simultaneidad habría ocurrido el 23 de octubre de
2013, día en el cual se llevó a cabo la sesión Plenaria del Senado en la cual
se aprobó en segundo debate el Proyecto de Ley bajo control (Gaceta del
Congreso N° 24 de 2014). El entonces Senador Juan Lozano Ramírez señaló en
dicha sesión Plenaria que el registro para asistencia a la misma se había
abierto ese día “a las 2:17 o 2:18” de la
tarde, mientras aún sesionaba la Comisión Primera de
Senado. Las palabras del Senador Juan Lozano Ramírez fueron estas:
“[…] Mencionó usted al comienzo que hoy la Corte Constitucional falla el tema del
Fuero Militar, llamo respetuosamente la atención que el asunto de trámite sobre
el cual está fallando, es idéntico al que le ocurrió a esta plenaria al
comienzo de la sesión, con el registro abierto, mientras sesionaba aun la Comisión Primera Constitucional del
Senado, el registro se abrió y la Comisión
Primera estaba deliberando, lo digo simplemente para
que quede así advertido que la situación de hecho fue esa, señor
Presidente. […] cuando se abrió el
registro aquí aún sesionaba la Comisión
Primera, eso lo digo como sucedió,
no señalo nada diferente el registro aquí se abrió a las 2:17 o 2:18.” [53]
La Vista Fiscal sostiene que, conforme a lo anterior, la Corte debe
definir si está ante un caso semejante al de la sentencia C-740 de 2013. La
Corte procede entonces a esclarecer los hechos ocurridos el 23 de octubre de
2013, para luego examinar si se está ante un asunto controlado por la sentencia
C-740 de 2013.
56.2. Como antes se mostró, las Comisiones Primeras conjuntas de Senado
y Cámara aprobaron el Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara el
17 septiembre de 2013 (GC 873 de 2013). El Proyecto pasó entonces a segundo
debate en cada una de las Plenarias. En la mañana del 23 de octubre de 2013
sesionó inicialmente la Comisión Primera de Senado desde las 11:02 a.m., hasta
las 2:55 p.m., momento en el cual se levantó oficialmente la sesión.[54] Consta
en la Gaceta del Congreso Nº 998 de 2013, que contiene el Acta de Comisión 18
del 23 de octubre de 2013, que en esa fecha se discutieron proyectos y asuntos
distintos al que ahora es objeto de control. Cabe precisar que en la sesión del
23 de octubre de 2013, la Comisión Primera de Senado discutió únicamente
el Proyecto de ley número 46 de 2013 Senado, ‘por
medio de la cual se reglamenta la participación en política de los servidores
públicos de conformidad al inciso 3º del artículo 127 de la Constitución
Política de Colombia y se dictan otras disposiciones’, y el Proyecto
de Acto Legislativo número 08 de 2013 Senado ‘por medio del
cual se modifican los artículos 303 y 314 de la Constitución
Política ampliando el periodo de mandato para gobernadores y alcaldes a
seis (6) años’.[55]
56.3. El 23 de octubre de 2013 también sesionó la Plenaria de Senado de
la República, como se advierte en la Gaceta del Congreso Nº 24 del 11 de
febrero de 2014. La Plenaria se había citado para las 12:00 m, como se observa
en el encabezado del orden del día consignado en el Acta del 23 de octubre de
2013.[56] Ahora
bien, sólo entre las 2:18 y las 2:20 p.m. se abrió el registro de asistencia.[57] Sin
embargo, aún no se podía deliberar pues para debatir es necesario que se
conforme el quórum deliberatorio y que el Presidente del Senado abra
oficialmente la sesión, lo cual sólo vino a ocurrir a las 3:00 p.m.,[58] como
se lee en el Acta 24, correspondiente a ese día: “Siendo las 3:00 p.m., la Presidencia manifiesta: ábrase la sesión y proceda el señor Secretario a dar
lectura al Orden del día, para la presente reunión” (GC 24 del 2014). Entre la
apertura del registro de asistencia (2:18 - 2:20 p.m.), la apertura a debate de
la sesión (3:00 p.m.), no hubo discusión o deliberación alguna, y no podía
haberla tampoco según el artículo 145 de la Carta. A las 3:00 p.m., cuando tras
abrirse a debate la sesión empieza la deliberación general sobre los distintos
asuntos en Plenaria de Senado, ya la Comisión Primera de Senado había terminado
de sesionar –a las 2:55 p.m.- (GC 998 de 2013).
56.4. Una vez abierta a debate la sesión a las 3:00 p.m., los
acontecimientos ocurrieron en la siguiente secuencia.[59] Se
anunciaron los proyectos a ser votados “en la siguiente sesión plenaria del honorable Senado de la República”.[60] Luego
se leyeron constancias hechas por tres Senadores y se le concedió el uso de la
palabra a un cuarto Senador.[61] La
Presidencia del Senado le dio entonces al Secretario General la instrucción
de “dar lectura a las
proposiciones que han presentado los honorables Senadores”.[62] La Secretaría dio entonces lectura
a un grupo de proposiciones. Acto seguido se instruyó al Secretario nuevamente,
esta vez para que le diera trámite al
Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara. Esto ocurrió entre las
3:47 y las 3:48 p.m.[63] Se
sometió a consideración la proposición con la que terminaba el informe de
ponencia para segundo debate de este Proyecto de ley a las 3:50 p.m.[64] Mientras se estaba votando la
proposición el tablero electrónico registraba las “15:51”.[65] A las 4:08 p.m., el Senador Juan
Lozano Ramírez intervino para poner de presente la posibilidad de que hubiese
existido coincidencia de sesiones considerando la hora de terminación de la
sesión de Comisión Primera las 2:55 p.m. Posteriormente el Senador Hernán
Andrade Serrano afirma: “Lo que quiero es que quede constancia a las
cuatro y diez (4:10) de la tarde, que nunca hubo coincidencia de sesiones
abiertas”.[66] Luego siguió la
votación y aprobación del articulado, y la sesión Plenaria se levantó a las
7:00 p.m.
56.5. Conforme a lo anterior se pueden extraer algunas conclusiones
sobre lo que aconteció el 23 de octubre de 2013. En esa fecha, entre las 2:18 y
las 2:20 p.m. se abre el registro de asistencia a la Plenaria de Senado, cuando
estaba sesionando la Comisión Primera de Senado dando trámite a
iniciativas distintas a la que ahora se controla. La situación
permanece hasta las 2:55 p.m., momento para el cual se levanta oficialmente la
sesión de la Comisión Primera de Senado, pero aún no se abre a debate la sesión
Plenaria de Senado. A su vez, se observa que en la sesión Plenaria del 23 de
octubre de 2013 la deliberación general del Senado empieza a las 3:00 p.m., y
que el debate del Proyecto de Ley bajo examen se surtió sólo después de
las 3:47 p.m.; es decir, casi una hora después de concluida definitivamente la
sesión de la Comisión Primera de Senado (a las 2:55 p.m.). La Corte comprueba
que entre las2:18 p.m. y las 2:55 p.m. no se dio ninguno de los actos de
trámite del Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, que
hicieron parte de su procedimiento de formación.
56.6. Algo distinto ocurrió en la sentencia C-740 de 2013.[67] En
ese caso, la Corte declaró inexequible el Acto Legislativo 02 de 2012 sobre
fuero penal militar, tras constatar que durante el quinto
debate de la iniciativa de reforma constitucional, que tenía lugar para
entonces en la Comisión Primera de Cámara, ocurrió un vicio por simultaneidad
de sesiones. Los hechos fueron los siguientes. El 26 de septiembre de 2012, la
Comisión Primera de Cámara le daba quinto debate al Proyecto de Acto Legislativo 192 de 2012 Cámara, 016 de 2012 Senado, por
el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución
Política de Colombia (sobre fuero penal militar). En esa ocasión, el debate en Comisión se extendió desde la mañana
hasta las 4:10 p.m. Entre tanto y mientras surtía quinto debate el proyecto de
reforma constitucional, se abrió el registro de asistencia en la Plenaria de la
Cámara a las 3:32 p.m. La Corte observó entonces una simultaneidad de sesiones de Comisión
Primera de Cámara y de Plenaria de la misma Corporación, y advirtió que justo y
precisamente durante esa simultaneidad –ocurrida entre las
3:32 p.m. y las 4:10 p.m.- se había aprobado en quinto debate el proyecto de
reforma sobre fuero, que estaba bajo su control. El hecho desencadenante de la
inconstitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2012 fue el constatar que en
Plenaria de Cámara “se
abrió el registro a las 3:32 de la tarde en la sesión del día 26 de
septiembre, mientras aún sesionaba dando quinto debate a este
proyecto la Comisión Primera de la Cámara”. La Corte también expresó que era un vicio porque “[…] durante el quinto debate del proyecto antecedente de
este Acto Legislativo cumplido ante la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes el 26 de septiembre de 2012, se infringió una regla
coincidentemente contenida en dos distintos artículos del Reglamento del
Congreso”. La Sala
constató entonces que los artículos 83 y 93 de la Ley 5 de 1992 prohíben
realizar sesiones simultáneas, y entendió que esta prohibición se fundaba en
principios sustantivos del procedimiento, pero además que esta prohibición se
infringió “mientras” se aprobaba ese Proyecto.[68]
56.7. Tras comparar el asunto que se resolvió en la sentencia C-740 de
2013 con el que está bajo control de la Corte en esta ocasión es claro
que no son semejantes. En la sentencia C-740 de 2013 se
verificó que “durante” el quinto debate del proyecto de
reforma constitucional se violó la prohibición de simultaneidad; entre las 3:32
p.m. y las 4:10 p.m. sesionaron de manera simultánea la Comisión Primera de
Cámara y la Plenaria de Cámara, y además “durante” ese lapso
la Comisión tramitaba la reforma que, por ese vicio, la Corte declaró
inexequible. En el trámite del Acto Legislativo, que dio tránsito a la
sentencia C-740 de 2013, la simultaneidad se presentó “mientras” se
aprobaba en quinto debate el Acto Legislativo 02 de 2012 que la Corte declaró
inexequible, por este vicio de procedimiento en “su formación” (CP
art 241). Por el contrario, en este proceso no se presentó
ningún tipo de coincidencia temporal mientras se adelantaba el
segundo debate Senado del Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013
Cámara.[69]
56.8. No puede decirse en esta ocasión que lo ocurrido entre las 2:18
p.m. y las 2:55 p.m., pueda afectar incluso la validez de proyectos de ley
tramitados completamente por fuera de ese lapso. El alcance de
las competencias de la Corte en el control sobre el procedimiento de proyectos
de ley estatutaria le exige decidir si estos tienen “vicios de
procedimiento en su formación” (CP art 241 num 8). Aunque
parezca obvio, es necesario decir que lo acontecido entre las 2:18 p.m. y las
2:55 p.m., no puede afectar la totalidad de los proyectos tramitados por el
Senado el 23 de octubre de 2013, y en concreto no puede invalidar un Proyecto
cuyo procedimiento de formación empezó después de las 3:00 p.m., cuando ya
había concluido definitivamente la sesión de la Comisión Primera. La sentencia
C-740 de 2013 se contrajo a sostener, y esa es su ratio decidendi,
que existe un vicio de procedimiento en un proyecto si este agota una de las
etapas de su trámite mientras hay sesiones
funcionando de forma simultánea. Afirmar que en este caso lo sucedido entre las
2:18 p.m y las 2:55 p.m. debe afectar la constitucionalidad del Proyecto de Ley
bajo control, a pesar de que este surtió su trámite ese día sólo después de
las 3:00 p.m., equivaldría a concluir que si en una Plenaria se aprueba una
iniciativa sin el quórum exigido, y por lo mismo con un vicio de procedimiento
en su formación, de ahí en adelante todos los Proyectos aprobados ese día
tienen ese mismo vicio por el solo hecho de haber sido votados en la misma
fecha, aunque en la aprobación de estos últimos se haya conformado
perfectamente el quórum y cumplido las demás exigencias previstas en la
Constitución y la Ley. No es este, sin embargo, un entendimiento que la Corte
comparta de los vicios de trámite.
56.9. La Corporación considera, por lo anterior, que en la aprobación
del Proyecto bajo examen no hay circunstancias semejantes a las que se
presentaron en la sentencia C-740 de 2013, y que condujeron a la Corte a
declarar inexequible el Acto Legislativo 02 de 2012. Incluso en
la certificación S.G. 1382 del 12 de diciembre de 2013, que expidió el
Secretario General del Senado de la República con destino a este proceso, se
expresa que en el segundo debate en Plenaria de Senado la aprobación del
Proyecto objeto de examen se sujetó plenamente a las exigencias “de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso)”.[70] Si bien la Corte ha señalado que el control del procedimiento es fruto de “un análisis en conjunto de las pruebas incorporadas al expediente”,[71] y no sólo de los certificados de
los secretarios de Comisiones y Plenarias del Congreso, en este caso es
precisamente el análisis de estas certificaciones, en conjunto con
los demás medios de prueba, el que conduce a la Corte a concluir que las mismas
responden objetivamente a lo ocurrido en el procedimiento de aprobación del
Proyecto en segundo debate del Senado de la República.
56.10. En esta ocasión, además, la Corte resuelve
modificar su entendimiento anterior, sobre el momento en que inicia la sesión
parlamentaria. En la sentencia C-740 de 2013 la Corporación señaló que “las sesiones de cada una de tales corporaciones comienzan desde el
momento en que se abre el registro que busca verificar el número de
congresistas asistentes”.[72] La
Sala revisa ahora esa posición. Según la Ley 5 de 1992, el inicio de una sesión
coincide con el momento en que, después de verificarse el quórum, el Presidente
de la respectiva Cámara declara la sesión abierta a debate (art 91). La
apertura del registro de asistencia se verifica en un momento anterior a la
iniciación de la sesión, según el artículo 91 de la Ley 5 de 1992, que
establece:
“Iniciación de
la sesión. Verificado
el quórum, el presidente de cada corporación declarará abierta la sesión, y
empleará la fórmula:
‘Ábrase la sesión y proceda el secretario a dar
lectura al orden del día para la presente reunión’”.
56.11. Por lo cual, en vista de que en el
procedimiento no se observan vicios o irregularidades, pasa a hacer una
revisión material del Proyecto.
VIII. b. Revisión del contenido material
57. La Corte hará en primer término
referencia al contenido del Proyecto, y a su función dentro del marco
constitucional y luego examinará el contenido material de los artículos.
Contenido general del Proyecto de Ley
Estatutaria 063 de 2013 Senado, 073 Cámara. El tipo de referendos regulados, y
sus características.
58. El Ministerio Público plantea en este
proceso que el Proyecto de Ley bajo revisión contempla un “marco de excepción estatutario”, de exclusiva aplicación para los referendos
de los que trata en su articulado, con el cual“deroga o suspende la normatividad previamente
establecida y revisada por la Corte Constitucional para los demás referendos
(Sentencia C-180 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara)”. En su concepto, esta reforma crea por lo anterior un “vacío” de
regulación en algunas materias que antes se regían por la Ley 134 de 1994 ‘Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de
participación ciudadana’, como es el caso por ejemplo de los asuntos atinentes al acceso a
medios de comunicación por parte de las diferentes campañas que se adelanten a
favor o en contra del referendo. Otros intervinientes consideran que esta
normatividad es especial, y que en las materias no expresamente
regulas por ella se aplica los previsto en la Constitución, la Ley Estatutaria
134 de 1994, y las normas concordantes sobre la materia. La Corte considera
entonces importante precisar el alcance normativo de la regulación controlada.
59. La Ley que surja del Proyecto bajo revisión no tiene la virtualidad
de derogar las normas sobre referendos constitucionales prevista en la Ley 134
de 1994. El artículo 8 del Proyecto de Ley examinado, que establece lo
correspondiente a su vigencia, no deroga expresamente la Ley 134 de 1994 o
algunos de sus preceptos. El artículo 1 del Proyecto sólo dice que estos
referendos estarán sujetos “en especial” –no en exclusiva- a
lo previsto en los artículos subsiguiente. El articulado del Proyecto de Ley
ciertamente contiene normas especiales para un tipo de
referendos constitucionales (los que sean necesarios para implementar acuerdos
finales de terminación del conflicto armado), y esas previsiones especiales se
pueden oponer en algunos puntos a lo dispuesto en la Ley 134 de 1994. Pero eso
no significa que esta última o algunas de sus preceptos se deroguen una vez
entre en vigencia este Proyecto, pues la Ley 134 de 1994 seguirá aplicándose al
resto de referendos constitucionales, de tipo diferente al previsto en el
Proyecto bajo control, e incluso se aplicará también a los referendos que sean
necesarios para la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto, en lo que no se oponga a las normas específicamente previstas para
estos últimos a sus características fundamentales. En otras palabras, este
Proyecto de Ley no busca derogar lo aplicable de la Ley 134 de 1994 a los demás
referendos constitucionales, ni tampoco excepcionarla totalmente para los
referendos constitucionales que se celebren para implementar acuerdos finales
de la terminación del conflicto armado, sino prever algunas normas especiales
que se aplicarán en estos con preferencia a las disposiciones más generales
contenidas en aquella.
60. Los referendos de que trata este Proyecto de Ley estarán entonces
sometidos a sus disposiciones, y en lo que no se les oponga a las normas de la
Ley 134 de 1994. Pero ante todo estarán regulados por lo previsto en la
Constitución (CP art 4). En cuanto a las normas constitucionales aplicables, en
este proceso se ha expresado la pregunta por la clase de referendo
constitucional que se regula en el Proyecto de Ley bajo revisión. Debe decirse
al respecto que cuando la iniciativa objeto de control se refiere a referendos
constitucionales, hace alusión a los regulados en los artículos 374 y 378 de la
Constitución. En ese sentido, el que se regula en el Proyecto de Ley bajo
examen no es un género de referendo constitucional
independiente de los referendos constitucionales ya previstos en el artículo
378 de la Constitución. Es más bien una especie de referendo
aprobatorio orientado a reformar la Carta Política. Por lo cual, los referendos
constitucionales que se efectúen en desarrollo de este Proyecto de Ley deben
tener por objeto la reforma de la Constitución, con estricta sujeción a las
reglas de procedimiento contenidas en esta, en los preceptos mismos de la Ley
que surja del Proyecto ahora controlado, en la Ley 5 de 1992 en lo que
corresponda, en la Ley 134 de 1994 en cuanto sea compatible, y en las demás
normas aplicables a los certámenes de participación democrática.
61. Las reglas constitucionales para la reforma constitucional mediante
referendo comprenden una amplia variedad de exigencias. La Corte ha sostenido
que “el Presidente
no podrá convocar directamente a un referendo constitucional”, pues es necesario que exista una ley que convoque
al referendo (CP art 378).[73] La iniciativa para tramitar una ley
convocatoria a referendo constitucional aprobatorio se reserva exclusivamente
al Gobierno y a los ciudadanos en los términos del artículo 155 de la Carta.[74] Por tanto, los referendos de que
trata el Proyecto de Ley objeto de revisión pueden tener iniciativa ciudadana,
bajo el marco constitucional. La ley que convoca a un referendo constitucional
debe ser aprobada por “la mayoría de los miembros
de ambas cámaras”, y una
vez cumpla las etapas en el Congreso debe pasar a la Corte Constitucional, con
el fin de que esta lleve a cabo un control“con
anterioridad al pronunciamiento popular […] sólo por vicios de procedimiento en su formación” (CP art 241 num 2). El referendo debe
presentarse a los electores de modo que estos puedan escoger en el temario lo
que votan positivamente y lo que votan negativamente. No obstante, para que se
entienda aprobada una reforma constitucional, es necesario el voto afirmativo
de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de estos“exceda la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo
electoral” (CP art
378). La Corte ha entendido que en esta regulación, que le da una eficacia
específica a la decisión participativa de abstenerse, existe un compromiso con
la protección de la abstención como opción política que merece protección:
“la regulación del artículo 378 de la Carta
confiere una eficacia específica a la abstención en los referendos
constitucionales, puesto que es posible que una reforma obtenga una mayoría de
votos afirmativos, pero no sea aprobada, por cuanto el total de los votos no
sobrepasó el umbral de participación requerido.
Ahora bien, el Constituyente hubiera podido adoptar
una fórmula que garantizara una participación mínima en el referendo, para
legitimar democráticamente el pronunciamiento ciudadano, pero sin conferir
eficacia jurídica a la abstención. Para ello hubiera podido establecer, como lo
hacen otros ordenamientos, que los votos favorables al referendo no sólo deben
ser la mayoría de los votos depositados sino que esos votos positivos deben
representar un determinado porcentaje del censo electoral, pues de esa manera
se asegura una participación mínima, pero sin conferir efectos jurídicos a la
abstención, ya que únicamente los votos favorables son tenidos en cuenta para
determinar si el umbral de participación fue o no sobrepasado.
En tales circunstancias, al establecer como
requisito de aprobación de un referendo un umbral mínimo de participación
global, en vez de un porcentaje mínimo de votos favorables, la Constitución no
sólo confirió eficacia jurídica a la abstención sino que la convirtió en una
estrategia legítima para oponerse, en ciertos contextos, a la aprobación de una
determinada reforma constitucional por medio de referendo. No sería entonces
razonable suponer que si la Carta le confiere efectos jurídicos a la
abstención, de otro lado la propia Carta considere que esa alternativa política
no amerita protección constitucional en este tipo de votaciones La Corte
concluye entonces que en los referendos constitucionales, la abstención es una
opción política legítima, que se encuentra reconocida por el Estado, y por ello
no puede ser discriminada”.[75]
62. Si bien los referendos de este Proyecto de Ley
forman entonces parte del género de los referendos constitucionales
aprobatorios (CP art 378), y tienen por tanto las notas que son comunes a este
mecanismo de reforma constitucional (CP art 374), es importante destacar las
especificidades que exige el Proyecto bajo control para que un referendo
constitucional se sujete a sus previsiones. El artículo 1° del Proyecto
delimita el ámbito de aplicación de la Ley que surja de él, al decir que aplica
a “[l]os referendos constitucionales que sean necesarios
para la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto
armado” (art 1). La Corte debe hacer las siguientes precisiones sobre
el alcance de esta expresión, con el fin de responder a algunas inquietudes que
en torno a la misma se han presentado en este debate: i) qué se entiende
por “referendos constitucionales”; ii) qué sentido tiene la
expresión “necesarios”; iii) cómo se ha explicado la
denominación “un Acuerdo Final”; iv) qué función ocupa este
Proyecto de Ley en el marco constitucional:
i) Para empezar, al ser este un Proyecto de Ley
estatutaria sobre “referendos constitucionales” que –como se
dijo- pertenecen al género de los aprobatorios, regulan un
mecanismo de participación popular apto para introducir reformas a la
Constitución (CP arts 374 y 378). Sus disposiciones no pueden invocarse
entonces para insertar en la Constitución un compromiso que no tenga vocación
normativa, o por fuera del procedimiento previsto en el artículo 378 de la
Carta Política y sus normas concordantes. El referendo constitucional es un
instrumento para introducir reformas normativas a la
Constitución, y no es una forma para consultar al pueblo su opinión sobre
asuntos distintos. El artículo 3º de la Ley Estatutaria 134 de 1994, aplicable
en este punto incluso a los referendos de que trata el Proyecto, define al
referendo constitucional aprobatorio como “la convocatoria que se hace al pueblo para que
apruebe […] un proyecto de
norma jurídica” (art
3). Los referendos constitucionales que se desarrollan en el Proyecto objeto de
control son por lo tanto instrumentos para implementar mediante reformas constitucionales los
compromisos contraídos en un Acuerdo Final, y no para incorporar en la
Constitución, sin funciones normativas observables, cada Acuerdo Final en sí
mismo.
ii) Estos referendos constitucionales deben también
ser “necesarios” para implementar un Acuerdo Final para la
terminación del conflicto armado. El hecho de que sean “necesarios” para
ese fin no es equivalente a decir que sean obligatorios. Como se
señala más adelante, estos referendos son un instrumento democrático disponible
pero no indispensable para reformar la Constitución (CP art 374). Si un acuerdo
final para la terminación del conflicto requiere ejercer el poder de reforma,
el referendo constitucional –en las condiciones previstas por este Proyecto- es
una opción, dentro de las otras que menciona la Constitución (CP ídem). No es
entonces la única posible. Cuando el Proyecto de Ley bajo examen establece que,
para verse regulados por sus disposiciones, los referendos han de ser “necesarios” a
efectos de implementar acuerdos finales para la terminación del conflicto, lo
que quiere es aclarar que no cualquier referendo constitucional puede regirse
por sus previsiones, sino que tiene que estar orientado hacia hacer
realizables, por medio de reforma constitucional, los compromisos contenidos en
los acuerdos finales. Por ende, debe haber una relación de conexidad
instrumental y teleológica razonable (de medio a fin), y no simplemente
hipotética o conjetural, entre lo que se proponga en el referendo que pretenda gobernarse
por este Proyecto de Ley y el contenido de un Acuerdo Final. Por las
previsiones de este Proyecto sólo podrán regularse los referendos
constitucionales que hagan realizables los acuerdos finales. No sería admisible
que pretendieran disciplinarse por las disposiciones de esta Ley referendos
carentes de esa vocación de materializar un Acuerdo Final para la terminación
del conflicto, o que presten para ello una contribución apenas ficticia. Su
condición de referendos “necesarios” no impone por principio
límites temporales, pero debe justificarse plenamente su relación en el tiempo
con un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado.
iii) El que la norma se refiera a “un
Acuerdo Final” para la terminación del conflicto es explicado del
siguiente modo por el Gobierno Nacional, quien actúa por intermedio de la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Sostiene que la
negociación en curso con uno de los grupos armados al margen de la ley tiene 6
puntos a discutir. Si se alcanzan acuerdos definitivos sobre esos 6 puntos,
habría entonces lugar a hablar de un “Acuerdo Final” con dicha
agrupación. Los compromisos parciales en suspenso no valen provisionalmente
como acuerdos finales indefectibles para las partes. Nada está acordado
hasta que todo esté acordado, es el principio que ilustra la idea de un
acuerdo final. La expresión no implica, por otra parte, que deba existir un
único acuerdo común a las negociaciones con los diferentes actores del
conflicto. Al haber más de un actor armado con el que iniciar o continuar
negociaciones de terminación del conflicto (en este proceso se han mencionado
dos: FARC y ELN), la idea de “un Acuerdo Final” no debe leerse
entonces como una restricción numérica a la posibilidad de hacer más de
un acuerdo final, según el número de grupos armados y la dinámica de la
negociación con estos. No es eso lo que se infiere del texto aprobado, de los
debates parlamentarios que precedieron a su aprobación, y de la información
aportada a este proceso por el Ministerio Público y los intervinientes. Lo que
le da sentido entonces a esa expresión es el contexto real de acuerdos
parciales en suspenso provisional, mientras se llega a un acuerdo final y
definitivo sobre todo, que sea ratificado por las partes de la negociación.
Para sujetarlas a las previsiones de la Ley estatutaria que emane de este
Proyecto, las iniciativas de referendo constitucional deben orientarse por lo
tanto a implementar “un Acuerdo Final” para la terminación del
conflicto armado, y no acuerdos de otra naturaleza.
iv) La existencia de una Ley estatutaria como la que emane de este
Proyecto de Ley no excluye la disponibilidad de otros instrumentos para
implementar reformas, incluso de orden constitucional. No todas las reformas
encaminadas a hacer practicables los acuerdos finales deben ser modificaciones
a la Constitución, ni necesariamente deben implicar aprobación por medio de
referendo constitucional. Es posible que en otros casos la implementación de
los acuerdos finales implique reformas infra-legales, legales o
constitucionales por vías distintas al referendo, conforme lo previsto en los
artículos 150, 374 de la Constitución y sus normas concordantes.
63. Más allá de lo anterior, la Corte advierte que en una de las
intervenciones se le pide definir “las materias sobre las cuales puede
versar la pronunciación del pueblo y cuáles escapan a la decisión de las
mayorías”.[76] En
relación con esta solicitud, la Sala debe hacer las siguientes
precisiones:
63.1. En primer término, el proceso de control de un proyecto de ley
estatutaria sobre referendos constitucionales es jurisdiccionalmente distinto
al de revisión sobre la Ley que convoca al referendo constitucional previsto en
la Ley estatutaria. Lo que corresponde en el primer caso es definir los
parámetros de constitucionalidad de las leyes estatutarias, y hacer el control
constitucional de conformidad con ellos (CP art 241 num 8). En ese ejercicio
puede ciertamente definir los límites que, para la realización de referendos,
surjan del Proyecto de Ley estatutaria bajo examen, pero no podría pronunciarse
sobre los límites jurídicos que surjan de otras fuentes, en torno a la
realización de los referendos constitucionales regulados en la Ley estatutaria
que se revisa. En el segundo caso, en cambio, de control constitucional sobre
la Ley que convoca a un referendo, la Corte tiene atribuciones para determinar
los límites jurídicos del pronunciamiento popular, y si estos se infringieron.
Por prudencia judicial, pero ante todo por competencia, la Corte Constitucional
no podría, en el examen de constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria
sobre mecanismos de participación popular, adelantarse a pre constituir –y
mucho menos con detalle- la totalidad de los límites jurídicos a los que estos
deben sujetarse.
63.2. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, la
Corte observa que en la intervención se habla de “límites materiales” al
pronunciamiento popular. Conviene precisar, sin embargo, que la jurisprudencia
constitucional no reconoce actualmente límites de ese tipo al poder de reforma.
En la sentencia C-551 de 2003, la Corte expuso como idea inicial que el poder
de reforma constitucional mediante referendo tiene determinados “límites
materiales”.[77] Si
bien sostuvo que estos límites materiales se refieren a la competencia del
poder de reforma, y que su transgresión por parte de este último constituye
entonces un “vicio de competencia”, al mismo tiempo señaló
que “no le
corresponde a esta Corporación efecto[u]a[r] un
control de fondo sobre el contenido material de esas reformas”. Como se ve, aunque reconocía límites materiales
al poder de reforma manifestaba que el control no versaba sobre el contenido
material de los actos de este último. Esa era sin embargo una primera
aproximación exploratoria al tema. La jurisprudencia ulterior maduró la postura
de la Corte en torno a los límites del poder de reforma, y precisó
posteriormente que la Carta no prevé en sentido estricto “límites
materiales”, sino “competenciales” al ejercicio de este
poder. En sentencia C-1040 de 2005, al declarar inexequible parte de un acto
legislativo porque suponía una “sustitución parcial y temporal de la Constitución”, en tanto “sustitu[ía] el principio de supremacía de la Constitución por el de la
supremacía del legislador transitorio”, la Corte aclaró que la inexequibilidad se fundaba en que “el Congreso excedió su competencia como reformador
de la Constitución”. En
cuanto al control sobre los límites del poder de reforma
dijo:
“exige una muy cuidadosa actuación del juez
constitucional, quien si bien tiene a su cargo la guarda de la integridad de la
Constitución, no puede desconocer que, en el diseño realizado por el
constituyente, la ponderación en torno a los cambios que quepa hacer en la Constitución
de acuerdo con los requerimientos de los tiempos, se confía, sin límites materiales,
al poder de reforma Constitucional. Tal como se expresó por la Corte en la
Sentencia C-551 de 2003, existe, sí, un límite de competencia al poder de
reforma de la Constitución, el cual no puede suprimirla, subvertirla o
cambiarla en su integridad, pero el control sobre la efectividad de dicho
límite no puede concebirse de tal manera que implique asumir un control
material de constitucionalidad -expresamente excluido del ámbito funcional de
la Corte por el constituyente.- por virtud del cual la decisión sobre la
magnitud o el sentido de las reformas constitucionales dejaría de estar en
cabeza del poder de reforma” (énfasis añadido).[78]
63.3. Sin que quepa enumerarlos, ni calificarlos
como ‘materiales’, la Corte debe precisar entonces que según la
jurisprudencia tanto el Congreso como el cuerpo electoral que interviene en la
realización de un referendo constitucional sí se sujetan a límites pero competenciales.[79] La
Corte ha señalado por ejemplo en las sentencias C-551 de 2003,[80] C-180
de 2007,[81] C-141
de 2010[82] y
C-397 de 2010,[83] que
el poder de reformar la Constitución por referendo es limitado y no puede
sustituir elementos esenciales definitorios de la identidad de la Constitución.
Esta limitación tiene una justificación democrática. La Corte ha sostenido
que la sustitución de la Constitución es legítima “si es aprobada por el poder constituyente primario
o por una Asamblea Constituyente especialmente elegida para ello, luego de un
proceso deliberativo y democrático respetuoso de las garantías que para tales
efectos consagra la propia Constitución”.[84] Hay
entonces una relación entre los espacios y oportunidades de participación
ciudadana, y los límites a la competencia para expedir actos de reforma
constitucional. El referendo constitucional está diseñado para abrir espacios
de participación popular superiores a los que ofrece un acto legislativo, pero
por su configuración interna la participación política en el referendo
constitucional se expresa en torno a preguntas prestablecidas por el Congreso
(organismo de democracia representativa), y dentro de opciones determinadas
(sí, no y abstención). La ostentación del poder constituyente originario
implica ausencia de sujeción a limitaciones de esa clase. Mientras mayor es el
grado de participación democrática en el diseño institucional del mecanismo,
menor la limitación jurídica del poder de reforma. Como dijo la Corte en la
sentencia C-397 de 2010:
“Cada mecanismo de reforma constitucional previsto en [l]a
[C]onstitución, permite en mayor o menor grado una expresión plural y
democrática de ese poder constituyente, y en esa medida hay mayores
restricciones al poder de reforma entre menos garantías de pronunciamiento
plural ofrezca el mecanismo. Así, entre menos posibilidades haya de prefijar la
agenda sobre la cual se puede pronunciar ese pueblo o menor participación de
ese pueblo constituido en el proceso de reforma, mayores limitaciones hay al
poder de reforma. Es por eso que la Corte ha señalado que a través de acto
legislativo o de referendo constitucional, el poder de reforma es limitado. ||
En el caso del referendo constitucional previsto en los artículos 378 y 155 de
la Carta, la agenda la prefija el gobierno o un grupo de ciudadanos, según el
origen de esa iniciativa. La posibilidad de decisión se reduce a aprobar o
rechazar el texto sometido a su consideración, pero no es posible que
posiciones intermedias modifiquen sustancialmente el texto predefinido, o que
introduzcan a esa agenda temas nuevos”.[85]
64. Hechas las anteriores precisiones, pasa la
Corte a exponer algunas consideraciones en torno a la función que están
llamados a cumplir los referendos regulados en este Proyecto de Ley dentro del
marco constitucional.
Contexto general del Proyecto de Ley bajo examen,
finalidad de los referendos constitucionales que en él se regulan y su función
dentro del marco constitucional
65. Este Proyecto de Ley se inscribe en un marco institucional más
amplio, pensado para ofrecer instrumentos que faciliten la terminación del
conflicto armado y el tránsito hacia la convivencia pacífica, dentro del orden
constitucional. La iniciativa se toma en el mismo contexto en
el cual se adoptó el Acto Legislativo 01 de 2012 ‘Por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones’. El fin de estas reformas no es cerrar, restringir
o dificultar los cauces institucionales antes previstos para implementar
políticas de terminación del conflicto sino, por el contrario, abrir umbrales
que en el marco de la Constitución suministren más y mejores opciones para la
superación del conflicto armado y el tránsito hacia la paz. El Proyecto de Ley bajo control se refiere a los referendos
constitucionales como instrumentos para implementar acuerdos finales de
terminación del conflicto armado, pero como su finalidad no es
recortar las opciones institucionales al servicio de la paz, no puede entenderse
esta iniciativa como la imposición para el Estado de una obligación inexorable
de tramitar mediante referendos constitucionales los proyectos de reforma que
resulten precisos para implementar acuerdos finales de terminación del
conflicto. Los referendos de que trata este Proyecto de Ley han de ser
entendidos como unaopción institucional legítima, entre otras, y no
como la única posibilidad, ni tampoco como la única legítima, para materializar
los acuerdos finales.
66. Escoger un mecanismo de participación democrática para terminar el
conflicto y transitar hacia la paz es una opción que interpreta cabalmente la
filosofía de la Carta de 1991. La Constitución de 1991 expresa entre sus
compromisos los de alcanzar la paz y promover la participación ciudadana (CP
arts 1, 2, 40, 22 y 103), pero no como objetivos que deban o puedan perseguirse
desarticuladamente. La consecución de la paz y el mejoramiento de la democracia
son objetivos interdependientes y complementarios. La paz es condición de una
democracia plena, en la cual los individuos y los grupos puedan pensar y actuar
libres de coacción o amenazas contra su vida, su integridad física o moral. A
su vez, la democracia a la cual aspira la Constitución es aquella en la cual la
colectividad decide luego de participar con su deliberación en los asuntos que
le atañen (CP arts 1 y 2). Promover esta forma de democracia participativa y
deliberativa es al mismo tiempo sentar las bases para posibilitar la paz, pues
deliberar es ante todo ajustar los métodos y las condiciones de resolución de
conflictos y diferencias a la pretensión de convivencia pacífica que subyace al
derecho a la paz (CP art 22).[86]
67. Los referendos constitucionales pueden ser instrumentos adecuados
para alcanzar, en conjunto con otras medidas, el propósito de terminar el
conflicto armado. Al examinar las experiencias de búsqueda de la
finalización de conflictos armados ensayados en otras sociedades, se puede
apreciar que en algunos casos se han puesto en marcha mecanismos de
refrendación ciudadana directa de los acuerdos alcanzados en el marco de
procesos de paz, mientras que en otros contextos se ha optado por impartir
aprobación e implementar dichos acuerdos a través de los procedimientos
ordinarios de reforma constitucional o legislativa. Sin desconocer que la
exigencia de refrendación ciudadana puede tornar aún más compleja la búsqueda
de la paz para una sociedad que trata de superar una situación de conflicto
armado, se han dado argumentos de peso a favor de la implementación de esta
clase de acuerdos mediante mecanismos que permitan a los ciudadanos participar
de manera directa y expresar su voluntad en relación con los resultados de las
negociaciones entre los actores armados. Entre esos argumentos se han planteado
fundamentalmente los siguientes:
i) la legitimación por la vía de la participación democrática en la
implementación de los acuerdos contribuye a darle sostenibilidad al proceso,
por cuanto suministra una base de apoyo ciudadano que dificulta tentativas de
desconocer lo acordado o de distorsionar los compromisos y esfuerzos de paz;
ii) ofrece garantías a los actores armados que aceptan desmovilizarse,
de que los acuerdos pactados serán cumplidos y, así, quienes depondrán las
armas no serán traicionados, pues además del compromiso de la contraparte en la
negociación, lo acordado se refuerza con la ratificación expresa de la
ciudadanía que aprueba las reformas en desarrollo de los compromisos;
iii) la refrendación, en tanto debe estar antecedida por una oportunidad
suficiente para que los ciudadanos conozcan y debatan públicamente sobre su
contenido, favorece la deliberación y la transparencia, cualidades esenciales
en una sociedad democrática;
iv) genera un mandato ciudadano que fortalece la implementación jurídica
de los acuerdos y, con ello, la puesta en marcha de las reformas que la
sociedad estimó como necesarias para superar la situación de conflicto y lograr
una transición hacia la paz;
v) la participación de la ciudadanía garantiza, además, que los acuerdos
alcanzados en la mesa de negociaciones no atiendan sólo a los intereses
recíprocos de los actores que en ella participan, sino que tengan en cuenta los
valores compartidos por el conjunto de la sociedad y los intereses de grupos
sociales específicos, como las víctimas o los grupos étnicos. El saber que lo
pactado deberá ser aceptado no sólo por los adversarios que se sientan en la
mesa sino por toda la ciudadanía, contribuye a que los acuerdos trasciendan los
intereses inmediatos de las partes en contienda y más bien se elaboren teniendo
en cuenta los valores constitucionales compartidos por la sociedad civil
llamada a respaldar el resultado de las negociaciones.[87]
68. Ahora bien, el logro de estos propósitos depende en buena medida de
un adecuado diseño de los mecanismos de refrendación, que logre activar de
manera efectiva los canales de deliberación democrática y participación de la
ciudadanía. La Corte procede a hacer una aproximación a algunas experiencias comparadas
de participación ciudadana directa en la implementación de acuerdos de paz, por
la importancia que para el presente debate constitucional tiene una adecuada
comprensión de los alcances y limitaciones que ofrecen estos mecanismos en la
superación de conflictos armados internos ocasionados en divisiones
étnicas, religiosas o políticas. Existen distintas experiencias de
ratificación de acuerdos alcanzados para poner fin a conflictos internos, y
entre ellas la Corte considera relevante destacar las siguientes:[88]
68.1. Dos ejemplos reales de respaldo ciudadano en la refrendación
encaminada a materializar acuerdos de paz merecen destacarse:
- En Suráfrica el proceso de negociación que puso fin
al régimen del apartheid y sentó las bases para la construcción de una
democracia multirracial pasó por varias etapas, a lo largo de las cuales se
abrieron espacios de participación de la sociedad civil y se implementaron
varios mecanismos de refrendación popular. Entre estos se destaca el referendo
convocado en 1992 por el entonces presidente F. W De Klerk, quien para la época
había iniciado conversaciones con el Congreso Nacional Africano, a las que se
oponían los sectores conservadores de la sociedad. En ese contexto, se convocó
a la población blanca de Suráfrica a un referendo en el que debían decidir si
apoyaban dar continuidad a las negociaciones con el CNA y poner fin al régimen
de segregación.[89] El
Presidente De Klerk se comprometió a renunciar y convocar nuevas elecciones, en
caso de que la ciudadanía no respaldara tal iniciativa. Luego de una activa
campaña en la que participaron promotores tanto del “si” como del “no”,
finalmente una amplia mayoría de la población blanca apoyó la primera opción:
1,924,186 ciudadanos blancos (68.6%) votaron “si” y 875,619 (31.2%) respaldaron
el “no”. En el referendo, realizado el 18 de marzo de 1992, participó el 85% de
los ciudadanos que integraban el censo electoral, registrando así una de las
más altas tasas de participación en la historia de ese país. El amplio respaldo
obtenido abrió el camino para la elección de un nuevo gobierno de transición en
1994 y para el proceso constituyente que logró la aprobación, en 1996, de la
Constitución actualmente vigente.
- En Irlanda se convocó a un referendo el 22 de mayo de
1998 para someter a la aprobación de los ciudadanos, tanto de la República de
Irlanda como de Irlanda del Norte, los acuerdos alcanzados en abril de 1998
como resultado de las negociaciones entre los partidos republicados y
unionistas[90],
plasmados en el llamado “Acuerdo de Belfast” o “Acuerdo de Viernes Santo”.[91] En
esa fecha se llevaron a cabo dos referendos separados en los que la ciudadanía
ofreció un amplio respaldo a las negociaciones: en Irlanda del Norte 676.966
votantes (71,1% del total) votó a favor del plan de paz, mientras que 274.879
(el 28,9%) se opuso; en la República de Irlanda 1.442.583 votantes (94,4%)
respaldó el acuerdo, mientras que 85.748 (5,6%) se opusieron al plan.
68.2. Sin embargo, no en todos los casos la ciudadanía ha respaldado las
políticas de implementación o desarrollo de negociaciones para la paz. Entre
las experiencias de refrendación fallida se encuentran los referendos llevados
a cabo en Bosnia, en Chipre y en Guatemala:
- En Bosnia, en agosto de 1994, se presentó un referendo
para aprobar el plan de paz propuesto por la comunidad internacional, en el que
se planteaba dar el control del 49% del territorio en disputa a
Bosnia-Herzegovina y el 51% restante a la Federación Musulmana – Croata, lo que
implicaba que la autoproclamada República Serbia de Bosnia aceptara renunciar a
un tercio del territorio que había logrado controlar durante la guerra civil a
la que se intentaba poner fin por medio de un acuerdo entre los actores. El
referendo se llevó a cabo en medio de un notorio clima de oposición política y
en regiones que recientemente habían sido devastadas por la guerra. Según los
resultados, el 90% de los votantes rechazó el plan de paz, razón por la cual
los mediadores optaron por no someter a referendo la ratificación del Acuerdo
de Dayton de 1995, con el que se puso fin a la guerra de Bosnia.
- En Chipre se llevó a cabo el 24 de abril de 2004 un
referendo para someter a ratificación popular el acuerdo alcanzado, con
mediación de la ONU, por los líderes de las comunidades griego-chipriotas y
turco-chipriotas, que desde hace varias décadas se disputaban el control de la
isla[92].
El acuerdo planteaba la convivencia de ambas comunidades en un nuevo estado
unificado, que se uniría a la Unión Europea. Ambos sectores votaron de manera
separada el acuerdo, que obtuvo el respaldo mayoritario de los turco-chipriotas
(65%) pero fue rechazado por el 76% de los griego-chipriotas, que conforman la
mayoría de la población de la isla. En ambos casos las cifras de participación
electoral fueron altas: asistieron a los comicios el 75% de los 143.000
votantes chipriotas turcos y alrededor del 90% de los 480.000 grecochipriotas
aptos para votar.
- Finalmente, la experiencia de Guatemala resulta
significativa.[93] Entre
1981 y 1983 se agudizó el enfrentamiento entre la insurgencia armada (que desde
1982 conformó la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca – URNG) y el
régimen dictatorial de Efraín Ríos Montt, que produjo la muerte de más de
150.000 civiles y la destrucción de cerca de 440 poblados donde residían
comunidades Mayas. A partir de 1984 se inició una apertura democrática, con la
llegada de gobiernos civiles, lo que generó un clima adecuado para el inicio de
conversaciones, en 1987, entre el gobierno y la URNG. Tras cerca de una década
de negociaciones y una amplia participación de la sociedad civil y la comunidad
internacional, en 1996 se alcanzó un Acuerdo Final entre las partes, que
comprendía trece puntos clave.[94] Se
dispuso que estos puntos serían incorporados a la Constitución, para lo cual
debían ser aprobados por una mayoría calificada del Congreso y luego
refrendados por la ciudadanía.[95] En
el referendo, realizado el 16 de mayo de 1999 (casi tres años después de suscritos
los acuerdos), sólo participó el 17% del electorado. Con más de un 80% de
abstención, los resultados mostraron una ciudadanía dividida, en la que el “no”
se impuso por un pequeño margen en cada sección del referendo. [96] Los mapas electorales indican que mientras el
altiplano indígena votó cerradamente por el “sí”, la población de las ciudades,
en particular de la capital, donde el conflicto armado se experimentó con menor
intensidad, votó contra las reformas para implementar lo acordado. Esta derrota
tuvo un alto y negativo impacto en el proceso de paz, pues aunque se sometieron
a votación las reformas constitucionales, y no propiamente el apoyo al proceso,
los sectores opuestos a la negociación argumentaron que el pueblo de Guatemala
estaba en desacuerdo con las concesiones que el Estado le daba a una guerrilla
derrotada. Esta falta de refrendación popular generó la pérdida de impulso del
proceso de reformas, que en su mayoría no se han llevado a cabo.
69. Estas referencias les dan perspectiva a las previsiones del Proyecto
de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, y contribuyen a explicar algunas
de ellas. La Corte procede a evaluar la constitucionalidad de cada norma.
El artículo 1º. Constitucionalidad del objeto del
Proyecto de ley. Carácter general de las leyes y reformas constitucionales en
momentos de transición. Convivencia y mecanismos de participación democrática
70. El artículo 1º define el objeto del Proyecto de
Ley. Establece que determinada clase de referendos constitucionales, los
que “sean necesarios para la implementación de un Acuerdo final para la
terminación del conflicto armado”, se han de sujetar “en especial” pero
no exclusivamente a las reglas contempladas en el resto de artículos del
Proyecto. La Procuraduría estima que esta restricción del ámbito de aplicación
de la Ley, para hacerla aplicable únicamente a determinados referendos
constitucionales, que desarrollen Acuerdos finales para la terminación del
conflicto armado, viola el principio de generalidad de las leyes y admite que
se introduzcan regulaciones no generales en la Constitución, lo cual debe
conducir a la inexequibilidad de toda el Proyecto. A su juicio esto vulnera
además el principio de igualdad, pues habrá reglas diferentes para referendos
constitucionales iguales en su esencia de mecanismos de participación para la
reforma constitucional. Dos intervenciones, las de los ciudadanos Juan Lozano
Ramírez y Juan Carlos Vélez Uribe, sostienen que este Proyecto de Ley consagra
reglas para la realización de referendos armados, pues se refiere a
instrumentos de reforma para la implementación de acuerdos finales de
terminación del conflicto, sin que se exija previamente la desmovilización de
los grupos armados ilegales que negocian con el Gobierno Nacional. Esto viola,
en su criterio, los principios de libertad e independencia de los electores, en
especial respecto de quienes habitan en algunas zonas del país. La Corte
procede a revisar este precepto.
71. En primer lugar debe precisarse que no es
extraño o contrario a la Constitución de 1991 que existan regulaciones
diferenciadas para dos o más especies de un mismo género de mecanismo de
participación popular, según las características relevantes de sus miembros
específicos. La Constitución ya consagra una regulación de esa naturaleza, por
ejemplo para las consultas populares, según si en estas se pregunta al Pueblo
sobre la conveniencia de convocar
una Asamblea Nacional Constituyente, o si la consulta es de otra índole.[97] En el primer caso la Carta exige
una Ley que convoque al pueblo para la consulta (CP art 376), mientras en los
demás eventos ese requisito no se hace necesario (CP arts 104, 105 y 106).
72. No se opone
al orden constitucional que en las leyes estatutarias se siga razonablemente un
principio de regulación diferenciada para especies distintas de un mismo
mecanismo de participación popular. Por ejemplo, en la sentencia C-238 de 2006,
la Corte examinó integralmente la constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria
que tenía como único objeto regular el derecho al voto de “extranjeros
residentes en Colombia”.[98] Era
entonces, conforme el artículo 100 de la Constitución y el texto mismo de ese
Proyecto de Ley, una regulación sobre sólo un mecanismo de participación –el
voto- (CP art 103), en casos de ejercicio de este instrumento por determinados
sujetos –extranjeros residentes en Colombia-, y en ciertas hipótesis -elecciones y consultas populares de carácter
municipal y distrital- (CP art 100). No era un proyecto de ley que regulara en
su integridad el derecho al voto, y sin embargo la Corte declaró
exequible el objeto del articulado, porque no halló problemas de
constitucionalidad en que un Proyecto de Ley estatutaria se destinara a regular
una manifestación concreta del derecho al voto en ciertos casos.
73. Ahora bien, la exigencia de generalidad y
universalidad de leyes y reformas constitucionales, que se considera
desconocida por este Proyecto en su totalidad, implica considerar además lo
siguiente. El mandato de generalidad se ha fundado jurisprudencialmente en el
principio de igualdad (CP Preámbulo y art 13). La generalidad de la legislación
y de las reformas constitucionales es resultado de aplicar el principio de
igualdad a las funciones legislativa y de revisión constitucional. En la
sentencia C-141 de 2010, al declarar inexequible una ley convocatoria a
referendo constitucional por –entre otras razones- pretender introducir una
reforma constitucional sin carácter general, abstracto e impersonal, la Corte
señaló que “el
Legislador debe tratar de manera igual a un conjunto de sujetos destinatarios
de una regulación específica y esta finalidad se cumple mediante la expedición
de disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto, características
que, ordinariamente, se asocian con el concepto de ley en la mayoría de los
ordenamientos jurídicos”.[99] La
generalidad no es atributo exigible solo de actos de reforma constitucional,
sino también de leyes. Como se dijo en sentencia C-094 de 1998:
“La ley, que por regla general se aplica a
situaciones futuras contempladas en abstracto por el legislador, no se expide
con la finalidad de someter bajo sus preceptos a personas concretas,
predeterminadas e individualizadas. Sus reglas son en principio impersonales y
los supuestos fácticos a los que por vía abstracta ella se refiere para
señalarles consecuencias jurídicas se definen objetivamente, de tal modo que su
enunciación, salvo por motivos excepcionales y justificados de interés general,
no puede estar dirigida a regular exclusivamente el comportamiento de un solo
individuo o grupo, ni para preferirlo, mejorando su condición respecto de los
demás o concediéndole ventajas que a otros en sus mismas circunstancias no se
conceden, ni para perjudicarlo, haciendo más difícil o gravosa su situación,
comparada con la de la mayoría. En otras palabras, no son admisibles por regla
general las leyes con nombre propio, cuyos efectos recaigan únicamente en
alguno o algunos miembros de la comunidad, individualizándolos.”[100]
74. La Corte no considera, conforme lo mencionado,
que este Proyecto de Ley –cuyo objeto se delimita en el artículo 1º- desconozca
en sí mismo el principio de igualdad representado legislativamente en la
generalidad de las leyes. Tampoco comparte la idea de que en su contenido
admita como posible la introducción de reformas constitucionales no generales,
abstractas o impersonales. Si bien no hay una fórmula de tipo matemático que
determine con exactitud cuándo una ley o reforma constitucional se ajusta a los
principios de generalidad y universalidad, la jurisprudencia
constitucional y la doctrina han empleado dos criterios para distinguir las
regulaciones generales de las particulares: los sujetos destinatarios de la
norma y la ocasión o ámbito temporal de aplicación.[101] Para
ser general en cuanto a los sujetos una norma no tiene que referirse
indistintamente a la totalidad de individuos humanos, pues puede cumplir esa
condición incluso si se refiere a los seres humanos que respondan a determinada
descripción (por ejemplo, a los mayores de edad). La generalidad en cuanto a la
ocasión se cumple si la norma no está prevista directamente para una única situación
o momento sino para un número ilimitado de oportunidades.[102] La
Corte ha sostenido que en la aplicación de estos criterios no puede tenerse en
cuenta sólo el texto del acto, sino también el contexto de su creación, así
como los móviles y finalidades para expedirlo.[103]
75. Aparte de los anteriores hay un criterio
especial, de aplicación para contextos episódicos de transición social o
institucional, debidamente probados. Por ejemplo, cuando una sociedad pretende
transitar de un régimen constitucional derogado hacia la vigencia de uno nuevo,
instaurado institucionalmente, por regla se contemplan normas con carácter
transitorio. Las contempló en su momento la Constitución de 1886.[104] La
Constitución de 1991 prevé justamente un grupo amplio de normas transitorias,
introducidas en distintos momentos para hacer practicable la realización de una
reforma constitucional con vocación temporal indefinida. El Constituyente de
1991, por ejemplo, en su artículo transitorio 1 convocó a elecciones generales
del Congreso de la República “para el 27 de octubre de 1991”, con
lo cual introdujo una norma no general en cuanto a la ocasión, pues estaba
llamada a producir efectos de convocatoria en una única y particular
oportunidad. Igualmente, en su artículo transitorio 2, previó una inhabilidad
temporal para los delegatarios de la Asamblea Nacional Constituyente, quienes
no podían ser candidatos en las elecciones de Congreso que se convocaban en el
artículo transitorio 1. Era, como se ve, una norma sobre sujetos susceptibles
de particularizarse, y aplicaba a una ocasión temporalmente definida. Ambas
disposiciones transitorias carecían entonces de al menos una de las notas que
determinan si una regulación es general o no lo es.
76. No obstante, los artículos transitorios
señalados forman parte de la Constitución. Cumplieron una función dentro de
ella sin suponer restricciones injustificadas al principio de generalidad, pues
contribuían a hacer realizables, creíbles y respetables los compromisos
adquiridos en el nuevo Estatuto Fundamental. La convocatoria ponía en marcha
con celeridad el funcionamiento de un órgano esencial en la democracia, como el
Congreso de la República. La inhabilidad para los delegatarios de la Asamblea
Nacional Constituyente en las elecciones generales del Congreso siguientes
buscaba darle una garantía de imparcialidad a la obra constituyente. Estas
normas, junto con las demás disposiciones transitorias, en la medida en que son
integrantes de la Constitución, informan el sentido en el cual esta última debe
entenderse. No es posible concebir la generalidad que exige la Carta, en
contextos coyunturales de transición, al margen del modo como la Constitución
misma abordó en su momento, y ha abordado posteriormente, otros momentos de
transición. No se puede exigir el mismo grado de generalidad a las leyes o
reformas con vocación de permanencia, dictadas en momentos en los cuales no se
está en procesos de transición social o institucional, que a las leyes o
reformas constitucionales que pretenden facilitar el tránsito de un estadio a
otro.
77. El Proyecto de Ley bajo revisión es entonces
general, como se dijo, tanto respecto de las ocasiones como de los sujetos.
Contempla reglas para el desarrollo de determinados “referendos
constitucionales”, como se evidencia en el artículo 1º y se ratifica en el
título de la Ley, que es criterio relevante
para interpretar las disposiciones contenidas en el cuerpo normativo.[105] No hay entonces una norma
particular en cuanto a la ocasión, pues no existe un acto singular designado
específicamente y susceptible de particularizarse de antemano, ni tampoco se
hace referencia a un número limitado de ocasiones para la aplicación de lo previsto en
el Proyecto. Por otra parte, el Proyecto no es tampoco particular en cuanto a
los sujetos. Los referendos constitucionales que se regulan en él tienen el
propósito de implementar acuerdos finales con grupos armados ilegales. La
Procuraduría y la Secretaría Jurídica de la Presidencia señalan que estos
grupos armados serían únicamente dos posibles. Pero esto sólo indica que en el
contexto de las negociaciones hay partes susceptibles de identificarse de
manera particularizada. No significa que el contenido del Proyecto de Ley
sea particular en cuanto a los sujetos, pues sus mandatos, autorizaciones y
prohibiciones no tienen como únicos destinatarios a esos dos grupos, sino en
general a la población llamada a participar de diferentes modos en los
referendos constitucionales que allí se regulan y a las autoridades públicas
mencionadas en sus normas (en especial a las electorales).
78. En cuanto a las reformas constitucionales que posibilita introducir,
su generalidad no puede leerse al margen del contexto y propósito en el cual
habrían de introducirse. El Acto Legislativo 01 de 2012 ‘Por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones’,
marca constitucionalmente el inicio de un proceso de negociación con actores
armados que tiene como fin llegar a acuerdos para la terminación del conflicto.
Los acuerdos no son sin embargo el fin del conflicto. En caso de llegar a concretarse, los acuerdos finales abrirían un umbral
institucional para la transición hacia un estadio de superación del conflicto.
Empieza en ese momento un proceso de adaptación institucional, dentro de los
límites de la Constitución, para hacer practicables los compromisos contraídos
por las partes de la negociación. En esa coyuntura de tránsito, las reformas
constitucionales no tienen por qué diferenciarse de otras de su mismo género.
El desarrollo de los acuerdos finales no implica sólo o necesariamente reformas
constitucionales para la transición, pero estas pueden ser un instrumento
legítimo, y su generalidad no puede determinarse al margen de la transición No
es este el momento para adelantar con detalle los criterios y parámetros con
arreglo a los cuales se ha de definir si las reformas constitucionales, que
sean producto de estos referendos, respetan o no la generalidad. Pero la Corte
sí descarta que el Proyecto de Ley admita reformas constitucionales contrarias
al principio de generalidad, tal como este debe ser entendido en un contexto
social e institucional de transición.
79. La Sala toma en cuenta los argumentos del
Procurador para sostener que la totalidad del Proyecto carece de generalidad. A
juicio de la Procuraduría el Proyecto se refiere solo a determinados referendos
constitucionales; esto es, a los que se celebren con ocasión de acuerdos
finales para la terminación del conflicto. En concepto del Ministerio Público,
empero, otros dos artículos del mismo Proyecto (arts 4 y 7), que le atribuyen
al Consejo Nacional Electoral competencia para reglamentar la financiación y
regulación de campañas en estos referendos constitucionales puntualmente,
son inconstitucionales porque atribuyen a un ente administrativo competencia
para expedir reglas generales –propias de una ley estatutaria-.[106] La
Corte estima que la Vista Fiscal acierta parcialmente al sostener que las
regulaciones de los artículos 4 y 7 del Proyecto son generales, incluso si se
refieren únicamente a los referendos constitucionales que se realicen en
desarrollo de lo previsto en este Proyecto de Ley. Pero al mismo tiempo
advierte que tales disposiciones regulan un asunto mucho más específico y
puntual (la competencia para regular la financiación y realización de campañas
de estos específicos referendos constitucionales) en comparación con los
restantes artículos del proyecto que ostentan mayor amplitud y generalidad. En
ese orden de ideas, discrepa del planteamiento de la Vista Fiscal por cuanto
este asume que es sólo la regulación más específica y referida a aspectos
puntuales de esos artículos 4 y 7 la única provista de generalidad, a la vez
que niega este mismo atributo a las restantes normas, más generales en su
configuración. La Corte considera entonces que el artículo 1 y el resto del
articulado del Proyecto son generales, y no tienen por esto vicios de
constitucionalidad.
80. El Proyecto de Ley bajo examen no admite tampoco referendos armados.
Esa situación no es ni expresa ni tácitamente admitida, permitida y mucho menos
ordenada por precepto alguno de la iniciativa bajo control. El Proyecto de Ley
tampoco acepta tipo alguno de coacción o amenaza sobre el cuerpo electoral. Por
el contrario, la totalidad de sus artículos están orientados hacia el
ofrecimiento de garantías electorales para los ciudadanos, y en especial para
asegurar la libertad del electorado (arts. 2 y ss.). El contexto normativo del
cual forma parte este Proyecto de Ley censura además expresamente, y castiga
según el caso, el constreñimiento al sufragante y la violación de los derechos
ciudadanos en la celebración de mecanismos de participación democrática. La
Constitución prevé que el voto es libre y que “[e]l Estado
velará porque se ejerza sin ningún tipo de coacción”(CP art 258). El Código
Penal vigente contempla diversas penas de prisión o multa no sólo para una gama
de comportamientos punibles por violación al ejercicio de los mecanismos de
participación democrática (CPenal arts 386-396), sino también para otras
conductas que podrían lesionar o poner en peligro bienes jurídicos de
importancia para una celebración de los referendos que se pueda juzgar ajustada
al orden constitucional. Ni la Fuerza Pública, ni las demás instituciones,
podrían tampoco declinar su obligación constitucional permanente, no
desconocida por este Proyecto, de proteger a todos los habitantes del
territorio “en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades” (CP art 2).
81. Además, como antes se dijo, no puede perderse de vista que el
Proyecto de Ley bajo revisión se inserta en un marco más amplio de reformas
institucionales, mediante las cuales se busca facilitar la terminación del
conflicto y la transición hacia la paz (AL 01 de 2012). En ese marco se prevé
que “la dejación de armas” es condición necesaria –aunque
insuficiente- para acceder al tratamiento penal especial previsto en los
instrumentos de justicia transición (AL 01 de 2012 art 2). Igualmente se dice
que los instrumentos de justicia transicional se aplican a quienes “se
desmovilicen colectivamente en el marco de un acuerdo de paz o a quienes se
desmovilicen de manera individual de conformidad con los procedimientos
establecidos y con la autorización del Gobierno Nacional” (ídem
parágrafo 1º). Por ende, si estos referendos constitucionales prevén reformas
susceptibles de enmarcarse en las normas citadas, sólo podrán ser de aplicación
en caso de que haya dejación de armas o desmovilización colectiva o individual,
en las condiciones mencionadas.[107]
82. Por otra parte, la posible ocurrencia eventual de esa circunstancia
fáctica, de no desarme de grupos ilegales para la fecha de realización de los
referendos constitucionales previstos en este Proyecto, no puede juzgarse como
un elemento que conduzca a la inconstitucionalidad del Proyecto de Ley. Una
circunstancia fáctica inconstitucional que eventualmente ocurra en la realidad,
pero que las normas legales controladas no autoricen, ordenen ni consientan, y
por el contrario desaprueben, y que el resto del ordenamiento prohíba y
castigue drásticamente, no puede convertirse en un motivo de
inconstitucionalidad de lo que se controla. El control abstracto es un
ejercicio de confrontación entre contenidos normativos: los de una ley o
proyecto de ley con los de la Constitución.[108] Una
legislación sobre referendos constitucionales no podría entonces considerarse
en abstracto inconstitucional solo por el hecho de estar llamada a aplicarse
eventualmente incluso en zonas o momentos de conflicto armado. La situación
fáctica de conflicto armado ciertamente puede llegar a condicionar el goce
efectivo de garantías constitucionales. En muchos casos implica de hecho un
atropello arbitrario e injustificado de la vida humana, las libertades públicas
y los demás derechos constitucionales. Pero eso no significa que una norma que
regule un acto electoral o de participación democrática, mucho menos si está
referida a la implementación de acuerdos finales para la terminación del conflicto,
resulten en sí mismos inconstitucionales por realizarse en un entorno con esas
características. Al contrario, el contexto conflictivo de violencia contribuye
a explicar causal y circunstancialmente el referendo, pues se lleva a cabo
justo para prestar un servicio humano (posiblemente imperfecto) al fin
constitucional de conseguir la paz (CP art 22).
83. La Corte no pierde de vista la complejidad de la situación que
supondría la realización de referendos constitucionales para terminar el
conflicto mientras no se ha hecho dejación de armas por los actores ilegales.
Pero tampoco la asume como un factor que afecte exclusivamente los mecanismos
que se regulan en este Proyecto, y no a las demás formas de participación
ciudadana. La difícil realidad histórica de Colombia ha estado marcada –cuando
menos en el último siglo- por esta compleja concurrencia simultánea de
instituciones democráticas y niveles trágicos de violencia armada.[109] En
este contexto, una Constitución que no renuncia a la democracia sino que la
amplía y profundiza, y que más en general resalta la importancia fundamental de
la participación democrática en la conformación, ejercicio y control del poder
político, se explica y entiende mejor si se la concibe como una apuesta
colectiva por la convivencia pacífica (CP art 22). El compromiso constitucional
con la democracia participativa en medio del conflicto revela que la
Constitución, precisamente por su origen, confía en las capacidades colectivas
del pueblo colombiano de usar los mecanismos de participación política como
formas de reconducir hacia la civilidad y la convivencia pacífica sus profundas
o radicales diferencias y enfrentamientos en torno a lo bueno, lo justo y lo
sagrado. Antes que un motivo de inconstitucionalidad, la eventual existencia
simultánea de actores armados ilegales del conflicto y de referendos
constitucionales para terminar la confrontación, contribuye a hacer más explicables
estos últimos.
84. No encontrando entonces vicios, o problemas de inconstitucionalidad
diferentes, la Corte declarará exequible artículo 1º del Proyecto de Ley.
Artículo 2º. Coincidencia de referendos constitucionales con otros actos
electorales. Concurrencia con elecciones de Presidente y Vicepresidente de la
República. Libertad del elector en la votación. Equilibrio entre opciones
85. El artículo 2 está compuesto por un solo inciso, pero tiene dos
contenidos normativos diferenciables. El primero se desprende de la frase
inicial del texto, conforme a la cual se admite la coincidencia de los
referendos constitucionales a los que se refiere el Proyecto de Ley “con
actos electorales”. El segundo contenido se infiere del segmento restante
del enunciado, y establece que cuando efectivamente coincidan estos
referendos constitucionales con actos electorales, los jurados de votación
deberán “ofrecer” a los electores la tarjeta correspondiente
al referendo, y estos a su turno estarán en libertad de expresarles si desean
recibirla o no. La Corte revisará inicialmente la constitucionalidad del primer
segmento, pues en caso de que este sea contrario a la Constitución, se
sustraería la materia de la segunda parte del precepto y sería innecesario
pronunciarse sobre su exequibilidad.
86. La posibilidad de coincidencia entre estos referendos y actos
electorales es cuestionada por el Procurador General de la Nación y los
ciudadanos Juan Manuel Charria Segura, Juan Lozano Ramírez y Juan Carlos Vélez
Uribe. Sostienen que esta posible concurrencia de certámenes de la democracia
representativa (elecciones de autoridades públicas) y participativa (referendos
constitucionales) no sólo afecta la campaña abstencionista pues hace más
difícil la abstención, sino que además le da un trasfondo plebiscitario al
referendo, confunde a los electores y termina por desconcentrarlos. El
Ministerio Público considera además que esta previsión viola el artículo 262 de
la Constitución, en la medida en que este último prohíbe la coincidencia de
elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República “con otra
elección”. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y
Dejusticia defienden la constitucionalidad de la norma, sobre la base de su
propósito es fomentar legítima y proporcionadamente la participación ciudadana,
con pleno respeto por la libertad del elector, sin violar prohibición
constitucional alguna de carácter expreso. La Secretaría Jurídica de la
Presidencia considera además que no se desconoce el artículo 262 de la Carta,
pues este prohíbe la concurrencia de elección presidencia con “otras
elecciones”, y el referendo constitucional no es ninguna elección sino un
mecanismo de participación para reformar la Carta. La Sala pasa a revisar la
constitucionalidad del primer fragmento del artículo 2.
87. La Constitución no establece de forma expresa una prohibición
general de coincidencia entre referendos constitucionales y elecciones de
autoridades públicas. El artículo 104 de la Carta ciertamente prevé que las
consultas populares sobre decisiones de trascendencia nacional no pueden
realizarse en concurrencia con “otra elección”.[110] Pero
para la realización de referendos constitucionales no existe una prohibición
constitucional con alcance semejante. Como lo precisó la Corte al controlar el
Proyecto que se convirtió en Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación
(Ley 134 de 1994), “la
Constitución no consagra en forma expresa respecto de la convocatoria a
referendo, la prohibición de que coincida con otra elección, como sí lo hace en
su artículo 104 en relación con la consulta del orden nacional”.[111] Al margen de lo que prevé el
artículo 104 en materia de consultas populares de trascendencia nacional, y de
lo que dirá la Corte sobre el alcance del artículo 262 de la Carta, la Sala
Plena reitera que no existe una prohibición expresa de carácter global, para
que los referendos coincidan con la elección popular de autoridades públicas.
Sí hay una limitación de ese tipo en el orden legal, en el artículo 39
de la Ley 134 de 1994. Este último consagra una prohibición general de
coincidencia entre referendos y la realización de cualquier “otro acto electoral”. Cuando controló este precepto, en la sentencia
C-180 de 1994, la Corte sostuvo que esa prohibición legal era
constitucionalmente posible pero no necesaria. Por lo cual puede inferirse que
en esa ocasión se juzgó exequible el artículo 39 de la Ley 134 de 1994, sobre
la base de que el legislador podía estatuirla, mas no que era
su deber u obligación hacerlo. Dijo entonces:
“Por su parte, el artículo 39 señala que el referendo se
deberá realizar dentro de los seis (6) meses siguientes a la presentación de la
solicitud, y la votación no podrá coincidir con ningún otro acto electoral.
Lo anterior pretende, como así lo quiso el
Constituyente de 1991, que no se desvíe la atención del debate en torno a la
aprobación o derogación de una ley o de un acto legislativo, con la realización
de otro acto de carácter electoral.
Esta norma reproduce en parte, el contenido del
artículo 377 de la Constitución Política, que dispone que el referendo
constitucional deberá realizarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la
promulgación del acto legislativo. De otra parte, no obstante que la Constitución
no consagra en forma expresa respecto de la convocatoria a referendo, la
prohibición de que coincida con otra elección, como sí lo hace en su artículo
104 en relación con la consulta del orden nacional, juzga la Corte que ella
encuadra en la competencia que el Constituyente confirió al legislador en el
artículo 258 de la Carta Política, para implantar mediante ley, mecanismos de
votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este
derecho en cabeza de todo ciudadano.”
88. Ahora bien, se ha planteado en el debate que
esa prohibición legal de concurrencia de referendos con otros actos electorales
buscaba –como dijo la Corte en la sentencia C-180 de 1994- otorgar “más
y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho [al
voto] en cabeza de todo ciudadano”. Con base en ello, se ha
sostenido en este proceso que tal prohibición legal es un desarrollo de la
libertad del elector y que, una vez instaurada, el legislador está en la
obligación de ampliar esa libertad, lo cual le impide retroceder admitiendo
–como en este caso- la coincidencia del referendo constitucional con
elecciones. La prohibición del artículo 39 de la Ley 134 de 1994 no se basaría
entonces en un texto constitucional que vede expresamente la coincidencia del referendo
con elecciones de autoridades públicas, pero sí en el deber de garantizar la
libertad del votante. Lo cual haría en consecuencia imposible que hacia el
futuro se introdujera una reforma legal –como la que ahora se controla- que
aceptara la posible coincidencia de referendo y elecciones de autoridades.
89. La Corte no está, sin embargo, convencida de
que en este campo aplique el principio de progresividad. Cuando el artículo 258
de la Constitución establece que la ley podrá implantar “más y mejores
garantías para el libre ejercicio de este derecho [al voto] de
los ciudadanos”, quiere decir que el legislador puede ampliar las garantías
ya previstas en la Constitución y, en consecuencia, que las estipuladas
directamente en el texto de la Carta no son las únicas posibles o legítimas. En
cualquier caso, la Corte no considera que esta reforma sea un retroceso en la
protección de la libertad electoral al admitir la posibilidad eventual de
coincidencia de estos referendos con otros actos electorales. No le corresponde
a la Corporación pronunciarse sobre la opción legislativa de abrir la
posibilidad de concurrencia de cualquier referendo constitucional con
elecciones de autoridades públicas. Este Proyecto de Ley versa sobre una
especie de referendos constitucionales y aprobatorios, y por tanto la Sala
procede entonces a mostrar por qué la posible concomitancia general de estos
referendos con elecciones de autoridades públicas no es por sí misma un
retroceso en la protección a la libertad del elector, ni es contraria a la
opción ciudadana de abstención activa y, en cambio, es legítima en referendos
para implementar acuerdos finales de terminación del conflicto armado.
90. La Constitución, excepto por lo que adelante
señalará la Corte respecto del artículo 262 Superior, no tiene una
prohibición expresa de coincidencia de referendos con
elecciones populares de autoridades públicas, como lo sostuvo esta Corporación
en la sentencia C-180 de 1994. No podría decirse que esa prohibición esté implícita en
las normas que consagran para estos mecanismos el derecho a la libertad del
elector (CP arts 258 y 378). Cuando en la sentencia C-180 de 1994 se examinó la
prohibición legal de concurrencia de referendos con otras elecciones, la Corte
Constitucional manifestó ciertamente que aislar en el tiempo la realización de
los referendos tenía como propósito “que no se desvíe la atención del debate en torno a
la aprobación o derogación de una ley o de un acto legislativo, con la
realización de otro acto de carácter electoral”. La de asegurarle al elector mayor y mejor
concentración en los referendos, fue interpretada por la Corte en ese caso como
una forma de garantizar su libertad. Consideró entonces que la realización de
referendos en fechas aisladas de las demás elecciones podía ser concebida
como una opción
válida dentro del marco constitucional, pero no como la única posible en el
marco de la Constitución. La Corte dijo que dicha prohibición legal se “encuadra” en las
competencias que la Carta le da al legislador, pero no sostuvo expresamente que
ese cuadro de competencias excluyera alternativas legales distintas.
91. Luego no hay en la Constitución ni en la
sentencia C-180 de 1994 referencias expresas a que los referendos
constitucionales nunca puedan coincidir con otras elecciones, salvo por lo que
mencionan los artículos 104 y 262 de la Carta en lo atinente a su coincidencia
con consultas populares de trascendencia nacional y la elección de Presidente y
Vicepresidente de la República. La Sala tiene en consideración lo que sostiene
el señor Procurador, en el sentido de que la posible concurrencia general de
estos referendos con elecciones de autoridades públicas supone un retroceso en
la protección de la libertad del elector, pero no lo comparte. La postura del
Ministerio Público se sustenta en dos argumentos. De un lado, dice que la
concurrencia busca promover la participación política del cuerpo electoral en
los referendos constitucionales de que trata este proyecto, y que en esa medida
la ley inclina la balanza a favor de la votación, razón por la cual viola la
libertad del elector de decidir si se abstiene o no. De otro lado, sostiene que
aislar la fecha de realización de los referendos garantiza o contribuye a
asegurar la comprensión de lo que se somete a consulta y, en consecuencia, que
la posible coincidencia de los mismos con elecciones populares de autoridades
públicas tendría como efecto dificultar la comprensión de lo que debe
decidirse. La Corte pasa a revisar a continuación las dos razones expuestas.
92. Primero, autorizar la concurrencia de estos
referendos con elecciones populares de autoridades en general no desprotege ni
desestimula un tipo de participación en específico. En la exposición de motivos
y en este proceso se ha reconocido ampliamente que la coincidencia de
referendos constitucionales con elecciones de autoridades públicas busca
promover la participación popular.[112] Pero
no hay en el texto del Proyecto aprobado normas que inclinen la balanza hacia
una forma de participación política en concreto y en detrimento de las demás, o
que incentiven la participación en un sentido y no en los otros. Se busca
fomentar la participación democrática en todo sentido, sea que esta se oriente
hacia votar por el sí o el no, o de abstenerse activamente. La
posible coincidencia de referendos y elecciones de autoridades públicas
ciertamente persigue hacer frente a la abstención pasiva; es
decir, a la abstención que no es fruto de una decisión deliberada y estratégica
para evitar que la votación del referendo supere el umbral (CP art 378), sino
resultado de problemas estructurales de diversa índole.[113] Enfrentar
la abstención pasiva así interpretada no es entonces desestimular un tipo
especial de participación política, pues por definición abstenerse de forma pasiva
es no participar.
93. No puede decirse que al desarticular al menos
en parte la abstención pasiva se afecte también la elección
política de la abstención activa. El Proyecto de Ley bajo control
contempla diversas previsiones para garantizar que la campaña en favor de la
abstención activa tenga iguales derechos y oportunidades que las campañas por
el sí y el no (arts 4, 5, 6 y 7). La posibilidad de concurrencia de referendos
con otras elecciones populares, como las de autoridades públicas, no tiene el
efecto de anular estas garantías ni tampoco el de afectar la libertad del
elector, pues el abstencionismo activo consiste en una decisión suficientemente
informada, consecuencia de una comprensión del mecanismo, de las opciones y de
la responsabilidad cívica que supone tomar la decisión. El elector que ha
resuelto abstenerse activamente de votar por el sí o el no, con el fin
consciente y deliberado de que el referendo no supere el umbral y no sean
aprobadas las reformas que proyecta, no tiene por qué ver restringida su
libertad por el hecho de que el referendo se realice en la misma fecha de otras
elecciones, en el marco de la Constitución Política. Su decisión de abstenerse
activamente, al ser estratégica, deliberada y consciente, no se ve menoscabada por
el artículo 2 del Proyecto de Ley.
94. Segundo, al permitir la concurrencia de estos
eventos no se está dificultando o imposibilitando la compresión de lo que se
debe decidir en un referendo constitucional. Un interviniente sostuvo en este
proceso que una parte del cuerpo electoral, que milite o actúe de conformidad
con los partidos, movimientos o grupos que promuevan la abstención activa,
puede verse confundida si tiene al mismo tiempo que votar –por autoridades
públicas- y no hacerlo –por el referendo-. Según esto sería entonces menos difícil
comprender la abstención y su sentido en un certamen en el cual se vote
únicamente el referendo constitucional. Por lo mismo, hacer coincidir ambos
eventos confundiría al electorado en sus opciones y violaría su libertad de
elección. La Corte no comparte este planteamiento. Admitir como posible la
coincidencia de certámenes, que establece el artículo 2º del Proyecto objeto de
control, es un recurso por medio del cual se puede adecuadamente difundir el
conocimiento del referendo constitucional como mecanismo, y más concretamente
de las opciones que se ofrecen en los referendos regulados por este Proyecto.
Esto se logra al aprovechar para los referendos la mayor atención que
despiertan para sí las elecciones de autoridades públicas.[114] Es
tomar el mayor reconocimiento público que tiene la elección popular de
autoridades, por su más extensa presencia histórica en el constitucionalismo, y
ponerlo al servicio de la democratización del conocimiento sobre el sentido y
funcionamiento del referendo constitucional, que es un mecanismo con una vida
institucional comparativamente más corta y aún en etapa de crecimiento y
desarrollo. Hacer coincidir las elecciones de autoridades y estos referendos
permite entonces poner en conocimiento las implicaciones de estos últimos.
95. Aislar la fecha
del referendo contribuye ciertamente a posibilitar la concentración del elector en ese certamen. Pero a partir de esto no
puede afirmarse, a contrario, que si coinciden referendos y
elecciones de autoridades entonces el cuerpo electoral esté naturalmente
incapacitado para decidir por falta de aptitud o de libertad. El Constituyente
escogió una forma de gobierno democrático (CP arts 1, 2 y 40), y en esa opción
está implícito el reconocimiento de que todas las personas llamadas a
participar de los asuntos colectivos están igualmente facultadas para tomar
parte en la deliberación y para decidir sobre los asuntos que les atañen. La Constitución
misma admite, por eso, que en una misma fecha concurran decisiones de distinta
clase, como la elección de autoridades públicas de diferente orden (municipal y
departamental), o incluso que se presenten referendos multitemático (CP art
378).[115] No
puede decirse entonces que el electorado esté por principio incapacitado para
tomar sus decisiones sólo porque concurran dos tipos de eventos (referendo y
otras elecciones). Tampoco puede argumentarse que en ese contexto el elector
carezca de libertad. En los referendos, la libertad es más que ausencia
de coacción, y se entiende como la posibilidad de conocer y comprender con
suficiencia la realidad política y lo que en ellos se decide.[116] Mientras
haya una divulgación pública amplia y suficiente - como la que prevé este
Proyecto de Ley- sobre el referendo constitucional y sus opciones,
y en torno a las diferencias de esta decisión con la que se toma al elegir
autoridades públicas, no puede decirse que el cuerpo electoral esté desprovisto
de libertad.
96. La coincidencia de estos referendos y
elecciones de autoridades, en general, es por lo demás un modo legítimo de
divulgar las diferencias institucionales e implicaciones de estas decisiones.
La prohibición general de coincidencia de referendos y elecciones de
autoridades fija un punto de equilibrio entre campañas para garantizar la
libertad del elector, por la vía de aislar en el tiempo la realización del
referendo constitucional. Pero ese punto de equilibrio no es el único que
asegura la libertad electoral de la que habla el artículo 378 Superior. Cuando
no hay coincidencia de referendos y elecciones de autoridades, los partidos y
movimientos políticos que promueven la abstención se benefician no sólo de
quienes se abstienen como estrategia positiva de participación, sino también de
la inercia presente en una colectividad compleja, en la cual se ubica una masa
del electorado tendiente al abstencionismo pasivo estructural. En esos casos,
mientras las campañas por el ‘sí’ y el ‘no’ buscan despertar a esta colectividad,
para promover su participación y superar el umbral que exige la Carta (CP art
378), la campaña abstencionista no halla en este diseño de fechas aisladas para
referendos un incentivo que la conduzca a persuadir al electorado que forma
parte de esa masa de abstencionistas pasivos y estructurales que se
abstenga pero activamente; es decir, luego de conocer y comprender
la consulta que se le plantea, y sus distintas opciones.
97. Lo que persigue la posible concurrencia de
estos referendos y elecciones de autoridades es mover el punto de
equilibrio entre campañas, para promover bajo otro enfoque
institucional la libertad del elector, diseñando su fecha de realización de
manera que se convierta en un estímulo para que todas ellas – voto por el ‘sí’
o el ‘no’ y la abstención activa- el de instruir al cuerpo electoral, no sólo
en las razones que respaldan la opción que cada una promueve sino además en el
sentido y funciones del mecanismo de participación democrática que se presenta.
Como en casos de coincidencia el electorado de partidos y movimientos políticos
que promueven la abstención debe votar –por los candidatos- y no votar –por el
referendo-, la concurrencia de eventos de estos participación con lógicas e
implicaciones distintas activa el interés político de estos últimos por
explicar ambas decisiones a quienes los respaldan o siguen. Esto redunda en
mayor y mejor difusión del referendo constitucional y sus opciones, y maximiza
en esa medida la libertad del elector.
98. A la luz de lo anterior, la posible
concurrencia de estos referendos y elecciones de autoridades no es, tomada como
autorización general, contraria a la Constitución. Sin embargo, la Corte debe
detenerse a examinar si, como señala el Procurador General de la Nación, esta
autorización de coincidencia desconoce la prohibición expresa del artículo 262
de la Constitución, conforme a la cual “[l]a elección del
Presidente y Vicepresidente no podrá coincidir con otra elección”. Se ha
mencionado en este proceso que ese precepto constitucional se refiere a la
imposibilidad de coincidencia de la elección del Presidente con otra elección de
autoridades públicas y que, como el referendo constitucional no es una elección
de autoridades, puede coincidir con la elección de Presidente sin violar lo
previsto en el artículo 262 de la Carta. La Sala Plena considera, sin embargo,
que esta última argumentación carece de fuerza. La prohibición del artículo 262
Superior comprende la imposibilidad de celebrar referendos en la misma fecha de
elecciones presidenciales, por tres razones: (i) la realización de un referendo
constitucional constituye un acto electoral en el cual se lleva a cabo al menos
una elección, (ii) no hay una razón objetiva para concluir que, en virtud del
artículo 262 de la Carta, la elección de Presidente y Vicepresidente de la
República no puede concurrir con la de Congreso y autoridades territoriales,
pero sí con la realización de referendos constitucionales; (iii) las elecciones
presidenciales, y los referendos de que trata este Proyecto, le plantean al
electorado la necesidad de tomar decisiones de la mayor trascendencia, y su
coincidencia en vez fomentar el debate público lo debilita y permite introducir
un elemento desequilibrante entre las distintas campañas de estos referendos;
(iv) la posible coincidencia de referendos constitucionales con una elección
presidencial conllevaría para aquellos instrumentos una inocultable vocación
plebiscitaria, y una ley estatutaria no puede darle esa configuración a un
referendo constitucional.
99. Para empezar, los referendos son actos
electorales en los que se lleva a cabo al menos una elección: votar por el sí o
el no, o abstenerse activamente. Podría objetarse que en los referendos constitucionales
se toman decisiones pero que no se elige propiamente, en tanto
no se vota por un ciudadano que aspira a ocupar un cargo de elección popular.
Una intervención sostiene en este proceso que incluso la Corte reconoció en la
sentencia C-551 de 2003 que “un
referendo constitucional no es un acto electoral”[117] sino una convocatoria al pueblo para que
decida si aprueba o no un proyecto de norma jurídica.[118] Esta afirmación de la Corte no
puede sin embargo leerse por fuera del contexto en el cual se hizo. En ese caso
no se abordaba el problema que ahora se presenta, relativo a si el artículo 262
de la Constitución, que prohíbe la concurrencia de la elección presidencial con
otras elecciones, incluye entre estas el referendo constitucional. En la
sentencia C-551 de 2003, cuando la Corporación señala que el referendo
constitucional “no es un acto electoral”, lo hace al controlar una pregunta del referendo
entonces bajo revisión –la pregunta 17- que ampliaba o recortaba los períodos
para los cuales habían sido elegidas previamente, por el voto popular,
autoridades públicas del orden territorial. La frase invocada significa, en el
contexto apropiado en el cual se profirió, únicamente que por medio del
referendo constitucional no se eligen autoridades públicas, ni se les recorta o
amplía su periodo a las ya elegidas. El contexto en el cual se insertan esas
palabras ilustra lo indicado:
“[…] un referendo constitucional no es un acto
electoral sino que representa la convocatoria al pueblo para que decida si
aprueba o no un proyecto de norma jurídica. Y por ello, la revocatoria del
mandato de ciertos funcionarios electos, o su prolongación, no puede hacerse
por medio de referendo, sin que previamente haya sido modificado el régimen
constitucional que rige la relación entre los ciudadanos, los elegidos y sus
períodos […]”.[119]
100. La Constitución Política, al regular el
referendo constitucional, contribuye a zanjar la anterior discusión en torno a
su naturaleza electoral: establece que el referendo constitucional será
presentado de manera que “los electores” puedan “escoger” libremente
qué votan positivamente y qué negativamente (CP art 378). La aprobación de
reformas por esta vía exige que el número de votantes exceda de la cuarta parte
del total de ciudadanos que integren el “censo electoral” (ídem).
¿Por qué la Constitución utiliza estas expresiones, si no es para resaltar su
carácter de acto electoral en el cual se lleva a cabo una elección, si bien con
efecto distinto al de las elecciones populares de autoridades? No puede
argumentarse contra esto que si bien en el referendo hay electores y
su realización se inscribe en un marco de derecho constitucional electoral, no
hay propiamente acto electoral o elección. Cuando al pueblo se le consulta en
referendo constitucional su opinión sobre un punto, se le plantea –como se
dijo- al menos una elección: la votar por el sí o el no, o abstenerse de
hacerlo.
101. La consulta popular, que también es -como el
referendo- un mecanismo para preguntarle al pueblo su posición frente a una
cuestión, es caracterizada por la Constitución misma, en su texto, como
una “elección”.[120] La
Carta dice que cuando las consultas populares versen sobre decisiones de
trascendencia nacional, no pueden realizarse en concurrencia con “otra
elección” (CP art 104). Ese artículo no se refiere sino a un evento
democrático (la consulta), y luego prescribe que no puede coincidir con “otra
elección”. Por tanto, la Carta asume que la consulta popular es una
elección. La Ley Estatutaria 134 de 1994, sobre mecanismos de participación,
ratifica este carácter en los referendos cuando dice que no pueden coincidir
con “ningún otro acto electoral” (art 39). Y también lo hace cuando
prevé que “[a] las elecciones previstas
en ésta ley se aplicarán las disposiciones electorales que no sean
incompatibles con ella” (art
106), pues en dicha ley se regulan sólo los siguientes mecanismos de
participación –que en consecuencia se consideran en la Ley 134 de 1994 como
elecciones-: la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la
consulta popular del orden nacional, departamental, distrital, municipal y
local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto (art 1).
Precisamente, por ser una elección, los referendos no pueden celebrarse en la
misma fecha de las consultas populares de trascendencia nacional, pues en ese
caso se violaría lo previsto en el artículo 104 de la Carta que prohíbe la
celebración de estas últimas “en
concurrencia con otra elección”.
102. En definitiva, las de votar o no, y en caso de
hacerlo en qué sentido, son elecciones de enorme trascendencia política en los
referendos constitucionales de que trata este Proyecto de Ley. La sociedad
puede no tener –en el grueso de su cuerpo electoral- diferencias sobre la
importancia de la paz como derecho y deber constitucional (CP art 22). Pero
estas afloran en cuanto se discute sobre los medios para conseguirlas. Los
referendos que regula este Proyecto de Ley, al estar pensados precisamente como
instrumentos para poner fin al conflicto armado y así alcanzar una paz justa,
estable y duradera, despiertan entonces esas discrepancias profundas y
radicales en torno a temas y problemas fundamentales de muy diverso orden, como
los relativos al respeto por los derechos de las víctimas, a la concepción
sobre el papel y la legitimidad del Estado, a la utilidad y justificación del
castigo y sus límites, a la competencia del Congreso y el cuerpo electoral para
introducir reformas a la Constitución, entre otros. Estas decisiones no son de
escasa importancia. Por el sufrimiento humano que ha ocasionado el conflicto
armado, además, las elecciones que deben tomarse en estos referendos no pueden
juzgarse tampoco como menos trascendentales que la elección popular de autoridades
públicas. El artículo 262 de la Carta debe ser interpretado teniendo entonces
en cuenta que son al menos igual de trascendentales para la democracia las
elecciones de autoridades (Congreso, autoridades territoriales) que los
referendos constitucionales regulados en este Proyecto, pues estos consisten en
una consulta para la reforma de la Constitución, que es la norma de normas (CP
arts 4, 374 y 378).
103. Esto se confirma con una lectura del artículo
262 de la Constitución en el contexto más amplio del régimen político del cual
forma parte y su evolución. Con el artículo 37 del Acto Legislativo 01 de 1968
se admitió la coincidencia de elecciones presidenciales con las de Congreso.[121] El
país adelantó dos elecciones con este sistema (las de 1970 y 1974), pero luego
se promovió una nueva reforma, con el fin de aislar la fecha de la elección
presidencial.[122] Es
así que en el Acto Legislativo 2 de 1977 el Congreso aprobó una reforma al
artículo 114 de la Constitución anterior: “[l]as elecciones de
Presidente de la República y miembros del Congreso se efectuarán en días
distintos, en las fechas que determine la ley”.[123] Esa
reforma fue luego declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia, mediante
sentencia del 5 de mayo de 1978. Su ámbito de aplicación se limitaba claramente
a prohibir la coincidencia de elecciones definidas, las de Presidente y
Congreso. En una democracia representativa como la que entonces se perfilaba en
la Constitución Nacional, una delimitación tan precisa a dos actos de elección
de representantes guardaba perfecta sintonía con las bases del orden
constitucional vigente. Pero en la Constitución de 1991, la apuesta por
configurar profundizar la democracia y darle carácter participativo (CP arts 1
y 2) implica que los mecanismos de la democracia en los cuales no se eligen
autoridades públicas son al menos tan trascendentales como aquellos en los que
son elegidas popularmente estas últimas.[124] Luego
no parece razonable que, siendo ambas elecciones igual de relevantes, se
sujeten a un trato diferenciado en cuanto a la posibilidad de coincidencia con
elecciones presidenciales.
104. La Constitución prohíbe la coincidencia de
elecciones presidenciales con otras elecciones, entre otras razones que se
enunciarán adelante, justamente por centralidad que tienen el Presidente y el
Vicepresidente de la República en un régimen presidencialista, y por la
correlativa magnitud que ostenta la responsabilidad del cuerpo electoral en su
elección. En nuestro régimen constitucional se le reconoce al Presidente de la
República un haz de atribuciones y poderes de la mayor importancia y alcances. El
Presidente es Jefe de Estado, de Gobierno y suprema autoridad administrativa
(CP art 115), “simboliza la unidad nacional” (CP art 188),
dirige las relaciones internacionales (CP art 189-2), la fuerza pública (CP art
189-3), y tiene un grupo amplio y variado de facultades de nominación,
ordenación y configuración de la administración pública (CP art 189 nums 1, 13
y ss). En elecciones presidenciales, el Constituyente consideró que el pueblo
no podría entonces estar además ante el deber civil de decidir
si elige otras autoridades, si aprueba o no reformas constitucionales como las
que buscarían implementarse con estos referendos. Por lo demás, adelantar
simultáneamente dos grandes debates, de los que depende en buena medida el
destino colectivo, antes que promover recíprocamente la deliberación pública
amplia y abierta, estimularían una suerte de mutuo eclipse parcial
sobre la participación y la deliberación públicas. Ambos estarían
avocados a reducirse correlativamente en un mismo escenario político y en
espacios temporales coincidentes.
105. El artículo 262 de la Carta, así entendido,
busca además impedir que estos referendos contraigan para sí un problema
constitucional, derivado de la imposibilidad de definir si se está ante un
referendo constitucional en sentido estricto, admisible en el orden vigente, o
ante un referendo plebiscitario, prohibido por la Constitución. El
Constituyente de 1991 y el legislador en la Ley 134 de 1994, definieron los
perfiles esenciales del plebiscito y el referendo constitucional aprobatorio.
El plebiscito es una institución que se activa a partir de una decisión
presidencial, pues el
pronunciamiento del pueblo es “convocado por
el Presidente de la República”,
con la firma de todos sus ministros, para decidir si “apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo” (Ley 134/94 arts 7 y 77). No exige por tanto la
intervención del Congreso, aunque tiene control constitucional (CP art 241 num
3). El referendo constitucional aprobatorio en cambio puede ser de iniciativa
del Gobierno “o de los ciudadanos en las
condiciones del artículo 155”,
pero exige la participación posterior del Congreso, y luego de la Corte
Constitucional en control previo al pronunciamiento popular (CP arts 378 y 241
num 2). No es constitucionalmente posible que mediante plebiscito se
introduzcan reformas a la Constitución (Ley 134/94 art 38), ni lo es que con la
forma aparente de un referendo constitucional aprobatorio se proponga en el
fondo al pueblo un pronunciamiento plebiscitario. La Corte ha sostenido que la
Constitución proscribe, por lo mismo, los referendos plebiscitarios:
“no sólo la Carta ampara expresamente la libertad
del elector sino que, además, distingue entre referendo y plebiscito, y señala
inequívocamente que la Constitución no puede ser reformada plebiscitariamente.
En efecto, no sólo el Título XIII no prevé la reforma de la Carta por medios
plebiscitarios sino que ese punto es reforzado por la LEMP. Así, el artículo 4°
de la LEMP define al plebiscito como “el
pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República,
mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo”, mientras
que el artículo 78 de ese mismo cuerpo normativo señala inequívocamente que en
ningún caso el plebiscito podrá modificar la Constitución. La sentencia C-180 de 1994, al declarar exequible
esa prohibición, precisó que la “ propia Carta Políticaprevé que la reforma a sus
preceptos se solicite mediante otros mecanismos, instrumentos y procedimientos
distintos del plebiscito” .” [125]
106. En la sentencia C-551 de 2003, la Corte declaró
inconstitucionales algunos elementos de la Ley que convocaba a un referendo
constitucional, por darle a éste características de un referendo plebiscitario.
Primero consideró que la posibilidad de votar en bloque un referendo
multitemático con varias preguntas para el elector era contraria a la
Constitución pues en su práctica lo “induce […] a aprobar o rechazar la totalidad del articulado sometido a su
consideración, según la confianza que tenga en su proponente”. En segundo lugar, juzgó violatorios de la
prohibición de referendos plebiscitarios determinados contenidos que se
relacionaban obviamente con el “apoyo
de políticas o hechos de un gobernante específico”, y declaró entonces inexequibles algunos términos
sobre la referencia a la política de seguridad democrática que aparecían en el
texto de la Ley.[126] Finalmente,
declaró también inexequible una de las preguntas que tenía como efecto ampliar
o revocar el periodo de autoridades públicas de elección popular, porque
adquiría también, debido a que desnaturalizaba el referendo al convertirlo en
una elección popular de autoridades, “un evidente significado plebiscitario”.[127] Esta
pregunta tenía un contenido similar –en cuanto al significado plebiscitario de
extensión del periodo de mandato para autoridades públicas- al del artículo 10
del Plebiscito de 1957, que extendía por cerca de un año la Presidencia de la
República en cabeza de la Junta Militar de Gobierno de la República.[128]
107. La aproximación jurisprudencial señalada, en
concordancia con la doctrina constitucional comparada sobre la materia, ofrece
criterios para identificar un referendo plebiscitario.[129] Para
empezar, tal carácter no depende necesariamente del contenido normativo
sometido a aprobación popular. Desde que se controle una ley estatutaria que lo
regule se puede saber en ciertos casos si crea un referendo plebiscitario, lo
cual ocurre si por ejemplo admite que, siendo este multitemático y con un
número plural de preguntas, se pueda votar en bloque.[130] El
contexto en el que está llamado a presentarse el referendo marca también un
hito doctrinal para determinar si tiene o no trasfondo plebiscitario. La
campaña previa a su realización, la forma como tiene vocación de desenvolverse,
se ha considerado como factor clave para diferenciar los referendos de los
pronunciamientos plebiscitarios.[131] El
que se proponga un proyecto de norma jurídica, en un contexto de campaña en el
cual este se vincula estrecha e indisolublemente con la pregunta por la
confianza en el Presidente de la República, puede alterar radicalmente su
naturaleza, y pasar de ser un mecanismo de reforma constitucional propiamente
dicho, para convertirse en una consulta popular sobre la confianza o respaldo
del electorado en una persona, programa o política de gobierno específica, con
lo cual tendría entonces el efecto práctico de enlazar la respuesta a las
preguntas con una cuestión plebiscitaria.[132]
Identificar estos elementos es también posible en la revisión de un proyecto de
ley estatutaria como el que está bajo control.
108. La interpretación del artículo 262 de la
Constitución, conforme a la cual no pueden coincidir elecciones presidenciales
con estos referendos, se fortalece a la luz de los anteriores criterios. Como
el objetivo al menos intermedio o último de estos referendos es la paz, que es
un deber constitucional trascendente a los gobiernos de turno (CP art 22), no
puede decirse a priori que sean en sí mismos instrumentos para
someter a consideración popular la aprobación de una política o figura de un
gobierno específico. Pero no pueden presentarse en la misma fecha de una
elección presidencial, según el artículo 262 de la Carta, porque su suerte no
sería la misma. Su realización aislada de las demás elecciones de autoridades
convierte a la presidencial en un evento en el cual adquiere un papel decisivo
la confianza del electorado en la persona o programa de gobierno específico del
Presidente saliente y de los candidatos a remplazarlo.[133] En
los debates presidenciales es además inevitable que se discuta en torno al
balance del Gobierno saliente y a las calidades y propuestas del entrante, con
lo cual el Presidente de la República entonces en ejercicio, lo mismo que su
eventual sucesor, saldrían como protagonistas o temas centrales en las
discusiones normales de esa campaña. Introducir las discusiones relativas a
estos referendos en ese contexto implicaría entonces restarles a estos fuerza y
autonomía como objetos de deliberación, pues sus distintas opciones (el ‘sí’,
el ‘no’ y la abstención) se personalizarían, vinculándolas entre otros a la
figura del Presidente de la República que deja el cargo o a su eventual
sucesor. El contexto de la campaña presidencial, como trasfondo de estos
referendos, trastocaría por lo tanto su carácter de mecanismos para la reforma
constitucional, pues induciría naturalmente al elector a trasponer los
criterios de la elección presidencial a la decisión que debe tomar en torno a
la consulta, y a definir el sentido de su participación en esta según la
confianza, apoyo o desaprobación de un gobernante o gobierno específico.
109. El diseño institucional de un referendo
constitucional aprobatorio no puede responder a estas características. En unas
circunstancias de esa naturaleza, el pronunciamiento popular que se pretende
con los referendos constitucionales contraería para sí connotaciones que deben
ser propias de la elección presidencial, como las de aprobar o no el programa
del gobierno saliente, o la persona de los candidatos a la Presidencia de la
República, y en esa medida sería imposible diferenciarlos de un referendo
plebiscitario. No es su concurrencia con elecciones de una autoridad pública la
que le acarrea ese problema de inconstitucionalidad, sino su coincidencia con
la elección de Presidente y Vicepresidente de la República, precisamente por la
poderosa importancia constitucional y práctica que tiene esta institución en
Colombia, y por las notorias implicaciones que traería esta posible
simultaneidad en la naturaleza del referendo constitucional aprobatorio, cuya
integridad y supremacía esta Corte está encargada de proteger (CP arts 241 y
378).
110. No ocurriría lo mismo si estos referendos se
celebran en una ocasión diferente, incluso si coincide con elecciones de otras
autoridades públicas distintas al Presidente y Vicepresidente de la República,
pues en ese caso el debate más difícilmente podría personalizarse o asociarse
centralmente a la figura del Presidente de la República en ejercicio. No es la
Presidencia de la República, o el ciudadano que ostenta o aspira ostentar esa
investidura, ni es tampoco su programa de gobierno el centro del debate
público, que es lo propio de las campañas presidenciales. En otros contextos,
la deliberación puede vincularse más a ideas o concepciones del Estado, algunas
de ellas seguramente identificables con mayor facilidad en determinadas
personas o grupos que en otros. Fuera de la campaña presidencial, el debate se
desmarca de la figura del Presidente de la República, de sus programas y
ejecutorias, y adquiere independencia como objeto de la deliberación pública.
Eso es relevante para el examen de este Proyecto de Ley estatutaria, pues
resulta necesario eliminar de su texto las instituciones que faciliten o
admitan referendos plebiscitarios.
111. En suma, el referendo constitucional es una
elección o acto electoral, aunque en su realización no puedan ser elegidas
autoridades públicas (CP art 378). Los referendos constitucionales de que trata
el Proyecto bajo examen no son menos importantes que las elecciones populares
de autoridades públicas y, en esa medida, no se pueden considerar por su
relevancia como claramente sustraídos de la prohibición de coincidencia con la
elección de Presidente y Vicepresidente de la República (CP art 262). Por la
trascendencia de la elección de Presidente y Vicepresidente de la República, y
de la que se debe hacer en virtud de estos referendos constitucionales, la
deliberación pública antes que fortalecerse se debilitaría si en un mismo
ámbito temporal se debe debatir sobre ambas clases de decisiones, razón de más
para considerar que la posible coincidencia entre estos eventos es
inconstitucional. Finalmente, por el contexto en que se desarrollarían, estos
referendos no pueden coincidir con elecciones de Presidente y Vicepresidente de
la República, pues contraerían un evidente significado plebiscitario, que
desnaturaliza su función como instrumento de participación para la reforma
constitucional (CP art 374).
112. La Corte declarará entonces exequible el
primer segmento de este artículo, en el entendido de que los referendos
constitucionales de que trata no pueden coincidir con elección de Presidente y
Vicepresidente de la República.
113. Ahora bien, el artículo 2 tiene toda una segunda parte relativa al
comportamiento de jurados de votación y electores antes las mesas de votación,
en caso de que estos referendos constitucionales coincidan con la elección de
otras autoridades públicas, conforme lo estipulado por la Corte anteriormente.
La disposición dice en primer lugar que en esa hipótesis los jurados
deberán “ofrecer a los electores la tarjeta correspondiente a los
referendos junto a las demás tarjetas”, y que “[l]os
electores estarán en plena libertad de manifestarles a los jurados de votación
que no desean recibir la tarjeta correspondiente al referendo”. En este
proceso, tanto el Procurador como el MOE consideran que el deber que se les
asigna a los jurados de votación es inconstitucional, toda vez que el
votante debe estar “en libertad de tomar aquellos tarjetones que son de
su interés”. No puede un jurado –dicen- inducir u obligar a los ciudadanos
a tomar algunos o todos los tarjetones, pues sería una forma de coaccionarlos,
y vulneraría el derecho a la abstención. Los demás intervinientes o no se
pronuncian expresamente sobre el punto, o lo hacen para defender su
constitucionalidad sobre la base de que en el último segmento proteger
suficientemente la libertad del elector. La Corte debe revisar la norma.
114. El texto de la segunda frase establece –para los casos de
coincidencia de estos referendos con elecciones de autoridades- el deber de los
jurados de “ofrecer” a los electores el tarjetón del
referendo. El término ofrecer no ha de entenderse en este
contexto como entregar materialmente al elector el
tarjetón del referendo constitucional, pues esto puede comprometer su libertad
de decidir si se abstiene activamente por la vía de no recibir ni depositar la
tarjeta. Ofrecer el tarjetón ha de ser entendido entonces como
el acto de preguntarle al ciudadano si desea recibirlo. Este tiene en tal
caso la libertad de “manifestarles” a los jurados que “no
dese[a] recibir la tarjeta correspondiente al referendo”, o de hacer
lo contrario. El acto ciudadano de expresar si desea recibir o no el tarjetón
no implica para el elector una revelación del sentido de su voto, ni compromete
tampoco su libertad de elección. Puede manifestar que desea recibirlo y
aun así ejercer su derecho a votar por el “sí”, el “no” o incluso abstenerse.
La Corte ha señalado, y ahora lo reitera, que en un referendo constitucional el
ciudadano puede ejercer su derecho a elegir la abstención activa no sólo por la
vía de no depositar el tarjetón, sino también por la de depositarlo sin marcar
respuestas para una o más de las preguntas que se le plantean.[134] El
tarjetón que se introduce sin marcar en las urnas no tiene efectos en el
umbral. Esto implica que manifestar el deseo de recibir el tarjetón, no
compromete el secreto de su decisión, pues puede aceptar recibirlo y optar por
cualquiera de las opciones, incluida la abstención. La segunda parte del artículo
2 no viola entonces la Carta, si se entiende por ofrecer el
acto de preguntarle al elector su deseo de recibir el tarjetón correspondiente
al referendo.
115. El texto del artículo 2° del Proyecto de Ley será declarado
exequible con la condición de que su celebración no puede coincidir con
elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República.
Los artículos 3, 4, 5, 6 y 7. El equilibrio
electoral. El derecho a la abstención activa y las garantías para la oposición
a estos referendos constitucionales
116. La Corte Constitucional considera que los artículos 3, 4, 5, 6 y 7 del Proyecto de Ley tienen una misma orientación legislativa, pues su objeto es crear un marco de garantías para el equilibrio electoral en las campañas y en la realización de estos referendos constitucionales. El artículo 3 se refiere a la publicidad de los acuerdos finales para la terminación del conflicto armado, que han de poder implementarse mediante estos referendos. Los artículos 4 y 7 le asignan al Consejo Nacional Electoral competencia para establecer “las reglas” relativas a las campañas y a su financiación en lo que atañe a los referendos de que trata este Proyecto. El artículo 5 le atribuye a la Autoridad Nacional de Televisión la responsabil