Sentencia C-285/16
REFORMA
DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Sustitución parcial de los principios de
separación de poderes, autonomía e independencia judicial que encuentran
expresión en el modelo de autogobierno judicial previsto por el Constituyente
de 1991
La Corte concluyó que aunque el Congreso tenía
amplias potestades para variar el modelo de gestión del Poder Judicial, e
incluso para suprimir los órganos creados en la Constitución de 1991 para
gobernar y administrar esta Rama del poder público, el nuevo esquema
introducido en el Acto Legislativo desbordó el poder de reforma constitucional
con el que cuenta el Congreso, porque suprimió el principio de autogobierno
judicial, como manifestación del principio de separación de poderes y del
principio de independencia judicial.
ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Supresión de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, sustituye
parcialmente la Constitución Política de 1991
REFORMA
DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Naturaleza, contenido y alcance
REFORMA
DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Parámetros de control
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional
ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional para
evaluar la constitucionalidad a la luz de criterios competenciales
La Corte estimó que era competente para
pronunciarse sobre las acusaciones en contra del Acto legislativo por el
presunto desbordamiento en el ejercicio del poder de reforma por parte del
Congreso, en la medida en que la atribución para controlar la constitucionalidad
de los actos reformatorios de la Constitución por vicios de trámite y
procedimiento, prevista en el artículo 241.1 de la Carta Política, comprende la
facultad para evaluar los vicios competenciales derivados de la supresión de
los principios transversales y estructurales del ordenamiento superior.
DETERMINACION DE LA COMPETENCIA COMO ELEMENTO FUNDAMENTAL DEL
PROCEDIMIENTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos del ámbito de control/JUICIO DE SUSTITUCION-Objeto/JUICIO
DE SUSTITUCION-Naturaleza y estructura
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Naturaleza y estructura del escrutinio judicial por
exceso en el ejercicio de las facultades de reforma por parte del constituyente
secundario
AUTOGOBIERNO
JUDICIAL-Eje definitorio de
la Constitución Política/AUTOGOBIERNO
JUDICIAL-Definición/AUTOGOBIERNO
JUDICIAL-Componente esencial del ordenamiento jurídico
PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Elementos
En la Constitución de 1991, el principio de
autogobierno judicial comprende tres elementos: (i) Por un lado, la existencia
de una institucionalidad encargada del gobierno y administración del poder
judicial; (ii) por otro lado, se requiere que dichas instancias sean endógenas
al poder judicial, es decir, que se inserten a la estructura de dicho poder;
(ii) y finalmente, estas instancias deben tener la capacidad para dirigir y
gestionar la Rama Judicial considerada como órgano y como función de
administración de justicia.
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES-Fundamento,
contenido y status/PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Constituye un principio
transversal del texto constitucional, no susceptible de ser suprimido o
sustituido por el Congreso mediante un acto legislativo/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Características/PRINCIPIOS DE INDEPENDENCIA Y AUTONOMIA
JUDICIAL-Características/AUTOGOBIERNO
JUDICIAL-Expresión de autonomía judicial y garantía de la independencia de
los operadores de justicia/AUTOGOBIERNO
Y PRINCIPIOS DE SEPARACION DE PODERES, INDEPENDENCIA Y AUTONOMIA-Relación
de conexidad
PRINCIPIO
DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Manifestación
del principio de separación de poderes y presupuesto de la función
jurisdiccional y del derecho al debido proceso/PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Concreta el principio de
separación de poderes en el contexto de la administración de justicia, y por
esta vía materializa y hace posible la limitación al poder, la realización de
los derechos y la eficacia en la actuación estatal/PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Principio esencial del sistema
jurídico
INDEPENDENCIA
JUDICIAL-Instrumentos
internacionales
AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Expresión de la separación de
poderes
AUTONOMIA
DE LA RAMA JUDICIAL-Alcance
PRINCIPIO
DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Contenido
y alcance
AUTOGOBIERNO
JUDICIAL-Fundamento
constitucional
SALA
ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Naturaleza/SALA
ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Estructura/SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE
LA JUDICATURA-Funciones
ACTIVIDAD
JURISDICCIONAL Y GESTION DE LA RAMA JUDICIAL-Diferenciación
SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Aunque es organismo endógeno a
la Rama Judicial, sus miembros son independientes y no tienen ningún vínculo
funcional o jerárquico con los operadores de justicia
AUTOGOBIERNO-Elemento estructural del ordenamiento superior, no susceptible de ser
eliminado por el Congreso mediante Acto Legislativo
REFORMA
DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial
no satisface los presupuestos mínimos de autogobierno
SISTEMA DE AUTOGOBIERNO-Ingredientes para mantener el carácter endógeno
Para mantener el carácter endógeno del sistema de
autogobierno, dada la referida separación orgánica, se plantearon, de manera
expresa en la Constitución, tres ingredientes: (i) la conformación del órgano
de autogobierno por magistrados, (ii) elegidos por los órganos que conforman la
cúpula de la jurisdicción y (iii) que tienen como requisito ser abogados y
haber ejercido con buen crédito la profesión. Tales ingredientes no constituyen
la única manera de asegurar el carácter endógeno del órgano de autogobierno,
pero si hacen evidente que, en la concepción del constituyente, esa cualidad es
condición ineludible de la idea de autonomía judicial.
COMPETENCIAS JURISDICCIONALES-Separación funcional de las competencias
administrativas y de gobierno/CONSEJO DE
GOBIERNO JUDICIAL-Confusión entre funciones jurisdiccionales y
administrativas/REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Consecuencias por funciones
jurisdiccionales y de gobierno en unos mismos funcionarios
CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL-Sistema de atribuciones no guarda correspondencia con
el perfil de los miembros que lo integran
COMISION INTERINSTITUCIONAL DE LA RAMA JUDICIAL-Función meramente consultiva y
no de gobernanza judicial
CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL Y GERENCIA DE LA RAMA JUDICIAL EN ACTO
LEGISLATIVO-Relaciones
establecidas impiden la conformación de una autentica estructura articulada y
cohesionada, capaz de conducir el poder judicial
ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Desarticulación
del sistema de gobierno de la Rama Judicial
ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Esquema de
gobierno se estructuró a partir de principios opuestos a la prohibición de
concentración de funciones y al equilibrio de poderes
El nuevo esquema de gobierno se estructuró
partir de principios opuestos a la prohibición de concentración de funciones y
al equilibrio de poderes, en tres sentidos: (i) generando una concentración
indebida de poderes y funciones en los presidentes del Consejo de Estado, de la
Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, que tienen bajo el
actual esquema amplia gama de atribuciones de orden jurisdiccional,
legislativo, electoral, y de gobierno judicial, y quienes por tanto, tienen un
poder determinante en la configuración y en el funcionamiento, no solo de la
Rama Judicial, sino del Estado en general; (ii) provocando un desequilibrio de
poderes al interior del Consejo de Gobierno Judicial, en la medida en que
mientras los presidentes de las altas cortes, el representante de los jueces y
magistrados de tribunal y el representante de los empleados judiciales cumplen
sus funciones de manera ocasional y tienen facultades reducidas en la
gobernanza judicial, el Gerente y los
tres expertos mantienen en el control del organismo; (iii) finalmente,
provocando un desequilibrio entre el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia
de la Rama Judicial, ya que aun cuando formalmente este último se encuentra
subordinado al primero, la forma en que se fue configurado el sistema invirtió
la relación, ya que el Gerente tiene un periodo fijo de 4 años
independientemente de su gestión, participa directamente en el Consejo de
Gobierno como miembro del organismo, y debe proveer a este último el apoyo
logístico y administrativo del que este carece. Configurado el sistema a partir
de una directriz contraria al equilibrio de poderes, tanto los órganos de
gobierno y administración como los miembros que la integran carecen de las
condiciones para ejercer con solvencia la dirección del poder judicial y de la
administración de justicia, y se genera una institucionalidad desestructurada y
fragmentada, y por esto mismo, incapaz de realizar y materializar su objetivo
misional.
ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Esquema de
gobierno y administración se edifica sobre principios opuestos a los de
neutralidad e imparcialidad en la gestión de la Rama Judicial
El nuevo esquema de gobierno y administración
se edifica sobre principios opuestos a los de neutralidad e imparcialidad en la
gestión de la Rama Judicial, en la medida en que el órgano de gobierno se
encuentra integrado por los mismos destinatarios de dicha actividad, y porque
se introducen dinámicas gremialistas en las que los presidentes de las altas
cortes y los representantes de los jueces y magistrados de tribunal y de los
empleados judiciales, actúan y deciden en función de los intereses y
necesidades del sector al que pertenecen y representan. Lo propio puede afirmarse de la Gerencia de
la Rama Judicial, ya que el Gerente hace parte del Consejo de Gobierno
Judicial, y por ende, participa en el órgano que fija las directrices que él
mismo debe ejecutar, y que contra su gestión.
ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Sustrajo a los
órganos de Gobierno y administración de la Rama Judicial de las herramientas para conducir el poder
judicial
El Acto Legislativo 02 de
2015 sustrajo a los órganos de gobierno y administración de la Rama Judicial de
las herramientas para poder conducir el poder judicial: (i) primero, aunque la
administración de justicia funciona de manera permanente, el Consejo de
Gobierno funciona de manera intermitente y ocasional; (ii) segundo, este mismo
órgano carece de todo soporte operativo, logístico y administrativo, ya que
todas las dependencias de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura entraron a formar parte de la Gerencia; (iii) tercero, el perfil de
los miembros que integran el Consejo de Gobierno es inconsistente con las
funciones que les fueron asignadas, tal como ocurre con los jueces y
magistrados del Consejo a los que se les atribuyeron competencias que requieren
conocimientos, habilidades y destrezas de orden técnico, o con los expertos de
dedicación exclusiva del Consejo, que participan en labores propias de
operadores de justicia; (iv) aunque la administración de justicia tiene
presencia en todo el país, el Consejo de Gobierno no tiene presencia en las
distintas entidades territoriales, pues los consejos seccionales se integraron
a la Gerencia de la Rama Judicial. De este modo, se creó una institucionalidad
incapaz de gestionar el sistema de justicia.
Referencia: Expediente D-10990
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015, “por medio del cual se adopta una reforma de
equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”
Actor: Carlos Santiago Pérez Pinto
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C., 1 de junio de dos mil dieciséis
(2016)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la
presente sentencia con fundamento en los siguientes
I.
ANTECEDENTES
1. La demanda de inconstitucionalidad
1.1.
Normas
demandadas
En ejercicio de la acción pública de
constitucionalidad, el ciudadano Carlos Santiago Pérez Pinto presentó demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 15 (parcial), 16, 17, 18, 19 y 26
(parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015, cuyo texto se transcribe y subraya a
continuación:
“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015
(Julio 1º)
Diario Oficial No. 49.560 de 1 de julio de 2015
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio
de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 15. El artículo 254 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo
254. El Gobierno y la administración de la Rama Judicial estarán a cargo del Consejo
de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. Estos
órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de promover
el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial
efectiva y la independencia judicial.
El
Consejo de Gobierno Judicial es el órgano, encargado de definir las políticas
de la Rama Judicial de acuerdo con la ley y postular las listas y ternas de
candidatos que la Constitución le ordene. También corresponde al Consejo de
Gobierno Judicial regular los trámites judiciales y administrativos que se
adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el
legislador; expedir el reglamento del sistema de carrera judicial y de la
Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la vigilancia y control de la carrera;
aprobar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser remitido
al Gobierno; aprobar el mapa judicial; definir la estructura orgánica de la
Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a esta entidad, y rendir cuentas por
su desempeño ante el Congreso de la República.
El
Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por nueve miembros: los
Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial, quien deberá ser profesional
con veinte años de experiencia, de los cuales diez deberán ser en
administración de empresas o en entidades públicas, y será nombrado por el
Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un representante
de los magistrados de los Tribunales y de los jueces, elegido por ellos para un
periodo de cuatro años; un representante de los empleados de la Rama Judicial
elegido por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros permanentes de
dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del Consejo de Gobierno
Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno de los miembros del Consejo
de Gobierno Judicial podrá ser reelegido.
Los
miembros permanentes de dedicación exclusiva mencionados en el inciso anterior
estarán encargados de la planeación estratégica de la Rama Judicial y de
proponer al Consejo de Gobierno Judicial, para su aprobación, las políticas
públicas de la Rama Judicial. Deberán tener diez años de experiencia en diseño,
evaluación o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o
administración pública. En su elección se deberá asegurar la diversidad de
perfiles académicos y profesionales.
La
ley estatutaria podrá determinar los temas específicos para los cuales los
ministros del despacho los directores de departamento administrativo, el Fiscal
General de la Nación, así como representantes de académicos y de los abogados
litigantes participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial.
ARTÍCULO 16. El artículo 255 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo
255. La Gerencia de la Rama Judicial es un órgano subordinado al Consejo de
Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo con el principio de
desconcentración territorial.
La
Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de ejecutar las decisiones del
Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo administrativo y logístico a este
órgano, administrar la Rama Judicial, elaborar para aprobación del Consejo de
Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que deberá ser remitido al
Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso,
elaborar planes y programas para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial,
formular modelos de gestión e implementar los modelos procesales en el
territorio nacional, administrar la Carrera Judicial, organizar la Comisión de
Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el rendimiento de los
funcionarios y los despachos. El Gerente de la Rama Judicial representará
legalmente a la Rama Judicial. Ejercerá las demás funciones que le atribuya la
ley.
ARTÍCULO 17. Deróguese el artículo 256 de la
Constitución Política.
ARTÍCULO
18. TRANSITORIO. El
Gobierno Nacional deberá presentar antes de 1o de octubre de 2015 un proyecto
de ley estatutaria para regular el funcionamiento de los órganos de gobierno y
administración judicial.
Las
siguientes disposiciones regirán hasta que entre en vigencia dicha ley
estatutaria:
l.
Los órganos de gobierno y administración judicial serán conformados así:
a)
Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser designados o electos
dentro de dos meses contados a partir de la entrada en vigencia de este Acto
Legislativo. Las elecciones del representante de los magistrados de tribunal y
los jueces y del representante de los empleados judiciales serán realizadas por
voto directo de sus pares de la Rama Judicial. Las elecciones serán organizadas
por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.
b)
Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno
Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo de dos meses posteriores a la
elección o designación de los demás miembros del primer Consejo de Gobierno
Judicial.
Para
la primera conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres
miembros permanentes y de dedicación exclusiva será elegido para un período de
dos años, y otro será elegido para un período de tres años.
c)
Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los miembros de este, excluyendo
el Gerente de la Rama Judicial, tendrán un plazo de dos meses a partir de su
elección, para elegir al Gerente de la Rama Judicial.
d)
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará Gerencia
de la Rama Judicial y todas las dependencias de aquella formarán parte de esta.
Todas las dependencias adscritas a la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura pasarán a formar parte de la Gerencia de la Rama Judicial, sin
perjuicio de lo que disponga la ley o el Consejo de Gobierno Judicial.
e)
La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones hasta
que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de
la Rama Judicial. Estos órganos deberán realizar una rendición de cuentas sobre
el ejercicio de sus funciones contempladas en la ley dentro de los dos meses
siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.
f)
Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las
Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial continuarán
ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria. También
ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996.
g)
Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los
Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los Consejos
Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o
vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual
o superior categoría, según lo defina la ley estatutaria. También se garantizan
los derechos de carrera de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura.
h)
Los concursos de méritos que en la actualidad adelanta la Unidad de Carrera
Judicial seguirán su trámite por parte de la Gerencia de la Rama Judicial sin
solución de continuidad.
2.
Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo de Gobierno Judicial ejercerá
las funciones previstas en el artículo 79, numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7; artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29;
artículo 88, numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de 1996. Además
reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública que deba
adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.
3.
Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia de la Rama Judicial ejercerá
las funciones previstas en el artículo 79, numeral 3; artículo 85, numerales 1, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20,
21, 24 y 28; artículo 88, numeral 1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la autoridad nominadora para
los cargos previstos en el artículo131, numeral 9 de la Ley 270 de 1996. Las funciones
previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán ejercidas bajo la
supervisión de la Comisión de Carrera.
4.
La Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” ejercerá, además de las funciones ya
asignadas a ella, la prevista en el artículo 85, numeral 23, de la Ley 270 de 1996.
5.
Las Altas Cortes y los Tribunales continuarán ejerciendo la función de
autoridad nominadora prevista en el artículo 131, numerales 5 y 7 de la Ley 270 de 1996. En el
ejercicio de esta función deberán respetar siempre las listas de elegibles.
6.
La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial
será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La autoridad nominadora para
las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura,
mientras subsistan, será el Consejo de Gobierno Judicial.
7.
Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales 1, 2, 3, 4 y 8 de la Ley de 270 de 1996
continuarán ejerciendo esta función.
Quedan
derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el
numeral 6 del artículo 131 de la Ley
270 de 1996.
ARTÍCULO 19. El artículo 257 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo
257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función
jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama
Judicial.
Estará
conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el
Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa
convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y
tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas
por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán
periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos
exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los
Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser
reelegidos.
Podrá
haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale
la ley.
La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la
conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión,
en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la
ley a un Colegio de Abogados.
PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina
Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán
competentes para conocer de acciones de tutela.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a
la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales
Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros
de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los
Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de
los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a
su cargo, sin solución de continuidad.
(…)
ARTÍCULO 26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. Sustitúyase
la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional
de Disciplina Judicial” en el artículo 116 de la
Constitución Política.
Sustitúyase
la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Consejo de Gobierno
Judicial” en el artículo 156 de la
Constitución Política.
Elimínese
la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en el artículo 264 de la
Constitución Política.
Elimínese
la expresión “Podrá ser reelegido por una sola vez y” en el artículo 266 de la
Constitución Política.
La
Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes mencionada
en el artículo 178 de la
Constitución Política, no será una de las comisiones permanentes previstas en
el artículo 142 de la misma.
Sustitúyase
la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” con “Consejo de Gobierno
Judicial” en el artículo 341 de la
Constitución Política.
Sustitúyase
el encabezado del Capítulo 7o del Título VIII con el de “Gobierno y
Administración de la Rama Judicial”.
Deróguese
el artículo 261 de la
Constitución Política y reenumérese el artículo 262 que pasará a ser
el 261.”.
1.2.
Cargos
1.2.1. Según el demandante, el nuevo modelo de gobierno y
administración de la Rama Judicial previsto en el Acto Legislativo 02 de 2015 suprimió
los principios esenciales del texto constitucional que orientaron la definición
de la estructura del Estado en general, y la del Poder Judicial en especial: la
independencia y la autonomía judicial.
1.2.2. A juicio del actor, estos dos principios son elementos
definitorios del ordenamiento superior que no podían ser sustituidos o eliminados
por el Congreso mediante un Acto Legislativo, ya que constituyeron el
fundamento de la organización del Estado, de las relaciones entre los poderes
públicos y de la configuración especial de la Rama Judicial.
Según el peticionario, la revisión del
proceso constituyente revela que los principios de autonomía y de independencia
judicial irradiaron todo el modelo de Estado previsto en la Constitución de
1991, modelo que por lo demás, estaría orientada a materializar los principios
y derechos constitucionales.
Es así como en el marco del proceso
constituyente, el entonces Presidente de la República César Gaviria y los
asambleístas Álvaro Gómez Hurtado y Jaime Fajardo Landaeta habrían insistido en
la necesidad de dotar al Poder Judicial de estas dos garantías, y de crear unos
órganos capaces de gobernarlo y conducirlo autónomamente, sin interferencias de
otros actores externos a la misma Rama. Así, el entonces Presidente de la
República sostuvo que “para revitalizar
el poder judicial, la propuesta de reforma planea la creación de organismos
autónomos de dirección, administración y manejo de su presupuesto, y abre las
posibilidades para que se ejerza la potestad reglamentaria en materias
relacionadas con su propia organización administrativa”. Por su parte, el
asambleísta Jaime Fajardo Landaeta afirmó que la creación del Consejo Superior
de la Judicatura respondía la necesidad de existiese un órgano dentro de la
propia Rama Judicial asumiera las funciones atinentes a la conducción de este
órgano, que antes se encontraban dispersas en distintas instancias gubernamentales:
“El Consejo Superior de la Judicatura ha
sido concebido como una unidad jurídico-administrativa que englobe aquellas
funciones, hoy dispersas, en las cuales se afiance la eficacia de la
administración de justicia (…) se trata de una auténtica creación de derecho
público, con autonomía constitucionalmente consagrada, para que englobe también
la capacidad jurisdiccional inherente a su condición de ser un tribunal
disciplinario (…) La unidad que se busca pretende convertir al Consejo en la
institución responsable del funcionamiento integral de la administración de
justicia. Por eso reúne, contrariando la dispersión que siempre ha existido,
funciones tan disímiles como las de servir de instancia en asuntos
disciplinarios relacionados con jueces y abogados, la de actualizar y vigilar
la operación de la carrera administrativa, la de utilizarla para el suministro
de candidatos a las posiciones judiciales, la de arreglar conflictos
jurisdiccionales y la de preparar y ejecutar el presupuesto de toda la Rama”. De
este modo, entonces, los principios de independencia y de autonomía judicial
habrían inspirado al constituyente para definir la estructura y el funcionamiento
del Estado y de los poderes públicos.
Asimismo, la fundamentalidad de la
independencia y de autonomía judicial se derivaría, a juicio del demandante, del
propio texto constitucional, en la medida en que ambas directrices irradiaron
todo el ordenamiento superior.
Es así como el demandante reseña las
disposiciones constitucionales que serían la expresión o materialización de los
referidos principios. Como el artículo el artículo 113 superior, que establece
el principio de separación de poderes, y los preceptos que crearon el Consejo
Superior de la Judicatura, órgano de la propia Rama Judicial encargado de su
conducción, para finalmente concluir que a todo el diseño institucional del
Estado subyacen los referidos principios de independencia y autonomía judicial.
1.2.3. Pese a lo anterior, el nuevo modelo de
gobierno y administración del Poder Judicial previsto en el Acto Legislativo 02
de 2015 habría trastocado definitivamente estos dos elementos estructurales de
la Constitución.
En primer lugar, el nuevo diseño
institucional favoreció un clima de dependencia de la Rama Judicial frente a
las dos ramas del poder público y al interior de la propia rama judicial, así:
(i) de una parte, los miembros del Consejo de Gobierno Judicial ya no son de
dedicación exclusiva, porque cumplen fundamentalmente funciones judiciales; es
el caso de los presidentes del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de
Justicia y de la Corte Constitucional, que tienen ante rol un rol judicial,
además del rol propio de la presidencia de la respectiva corporación; lo propio
ocurre con el representante de los jueces y de los magistrados de tribunales,
que desarrollan actividades jurisdiccionales en su calidad de juez o de
magistrado, y con el representante de los empleados judiciales, que se dedica a
otras labores ajenas a la dirección de la Rama Judicial: “los miembros del Consejo ya no son funcionarios de dedicación
permanente sino accidental, como accidental y temporal es la dignidad de ser
presidente de una Alta Corte, a tal punto que en algunos casos, las respectivas
Corporaciones Judiciales tardan incluso años en elección de quien los va a
representar, sino que se despojan de su condición de jueces para cumplir la
función administrativa, por lo cual no se cumple el presupuesto de dedicación
exclusiva en la función administrativa; (ii) también se avala expresamente
la facultad del Ejecutivo para intervenir en la gestión de la Rama Judicial,
pues los ministros del despacho y los directores de departamentos
administrativos pueden participar en las reuniones del Consejo de Gobierno
Judicial; este tipo de mediación interfiere directamente con el funcionamiento
autónomo del Poder Judicial, pues significa que las instancias gubernamentales
pueden interferir en la conducción de un poder que debería funcionar separada y
autónomamente de los demás; (iii) tampoco se da continuidad a la gestión de la
rama judicial, como quiera que el Consejo de Gobierno Judicial se encuentra
integrado por los presidentes de las altas corporaciones judiciales, y estos
ejercen la dignidad por un solo año; (iv) finalmente, el gerente de la Rama
Judicial cumple dos roles incompatibles entre sí, como es la participación en
el Consejo de Gobierno Judicial, que define las políticas en la gestión del
Poder Judicial, y la ejecución de tales directrices; este doble rol afecta la
conducción de la administración de justicia, pues “el control que debería radicarse en el órgano colegiado, queda
radicado en el mismo órgano controlado”.
Pero además, el nuevo modelo de gestión de
la Rama Judicial corresponde en su integridad al sistema pre-constituyente
previsto en el Decreto 052 de 1987, que justamente fue eliminado de manera
consciente y deliberada en la Constitución de 1991, para dotar a la Rama
Judicial de la autonomía interna y externa de la que carecía hasta
entonces. Dentro de este viejo esquema, el órgano encargado de la gestión de la Rama
Judicial, el denominado Consejo Superior de la Administración de Justicia,
estaba integrado por delegados de la Corte Suprema, del Consejo de Estado y del
Tribunal Disciplinario, así como por un representante de los funcionarios de la
Rama Jurisdiccional y de los empleados judiciales. En este orden de ideas, si
el esquema institucional plasmado en la Constitución de 1991 respondió al
objetivo de dotar de independencia y autonomía a la Rama Judicial, por
oposición al existente con anterioridad, y si el Acto Legislativo 02 de 2015 retornó
a este último esquema, la forzosa conclusión es que el constituyente secundario
no solo suprimió un organismo constitucional, sino también que, al hacerlo, lo
hizo en perjuicio de los principios de autonomía y de independencia que
inspiraron al Constituyente de 1991: “El
Consejo Superior de la Judicatura nació con la Constitución Política de 1991 y
fue creado para darle independencia a la Rama Judicial, la cual se pierde para
retornar al modelo preconstitucional de 1886 “[1].
1.2.4. A partir de las consideraciones anteriores, el
accionante concluye que el los preceptos demandados del Acto Legislativo 02 de
2015 adolecen de un vicio competencial, en la medida en que el Congreso se
excedió en el ejercicio del poder de reforma, al sustituir principios
esenciales de la Carta Política que no eran susceptibles de ser eliminados
mediante por el constituyente en un acto legislativo, como son los principios
de independencia y de autonomía judicial.
1.3.
Solicitud
De acuerdo con las consideraciones
anteriores, el accionante presenta dos solicitudes: (i) por un lado, debido a
la necesidad imperiosa de preservar la intangibilidad de la Carta Política, que
habría sido puesta en peligro por el Congreso de la República al expedir el
acto legislativo demandado, y debido a que como consecuencia de ello se provoca
un grave perjuicio al erario público y a los servidores de la Rama Judicial, se
solicita a la Corte decretar la suspensión del Acto Legislativo impugnado; (ii)
y por otro lado, se solicita la declaratoria de inexequibilidad simple de los
artículos 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Trámite
procesal
Mediante Auto del día 2 de octubre de
2015, el magistrado sustanciador rechazó por improcedente la solicitud de
medida provisional, y admitió la demanda. En consecuencia con ello, en el auto
se dispuso:
-
Correr traslado
de la demanda al Procurador General de la Nación, para la presentación del
correspondiente concepto.
-
Fijar en lista
las disposiciones atacadas, para que su impugnación o defensa por cualquier
ciudadano.
-
Comunicar de la
iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del
Congreso, al Consejo Superior de la Judicatura, al Ministerio de Justicia y del
Derecho, a la Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Estado y a la Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial, para su pronunciamiento sobre las
pretensiones de la demanda.
-
Invitar a las
siguientes instituciones, para que se pronuncien sobre las pretensiones de la
demanda o sobre aspectos particulares de la misma: (i) las facultades de
Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, de los
Andes, Sabana, Nacional de Colombia, Libre y de Antioquia; (ii) La Corporación
Excelencia en la Justicia, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la
Comisión Colombiana de Juristas, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Constitucional y el Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad
(Dejusticia); (iii) la Asociación Nacional de Trabajadores del Sistema Judicial
Colombiano y Afines (Asonal Judicial); (iv) el Colegio Nacional de Defensores
Públicos, la Corporación de Jueces y Magistrados de Colombia y la Corporación
Nacional de Abogados (CONALBOS); (iv) la Red de Veedurías de Colombia.
-
Rechazar por
improcedente la solicitud de medida provisional.
3. Intervenciones
3.1. Intervenciones
que solicitan un fallo inhibitorio (Presidencia de la República[2],
Ministerio de Justicia[3],
Ministerio del Interior[4],
Fiscalía General de la Nación[5]
y Gerardo Antonio Duque Gómez[6])
Los referidos intervinientes identificaron tres tipos de deficiencias en
el escrito de acusación que, a su juicio, tornarían inviable el juicio de
validez, tal como se explica a continuación.
3.1.1. La primera falencia consistiría en que la demanda se estructura en
función de un presunto vicio que, sin embargo, se encuentra respaldo expresamente
en el propio texto constitucional. En efecto, los cargos del escrito de
acusación se sustentan en una supuesta falta de competencia del Congreso para
modificar la Carta Política, pero el mismo ordenamiento constitucional habilita
a este órgano para reformarla, según se establece en el artículo 374 de la
Carta Política[7]. Y
como la propia Constitución permite expresa e inequívocamente su reforma por la
vía que hoy se cuestiona en el proceso, no tendría sentido un pronunciamiento
frente a este señalamiento.
3.1.2. En segundo lugar, el accionante habría fallado al identificar los
componentes básicos del juicio de sustitución con fundamento en los cuales se
justifica la pretendida declaratoria de inexequibilidad.
3.1.2.1.
De una parte, con respecto al pilar esencial de la
Carta Política que habría sido sustituido en el Acto Legislativo demandado, se
encuentran los siguientes problemas:
(i)
En la demanda se sostendría indistintamente, y de
manera ambigua y equívoca, que el pilar fundamental objeto de la suplantación corresponde
a la organización del Estado, al Consejo Superior de la Judicatura, y a la
autonomía e independencia de la Rama Judicial, sin que en el escrito de
acusación se suministren elementos de juicio para establecer con respecto a
cuál de todos ellos debe adelantarse el juicio de sustitución[8].
(ii)
Pero no solo no se habría precisado el eje fundamental
de la Carta Política que fue suprimido en la reforma constitucional, sino que
además, ninguno de los muchos que se
señalan en la demanda podría servir como estándar analítico o como parámetro de
validez del acto legislativo.
Así por ejemplo, aunque el accionante reitera en distintas ocasiones que
el pilar fundamental que fue sustituido es la estructura del Estado, la reforma
constitucional no podría ser valorada a la luz de este criterio, ya que el
diseño institucional específico plasmado en la Carta Política no constituye un
elemento esencial e inamovible, porque sólo tiene este carácter la necesidad de
que exista una estructura orgánica que permita la realización de los fines
estatales. Así las cosas, como en la reforma constitucional cuestionada no
eliminó ni suprimió la estructura estatal como tal, y únicamente se alteró una
pieza específica de un modelo institucional particular cuya configuración podía
ser objeto de alteraciones, y como al suprimirse el Consejo de la Judicatura se
crearon nuevas instancias que asumieron su rol institucional, no sería posible
adelantar el juicio de sustitución propuesto por el demandante[9].
Tampoco podría considerarse que el principio axial es el Consejo Superior de la
Judicatura como tal, porque se trata tan solo de un órgano instrumental a los
fines esenciales del Estado, fines que además pueden materializarse a través de
múltiples fórmulas y esquemas institucionales, y no solo a través del modelo
plasmado en el texto constitucional original[10].
(iii)
De igual modo, el accionante tampoco habría indicado
las razones por las que alguno de los elementos anteriores constituye un eje definitorio
del ordenamiento constitucional, y las razones por las que, por consiguiente,
al constituyente secundario le estaría vedada la posibilidad de suprimirlo o
sustituirlo. Por el contrario, el actor asume sin fórmula de juicio que la
organización del Estado, que el Consejo Superior de la Judicatura, que los
principios que orientan la configuración del poder estatal, y que la autonomía
e independencia del Poder Judicial son elementos esenciales del texto
constitucional, y que por tanto, ninguno de estos podría ser alterado por el
Congreso mediante un Acto Legislativo[11].
3.1.2.2.
Pero incluso prescindiendo de la deficiencia
anterior, y asumiendo que el pilar fundamental objeto de la sustitución se
encuentra individualizado correctamente, en la demanda tampoco se identifican
los componentes normativos del Acto Legislativo 02 de 2015 que explican la
supresión del referido componente esencial de la Carta Política[12].
Así por ejemplo, el demandante no habría especificado las medidas
específicas contenidas en la reforma constitucional que habrían trastocado los
principios de independencia y de autonomía judicial[13]. Es así
como el actor sostiene que bajo el actual régimen, los miembros del Consejo de
Gobierno Judicial no se dedican de manera permanente y exclusiva a la dirección
de la Rama Judicial, pero no explica en qué sentido esta circunstancia tiene la
potencialidad de hace nugatorios los referidos principios. Asimismo, el
accionante afirma que el acto legislativo prevé la interferencia del Ejecutivo
en el funcionamiento de la Rama Judicial; sin embargo, como quiera que la
fórmula específica a través de la cual al algunos miembros del gobierno
nacional pueden participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial
debe ser definida por una ley estatutaria, sujeta al control constitucional
correspondiente, tampoco es posible derivar de la previsión normativa acusada
la sustitución de los pilares fundamentales del ordenamiento constitucional[14].
3.1.3. Finalmente, el
accionante habría confundido el juicio de sustitución que opera frente a las
reformas constitucionales, con el control material del sistema jurídico,
asumiendo erróneamente que cualquier alteración al texto constitucional por vía
de un Acto Legislativo configura, por sí misma, una sustitución de la Carta
Política. Es así como el ejercicio argumentativo de la demanda está orientado,
no a demostrar que el nuevo diseño institucional de la Rama Judicial subvierte
un componente esencial de la Constitución que era inamovible, sino a
identificar los cambios puntuales en el modelo acogido, como si las
alteraciones al régimen constitucional fuesen, por sí mismos,
inconstitucionales. En este orden de ideas, como quiera que la demanda parte de
este error de base, error que, por lo demás, tornaría inviable no solo esta
reforma constitucional sino cualquier otra, no es posible adelantar el análisis
propuesto en el escrito de acusación[15].
3.2.
Intervenciones
que solicitan la declaratoria de exequibilidad (Academia Colombiana de
Jurisprudencia[16],
Ministerio de Justicia y del Derecho[17], Ministerio del
Interior[18],
Universidad de la Sabana[19],
Fiscalía General de la Nación[20],
Corporación Excelencia en la Justicia[21], Gerardo Antonio Duque
Gómez[22])
Los intervinientes anteriores estiman que las acusaciones del demandante
son infundadas y que, por tanto, los preceptos demandados deben ser declarados
exequibles por los cargos analizados.
La defensa de esta línea se estructura a partir de tres tipos de
análisis, referidos a la naturaleza, contenido y alcance del control de las
reformas constitucionales, de los principios de independencia y de autonomía
judicial como parámetros para valorar el acto legislativo demandado, y del
nuevo modelo de gestión de la Rama Judicial establecido en dicho acto,
respectivamente, a efectos de demostrar
que las acusaciones de la demanda obedecen a una comprensión
manifiestamente inadecuada de estos elementos.
A continuación se relacionan y sintetizan los respectivos argumentos.
3.2.1. Consideraciones
sobre el control de las reformas constitucionales por vicios asociados a su
contenido
Un primer grupo de argumentos se orienta a precisar los criterios para
valorar la constitucionalidad de las reformas constitucionales, y a descartar
las conclusiones del accionante sobre la base de tales puntualizaciones. Es así
como se hacen los siguientes planteamientos:
(i)
De un lado, se afirma que el escrutinio judicial de
las reformas constitucionales se debe efectuar teniendo como referente de
análisis, o bien las denominadas “cláusulas supraconstitucionales de
eternidad”, que pueden ser modificadas pero nunca derogadas o suprimidas, o
bien las denominadas “cláusulas pétreas”, que no pueden ser objeto de intervención
por el constituyente secundario. No obstante, tanto las unas como las otras
sólo pueden ser creadas por el constituyente primario, tal como ocurre con las
cláusulas de eternidad de la Ley Fundamental de Bonn, relativas a la dignidad
humana, a los derechos fundamentales y a la forma de estado federal, cuyo
status y cuya inamovilidad fue establecida en el propio texto constitucional, y
no posteriormente por la vía judicial mediante una calificación caprichosa del
juez constitucional.
En esta oportunidad, sin embargo, se plantea el debate frente a un
elemento normativo de la Constitución de 1991 que no constituye ni una cláusula
de eternidad ni una cláusula pétrea, en tanto el constituyente primario no le
otorgó este status. Por este motivo, el juez constitucional no se encuentra
habilitado para conferir de manera unilateral y antidemocrática el carácter de
cláusula de eternidad a las normas constitucionales que crearon el Consejo
Superior de la Judicatura, por lo que el juicio de sustitución propuesto por el
accionante, carece de todo referente normativo[23].
(ii)
Asimismo, el escrutinio judicial de las reformas
constitucionales tiene unos estándares distintos de los operan cuando se
efectúa el control material de la legislación, pues el referente del juicio de
sustitución son los elementos estructurales y no contingentes de la Carta
Política, y en todo caso se trata de un control de ultima ratio y de máximos¸ para no bloquear los legítimos procesos
de renovación constitucional.
En este caso, sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura es
únicamente un elemento contingente del ordenamiento constitucional referido a
un arreglo institucional específico de la estructura del Estado, y por tanto,
con fundamento en éste no es posible valorar la legitimidad de la reforma
constitucional[24].
(iii)
El control de las reformas constitucionales debe ser
flexible y debe permitir los ajustes frente a componentes normativos del
ordenamiento superior que han demostrado ser inconvenientes. En este entendido,
la estructura de la administración de justicia no puede ser considerada como un
componente inamovible de la Carta Política, como propone el accionante, sino
que tal carácter se predica únicamente de los principios básicos a la luz de
los cuales se configuró la Rama Judicial, como el principio de separación de
poderes, los cuales no fueron suprimidos dentro del nuevo diseño institucional
previsto en el Acto Legislativo 02 de 2015, porque el mismo se orientó a
superar las falencias operativas en la gestión y administración de la Rama
Judicial, ocasionadas por el esquema institucional previsto en la Carta de 1991[25].
3.2.2. Consideraciones sobre
los principios de autonomía e independencia judicial
La segunda línea argumentativa de los intervinientes se orienta a
precisar el contenido y el alcance de los principios de autonomía e
independencia judicial como estándar del control constitucional, a efectos de demostrar
que tales principios no fueron anulados en la reforma atacada.
En este sentido, se hacen las siguientes puntualizaciones: (i) el nivel
de protección de la autonomía y de la independencia depende del tipo de función
ejercida por la Rama Judicial, y de la forma en que ésta se proyecta frente a
otros órganos y poderes. En este sentido, cabe distinguir cuatro tipos de
independencia: (i) la independencia
externa frente a funciones judiciales, cuya garantía es absoluta y plena;
(ii) la independencia interna frente a
funciones administrativas, cuya tutela es tan solo relativa, y que además se
articula con el principio de colaboración armónica con los otros poderes
públicos, (iii) la independencia interna
frente a funciones judiciales, cuyo amparo también debe ser absoluto; (v) y
la independencia externa frente a
funciones administrativas, cuya protección es tan solo moderada o relativa.
En este orden de ideas, la reforma al modelo de gobierno y administración de la
Rama Judicial no representa una amenaza para los referidos principios, puesto
que el nuevo esquema plasmado en la reforma constitucional no versa sobre el
ejercicio de las funciones judiciales de los operadores jurídicos, sino tan
solo sobre las de orden administrativo, frente a las cuales la independencia
tiene unos estándares y un espectro de protección disminuido[26].
Asimismo, se distinguen tres facetas de la independencia judicial: (i) la
independencia como imparcialidad, es
decir, como la desvinculación del juez frente a las partes, en cuyo caso, tiene
un alcance absoluto e incondicionado; (ii) la independencia como autonomía funcional, es decir, como la
libertad del operador jurídico frente a otros jueces de igual o superior
jerarquía; esta dimensión de la independencia tiene un alcance relativo, en la
medida en que puede ser limitada para hacer viable el control de la
interpretación del derecho positivo mediante mecanismos como la apelación, la
consulta y la casación, y por la necesidad de garantizar la sujeción de los
jueces al precedente vertical y al propio precedente; (iii) finalmente, la
independencia como autonomía orgánica o
insularidad política, que implica la separación de la judicatura frente a
las instituciones políticas y frente al público en general; esta modalidad de
independencia también es relativa, ya que en virtud del principio de
transparencia en la gestión pública, del control democrático de la función
judicial, y de los derechos fundamentales de las personas, los actores externos
tienen la potestad para intervenir en el ejercicio de la función judicial.
La reforma constitucional, por su parte, no se refiere a las dos primeras
forma de independencia judicial, y únicamente tiene repercusión en la tercera;
sin embargo, como quiera que el actor no señala las razones por las que las
medidas adoptadas por el constituyente secundario podrían anular este principio,
y como quiera que tampoco es clara la forma en que el cambio de una institución
por otra podría afectar la insularidad orgánica, la solicitud de declaratoria
de inexequibilidad no está llamada a prosperar[27].
3.2.3. Consideraciones sobre
la compatibilidad entre el contenido de la reforma constitucional y los
principios de autonomía e independencia de la Rama Judicial.
Finalmente, un tercer núcleo de argumentos apunta a precisar la
naturaleza, el alcance y la finalidad de los preceptos demandados, a efectos de
demostrar que su contenido es compatible con los principios de autonomía e
independencia judicial, tal como se explica a continuación:
(i)
De una
parte, algunos de los intervinientes precisan la naturaleza de los cambios
introducidos en el Acto Legislativo 02 de 2015, y a partir de estas puntualizaciones
descartan la presunta sustitución planteada por el demandante. En este sentido
se señala lo siguiente: (a) se trata de modificaciones puntuales, accesorias y específicas,
y en todo caso referidas a cuestiones de
orden institucional y orgánico, sobre los entes encargados del gobierno y
administración de la Rama Judicial; no se trata, por tanto, de un cambio
radical o de un viraje en el modelo de administración de justicia; y tratándose
de alteraciones de este tipo, no podría configurarse la supresión de un pilar
fundamental de la Constitución que el accionante alega[28]; (b) en
términos generales, la reforma constitucional introdujo cambios de orden
nominal y no de orden sustantivo, ya que las medidas se orientan a suprimir un
órgano (el Consejo Superior de la Judicatura) y a sustituirlo por otro u otros
que asumen el mismo rol institucional y sus mismas funciones (el Consejo de
Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial); y en la medida en que se
trata de cambios que carecen de trascendencia sustantiva, no podría haberse
subvertido ningún pilar fundamental del texto constitucional[29].
(ii)
De otro lado, se señalan los fines que subyacen a la
reforma constitucional y a partir de su teleología se defiende la exequibilidad
de la preceptiva acusada. En este sentido se argumenta lo siguiente: (a) el
nuevo modelo de administración de justicia plasmado en el Acto legislativo 02
de 2015 se estructuró en función de la necesidad de que el gobierno y la
administración de la Rama Judicial fuese receptiva a las necesidades y
expectativas de los operadores de justicia, ya que bajo el esquema anterior
este receptividad no fue posible porque la gestión de la Rama era exógena a la
Administración de Justicia misma, pese a que la legislación preveía la
existencia de una Comisión Interinstitucional a la que pertenecían los
presidentes de las altas cortes, los representantes de los funcionarios y de
los empleados, y el Fiscal; este propósito de evitar la autarquía en la
administración y gestión de la Rama Judicial explica la nueva composición del
Consejo de Gobierno Judicial y el status de sus miembros, Consejo que, en
últimas, fusiona en un único cuerpo lo que anteriormente era el Consejo
Superior de la Judicatura y la referida Comisión Interinstitucional; y es a
partir de esta finalidad que debe ser entendido, interpretado y valorado el
nuevo esquema de gestión de la administración de justicia[30]; (ii) el
diseño actual se inspiró en la necesidad de garantizar la eficiencia de la
administración del Poder Judicial, a través de la participación de tres
miembros en el Consejo de Gobierno Judicial que tienen formación y experiencia
en temas afines a la administración, y que además son de dedicación exclusiva y
permanente[31].
(iii)
Finalmente, un tercer grupo de consideraciones apunta
descartar los razonamientos del demandante y de los intervinientes que sugieren
que la reforma constitucional compromete los principios de autonomía y de imparcialidad
de la Rama Judicial.
Para este efecto se argumenta que la reforma constitucional debe ser
evaluada en conjunto y que, desde esta perspectiva global, el acto legislativo
fortalece la independencia y la autonomía judicial porque contiene un amplio
repertorio de medidas encaminadas específicamente a desarrollar estos
principios. Dentro de las medidas que fueron adoptadas por el constituyente
secundario para este efecto, se señalan las siguientes: (i) se modificó el
régimen de investigación y juzgamiento de los magistrados de las altas cortes,
eliminándose el ingrediente político que tenía anteriormente, así como la
nociva intervención del Congreso en estos procesos; (ii) se otorgó la inmunidad
funcional a los magistrados de las altas cortes en relación con sus decisiones
judiciales, porque éstas no pueden ser cuestionadas por el Congreso ni por las
autoridades encargadas de la investigación y juzgamiento de los delitos y
faltas disciplinarias cometidas por aquellos; (iii) se otorgó a la Corte
Suprema de Justicia y al Consejo de Estado la facultad para reglamentar las
votaciones para la elección de los magistrados; (iv) se diseñaron nuevos
mecanismos para evitar la denominada “puerta giratoria”, en la que los
magistrados de una corte nominan en ternas o en cargos a personas que intervinieron
en su propia designación, así como para evitar el paso directo e inmediato de
un alto cargo a otro del mismo nivel; (v) se otorgó autonomía a la función
disciplinaria, en la medida en que más de la mitad de los miembros de la
Comisión Nacional Disciplinaria son elegidos a partir de ternas elaboradas por
el Consejo de Gobierno Judicial, y en la medida en que la competencia de este
organismo se extendió a todos los empleados de la Rama Judicial[32].
3.3.
Intervenciones
que solicitan la declaratoria de inexequibilidad (miembros de la Mesa Regional
Caribe y representantes de los distritos judiciales de Bogotá, Medellín y
Villavicencio; Gabriel Pantoja Narváez; Presidencia de la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura[33]; Presidencia de la Sala
Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca[34];
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[35]; Sala Administrativa
del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas[36]).
Los referidos intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad
de los preceptos demandados. El fundamento de esta solicitud es doble: (i) por
un lado, se argumenta que la reforma subvierte principios constitucionales que
inspiraron el diseño constitucional de la estructura del Estado y del Poder
Judicial y la creación del Consejo Superior de la Judicatura, como el sistema
de frenos y contrapesos, la autonomía y la independencia judicial, así como
otros principios que eran susceptibles de ser suprimidos por el constituyente
secundario, como la separación de funciones administrativas y judiciales dentro
de la Rama Judicial, la eficiencia en la gestión de la administración de
justicia, y el propio Estado de Derecho; (ii) y por otro lado, se argumenta que
en realidad la reforma constitucional no introdujo cambios sustantivos a la
estructura o al funcionamiento del Poder Judicial y que, por el contrario,
únicamente se apeló de manera artificiosa e ilegítima al mecanismo de la
reforma constitucional para materializar objetivos e intereses políticos, como
es la destitución de los miembros del Consejo Superior de la Judicatura.
A continuación se desarrollan estos dos argumentos.
3.3.1. Sustitución de los
elementos estructurales de la Carta Política
La primera línea argumentativa en defensa de esta postura se orienta a
demostrar que los preceptos atacados subvierten componentes esenciales del
ordenamiento superior, no susceptibles de ser eliminados por el Congreso de la
República a través de un Acto Legislativo, sino únicamente por el constituyente
primario.
En términos generales, los intervinientes sostienen que la supresión del
Consejo de la Judicatura y la consiguiente creación de los órganos sustitutivos
no solo implicó la eliminación de un órgano de creación constitucional, sino
también, y fundamentalmente, la supresión de los principios que éste órgano
encarnaba y materializaba, particularmente el sistema de frenos y contrapesos y
la independencia y la autonomía judicial[37].
Es así como el engranaje establecido en la Carta del 1991 dotaba de
autonomía y de independencia a la Rama Judicial, a través de componentes como
los siguientes: (i) existía una estructura especializada dentro de la propia Rama, encargada de las funciones de
gobierno y de administración; esta estructura garantiza el autogobierno en la
Rama Judicial, así como la separación entre las funciones judiciales y las
funciones administrativas, de modo tal que los operadores jurídicos se encargan
únicamente de administrar justicia, y los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura y toda su estructura, del manejo de la Rama Judicial; (ii) esta
estructura institucional se dedicaba exclusivamente, y en forma continua, al
gobierno y a la administración de la Rama Judicial; (iii) el órgano encargado
de esta labor, a saber, el Consejo Superior de la Judicatura, tenía el status
de Alta Corte; (iv) este mismo órgano tenía un carácter colegiado, y por tanto,
las decisiones debían ser objeto de debate y deliberación previa; (v) por su
composición, era trataba de un órgano fortalecido y robustecido, porque no era
simplemente un agregado de funcionarios dispersos que respondían a intereses
específicos del sector al que representan, sino una unidad; (vi) el Consejo
Superior de la Judicatura era independiente y autónomo en la ejecución
presupuestal, en cabeza de la Dirección Administrativa de la Administración
Judicial; (vii) aunque los magistrados de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura eran elegidos por las Altas Cortes, no actuaban como
agentes o delegados de éstas, y por este motivo, las decisiones sobre política
judicial se adaptaban con plena autonomía interna; (viii) la presencia del
órgano de gestión estaba garantizada en
todo el territorio nacional, dado que existía un órgano rector y dependencias
territoriales que funcionaban bajo el esquema de la desconcentración, mediante
los consejos seccionales[38].
Todo este engranaje aseguraba la autonomía y la independencia de las instancias
de gestión de la administración de justicia frente a los demás poderes del
Estado, y frente a los órganos que integran la Rama Judicial.
Dentro del reajuste institucional introducido con el Acto Legislativo 02
de 2015, en cambio, se desnaturalizó y desdibujó este modelo y con ello, se
anularon también los principios básicos que orientaron la definición constitucional
primigenia.
Dentro de estas alteraciones se encuentran las siguientes: (i) las mismas
estructuras cumplen funciones de gobierno y funciones judiciales, pues la mayor
parte de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deben asumir este doble
rol; con ello se pierde el pilar de la especialización, y la dirección y la administración
de la Rama Judicial se convierte en una labor de segundo orden, además de que
se afecta el desempeño de la función jurisdiccional misma; todo ello termina
por erosionar y debilitar la Administración de Justicia; (ii) el perfil de los
miembros del Consejo de Gobierno Judicial es inadecuado y repercute
negativamente en el gobierno de la Rama Judicial, ya que, en su gran mayoría, éstos
son integrantes de la administración de justicia que tienen el status de
operadores jurídicos y que, pese a ello, deben asumir un rol que les es extraño
y ajeno a su función natural; además, estos miembros actúan, no en función de
los intereses del buen gobierno de la Rama Judicial, sino en función de los
intereses del sector judicial al que pertenecen (Alta Corte, juzgado o
tribunal, empleados públicos de la rama); es decir, el esquema gremialista favorece
el conflicto y la inoperancia, así como la fragmentación en la gestión de la
administración de justicia; (iii) la mayor parte de los miembros del Consejo de
Gobierno Judicial tienen un período de un año, con lo cual no solo no se da
continuidad a su gestión, sino que, además, se impide que ésta ejercida de manera
adecuada; (iv) los miembros del Consejo de Gobierno Judicial no son de
dedicación exclusiva ni permanente, y por ello, el Consejo actúa de manera
intermitente y esporádica, o en el mejor de los casos de manera permanente a
través de tres miembros que actuarían unilateral y discrecionalmente; (v) aunque
se pretendió separar la función del gobierno y de la función de administración
de la Rama Judicial, este objetivo se desdibujó al prever la participación del
Gerente de la Rama Judicial en el Consejo de Gobierno Judicial, al atribuir a
la Gerencia competencias que anulan o debilitan las del Consejo de Gobierno
Judicial y que trascienden el mero nivel ejecutivo y operativo porque colindan
o hacen parte del gobierno mismo de la Rama Judicial, y al no preverse ningún
tipo de control objetivo y efectivo de la gestión de la Gerencia; bajo este
nuevo esquema, entonces, el ejecutor de las políticas públicas es al mismo
tiempo quien las diseña y quien participa activamente en la designación de los
miembros del Poder Judicial, y en la práctica, este órgano ejecutor no se
encuentra subordinado al órgano de gobierno. Así las cosas, la dirección y la
gestión del sistema de administración de justicia queda en manos de una
institucionalidad débil, fragmentada, que tiene un tinte político, de
circunscripción voluble, que opera de manera intermitente, y que además no
cuenta con unidades de personal ni una nómina adscrita; una estructura
vulnerable como ésta carece de las condiciones para garantizar su independencia
y autonomía frente a la propia rama judicial y frente a los demás poderes del
Estado[39].
Y paralelamente al debilitamiento y a la fragmentación del órgano de
gobierno de la Rama Judicial, en la reforma se adoptaron otras medidas que
terminan por desnaturalizar la concepción original sobre la estructura de la
Administración de Justicia prevista por el constituyente. Es así como: (i) se
alteraron los requisitos y el sistema de designación de los magistrados de las
altas cortes, exigiendo, por ejemplo, que los magistrados de la Corte
Constitucional tengan 15 años de experiencia, y no 10, desconociendo el
objetivo constituyente de la renovación generacional tan urgida en la
administración de justicia; (ii) así mismo, mientras anteriormente los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado eran
elegido de listas diseñadas por el Consejo de la Judicatura, actualmente estas
listas son enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial, con lo cual se
privilegia a los miembros del poder judicial y a los docentes, en detrimento de
los abogados litigantes[40];
(iii) las funciones del Consejo Superior de la Judicatura relativas a la
resolución de los conflictos de competencias fueron trasladadas de manera
injustificada e irreflexiva a la Corte Constitucional, que ahora debe asumir un
rol que le es extraño, y que repercute negativamente en su misión de garantizar
los derechos fundamentales y de garantizar la supremacía de la Constitución
dentro del ordenamiento jurídico.
3.3.2. La inexistencia de
cambios sustantivos en el modelo de gobierno y administración de la Rama
Judicial
La segunda línea argumentativa se orienta a demostrar que el mecanismo de
la reforma constituyente fue utilizado de manera ilegítima, no para introducir
cambios sustantivos en el sistema de gobierno y administración del Poder
Judicial, sino con el propósito de materializar un interés político que no se
había logrado a través de otros mecanismos, como es la destitución de los
miembros del Consejo Superior de la Judicatura, pero dejando intactos los
elementos estructurales del modelo anterior, con algunos retoques artificiosos.
Es así como desde hace varios años distintos núcleos políticos tenían el
interés de destituir a los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura,
tal como se encuentra registrado por los propios medios de comunicación. Tras
varios intentos fallidos, estos actores decidieron apelar a la reforma
constitucional, transmitiendo el mensaje errado de que esta tendría por objeto
incorporar un nuevo modelo de dirección y administración del Poder Judicial, cuando
el esquema fue dejado intacto y solo se materializaron cambios de orden
nominal, y cuando el único efecto jurídico real y concreto fue efectivamente la
destitución de los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, encubierto
bajo la fachada de una reforma constitucional.
Prueba de que el interés subyacente a la reforma no fue el cambio en el
modelo de gestión del poder judicial sino únicamente la materialización de
intereses particulares que fueron disfrazados con la etiqueta de la reforma al
poder judicial, son los siguientes hechos: (i) se suprimió el Consejo Superior
de la Judicatura, pero se crearon unos órganos sustitutivos que asumieron el
mismo rol: así, la Sala Administrativa fue sustituida por el Consejo de
Gobierno Judicial, la Dirección Administrativa de Administración Judicial por
la Gerencia de la Rama Judicial, y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria por la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial; (ii) gran parte del articulado del
Acto Legislativo 02 de 2015 se limitó a sustituir una expresión lingüística por
otra, al ordenar que donde anteriormente en el texto constitucional aparecía la
fórmula “Consejo Superior de la Judicatura” debía entenderse “Consejo de
Gobierno Judicial” o “ Comisión Nacional Disciplinaria”, circunstancia esta que
demuestra el carácter nominal de los cambios; en otras palabras, con el acto
legislativo se pretendió encubrir la
supresión de un órgano con la creación de otros, cambio que no tiene ninguna
repercusión en el modelo de gestión de la administración de justicia; (iii) el
mismo Acto Legislativo deja en manos de un ley estatutaria la definición en
aspectos fundamentales en el esquema de gobierno y administración de la Rama
Judicial; (iv) la supresión y eliminación del Consejo Superior de la Judicatura
nunca fue objeto de debate y deliberación en el Congreso de la República,
porque justamente, este era el punto de partida indiscutible, y el interés
común por parte de los actores políticos. En definitiva, la reforma no
persiguió la reestructuración de la justicia sino remover a los magistrados que
integraban el Consejo Superior de la Judicatura, y para ello se creó el
artificio del equilibrio de poderes[41].
Y de hecho, los actuales contornos de la estructura del Poder Judicial
definidos en el Acto legislativo 02 de 2015 replican, casi que integralmente
los lineamientos del modelo preconstituyente que se quiso superar en la
Constitución de 1991. Es así como el esquema institucional previsto en el
Decreto Ley 052 de 1987 se encuentra reproducido en el Acto legislativo 02 de
2015[42].
En un escenario como este, el Acto
Legislativo carece de toda legitimidad y de toda justificación jurídica, porque
se manipuló la figura de la reforma constitucional para materializar propósitos
políticos particulares, distintos de los que deben inspirar cualquier
modificación a la Carta Política.
4. Concepto
de la Procuraduría General de la Nación
4.1. Mediante
concepto rendido el día 18 de noviembre de 2015, el Procurador General de la
Nación solicita a esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse de
fondo, y en su defecto, declarar la exequibilidad de los preceptos demandados.
4.2. Con
respecto a la solicitud de inhibición, la Vista Fiscal sostiene que la Corte
Constitucional carece de la competencia para pronunciarse sobre la
exequibilidad de las reformas constitucionales a partir de cuestionamientos
relativos a la sustitución de los elementos estructurales o pilares fundantes
de la Carta Política, como se propuso justamente en la presente demanda de
inconstitucionalidad. Las razones de esta incompetencia son, a juicio de la
Procuraduría, las siguientes:
4.2.1. En
primer lugar, el texto de la Carta Política circunscribe el control
constitucional de los Actos Legislativos a los cuestionamientos de forma y
procedimiento, excluyendo, entonces, cualquier otro tipo de escrutinio. No otra
conclusión se desprende de los artículos 241.1, 241.2 y 379 de la Constitución,
por lo que, desde una interpretación textual y sistemática, resulta insostenible
el control propuesto por el actor.
4.2.2. En
segundo lugar, el constituyente únicamente previó límites formales al poder de
reforma, y no restricciones de orden material o sustancial a partir de las
cuales se pueda efectuar el escrutinio judicial por un presunto supuesto exceso
en el ejercicio de la competencia, puesto que, justamente no existe un
parámetro de constitucionalidad.
4.2.3. En
tercer lugar, aunque la Corte ha estimado que el control que se efectúa sobre
las reformas constitucionales es de orden competencial y no sustancial, en
realidad, el tipo de examen que realiza es de naturaleza material, aunque se
etiquete o califique de otro modo. Por lo demás, esta misma Corporación ha sostenido que los vicios de competencia
son en realidad vicios materiales, que por ende no caducan (sentencias C-1152
de 2005[43] y C-501 de 2001[44]), cuando por otro lado, en
el caso de las reformas constitucionales ha sostenido la tesis de que las
acciones de inconstitucionalidad, por no involucrar un control material,
caducan en un año. Esto no sería más que una evidente contradicción.
4.2.4. La modalidad
de control creada en la sentencia C-551 de 2003[45]
atribuye una nueva competencia a la Corte Constitucional, distinta de las
previstas en el ordenamiento superior, y por esta vía quebranta y sustituye los
principios de supremacía constitucional, legalidad, soberanía popular y Estado
social de Derecho.
4.2.5. En la
medida en que el propio texto constitucional no contiene un catálogo de
principios axiales inmodificables, y en la medida en que por este motivo el parámetro
de validez de las reformas debe ser definido y construido por el propio juez
constitucional en cada caso, la Corte se convierte en un ente que crea y aplica
al mismo tiempo las normas superiores en las que se sustenta el escrutinio
judicial, y por esta vía se “desvanece la
legitimidad propia de su labor judicial”.
4.2.6. El
control por vicios de competencia anula el carácter democrático del Estado de
Derecho, al permitir que las decisiones adoptadas por representantes del
pueblo, o incluso con la mediación directa de éste, puedan ser declaradas
inconstitucionales por una mayoría simple y episódica de jueces no elegidos
democráticamente, a partir de un estándar construido artificiosamente.
4.2.7. El
propio texto constitucional prevé un mecanismo para que el pueblo apruebe o no
las reformas constitucionales efectuadas por el Congreso de la República,
cuando versen sobre materiales sensibles como los derechos fundamentales o los
mecanismos de participación popular. En este orden de ideas, la tesis de la
Corte sobre su facultad para pronunciarse sobre la validez de las reformas
constitucionales a partir de presuntos vicios competenciales, implica cercenar
las prerrogativas del constituyente primario, lo cual es, en definitiva,
abiertamente antidemocrático en tanto permite que la Corte usurpe las
prerrogativas del pueblo colombiano.
Así las cosas,
este tribunal debe inhibirse de pronunciarse sobre la presente demanda, y en
todo caso, pronunciarse expresamente sobre este último argumento, ya que no
había sido planteado por la Vista Fiscal en oportunidades anteriores.
4.3. Con
respecto a la solicitud subsidiaria de exequibilidad, el Ministerio Público
sostiene que aunque la independencia y la autonomía judicial constituyen
pilares básicos de la Carta Política que no deberían ser sustituidos, la faceta
de este principio que resulta inamovible se refiere exclusivamente a la
autonomía del juez para tomar sus decisiones en el ejercicio de la
administración de justicia, porque solo esta faceta tiene una relación
indisoluble con la separación de poderes como presupuesto esencial de la
democracia, y que tal dimensión de la autonomía e independencia no fue anulada
con la supresión del Consejo Superior de la Judicatura y con la subsiguiente
creación del Consejo de Gobierno Judicial y de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial[46].
Adicionalmente,
el modelo acogido por el constituyente prevé una separación de poderes
flexible, que permite la colaboración armónica entre poderes y los controles
interorgánicos entre ellos.
4.4. Con
fundamento en estas consideraciones, el Ministerio Público concluye que la
Corte debe declararse inhibida para pronunciarse sobre los cargos de la demanda
y en su defecto, declarar la exequibilidad de los preceptos impugnados.
5. Audiencia
pública
5.1. Convocatoria y lineamientos de la audiencia
El día 17 de
febrero de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso la
realización de una audiencia pública sobre el Acto Legislativo 02 de 2015, con
el objeto de contar con nuevos insumos y elementos de juicio para el escrutinio
judicial de la normatividad demandada.
En este
sentido, mediante autos de los días 7 de 18 de marzo, se convocó a la audiencia
para el 30 de marzo de 2016, teniendo en cuenta las siguientes directrices:
- En el evento se abordarían dos núcleos
temáticos: (i) el nuevo modelo de dirección y administración de la Rama
Judicial, cuestionado en la demanda de inconstitucionalidad que se resuelve en
esta providencia, y, (ii) el nuevo esquema de investigación y juzgamiento de
los altos funcionarios de la Rama Judicial, controvertido en la demanda correspondiente
al expediente D-10947[47].
- A nivel metodológico la audiencia se
realizaría a partir de tres tipos de dinámicas: las intervenciones individuales
de los invitados, un espacio de réplicas entre los intervinientes y los
interrogantes formulados por los magistrados de la Corte a los participantes.
- Frente al núcleo temático relativo al
modelo de dirección y administración de la Rama Judicial, se formularon las
siguientes invitaciones: (i) de tipo institucional, a Luis Fernando Velasco
Cháves (Presidente del Congreso de la República), Alejandro Ordóñez Maldonado
(Procurador General de la Nación), Margarita Cabello Blanco (Presidente de la Corte
Suprema de Justicia), Danilo Alfonso Rojas Betancourth (Presidente del Consejo
de Estado), Ricardo Monroy Church (magistrado de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura), Jesús Antonio Sánchez Sossa (Presidente de
la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca),
Marco Antonio Álvarez Gómez (magistrado del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá), Yesid Reyes Alvarado (Ministro de Justicia), Germán Navas
Talero (congresista); (ii) como invitados expertos: Néstor Iván Osuna Patiño y
Diego Eduardo López Medina.
- En la referida audiencia se abordaron
cuatro tipos de interrogantes: (i) el contenido y alcance de la reforma
constitucional; (ii) el contexto político en el que se enmarca; (iii) la valoración
del nuevo esquema de gobierno y administración del poder judicial, a partir de
los estándares constitucionales; (iv) la prospectiva de la reforma y avances en
su implementación.
A continuación
se reconstruye el debate que se produjo en el marco de la audiencia, respecto
de cada uno de estos niveles de análisis[48].
5.2. Naturaleza, contenido y alcance de la reforma
5.2.1. En
primer lugar, las participaciones en la audiencia se encaminaron a explicar la
naturaleza, el contenido y el alcance de la reforma constitucional. En este
sentido se abordaron dos interrogantes, uno de carácter general sobre si el
Acto Legislativo dio una respuesta integral a los problemas estructurales de la
justicia en Colombia, y otro específico sobre el nuevo modelo orgánico y
funcional de gobierno y administración de la Rama Judicial.
5.2.2. Con
respecto al último de los interrogantes se ofrecieron cuatro tipos de
respuestas:
5.2.2.1.
Dentro de una primera línea, el ministro de justicia consideró que
conceptualmente existen tres niveles de gerencia: (i) el gobierno propiamente
dicho, orientado a la definición de las políticas públicas; (ii) la gestión
estratégica, encaminada a efectuar el monitoreo del entorno y a reaccionar
según las modificaciones en el mismo; (iii) y la gestión operacional.
Dentro del
proceso constituyente se habría discutido sobre cómo debía traducirse esta
distinción funcional en la estructura orgánica del Poder Judicial. Inicialmente
se habría planteado la necesidad de crear tres órganos, cada uno de los cuales
asumiría una de estas funciones, así: los representantes de los operadores
jurídicos (de altas cortes, de jueces y magistrados, y de empleados)
conformarían un cuerpo encargado de fijar los grandes lineamientos de política
judicial; un cuerpo técnico que se encargaría de la gestión estratégica, y que
supliría el déficit de experticia del Consejo Superior de la Judicatura; y un
gerente, encargado del nivel operativo de la rama judicial. No obstante,
durante el trámite legislativo este modelo se modificó y se optó por fusionar
los dos primeros niveles de gerencia asignando estos roles al Consejo de
Gobierno Judicial, pero dejando a salvo la función operacional, a cargo de la
Gerencia de la Rama Judicial.
5.2.2.2. En la
misma dirección, pero con una aproximación distinta, el experto Diego López
sostuvo que el nuevo esquema obedece a otra lógica, ya que el Consejo de
Gobierno Judicial es tan solo un cuerpo directivo del más alto nivel que no
ejerce la gobernanza propiamente dicha, sino que únicamente traza las grandes
políticas del gobierno judicial y las grandes direcciones estratégicas, para
luego realizar un proceso de rendición de cuentas, a semejanza de lo que hacen
las asambleas de accionistas en las sociedades. Esto explica, por ejemplo, que
el Consejo de Gobierno Judicial no funcione permanentemente y que no cuente con
una infraestructura permanente. Por su parte, la gerencia tendría el liderazgo
en la gestión del poder judicial, asumiendo no solo las funciones que
anteriormente cumplía la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, sino
también la de los consejos seccionales de la judicatura, que funcionaban como
cuerpos colegiados poco eficientes bajo un principio de horizontalidad, más
propios de las estructuras judiciales. Existe entonces un organismo que
funciona a la manera de una junta directiva, que como tal no funciona
permanentemente y que se encarga de la dirección estratégica y la rendición de
cuentas, y un gestor robustecido y empoderado.
5.2.2.3.
Finalmente, el magistrado Ricardo Monroy Church sostuvo que aunque el Acto
Legislativo 02 de 2015 creó dos instancias de gestión, a saber, el Consejo de
Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, en realidad existen tres
instancias de gestión del poder judicial: (i) por un lado, la tarea de alta
política pública se radica en los tres expertos que hacen parte del Consejo de
Gobierno Judicial, quienes en últimos fijan los grandes direccionamientos de la
gestión del Poder Judicial; y como puede advertirse, en la definición de estos
grandes objetivos no existe una instancia de representación de los operadores
de justicia ni de los usuarios de la justicia; (ii) por otro lado, se encuentra
el Consejo de Gobierno Judicial en pleno que, a iniciativa de los tres
expertos, define las políticas públicas y se encuentra en un plano más
operativo en asuntos como la carrera judicial y la organización de los
despachos, entre otros; (iii) y finalmente, la gerencia, que actualmente está
robustecida y dotada de amplias competencias administrativas.
5.2.2.4. Por
su parte, para la presidente de la Corte Suprema de Justicia y para los
magistrados del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, la
normatividad demandada creó dos instancias encargadas de dirigir el poder
judicial, a saber, el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama
Judicial, pero no distinguió adecuadamente la misión institucional de cada uno,
se mezclaron indistintamente las funciones de gobierno y administración, y
tampoco se fijaron claramente las reglas que rigen las relaciones entre ambas,
todo lo cual repercute negativamente en la dirección de la administración de
justicia. Así por ejemplo, aun cuando el Acto Legislativo asignó al Consejo de
Gobierno la función de dirigir la Rama Judicial, fijando directamente las
políticas de la Administración de Justicia para ser ejecutadas por la Gerencia,
inexplicablemente dispuso que el Gerente haría parte del Consejo, desdibujando
la diferenciación que conceptualmente se quería establecer entre gobierno y
administración.
5.2.3. Con
respecto al interrogante sobre la naturaleza y dimensión de la reforma,
igualmente se dieron dos tipos de aproximaciones: por un lado, algunos de estos
participantes sostuvieron que el Acto Legislativo 02 de 2015 únicamente
introdujo modificaciones puntuales, accesorias e incluso meramente nominales al
esquema orgánico de dirección y administración del Poder Judicial, de modo tal
que el efecto jurídico de la reforma consistió únicamente en suprimir un órgano
y sustituirlo por otro que asumió en su integridad sus mismas funciones, y no
en incorporar un modelo de dirección y administración de la justicia. En
contraste, otros invitados estimaron que la normatividad demandada sí introdujo
cambios sustantivos al esquema de gobierno y administración judicial, que
trascienden por mucho la mera supresión orgánica y transferencia funcional.
5.3.2.1. Es así como el experto Néstor Iván Osuna
Patiño sostuvo que el trasfondo de la normatividad demandada se encuentra
constituido por los intereses de índole política orientados a suprimir el
Consejo Superior de la Judicatura, y en crear un órgano paralelo que asume su
mismo rol y sus mismas funciones. El Acto Legislativo 02 de 2015, por tanto, no
puede ser explicado como un intento del constituyente secundario por afrontar
los problemas reales de la justicia en ámbitos como la autonomía y la
priorización presupuestal, la modernización del sistema o la eliminación de la
congestión judicial, sino como la materialización de intereses políticos de
actores determinados. Estos cambios, además, no tienen la potencialidad de
incidir en los aspectos neurálgicos y estructurales del sistema de justicia,
aunque sí distorsionan el esquema de gobierno y administración del poder
judicial que fue concebido originalmente por el constituyente.
5.3.2.2. Por
el contrario, otros participantes sostuvieron la tesis opuesta, en el sentido
de que la normatividad demandada sí introdujo cambios de orden sustantivo al
modelo de gestión del poder judicial. El experto Diego López afirmó, por
ejemplo, que el Acto Legislativo no debería ser entendido como la mera
sustitución o como un remplazo de un órgano por otro, ya que el nuevo Consejo
de Gobierno Judicial no es el equivalente de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, ni la nueva Gerencia de la Rama Judicial a la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. El primero de estos órganos fue
concebido como una junta directiva de apoyo a la función de experticia que está
radicada en los tres expertos, y por este motivo, ni siquiera funciona
permanentemente; por su parte, la nueva gerencia esa ahora un órgano
robustecido, y en cuyo funcionamiento opera un principio de verticalidad y de
orden jerárquico, más que a partir de dinámicas horizontales, propias de la
actividad judicial propiamente dicha, y con las que operaba anteriormente la administración
judicial.
5.3. El contexto de la reforma constitucional
5.3.1. En la
audiencia hubo dos tipos de aproximaciones de contexto a la reforma
constitucional: por un lado, algunos de los participantes indagaron por las
motivaciones de orden político que explican el origen de la reforma
constitucional, concluyendo que ésta respondió al interés de eliminar el
Consejo Superior de la Judicatura. Y por otro lado, otros participantes explicaron
que el Acto Legislativo debe ser entendido, interpretado y valorado a la luz de
las necesidades a las que pretendió hacer frente, y en particular, a la luz de
las deficiencias en el funcionamiento de la Rama Judicial que intentaron ser
superadas con la referida normatividad.
5.3.2. Es así
como el experto Néstor Iván Osuna Patiño explicó que el Acto Legislativo dejó
incólumes los problemas estructurales de la administración de justicia en el
país, en la medida en que la reforma no fue concebida para mejorar el funcionamiento
del Poder Judicial, sino como un mecanismo para materializar y viabilizar el
interés de algunos segmentos políticos de eliminar el Consejo Superior de la
Judicatura, sustituyéndolo por otro órgano que asumiría sus funciones y su rol
institucional. Por este motivo, la reforma constituye una oportunidad perdida
para afrontar los problemas y las dificultades reales de la justicia en el
país, y su impacto en esta materia será escaso o nulo.
5.3.3. Frente
a este señalamiento, el experto Diego López sostuvo que entender el Acto
Legislativo 02 de 2015 como una revancha política o como un acto punitivo, constituye
una aproximación inadecuada. A su juicio, este marco de análisis en el que se
concibe la reforma constitucional como una especie de proceso disciplinario realizado
por el Congreso a la Rama Judicial, y que habría concluido con la sanción sui generis de la eliminación del
Consejo Superior de la Judicatura, es poco provechoso porque únicamente alimenta
orgullos lastimados, y pierde de vista y descuida el problema fundamental de la
reforma, que es el usuario de la justicia.
Así las cosas,
la lectura del nuevo modelo de gestión de la administración de justicia debe realizarse
a partir del diagnóstico que se hizo sobre el particular, y específicamente a
partir de las deficiencias que pretendieron ser enfrentadas con la reforma,
así: (i) los gestores de la administración de justicia se desvincularon de las
necesidades e intereses de los actores del sistema, y los operadores y los
usuarios de la justicia no tuvieron representatividad en la gerencia judicial;
(ii) las instancias encargadas de la dirección y administración de la justicia
no fueron buenos gerentes ni buenos ejecutores, y no lograron afrontar
exitosamente las complejidades y especificidades del sistema; (iii) también se
evidenció su falta de experticio, porque por el perfil de sus miembros,
asociado a la idea de la magistratura y no al de la gerencia, los recursos
humanos no contaban con las destrezas y habilidades necesarias para atender
este tipo de responsabilidades, que desbordan por mucho la actividad
jurisdiccional.
A juicio de
Diego López, entonces, la interpretación del Acto Legislativo 02 de 2015 en esta
nueva perspectiva, permite fijar el auténtico alcance de la reforma, y valorar
adecuadamente su constitucionalidad. No se trata, en definitiva, de un acto
punitivo, sino de un giro en el modelo de gestión judicial.
Esta misma aproximación
fue ratificada por el entonces ministro de justicia, para quien la supresión
del Consejo Superior de la Judicatura no obedeció a las motivaciones políticas
que algunos quieren hacer ver, sino a la necesidad de superar las deficiencias
en el sistema. A su juicio, este diagnóstico constituye la clave explicativa de
la reforma. Es así como el nuevo modelo de gestión del poder judicial se
edificó sobre las siguientes bases: (i) primero, la nueva estructura pretende
incorporar a los operadores de justicia a la gestión de la Rama Judicial, de
modo que las decisiones del nuevo Consejo de Gobierno Judicial tengan como
punto de referencia las necesidades de los actores involucrados directamente en
la operación del sistema; de allí que, por ejemplo, el referido Consejo se
encuentre integrado por los presidentes de las altas cortes y por representantes
de jueces y magistrados de tribunales y de empleados públicos; (ii) asimismo,
el nuevo esquema pretende asegurar la capacidad técnica del sistema, pues bajo
el anterior modelo esta labor fue asignada a funcionarios judiciales que
carecían de la experticia para ello; así por ejemplo, por esta falta de
experticia el Consejo Superior de la Judicatura ha tenido que devolver al
Ministerio de Hacienda recursos significativos que les han sido asignados, por
no hacer sido ejecutados oportunamente; el año pasado, por ejemplo, esta
devolución ascendió a los 58.000 millones de pesos (iii) tercero, se introdujo
la distinción entre las funciones de gobierno y las funciones de
administración, como quiera que anteriormente estas fueron asumidas
indistintamente por un solo órgano, y esta mezcla generó confusión e impactó
negativamente el funcionamiento de la justicia; por este motivo, en la reforma
se establece la diferenciación funcional y a esta diferenciación funcional se
asigna un correlato orgánico, de modo que actualmente unas instancias se
encargan de diseñar las grandes políticas de la administración de justicia, y
otras de ejecutarlas.
5.3.4. En
contraste con la posición anterior, la presidente de la Corte Suprema de
Justicia y el magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial
sostuvieron que independientemente de la motivación que dio lugar a la reforma
constitucional, las reglas que se introdujeron al modelo de gobierno y
administración del poder judicial no solo no dan respuesta a las necesidades y
requerimientos de la Administración de Justicia, sino que además afectan de
manera definitiva la capacidad de auto gestión de la Rama Judicial,
5.4. Valoración de la reforma constitucional
5.4.1. Un
tercer tipo de análisis se refirió a la valoración de la reforma constitucional
contenida en el Acto Legislativo 02 de 2015.
5.4.2. En este
contexto se abordó la pregunta por la pertinencia de este análisis por parte de
la Corte Constitucional.
En este
sentido, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Justicia
sostuvieron que este tribunal no debía pronunciarse sobre la exequibilidad de
la reforma. A juicio del Ministerio Público, la inhibición debe producirse
porque en general este tribunal carece de la competencia para pronunciarse
sobre el contenido de las reformas constitucionales, y porque el denominado
“test de sustitución” no es más que una forma soslayada de efectuar el control
material de este tipo de actos. El Ministerio de Justicia acoge esta misma
tesis, pero no sobre la base de la incompetencia de la Corte para efectuar este
tipo de escrutinio, sino sobre la base de la ineptitud sustantiva de la demanda
de inconstitucionalidad que activó el presente proceso judicial, teniendo en
cuenta, por un lado, que el análisis de la viabilidad del control es
particularmente estricto y gravoso en el escenario de las reformas
constitucionales, y por otro, que en la sentencia C-053 de 2016[49] este tribunal se abstuvo de
valorar una demanda cuyos cargos eran materialmente equivalentes.
Por el
contrario, el magistrado de tribunal Marco Antonio Álvarez solicitó
expresamente a la Corte un pronunciamiento de fondo, como quiera que un asunto
de tanta trascendencia e impacto no debería ser eludido a partir de tecnicismos
que esta misma corporación puede enfrentar sin mayores dificultades.
5.4.3. Asimismo,
los participantes abordaron la pregunta sobre los estándares para la valoración
del juicio de validez de la reforma constitucional.
Aunque los
invitados coincidieron en que este examen debía efectuarse a la luz de los
principios de autonomía e independencia judicial, tal como se planteó en la
demanda de inconstitucionalidad, los invitados confirieron a estos principios
un status y un alcance distinto.
Para el
magistrado de tribunal Marco Antonio Álvarez Gómez, por ejemplo, la autonomía
es un principio fundante de la Carta Política, sin la cual no es posible ni
viable el Estado de Derecho, ni el funcionamiento de la justicia en condiciones
de imparcialidad, ni la garantía jurisdiccional de los derechos fundamentales.
Por ello, aunque existen dimensiones relativas de la autonomía judicial, como
la autonomía por insularidad política, que es justamente la que se encuentra en
cuestión en esta oportunidad, en cualquier caso las reformas constitucionales
no pueden generar ningún retroceso ni ningún debilitamiento de la autonomía del
poder judicial, porque por su importancia cardinal dentro del sistema
constitucional, debe ser valorado a la luz del principio de progresividad. En
este escenario, entonces, las ganancias obtenidas normativamente se convierten
en estándares mínimos que no podrían ser disminuidos o debilitados por vía de
una reforma constitucional.
Frente a esta
postura, el experto Diego López hizo dos precisiones: De una parte, se aclaró
que aunque la autonomía judicial constituye un principio fundante que debe
irradiar el diseño del Estado, en todo caso no debe ser sobredimensionado,
porque se trata en todo caso de un principio-medio y no de un principio-fin, en
tanto dicha autonomía constituye tan solo el vehículo para garantizar la
atención a las demandas de justicia de la ciudadanía en condiciones de
imparcialidad, para la atención y solución de las disputas y conflictos ciudadanos,
y el tratamiento adecuado de los conflictos sociales, que es el fin último de
la justicia. Además, esta autonomía no debe ser entendida únicamente en los
términos clásicos, sino que además debe implicar que los desniveles de poder a
nivel económico, político y social entre los distintos actores sociales no se
trasladen o no se reproduzcan en los estrados judiciales, o que al menos sean
estabilizados por los operadores de justicia. Y desde esta perspectiva, los
logros del poder judicial han sido notablemente escasos, o al menos esta es la
percepción ciudadana.
Adicionalmente,
el experto llamó la atención sobre la necesidad de efectuar un control prudente
y mesurado de las reformas constitucionales que versan sobre la estructura y el
funcionamiento de la Rama Judicial, ya que históricamente los estándares de
control se han tornado más exigentes cuando versan sobre esta materia. Y de hecho,
el control judicial de las reformas constitucionales surgió precisamente cuando
se examinó una que alteraba la conformación de los órganos judiciales, en los
años 1977 y 1979, pues como normativamente los jueces no tenían competencias en
esta materia, hasta aquel entonces nunca se había emprendido un examen de este
tipo; y desde aquel momento, por vía del control judicial de las reformas
constitucionales, ha existido una suerte de resistencia a los cambios en el
aparato de justicia.
5.4.4. Y
finalmente, los invitados efectuaron una valoración global de la reforma
constitucional.
5.4.4.1. Algunos
de los invitados estimaron que la normatividad demandada superaba el test de
sustitución. Esta defensa se estructuró a partir de los siguientes ejes:
-
Primero,
se aclaró la naturaleza de la reforma. En este sentido, la Procuraduría General
sostuvo que el Acto Legislativo era una reforma de contenido meramente orgánico
en tanto únicamente se efectuaron algunos ajustes a la estructura de la Rama
Judicial, y que por tanto, este tipo de modificaciones no tenían la potencialidad de
sustituir ningún pilar fundamental de la Carta Política.
-
Segundo,
se enfatizaron las competencias del Congreso en esta materia. Es así como el
experto Diego López Medina sostuvo que el problema de trasfondo del que
dependía la constitucionalidad de la reforma, versaba sobre si el Congreso,
actuando como constituyente secundario, tenía la competencia para fijar un
nuevo modelo de gestión de la administración de justicia a través de la
introducción elementos de gerencia pública en la justicia. Y a su juicio,
aunque este nuevo modelo quizás es sub-optimo, en cualquier caso se enmarca
dentro de las competencias de reforma del órgano parlamentario, y pretendió
responder a los déficits de la justicia, en un contexto en el que la gerencia
de la justicia constituye una misión descomunal, compleja y especializada, que
requiere atención especial. En un escenario como este, la introducción de
nuevos principios de gerencia judicial para respaldar la actividad de los
operadores jurídicos no puede ser considerada como una transgresión de los
principios esenciales del ordenamiento superior.
Y aunque es
cierto que el diseño actual es sub-óptimo, puesto que tal que como quedó
configurado el sistema no existe una representación directa de los usuarios de
la justicia y porque existe un único órgano que asume el doble rol del propio de las asambleas de
propietarios, cuya composición es gremial y representativa, y el de las juntas
directivas, en cualquier caso el Congreso tenía la competencia para avanzar y
experimentar con nuevas formas de gestión que hagan frente a los problemas
actuales en la administración de justicia.
-
Tercero,
se defendió la reforma a la luz de las finalidades que la inspiraron. En este
sentido, el Presidente del Congreso Luis Fernando Velasco Chávez y el
Procurador General de la Nación coincidieron en sostener que el Acto
Legislativo 02 de 2015 pretendió restablecer el equilibrio entre los poderes
públicos y el sistema de controles interorgánicos instituido en la Constitución
de 1991, pero que se había perdido con las sucesivas reformas a la Carta
Política. Asimismo, el ministro de justicia Yesid Reyes sostuvo que la reforma
constitucional constituye una conquista para la administración de justicia,
puesto que a través de ella se hace frente a los problemas estructurales que se
afrontan actualmente, en materia de eficiencia en la ejecución de los recursos,
el diálogo con las instancias judiciales, y el experticio en la administración
judicial.
-
Por
último, se defendió a la reforma descartando la tesis de que el nuevo modelo
afecta la independencia o la autonomía judicial. En este sentido, el ministro
de justicia sostuvo que ninguno de los elementos de la reforma que se estiman
como lesivos de los referidos principios, en realidad tiene esta calidad; así
por ejemplo, el hecho de que algunos de los miembros del Consejo de Gobierno
Judicial no sean permanentes no afecta la independencia en la gestión de la
Rama Judicial; asimismo, tampoco es cierto que la Gerencia capture y concentre
la dirección y administración del poder judicial y que esté desprovista de
controles, pues funciones como la administración de la carrera judicial se
encuentra supervisada por la Comisión de la Carrera Judicial, el presupuesto de
la rama lo aprueba el Consejo de Gobierno Judicial, y la creación de cargos la
decide este mismo cuerpo, y no el gerente. Asimismo, aun cuando el Acto
Legislativo prevé la participación de algunas instancias gubernamentales en las
sesiones del Consejo de Gobierno Judicial, la intervención se circunscribe a
las materias específicas que señale la ley, y no se extiende al voto, y en todo
caso esta facultad coincide con el diseño actual previsto en la Ley 270 de
1996, para la cual el gobierno puede participar en las reuniones de la Comisión
Interinstitucional.
5.4.4.2. En
contraste con la postura anterior, otros de los participantes, entre quienes se
cuentan la Presidente de la Corte Suprema de Justicia Margarita Cabello, el
presidente del Consejo de Estado Danilo Rojas Betancourth, el magistrado del
Consejo Superior de la Judicatura Ricardo Monroy Church, el magistrado del
Tribunal Superior del Distrito Superior de Bogotá Marco Antonio Álvarez Gómez y
el magistrado del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca Jesús
Antonio Sánchez Sossa, estimaron que la normatividad demandada debe ser
declarada inexequible, por suprimir el principio de autonomía judicial como
pilar esencial o eje definitorio de la Carta Política.
A manera de
preámbulo, el magistrado de tribunal Marco Antonio Álvarez Gómez sostuvo que
aunque en principio la reforma constitucional tiene un carácter meramente
orgánico, tal como lo puso de presente la Procuraduría General de la Nación, esta
regulación tiene una repercusión directa en asuntos sustanciales medulares del
Estado de Derecho, por lo que no se trata de cuestiones de segundo orden. Por
este motivo, en esta reforma se encuentra en juego la democracia misma, la
garantía de los derechos fundamentales y en general, el Estado social de
Derecho. Es en este marco analítico que debe evaluarse la reconfiguración del
Poder Judicial.
A su juicio,
la supresión de este principio se explica por las siguientes razones:
-
En primer
lugar, la magistrada de la Corte Suprema de Justicia, Margarita Cabello Blanco,
sostuvo que el Congreso carecía de la competencia para suprimir el órgano que
encarnaba y materializaba los principios que orientaban la administración de
justicia, y que por este motivo constituía un órgano esencial dentro de la
arquitectura constitucional, como es el Consejo Superior de la Judicatura. Y
aunque esta supresión pretendió justificarse con el pretexto de que las
funciones asignadas a este último órgano fueron radicadas en otro que
actualmente tiene su mismo rol, esta figura es ilegítima. Con esta lógica, por
ejemplo, el Congreso podría suprimir un órgano tan esencial como la Corte
Constitucional, con el argumento de que la eliminación viene acompañada de la
creación de otro órgano que asume en su integridad las mismas funciones que
esta corporación tenía asignadas.
-
En segundo
lugar, los referidos invitados indican que la reforma introduce una serie de
elementos que minan directamente la autonomía y la independencia interna y
externa de la Rama Judicial, como los que se indican a continuación:
(i)
Se
permite la participación de instancias gubernamentales y de actores externos a
la Rama Judicial en el ejercicio de las funciones de gobierno, ya que según el
artículo 15 del referido acto, los ministros, los directores de departamento
administrativo, el Fiscal General de la Nación, y representantes de académicos y
de los abogados litigantes pueden participar en las reuniones del Consejo de
Gobierno Judicial.
(ii)
Se
dispone la participación de los operadores de justicia en la gestión del poder
judicial, ya que los presidentes de las altas cortes, un representante de
jueces y magistrados y un representante de los empleados judiciales integran el
Consejo de Gobierno Judicial.
Este elemento
distorsiona el modelo de gestión judicial previsto en la Constitución de 1991
en varios sentidos:
Primero, se
debilita tanto la función jurisdiccional misma como la de gobierno y administración
del poder judicial, ya que unos mismos sujetos deben atender ambos tipos de
responsabilidades, que requieren destrezas y habilidades distintas, y un tiempo
de asignación distinto. Este debilitamiento no solo se produce porque se pierde
la nota de la dedicación exclusiva que es indispensable para el correcto
ejercicio de la función jurisdiccional y de la función de gobernanza judicial,
sino también porque desde una perspectiva material, no es posible cumplir
adecuadamente el doble rol de político y juez.
Esto es aún más grave si se tienen en cuenta que 5 de los 9 miembros del
Consejo de Gobierno Judicial tienen la doble de calidad de operador jurídico o
empleado judicial dedicado a otras labores, y la de integrante de dicho
Consejo. Es decir, se pierden las notas de exclusividad y especialización que
habían sido garantizadas en el esquema original previsto en la Constitución de
1991.
Y aunque otros
expertos como Diego López habrían considerado que esta circunstancia no
representa mayores problemas para los operadores jurídicos que integran el Consejo,
en tanto este Consejo se encargaría únicamente de la definición de los grandes
lineamientos del gobierno judicial, tarea que a su vez no exigiría mayor
dedicación, lo cierto es que el texto del Acto Legislativo 02 de 2015 atribuye
un amplio repertorio de responsabilidades a este organismo, por lo que el
argumento carece de todo soporte normativo.
Segundo, este
nuevo esquema orgánico introduce una dinámica perversa en la que el superior
jerárquico funcional ya no solo tiene esta calidad en los asuntos judiciales,
sino que también lo será respecto de los temas de gobierno judicial. En efecto,
los superiores que integran el Consejo de Gobierno Judicial, como los
presidentes de las altas cortes, cuentan con amplias facultades para crear y
suprimir cargos, definir la permanencia en el mismo por parte de los
funcionarios judiciales, el traslado de jueces, entre muchas otras cuestiones
de las que depende la estabilidad laboral de todos los operadores jurídicos.
Por esta vía, entonces, los miembros del Consejo de Gobierno Judicial controlan
no solo el contenido de las providencias de los operadores jurídicos, sino las
condiciones del cargo que ocupan los jueces.
A juicio del
magistrado de tribunal Marco Antonio Álvarez Gómez, esto es aún más grave si se
tiene en cuenta que a este órgano se le atribuyeron funciones normativas, pues
el Consejo de Gobierno Judicial puede dictar reglas de procedimiento en
aquellos asuntos no previstos en la legislación. En este escenario, entonces, un
mismo funcionario judicial detenta la calidad de superior en cuanto operador
jurídico, en cuando legislativo, y en cuanto a
gobernante de la rama judicial. Y los operadores jurídicos ordinarios se
encuentran subordinados frente a ellos.
Tercero, como los
presidentes de las altas cortes, el representante de los jueces y magistrados y
el representante de los empleados judiciales actúan en su calidad de presidente
de alta corte y de representante, debiendo actuar en nombre de quienes
representan, se mina la autonomía de estos integrantes del Consejo en la labor
de gobierno judicial, y se introduce un modelo corporativista y gremialista que
patrocina el conflicto y el favorecimiento de intereses sectoriales, en lugar
de la atención de los intereses globales de la administración de justicia. En este sentido, el presidente del Consejo de
Estado Danilo Rojas acotó que aunque en su conformación el Consejo de Gobierno
Judicial es similar a lo que fue la Comisión Interinstitucional de la Rama
Judicial, ambos organismos funcionan bajo una lógica distinta, pues esta última
tenía únicamente una función consultiva, pero carecía de función decisoria, y
pretendía servir de enlace entre el gobierno judicial y las necesidades de la
administración de justicia.
(iii)
Se establecen periodos reducidos para los
miembros del Consejo de Gobierno Judicial y una alta rotación en el ejercicio
de los cargos, y esta reducción se traduce en una pérdida de continuidad en la
gestión del poder judicial. Es así como los representantes de las altas cortes,
es decir, 3 de los 9 integrantes del Consejo, permanecen únicamente durante el
periodo de su presidencia, es decir por un año; por su parte, el representante
de los jueces y magistrado, el de los empleados judiciales y los 3 expertos
también cuentan con un estrecho período de dos años. En este escenario,
entonces, se pierde la continuidad en las políticas de gobierno judicial, y
esta circunstancia, a su vez, debilita el gobierno judicial y afecta la
autonomía del poder judicial.
Aunque el ministro
de justicia Yesid Reyes sostuvo que la continuidad en las políticas judiciales
no se perdía porque los presidentes de las altas cortes actuaban en nombre de
la corporación judicial de la cual son presidentes, a juicio Danilo Rojas este
argumento carece de soporte, porque en realidad esta calidad es mucho más
compleja, y en la práctica estos presidentes son más que un vocero, y sus
propias percepciones sobre el funcionamiento de la justicia inciden en su
gestión y en las decisiones que adopta en esta calidad.
(iv)
Además, se eliminaron las estructuras
seccionales que anteriormente permitían la presencia de la administración de
justicia en todo el territorio nacional.
(v)
El
gobierno judicial, que anteriormente obedecía a una lógica colegiada,
actualmente no existe, ya que la Gerencia asumió gran parte de las labores
anteriormente asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, con lo cual se elimina este componente que garantizaba la
transparencia, la racionalidad, y los procesos deliberativos en la adopción de
las decisiones del gobierno judicial.
(vi)
Finalmente,
también se genera un desequilibrio en la gestión de la Rama Judicial, porque la
Gerencia concentra funciones que trascienden la mera administración y la mera
ejecución de las políticas definidas por el Consejo de Gobierno Judicial,
máxime cuando el Gerente integra este organismo, y asume, por esta vía, el
doble rol de la gobernanza judicial y de administrador, y el de juez y parte.
En definitiva,
la reforma constitucional habría anulado los principios que inspiraron la
configuración del poder judicial en la Constitución de 1991, como el
reconocimiento del autogobierno, incluso en la conformación de los órganos de
gestión, la especialización y la dedicación exclusiva.
-
Por
último, se sostuvo que la reforma constitucional resultaba inútil e inadecuada
para enfrentar los verdaderos problemas de la administración de justicia. En este sentido, el experto Néstor Iván Osuna
Patiño sostuvo que el Congreso perdió la oportunidad para enfrentar los graves
y profundos problemas que afronta la justicia en Colombia, porque se ocupó de
asuntos de segundo orden que no constituyen hoy en día la mayor fuente de
dificultades en la gestión de la Administración de Justicia. Por tan solo poner
un ejemplo, actualmente una de las mayores barreras en el funcionamiento del
poder judicial se origina en la muy escasa asignación presupuestal, en la falta
de autonomía en el manejo financiero y presupuestal y en la ausencia de una
auditoria externa sobre el manejo de los recursos; así, aunque la demanda de
justicia se ha incrementado en un 350% en los últimos 20 años, el incremento
presupuestal ha sido tan solo del 20% en este mismo período de tiempo.
Paradójicamente, la reforma constitucional guarda silencio sobre este mismo, y
lo mismo ocurre con temas de tanta trascendencia como la congestión judicial,
la modernización del aparato de justicia o la implementación de la oralidad. En
definitiva, con la reforma constitucional los problemas de la justicia
permanecen incólumes.
5.5. Prospectiva de la reforma constitucional
5.5.1. En
general, la mayor parte de invitados a la audiencia pública consideraron que
existen serias dificultades en la implementación de la reforma constitucional.
Difieren, sin embargo, en su apreciación sobre las razones y la dimensión de
esta dificultad.
5.5.2. Para el
experto Néstor Iván Osuna Patiño y para el magistrado Marco Antonio Álvarez
Gómez no ha sido posible la implementación de la reforma porque el diseño del
poder judicial contenido en el Acto Legislativo hace inviable su propia materialización,
de modo que lo que rige actualmente son las normas transitorias, cuya vigencia
se ha venido extendiendo indefinidamente. Es decir, la misma normatividad
demandada contiene los elementos de su propia ineficacia.
Por tan solo
mencionar un ejemplo, el Consejo de Gobierno Judicial no se ha podido integrar
porque por el esquema de integración acogido en la reforma, la designación de
los representantes de los empleados judiciales y de los jueces y magistrados ha
generado pugnas y confrontaciones internas entre los operadores jurídicos y
entre los empleados judiciales, y en general, ha dado lugar a una dinámica
perversa cuyo efecto es la imposibilidad de integrar este organismo. Por ello,
aún subsiste el debilitado y moribundo Consejo Superior de la Judicatura. En
últimas, entonces, la falta de implementación de la reforma es atribuible al
diseño contenido en esta reforma.
5.5.3. Diego López
coincide en que la reforma constitucional dista mucho de ser una realidad, ya
que el nuevo modelo de gestión judicial hace parte de la ciencia ficción, como
lo demuestra el hecho mismo de la realización de la audiencia pública. Sin
embargo, las dificultades tendrían otro origen. A su juicio existe una marcada
resistencia de los propios actores de la justicia para permitir el cambio,
incluso de actores tan relevantes como el Consejo Superior de la Judicatura, el
Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia. De este modo, existe un grave
impasse constitucional, por cuanto de los propios destinatarios de la reforma
constitucional se niegan a su cumplimiento y ejecución. Este impase debe ser
resuelto por la Corte Constitucional, y en la solución del mismo debería
existir la disposición para experimentar nuevos modelos que impulsen no solo la
autonomía judicial, sino también la eficiencia, frente a la cual la Rama
Judicial tiene enormes deudas.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.1
de la Carta Política, esta Corporación es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de los textos demandados, como como quiera se trata de
enunciados contenidos en un acto reformatorio de la Constitución Política.
2.
Asuntos a resolver
De acuerdo con los antecedentes
expuestos, la Corte debe resolver los siguientes asuntos.
En primer lugar, debe establecerse
la viabilidad y el alcance del pronunciamiento judicial, ya que a lo largo del
proceso se pusieron en evidencia dos circunstancias que eventualmente podrían
tornar improcedente el control constitucional propuesto en el escrito de
acusación.
Por un lado, la Procuraduría
General de la Nación reiteró la posición que viene sosteniendo de tiempo atrás,
en el sentido de que este tribunal carece de la competencia para resolver las
demandas contra reformas constitucionales, cuando el vicio que se alega no
tiene origen en presuntas irregularidades en el trámite de aprobación
legislativa. A su juicio, el tipo de examen que este tribunal realiza por fuera
de este preciso marco constituye una modalidad de revisión material que la Constitución
no permite, aun cuando esta Corporación haya querido encubrir su dimensión y naturaleza sustancial a través de la
artificiosa figura del desbordamiento en el ejercicio del poder de reforma.
Además, para el Ministerio de
Justicia, la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, la
Fiscalía General de la Nación y el ciudadano Gerardo Antonio Duque Gómez, los
cargos del escrito de acusación no permiten la estructuración del juicio de
sustitución planteado por el accionante, por tener cuatro tipos de deficiencias:
(i) se controvirtieron medidas que tienen un respaldo constitucional directo;
(ii) no se identificaron los estándares que deberían servir como base del
escrutinio judicial; (iii) no se indicaron los componentes normativos de la
reforma que anularían o suprimirían los ejes definitorios de la Carta Política;
(iv) y finalmente, se habría confundido el juicio de sustitución con el control
material de la legislación.
Teniendo en cuenta los señalamientos
anteriores, se debe determinar la procedencia y el alcance del pronunciamiento
judicial, absolviendo dos interrogantes: (i) primero, si por alguna de las
razones esbozadas por la Procuraduría General de la Nación, esta Corporación
carece de la competencia para resolver las demandas de inconstitucionalidad
contra Actos Legislativo, cuando el cuestionamiento apunta a demostrar la
sustitución, supresión o anulación de un eje esencial de la Carta Política; (ii)
y segundo, si los señalamientos del escrito de acusación satisfacen las cargas
elementales para la estructuración del juicio de validez propuesto por el
actor, teniendo en cuenta los reparos que contra los cargos de la demanda
formularon el Ministerio de Justicia, el Ministerio del Interior, la
Presidencia de la República, la Fiscalía General de la Nación y el ciudadano
Gerardo Antonio Duque Gómez.
En caso de ser procedente la
revisión judicial, se efectuará el control propuesto por el accionante,
estableciendo si el nuevo esquema de gobierno y administración de la Rama
Judicial plasmado en el Acto Legislativo 02 de 2015 sustituyó, suprimió o anuló
los elementos esenciales de la Constitución de 1991 a partir de los cuales se
estructuró el sistema de administración de justicia, y si, por tanto, al
haberse excedido el Congreso en sus competencias de reforma constitucional, se
debe declarar la inexequibilidad de la preceptiva acusada.
Para abordar estos interrogantes,
el presente fallo tendrá la siguiente estructura:
Con respecto a la viabilidad y
alcance del escrutinio judicial, se examinarán los siguientes problemas: (i) por
un lado, se determinará si la Corte tiene la atribución para efectuar el
control de los actos reformatorios de la Constitución por vicios competenciales
derivados del exceso en el ejercicio del poder de reforma del constituyente,
teniendo en cuenta los reparos de la Procuraduría General de la Nación frente a
esta facultad; (ii) y de otro lado, se valorará la aptitud de la demanda, partiendo
de las objeciones que plantearon algunos de los intervinientes a los
señalamientos del escrito de acusación.
En caso de ser procedente el
escrutinio judicial, se establecerá si los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 26
del Acto Legislativo 02 de 2015, que fijan el nuevo modelo de gobierno y administración
del Poder Judicial, así como las bases del sistema disciplinario de los
empleados judiciales, adolecen de un vicio competencial por exceso en el
ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, al haber eliminado, sustituido
o suprimido los principios de independencia y autonomía judicial.
Para este efecto se abordarán las
siguientes temáticas: (i) primero, se ofrecerá una caracterización general del
tipo de escrutinio judicial propuesto en esta oportunidad, es decir, del
control constitucional de actos reformatorios de la Constitución por el exceso
en el ejercicio del poder de reforma, indicando su naturaleza y estructura;
(ii) segundo, se identificarán los parámetros del control constitucional en el
caso particular; (iii) tercero, se ofrecerá una caracterización de la
normatividad impugnada, explicando los objetivos y los ejes temáticos básicos
de la reforma al modelo de gobierno y administración del poder judicial; (iv)
finalmente, se establecerá si el referido esquema suprime los pilares esenciales
de la Carta Política sobre los cuales se configuró la organización y el
funcionamiento del Poder Judicial en la Constitución de 1991, y si por ende, la
normatividad correspondiente debe ser declarada inexequible.
3.
La competencia de la Corte para evaluar la
constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución a la luz de
criterios competenciales
3.1. Tal como se expresó en los
acápites anteriores, la Procuraduría General de la Nación estima que en el
marco del control abstracto de constitucionalidad, la competencia de esta
Corporación frente a los actos reformatorios de la Carta Política se
circunscribe a la revisión de la regularidad procedimental, por lo cual no
podría efectuar el tipo de examen propuesto en el escrito de acusación, por
trascender este marco y extender a cuestiones de orden material.
Esta apreciación, por su parte, se
ampara en dos tipos de consideraciones:
Por un lado, en la tesis sobre la
inexistencia de límites materiales al poder de reforma del constituyente, pues
si la misma Constitución permite su propia reforma sin establecer excepciones a
esta facultad general, mal podría el juez constitucional imponer
unilateralmente estos límites, sin tener un fundamento normativo expreso para
ello. Una valoración de este tipo implicaría no solo imponer barreras
ilegítimas a los necesarios procesos de reforma y ajuste, en contravía del
espíritu de la Carta del 1991, sino también que el juez constitucional asume
oficiosamente la labor de crear ella misma, de manera artificiosa, los
parámetros del juicio de validez, para luego aplicarlos al caso concreto.
Asimismo, la apreciación del Ministerio
Público se sustenta en la tesis sobre los límites de la Carta Política al
control constitucional de los referidos actos, pues los artículos 241.1, 241.2
y 379 del texto superior habrían circunscrito
el escrutinio judicial a la revisión de los cuestionamientos de forma y
de procedimiento, y en este caso, el examen que pretende efectuar la Corte
trasciende por mucho la valoración anterior, siendo en realidad una forma velada
de control material, o en el mejor de los casos, una valoración de los vicios
de orden competencial, que según la propia jurisprudencia de este tribunal, son
vicios sustanciales. En este marco, entonces, la pretensión de esta corporación
de extender el alcance del escrutinio judicial envuelve una extralimitación en
el ejercicio de las competencias que le fueron conferidas, y con ello, la
eliminación del principio democrático, del Estado de Derecho y de los
principios de supremacía constitucional, legalidad y soberanía popular, porque
las decisiones adoptadas por los representantes del pueblo, o incluso con la
mediación directa de éste, pueden ser vetadas por una mayoría simple y
episódica de jueces no elegidos democráticamente, a partir de unos estándares
que carecen de referente normativo, elaborados y construidos artificiosamente.
3.2. La Corte reitera la posición
que ha venido sosteniendo sobre el alcance del control de los actos
reformatorios de la Constitución y descarta, nuevamente, la ya arraigada tesis
del Ministerio Público sobre la incompetencia de este tribunal para evaluar la
constitucionalidad de los actos legislativos a la luz de criterios
competenciales, por la supresión de los elementos definitorios del ordenamiento
superior[50].
3.3. Lo primero que cabe advertir
es que la tesis de la Procuraduría General de la Nación sobre la inexistencia
de barreras o límites al poder de reforma de la Constitución, se opone a los
principios básicos sobre los cuales se funda el Estado Constitucional de
Derecho. Este modelo de Estado supuso la superación del modelo plebiscitario de
la democracia, que hacía radicar la legitimidad del sistema político y
económico, de manera exclusiva, en la voluntad de la mayoría,
independientemente del contenido de esta voluntad. Dentro del nuevo modelo de
democracia, en cambio, la voluntad de la mayoría debe contar con algunas
cualificaciones elementales para servir como criterio jurídico de validación de
las decisiones en el escenario político, económico y social, y en particular,
para que el contenido de dicha voluntad sea compatible con los límites al poder
y con la garantía de los derechos humanos[51].
El Ministerio Público asume que al
no existir un catálogo expreso de límites sustantivos al poder de reforma
constitucional en la Carta del 91, el constituyente se encuentra habilitado
para alterar el contenido del ordenamiento superior, libre y discrecionalmente,
con la sola condición de que se respeten las formas y los lineamientos de orden
procedimental determinados expresamente en el sistema jurídico. Y al no existir
ninguna barrera de orden material, por sustracción de materia el juez
constitucional no podría adelantar el control respecto de los actos
reformatorios de la Carta Política por un exceso en el ejercicio del poder de
reforma por supresión de los pilares básicos de la Constitución Política.
De este modo, la tesis de la
Procuraduría sobre el poder irrestricto, ilimitado e incondicional al poder de
reforma, se opone a los principios básicos sobre los cuales se asienta la
organización política, social y económica.
3.4. Por otro lado, tampoco son
admisibles los reparos de la Vista Fiscal sobre la connotación material
encubierta del control efectuado por esta Corporación, a su juicio carente de
fundamento normativo, y fuente de dificultades lógicas, conceptuales y ante
todo, de legitimidad política.
3.4.1. Con respecto a los
señalamientos acerca de la naturaleza sustancial del referido control, debe
aclararse que aunque dentro de dicho examen se efectúa una confrontación entre
dos contenidos, a saber, entre las normas que reforman la Constitución y los
elementos definitorios del ordenamiento superior, la naturaleza, estructura y
finalidad de ambos razonamientos es sustancialmente distinta en uno y otro
caso: (i) primero, el objeto del denominado juicio de sustitución es la
valoración del ejercicio del poder de reforma, de modo tal que el cotejo
material que se realiza entre el precepto objeto de control y el elemento
fundamental de la Constitución es tan solo instrumental y funcional al objetivo
general de determinar si el constituyente se excedió en el ejercicio de sus
competencias; en el control material, por el contrario, este cotejo constituye
el objeto mismo de la intervención judicial, porque de lo que se trata es de
determinar si se presenta una incompatibilidad normativa entre normas jurídicas
de distinto rango jerárquico; (ii) segundo, el estándar con respecto al cual se
efectúa la confrontación normativa es distinto en uno y otro caso: en el primer
caso este parámetro son los principios transversales y estructurales que
subyacen al ordenamiento superior, de modo que las disposiciones
constitucionales son únicamente la materialización o concreción particular de
tales elementos, y su función no es la de servir como estándar del juicio de
validez, sino la de permitir la identificación del elemento definitorio de la
Carta Política; en el control material de la legislación, por el contrario, el
estándar o parámetro de juicio sí son los preceptos constitucionales
considerados en sí mismos; (iii) y finalmente, el tipo de cotejo que se efectúa
en uno y otro escenario es distinto: en el control material se establece una
relación de incompatibilidad normativa, de modo que la preceptiva legal se
estima inconstitucional cuando se opone de algún modo a los mandatos
constitucionales, mientras que en el otro
caso se debe establecer no solo una incompatibilidad normativa entre el acto
reformatorio de la Constitución y el principio axial del ordenamiento superior,
sino si aquel suprime o sustituye uno de estos principios esenciales. Se trata,
en definitiva, de ejercicios analíticos diferentes.
3.4.2. Asimismo, la Corte descarta
el señalamiento de la Vista Fiscal por la presunta carencia de fundamento
normativo de la facultad de esta corporación para efectuar el referido control.
En efecto, aunque el artículo 241 de la Constitución no contiene una
habilitación expresa en este sentido, la potestad se ampara en una
interpretación textual, sistemática y teleológica de la preceptiva
constitucional, y en particular, de los artículos 2, 241 y 379 de la Carta
Política. En efecto, como la Carta Política facultó al constituyente secundario
para reformar la Constitución, más no para quebrantarla, derogarla
integralmente o cambiarla, y como al mismo tiempo asignó a este tribunal la
función de asegurar jurisdiccionalmente la regularidad en los procesos de
reforma constitucional, las potestades de control jurisdiccional de estos
actos, previstas en los artículos 241.1 y 242.2 de la Carta Política, deben ser
entendidas como comprensivas de la facultad para revisar y valorar el ejercicio
del poder de reforma, es decir, para evaluar vicios de orden competencial.
3.4.3. Finalmente, los reparos de
la Procuraduría al denominado juicio de sustitución por las dificultades
lógicas, conceptuales y de legitimidad política del juicio de sustitución,
corresponden a las críticas que en general se formulan contra la justicia
constitucional.
Así, preocupa al Ministerio
Público la discrecionalidad con la que cuenta el juez constitucional al
construir los ejes definitorios del ordenamiento superior, es decir, los
estándares del juicio de validez, pues en realidad estos no corresponden a
ninguna disposición expresa del texto constitucional. Esta dificultad, sin
embargo, se extiende a la actividad argumentativa que se despliega en toda
labor jurisdiccional, puesto que, en últimas, la decisión judicial,
particularmente en el escenario constitucional, no se obtiene de aplicar
directamente las previsiones constitucionales como tales a los casos concretos,
sino que el proceso de subsunción presupone construir las sub-reglas
controlantes del caso, a partir de la interpretación y articulación de todo el
entramado constitucional; es decir, la premisa mayor del razonamiento judicial
nunca es un texto jurídico “en bruto”, sino una sub-regla creada por el
operador jurídico, a partir de los contenidos normativos establecidos por el
constituyente y por el legislador. De este modo, la dificultad que plantea el
Ministerio Público al juicio de sustitución corresponde en realidad a una
dificultad común a toda la actividad jurisdiccional en general, y que por sí
sola no tiene la potencialidad de desvirtuar la facultad de la Corte para
revisar la constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución.
Lo propio puede afirmarse de las
críticas a la legitimidad democrática de la Corte para vetar las reformas
constitucionales, pues estos señalamientos, según los cuales las decisiones
adoptadas democráticamente por representantes del pueblo, o incluso con la
mediación directa de éste, podrían ser vetadas por una mayoría simple y
episódica de jueces no elegidos democráticamente, corresponden en su integridad
a la denominada “crítica anti-mayoritaria”. Este señalamiento, al que por lo
demás ya en distintas oportunidades se le ha dado respuesta, corresponde a
reproches de orden político, y que, por ende, por sí solo tampoco desvirtúa la
competencia que la Constitución le atribuyó a la Corte Constitucional, con el
objeto de que institucionalmente se aseguren unos mínimos constitucionales
relacionados con los límites al poder y con el respeto y garantía de los
derechos fundamentales en los procesos de transformación constitucional.
3.5. En este orden de ideas,
entonces, la Corte reafirma su competencia para valorar el ejercicio del poder
de reforma por parte del constituyente secundario, por la presunta supresión de
los ejes fundantes del ordenamiento superior.
4.
La aptitud de la demanda
4.1. Tal como se indicó en los
acápites precedentes, en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador
efectuó una valoración preliminar del escrito de acusación, concluyendo que, en
principio, éste admitía un pronunciamiento de fondo. No obstante, a lo largo
del proceso judicial la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia,
el Ministerio del Interior, la Fiscalía General de la Nación y el ciudadano
Gerardo Antonio Duque Gómez estimaron que no era viable un pronunciamiento de
fondo, en la medida en que los cargos de la demanda no permitirían la
estructuración del juicio de sustitución propuesto por el accionante. Esta
solicitud fue reiterada por el ministro de justicia en la audiencia pública.
A juicio de los referidos
intervinientes, el escrito de acusación tiene las siguientes deficiencias: (i)
en primer lugar, la presunta falencia del Acto Legislativo que se alega en la
demanda, en realidad tendría pleno respaldo normativo, ya que el accionante
argumenta que el Congreso carece de la competencia para reformar la
Constitución, pero en realidad, el artículo 374 de la Carta Política habilita
expresamente a este órgano para modificar el texto constitucional mediante
actos legislativos; (ii) en segundo lugar, el actor también habría fallado al
individualizar el estándar o el parámetro del examen judicial, ya que no
identificó con precisión el elemento esencial del ordenamiento superior que fue
suprimido por el ordenamiento superior, ni las razones por las que este
componente normativo es un elemento definitorio del texto constitucional; (iii)
asimismo, el actor también habría fallado al no señalar los componentes
normativos de la reforma que suprimen un eje definitorio de la Carta Política,
y al no indicar las razones de tal anulación; (iv) finalmente, el accionante
habría confundido el juicio de sustitución con el control material de la
legislación, asumiendo que cualquier divergencia entre el contenido de los
preceptos constitucionales y el contenido del Acto Legislativo devendría en la
inexequibilidad de este último, cuando justamente lo que persiguen estos actos
es la modificación del texto constitucional
4.2. En este contexto, entonces,
corresponde a la Corte determinar si las acusaciones de la demanda admiten un
pronunciamiento de fondo.
Para este efecto, debe recordarse
que el criterio para valorar la aptitud de los cargos es que la demanda debe
individualizar los elementos constitutivos y estructurales del escrutinio
judicial, y que, en el caso de los actos reformatorios de la Constitución, implica
la identificación del componente esencial del ordenamiento superior que sirve como
estándar del juicio, la indicación de las razones por las que ese elemento
tiene el status de pilar fundamental, el señalamiento del contenido normativo
objeto de análisis y la indicación de las razones por las que dicho contenido
suprime o sustituye el elemento definitorio de la Carta Política, hasta
desdibujarla y desnaturalizarla[52].
Esta individualización de los
elementos estructurales del juicio se exige, por un lado, porque la
Constitución prohíbe el control oficioso de la legislación, y en caso de dar
trámite a demandas que no satisfacen esta exigencia, el juez constitucional
tendría que introducir por sí mismo los insumos argumentativos que no proporcionó
el demandante, y por esta vía estaría efectuando un control oficioso del
sistema jurídico. Además, la indicación de los elementos estructurales del
escrutinio judicial es indispensable para la conformación de la litis
constitucional, en función de la cual se estructura el proceso deliberativo que
antecede y suministra al juez los insumos de su decisión; cuando el escrito de
acusación no precisa el objeto de la controversia, el debate jurídico no se
puede configurar, y el juez constitucional estaría avocado a resolver un asunto
aún no delineado, y sin contar con los elementos de juicio que proporcionan las
intervenciones ciudadanas y las intervenciones de las entidades públicas, el
concepto del Ministerio Público y, en este caso, la participaciones de los invitados
a la audiencia pública. Todo ello devendría en un debilitamiento del control
constitucional, y por tanto, en un menoscabo de la supremacía constitucional
dentro del ordenamiento jurídico.
Teniendo en cuenta estos
parámetros, pasa la Corte a valorar la aptitud de la demanda y a determinar la
viabilidad de un fallo de fondo.
4.3. Con respecto al primero de
los reparos, la Corte estima que el primero de los reparos formulados por los
intervinientes a la aptitud de la demanda no está llamado a prosperar, en la
medida en que el fundamento de la acusación del accionante no es una supuesta
incompetencia del Congreso para efectuar cualquier modificación al texto
constitucional, sino su incompetencia para suprimir los principios que
orientaron la configuración del sistema de gobierno de la Rama Judicial, y en
particular, la creación del Consejo Superior de la Judicatura. Es así como en
distintas oportunidades el actor sostiene que la declaratoria de
inexequibilidad del Acto Legislativo se requiere, no porque haya alterado el
modelo de gobierno y administración del poder judicial, sino porque la hacerlo,
se eliminaron los principios esenciales que irradiaban el ordenamiento
superior. Los cuestionamientos a la aptitud de la demanda, entonces, se amparan
en una comprensión del escrito de acusación que no se ajusta a su tenor
literal.
4.4. El segundo de los
señalamientos también es infundado.
En efecto, aunque en algunos
apartes de la demanda se sostiene indistintamente que el elemento definitorio
de la Constitución Política que fue suprimido con la reforma constitucional es
la organización del Estado y el Consejo de la Judicatura, a lo largo del
escrito se aclara que ninguno de estos elementos son inamovibles, y que el
límite al poder de reforma está dado, más bien, por los principios
transversales que orientaron el diseño institucional del Poder Judicial y la
creación del Consejo Superior de la Judicatura, a saber, los principios de
independencia y de autonomía judicial, y los componentes de tales principios
que aseguran la conducción de la Rama Judicial por este mismo órgano. En este
orden de ideas, entonces, la indeterminación del escrito de acusación en cuanto
al componente esencial de la Constitución, derivada de la ambigüedad y de los
términos equívocos en que fueron planteados en la demanda de
inconstitucionalidad, puede ser superada mediante una lectura integral del
respectivo documento.
Esta lectura, por lo demás,
coincide con la que efectuaron los participantes en la audiencia pública del
día 30 de marzo de 2016, pues con excepción del entonces ministro de Justicia
Yesid Reyes Alvarado, quien solicitó un fallo inhibitorio por no haberse
individualizado correctamente la premisa mayor de juicio de sustitución, los
invitados asumieron que la controversia jurídica planteada por el demandante
giraba en torno a la posible supresión de los principios de independencia y autonomía
judicial, y que eran éstos los componentes que por no poder ser anulados por el
Congreso, debían servir como parámetro del escrutinio judicial. De este modo,
si razonablemente la comunidad jurídica entendió el objeto de la controversia
planteada en la demanda, mal podría la Corte valerse de tecnicismos y de
artificios para eludir un problema real y comprensible para todos, que podría
comprometer la independencia y la autonomía judicial.
La Corte precisa, sin embargo, que
aunque a nivel discursivo el debate se estructuró en función de los principios
de independencia y de autonomía, considerados genérica y globalmente, desde una
perspectiva material la controversia versó sobre un componente o una faceta
específica de los mismos: el autogobierno judicial. En efecto, la independencia
judicial, entendida en un sentido amplio, comprende muy amplias y distintas
facetas[53], pero en el presente
proceso el debate recayó únicamente sobre tan solo algunas de estas dimensiones,
porque los cuestionamientos de la demanda y de los sujetos procesales no se
encaminaron a demostrar que la reforma constitucional implicaría la pérdida de
la independencia de los operadores de justicia considerados individualmente,
sino la pérdida de la capacidad de autogestión de la Rama Judicial. Y esto
tiene sentido, porque la normatividad demandada no introdujo cambios en la
estructura o en las reglas de funcionamiento de los órganos encargados de
administrar justicia, sino en la institucionalidad encargada del gobierno y
administración de la Rama Judicial, por lo que la eventual afectación o
supresión de la independencia, se predicaría, al menos en principio, de la
conducción del poder judicial, y no de la actividad jurisdiccional propiamente dicha.
Así las cosas, la Corte estima que el control jurisdiccional, de ser
procedente, debe efectuarse a la luz de este componente específico del
principio de independencia judicial: el autogobierno judicial.
4.5.
Asimismo,
este tribunal difiere de la apreciación de los intervinientes según la cual el
accionante no habría indicado las razones por las que los principios de
independencia y de autonomía judicial constituyen ejes definitorios del
ordenamiento superior, que pueden servir como parámetro para valorar el
ejercicio del poder reformatorio del Congreso. En efecto, una aproximación
integral del escrito de acusación revela que el accionante proporcionó tres
tipos de argumentos: (i) de una parte, el actor se valió de los antecedentes de
la Carta Política para identificar los propósitos del constituyente al
establecer la estructura de la Rama Judicial, y a partir de esta aproximación
histórica concluyó que la creación del Consejo Superior de la Judicatura había
respondido al propósito de garantizar la independencia y autonomía del poder
judicial, y en particular, la capacidad de autogobierno de este órgano del
Estado; (ii) asimismo, el accionante se valió de una interpretación sistemática
del ordenamiento superior para respaldar la tesis de que uno de los principios
transversales de la Constitución es la independencia y la autonomía judicial, y
en particular, la autogestión del Poder judicial; en este sentido, la demanda
contiene una profusa relación de disposiciones constitucionales sobre la
configuración de los órganos de gobierno y administración de la Rama Judicial,
sobre el perfil de quienes los integran o el espectro de sus competencias, y
con base en ellas se concluye que un elemento estructural de la Carta Política
es el principio de independencia judicial; (iii) finalmente, el accionante se
ampara en aquellas normas del texto constitucional que expresamente reconocen
este principio, entre ellos los artículos 228 y 230, según los cuales “las decisiones [de la Administración de
Justicia[ son independientes” y que “los
jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”. A
partir de este entramado normativo, el demandante concluye que los referidos
principios son ejes definitorios de la Carta Política que no podían ser
suprimidos por el Congreso, y que es a la luz de los mismos que debe valorarse
el ejercicio de la facultad de reforma efectuado por el constituyente
secundario. Así pues, independientemente de la solidez de esta línea
argumentativa, lo cierto es que en el escrito de acusación se abordó expresa y
deliberadamente la pregunta por la connotación esencial y estructural de los
principios de independencia y autonomía judicial, y que, en el marco de este
interrogante, el accionante proporcionó un amplio catálogo de razones en
defensa de esta posición, que posteriormente serán valoradas.
4.6. De igual modo, la Sala
disiente de los planteamientos de los intervinientes sobre la presunta falta de
identificación de los componentes de la reforma constitucional que habrían
hecho nugatorios los ejes fundantes de la Carta Política a los que alude el
demandante, y de las razones de su supresión o anulación.
Aunque dispersas a lo largo del
texto, la demanda identifica un catálogo de las medidas contenidas en el Acto
Legislativo 02 de 2015 que a su juicio son lesivas de los principios de
independencia y de autonomía judicial, así como las razones de la supuesta
supresión. Es así como en la demanda se señalan al menos cuatro elementos
normativos que, articulados entre sí, provocarían la incapacidad de la Rama
Judicial para autogobernase: la dedicación no permanente de la mayor parte de
miembros del Consejo de Gobierno Judicial a la labor de conducción del órgano,
la atribución a unos mismos actores del doble rol de administración y de
jurisdicción, la habilitación al Ejecutivo
para intervenir en el funcionamiento del Consejo de Gobierno Judicial, y la
concentración de funciones en la Gerencia de la Rama Judicial, así como su
intervención en el órgano directivo. El actor efectúa un análisis
individualizado de estas medidas y un análisis global de todas ellas, para
finalmente concluir que el nuevo esquema no permite la autogestión del Poder
Judicial, y que, por ende, hace nugatoria esta faceta de la independencia y de
la autonomía judicial.
Este tipo de aproximación, por lo
demás, coincide con el planteamiento de varios de los participantes en la
audiencia pública, al explicar que decisiones como la de adjudicar a
presidentes de altas cortes, magistrados, jueces y empleados judiciales la
responsabilidad de conducir la Rama Judicial, la de reducir sensiblemente el
periodo de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial, o la de robustecer excesivamente las funciones
de la Gerencia de la Rama, terminaban por desdibujar plenamente la
independencia y la autonomía judicial.
En este orden de ideas, el
accionante sí identificó las medidas que a su juicio producen la
inconstitucionalidad del Acto Legislativo.
4.7. Finalmente, la Sala tampoco
comparte la tesis de que el ejercicio analítico efectuado por el demandante
corresponde a la revisión material de la legislación que de ordinario se
efectúa en el marco del control abstracto de constitucionalidad, y no al juicio
de sustitución, que es el que procedería frente a los actos reformatorios de la
Carta Política.
En efecto, lo que se valora y
cuestiona en la demanda de inconstitucionalidad es el ejercicio de las
competencias reformatorias del Congreso, y no el contenido mismo de la reforma,
como ocurre con el control material. Por este motivo, las reflexiones del actor
sobre la compatibilidad entre el Acto Legislativo 02 de 2014 y la independencia
y la autonomía judicial no constituyen un fin en sí mismo, sino que, por el
contrario, son funcionales al argumento sobre el presunto ejercicio irregular
de las facultades reformatorias por parte del constituyente secundario.
Asimismo, los referentes del
escrutinio efectuado por el actor no son las normas constitucionales en sí
mismas consideradas, sino en tanto éstas encarnan y materializan principios
transversales y estructurales de la Carta Política que le confieren su
identidad, como los principios de independencia y de autonomía judicial. La
alusión del accionante a los artículos 228 y 230 de la Carta Política, así como
a las normas constitucionales que crearon el Consejo Superior de la Judicatura,
no es porque tengan un valor propio o autónomo ni es en relación con estas
normas que se efectúa el ejercicio de confrontación, sino que constituyen el
insumo para acreditar la existencia de principios subyacentes al ordenamiento
constitucional que no podían ser alterados por el constituyente secundario, y
es frente a estos parámetros que se realiza el cotejo, como paso preliminar a
la valoración del ejercicio de las competencias normativas por parte del
Congreso.
Así las cosas, la argumentación
del actor apunta, no a demostrar que el Acto Legislativo 02 de 2015 alteró el
modelo de gobierno y administración del Poder Judicial, sino que con esta
modificación se suprimieron principios esenciales de la Carta Política, y que
el Congreso carecía de la competencia para efectuar una reforma normativa de
esta envergadura. Este es el tipo de ejercicio analítico que esta Corte realiza
en el marco del juicio de sustitución.
4.8. En definitiva, la demanda
contiene los elementos para un pronunciamiento de fondo, como quiera que los
cargos identifican los elementos estructurales del escrutinio judicial por
exceso en el ejercicio del poder de reforma de la Constitución, así: (i)
primero, se individualizaron los principios transversales del ordenamiento
superior con respecto a los cuales se valora la competencia del Congreso, a
saber, los principios de independencia y de autonomía judicial, y en
particular, el principio de autogobierno judicial; (ii) segundo, se indicaron
las razones por las que los referidos principios son ejes definitorios de la
Carta Política, a partir de una aproximación histórica, sistemática,
teleológica y textual a la Constitución; (iii) y finalmente, se señalaron las
medidas contenidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 que, por ser anular completamente
el autogobierno judicial, no podían ser adoptadas por el constituyente
secundario, así como las razones de la referida anulación.
4.9. Asimismo, la Corte toma nota
de que en la audiencia pública del 30 de marzo los participantes ofrecieron
nuevos elementos de juicio para el escrutinio judicial, que disipan cualquier
duda sobre la viabilidad del examen propuesto por el actor. De una parte, si los términos equívocos y
ambiguos en que se propuso la demanda generaban alguna incertidumbre sobre los
estándares que debían ser utilizados para valorar el Acto Legislativo, sobre
las medidas contenidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 que eventualmente
podrían subvertir el orden constitucional o sobre las razones del presunto
quebrantamiento del orden constitucional, en la audiencia pública se configuró
un debate amplio y profundo sobre cada uno de estos elementos de discusión, y
la controversia quedó planteada en términos precisos, concretos e inequívocos.
Asimismo, en esta audiencia los participantes ofrecieron insumos de análisis
adicionales decisivos, como los elementos de contexto para entender el
escenario político en el que se inscribe la reforma constitucional y los
cuestionamientos a la misma, las variables que deben ser tenidas en cuenta para
valorar el ejercicio de las competencias ejercidas por el Congreso, la
importancia del asunto debatido y su impacto en el funcionamiento del sistema
de justicia, y las razones que podrían justificar la intervención judicial en
esta controversia.
Teniendo en cuenta todos estos
elementos, la Sala Plena concluye que en general, la demanda satisfizo los
requerimientos básicos para la estructuración del juicio de validez, y que,
además, el proceso deliberativo que se surtió con posterioridad a la admisión
de la demanda suministra las herramientas analíticas y los insumos necesarios
para abordar la problemática planteada en el escrito de acusación.
4.10. Sin perjuicio de la
procedencia general del examen judicial propuesto por el accionante, la Corte
encuentra que no es viable el juicio frente a algunos de los apartes normativos
acusados, tal como se explica a continuación.
4.10.1. En primer lugar, las
acusaciones de la demanda, las intervenciones públicas y ciudadanas en el
proceso judicial, y las participaciones en la audiencia pública del 30 de
marzo, se centraron en el análisis del nuevo modelo de gobierno y
administración del Poder Judicial establecido con la supresión de la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura y con la creación del Consejo de Gobierno
Judicial y de la Gerencia de la Rama Judicial. Sin embargo, no se formularon cuestionamientos
frente al otro componente de la normatividad demandada, que modificó el régimen
disciplinario de la Rama Judicial mediante la supresión de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la
creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En la demanda de
inconstitucionalidad, por ejemplo, no se formuló ningún cargo en contra del
nuevo modelo disciplinario judicial, y en las intervenciones solo se encuentran
referencias marginales y accesorias a este tópico, sin que de ninguna de ellas
se pueda derivar un cuestionamiento a la constitucionalidad de esta
normatividad. Lo propio puede afirmarse de la audiencia pública, cuyos núcleos
temáticos giraron en torno a problemáticas asociadas fundamentalmente a la
creación del Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial.
Y como las consideraciones sobre
este último tópico no son extrapolables ni trasladables al nuevo modelo
disciplinario judicial, puede concluirse válidamente que no existe ninguna
acusación frente a la normatividad contenida en el Acto Legislativo, y que por
ende, no es procedente el examen judicial frente a este componente de la reforma
constitucional. En este orden de ideas la Corte se abstendrá de pronunciarse
sobre la validez de los siguientes preceptos: (i) del artículo 19, que
justamente crea la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y determina sus
competencias y el sistema de designación y el período de sus miembros; (ii) de
la derogatoria de los numerales 3 y 6 del artículo 256 de la Constitución
Política contenida en el artículo 17 del Acto Legislativo, en la medida en que
tal derogatoria se refiere a las antiguas competencias de la Sala Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura; (iii) del fragmento del numeral 6 del
artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015 que establece como disposición
transitoria que “la autoridad nominadora
para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial”; (iv) del inciso 1 del artículo 26 del
Acto Legislativo, que ordena sustituir la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional de Disciplina Judicial” en el artículo 116 de la
Carta Política.
4.10.2. Asimismo, esta Corporación
se abstendrá de pronunciarse sobre la constitucionalidad de aquellos preceptos
de la reforma que se refieren a los consejos seccionales de la judicatura, en
la medida en que su creación y sus funciones fueron delegadas por mandato constitucional
a la propia ley, de modo que las alteraciones a los mismos no tienen la
potencialidad de suprimir o sustituir los principios estructurales de la Carta
Política. Es así como según versión original del artículo 256 de la Constitución,
“corresponde (…) a los consejos
seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones
(…)”; asimismo, en la versión original del artículo 254.2 de la Carta
Política se habilitaba al legislador para crear consejos seccionales de la
judicatura para cumplir la función disciplinaria. En este orden de ideas, como
la existencia y el catálogo de competencias de los consejos seccionales es
asunto de orden legal, y como por este motivo el Congreso no podría excederse
en el ejercicio del poder de reforma constitucional al regular tales
instancias, no es procedente el escrutinio judicial frente a las disposiciones correspondientes.
Así las cosas, este tribunal se abstendrá de pronunciarse frente a la
derogatoria establecida en el artículo 17 del Acto Legislativo de la expresión “o a los consejos seccionales, según el
caso”.
4.11. De acuerdo con el análisis
anterior, la Corte valorará los preceptos demandados del Acto Legislativo 02 de
2015 que fijan el nuevo modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial
mediante la supresión de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura y la creación del Consejo de Gobierno Judicial y de la Gerencia de
la Rama Judicial. Por el contrario, se abstendrá de pronunciarse sobre las
normas de este mismo Acto Legislativo que versan sobre el régimen disciplinario
de la Rama Judicial, y sobre los consejos seccionales de la judicatura; en el
primer caso por inexistencia absoluta de cargos, y en el segundo por tratarse
de asuntos de orden legal cuya regulación carece de la potencialidad de viciar
la competencia del Congreso para reformar la Constitución.
5.
La naturaleza y la estructura del escrutinio
judicial por exceso en el ejercicio de las facultades de reforma por parte del
constituyente secundario
5.1. El escrutinio judicial que se
propone en esta oportunidad tiene varias particularidades frente al control que
de ordinario realiza esta Corporación: (i) primero, el examen no recae sobre
leyes o decretos con fuerza de ley, sino sobre actos reformatorios de la Carta
Política, y en este caso, sobre un acto legislativo; de esta circunstancia se
derivan las demás especificidades de esta examen; (ii) segundo, como el examen
recae sobre un acto que tiene por objeto reformar el texto constitucional, la
revisión no tiene por objeto establecer la compatibilidad entre el acto
normativo y la propia Carta Política, sino evaluar el ejercicio del poder de
reforma; se trata entonces de un examen de orden competencial; (iii) asimismo,
como el control recae sobre un acto que reforma la Carta Política, el estándar
del juicio no son los contenidos constitucionales considerados como tales, sino
aquellos elementos normativos cuya supresión implica un desbordamiento de las
competencias reformatorias, que son los principios esenciales del ordenamiento
superior; (iv) finalmente, el análisis no está orientado a determinar la sola
incompatibilidad normativo, sino a establecer si el acto reformatorio suprime
los referidos principios[54].
5.2. De este modo, la finalidad de
la revisión no consiste en determinar si la preceptiva sobre la cual recae el
examen es materialmente compatible o no con la Constitución o con alguno de sus
componentes, sino la calificación y la valoración del ejercicio del poder de
reforma constitucional por parte del constituyente. No se trata de establecer
si dos normas con distinto rango jerárquico se oponen o no, sino si el órgano de
producción normativa se excedió en sus competencias al suprimir o sustituir un
eje esencial de la Carta Política. Por este motivo, esta modalidad de control
se ha denominado “juicio de sustitución”.
5.3. Asimismo, el estándar a
partir del cual se valora el referido ejercicio competencial son justamente los
principios transversales y estructurales del ordenamiento superior. En efecto,
la Carta Política contiene una habilitación general para su propia
modificación, y no contiene un catálogo expreso de límites a este poder de
reforma. Sin embargo, como quiera que la facultad se refiere exclusivamente a
la reforma y no al quebrantamiento, a la derogación integral o al cambio
constitucional, esta corporación ha entendido que existen unos límites
implícitos al poder de reforma, que son justamente los ejes definitorios que
confieren identidad a la Constitución de 1991. Estos componentes básicos se han
denominado “premisa mayor” del juicio de sustitución.
La identificación de tales ejes
transversales corresponde al propio juez constitucional, a partir un ejercicio
argumentativo en el que se demuestre que el referido elemento o componente
normativo constituye la clave explicativa de la Carta Política en su conjunto o
de un sector del mismo, y de cada uno de los preceptos que lo integran. La
postulación de este pilar fundamental es el resultado de un razonamiento
hipotético o abductivo[55], orientado a encontrar el
principio explicativo o hermenéutico de la Constitución. Así, es el operador jurídico el llamado a
demostrar que un elemento normativo irradia todo el texto constitucional y le
otorga identidad al ordenamiento superior en su conjunto.
Para este efecto, el juez
constitucional puede apelar a las distintas herramientas interpretativas,
mostrando, a partir de una lectura trasversal del sistema jurídico, la forma en
que a las instituciones básicas que integran la Constitución subyace el
referido componente, la importancia que el propio constituyente le otorgó
durante el proceso de aprobación del texto constitucional, y la función
primordial que cumplen estos elementos dentro del ordenamiento superior en su
conjunto. A partir de un ejercicio analítico como el descrito, esta Corporación
ha llegado a concluir que son ejes axiales de la Constitución la supremacía
constitucional[56], la obligación del Estado
de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos[57],
la existencia de un marco democrático participativo[58],
el Estado social de Derecho, la separación de poderes y la autonomía y la
independencia judicial[59], la separación de poderes y
el sistema de frenos y contrapesos[60],
el sistema de carrera administrativa[61]
y la separación de poderes y la reserva de ley[62].
Asimismo, debe tenerse en cuenta
que como el control judicial de los actos legislativos se activa a través de
una demanda de constitucionalidad que es valorada previamente en el auto
admisorio de la demanda, la identificación de tales estándares es efectuada de
manera preliminar en el propio escrito de acusación. Sin embargo, al
adelantarse el escrutinio judicial se debe verificar que estos componentes
identificados previamente por el accionante, tienen en realidad el status de eje
definitorio de la Constitución.
5.4. Finalmente, el tipo de
vínculo que se establece entre la normatividad objeto de control y el estándar
constitucional no es solo una relación de incompatibilidad lógica entre ambas
preceptivas, como ocurre de ordinario en el escenario del control material de
la legislación, pues se requiere demostrar, además, que la incompatibilidad
lógica se traduce supresión o anulación del referido principio axial de la
Carta Política, pues solo así el acto normativo trasciende la mera reforma constitucional,
y se convierte en una auténtica sustitución constitucional.
Adicionalmente, aunque dentro del
examen que efectúa esta Corporación se realiza un cotejo entre la normativa
controlante y la normativa controlada, este ejercicio de confrontación tiene un
carácter meramente instrumental, en cuanto la compatibilidad normativa no
constituye la finalidad del escrutinio judicial, sino la determinación de la
regularidad en el ejercicio de las competencias de reforma constitucional por
parte del constituyente secundario, y el cotejo entre ambas normativas sirve a
este propósito. Así, la confrontación es relevante solo en tanto permita
evaluar el ejercicio de las competencias normativas por parte del Congreso. Este
tipo de análisis se ha denominado “síntesis” del juicio de sustitución.
5.5. Teniendo en cuenta las pautas
metodológicas anteriores, pasa la Corte a valorar la validez de los preceptos
demandados: (i) primero, se identificará la premisa mayor del juicio de
sustitución, determinando si efectivamente el principio de autogobierno
constituye un límite al poder de reforma constitucional, su contenido básico, y
la forma en que este principio se materializó en la Constitución de 1991; (ii)
segundo, se explicarán los ejes fundamentales de la reforma constitucional al
modelo de gobierno y administración del poder judicial, es decir, se
identificará la premisa menor del juicio de sustitución; (iii) finalmente, se
establecerá si las medidas anteriores tienen la potencialidad de suprimir o sustituir
el principio de autogobierno judicial, y si, por tanto, el Congreso se excedió
en el ejercicio del poder de reforma.
6.
La premisa mayor del juicio de sustitución: el
autogobierno judicial
6.1.
Introducción
6.1.1. Tal como se expresó en los acápites
precedentes, el control de las reformas constitucionales no tiene por objeto
establecer la compatibilidad entre estos actos y los contenidos
constitucionales considerados en sí mismos, sino determinar si los primeros suprimen
o sustituyen los principios esenciales que irradian y otorgan identidad al
ordenamiento superior. La razón de ello es que el Congreso se encuentra
habilitado de manera general para modificar el texto constitucional, por lo
cual sería un contrasentido pretender que los actos reformatorios de la
Constitución se ajustasen a la normatividad cuyo contenido se pretende alterar.
Por el contrario, como el Congreso no se encuentra facultado para cambiar ni
para sustituir integralmente la Carta Política, tampoco puede cambiar o
sustituir los ejes fundamentales del ordenamiento superior, y por ello, estos
ejes constituyen el parámetro del control constitucional.
A partir de los planteamientos del demandante,
de los intervinientes y de los participantes en la audiencia pública del 20 de
marzo de 2016, la Corte encontró que el principio constitucional que podría
haberse comprometido con la reforma al modelo de gestión de la Rama Judicial es
el autogobieno judicial, y que por
tanto, es este el eje de la controversia judicial.
En este orden de ideas, para establecer la
validez de las disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 que fueron
atacadas en el presente proceso judicial, la Corte determinará, en primer
lugar, si el referido principio es un componente esencial de la Carta Política
que puede ser utilizado como premisa mayor del juicio de sustitución, y en caso
afirmativo, identificará su contenido y alcance y explicará la forma en que se
proyectó en el ordenamiento jurídico en la configuración del esquema de
gobierno y administración de la Rama Judicial,
a efectos de valorar posteriormente a reforma constitucional a la luz de
este eje fundamental.
6.2. El
autogobierno judicial como eje definitorio de la Constitución
Con respecto al primero de los interrogantes
planteados, esta corporación encuentra que efectivamente el autogobierno judicial
constituye un eje esencial de la Constitución, y que, por tanto, aunque en
principio el Congreso se encuentra facultado para modificar el esquema de
gobierno y administración de la Rama Judicial, lo está a condición de que al
hacerlo, no suprima o sustituya el referido principio.
La razón de ello es que el autogobierno
judicial, entendido como la capacidad de la Rama Judicial para gestionarse y
conducirse por sí misma, sin la dependencia e interferencia de otros poderes y
órganos del Estado, materializa los principios de independencia y de autonomía
judicial, que a su vez son parte integral del principio de separación de
poderes como elemento esencial del ordenamiento superior. En últimas, como el
autogobierno judicial es presupuesto y expresión de componentes básicos de la
Constitución, tiene también esta connotación fundamental.
En este orden de ideas, a efectos de demostrar
que el autogobierno judicial es un componente esencial del ordenamiento
jurídico, se seguirá el siguiente procedimiento: (i) en primer lugar, se
caracterizará el principio de separación
de poderes, señalando por un lado, que este comprende los principios de
independencia y de autonomía de las ramas y órganos del poder público, y por
otro, que constituye un principio transversal del texto constitucional, no
susceptible de ser suprimido o sustituido por el Congreso mediante un acto
legislativo; (ii) en segundo lugar, se caracterizarán los principios de independencia
y de autonomía judicial, explicando en qué sentido se trata de elementos
esenciales del texto constitucional como expresión del principio de separación
de poderes y como garantía de imparcialidad y neutralidad de las decisiones
judiciales y presupuesto para la realización de los derechos fundamentales;
(iii) finalmente, se explicará en qué sentido el autogobierno judicial es
expresión de la autonomía judicial y garantía de la independencia de los
operadores de justicia, y en qué sentido, por tanto, la relación de conexidad
entre el autogobierno y los principios de separación de poderes, independencia
y autonomía, le otorgan el status de componente esencial de la Carta Política.
6.2.1. El
principio de separación de poderes: fundamento, contenido y status
6.2.1.1. Históricamente, la postulación del
principio de separación de poderes obedeció a dos requerimientos básicos,
relacionados entre sí: en primer lugar, a la necesidad de limitar el poder, a
efectos de evitar concentraciones de autoridad que devienen necesariamente en
regímenes autocráticos y autoritarios opuestos al principio democrático y al
modelo republicano; y en segundo lugar, a la de potenciar la realización de los
derechos y libertades fundamentales y la eficacia del Estado, a través de la
diferenciación y especialización de las funciones estatales, y su atribución a
órganos separados y autónomos.
Partiendo de estos objetivos, el principio de
separación de poderes tiene dos tipos de exigencias: Por un lado, se requiere identificar
los roles estatales, y asignar a cada una de las ramas y órganos del Estado, en
principio de manera exclusiva y excluyente, los roles institucionales derivados
de los fines esenciales de la organización política. Tradicionalmente, estos
roles corresponden a las actividades legislativa, ejecutiva y judicial, de modo
que cada una de ellas se asigna a los tres poderes clásicos del Estado: el
poder ejecutivo, el poder ejecutivo, y el poder judicial. No obstante, en la
medida en que la vida social se ha tornado más compleja, y en la medida en que
el Estado ha debido asumir nuevas tareas para dirigir la vida social en su
nueva dimensión, han surgido otras tareas como la función electoral y la
función de control, y en esta medida han aparecido nuevos órganos separados de
las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, como acontece con el Ministerio
Público, la Contraloría General de la República, el Banco de la República, el
Consejo Nacional Electoral o la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Asimismo, la institucionalidad al interior de cada rama se ha incrementado, con
el objeto asumir las nuevas responsabilidades estatales. En cualquier caso, la
reconfiguración del Estado ha estado orientada por esta misma lógica impuesta
por el principio de separación de poderes.
Y por otro lado, el principio de separación de
poderes exige la independencia y la autonomía de los órganos a los que la
Constitución atribuye las funciones esenciales del Estado, entendiendo por independencia
la ausencia de injerencias externas en el desarrollo de los cometidos
constitucionales del respectivo órgano, y por autonomía, el otorgamiento, a
cada uno de tales órganos, de la capacidad para desenvolverse y desplegar sus
actividades por sí mismos, y para autogobernarse. De hecho, la separación de
poderes, como instrumento de limitación del poder y como garantía institucional
de las libertades y de la eficacia en la actividad estatal, no tendría ningún
sentido y tampoco podría materializarse, si los órganos que asumen de manera
separada las funciones y los roles del Estado no contaran con instrumentos para garantizar su independencia.
6.2.1.2. En la Constitución de 1991 este principio
irradió toda la configuración del Estado y se convirtió, de este modo, en un
principio axial del texto constitucional.
Es así como en la Asamblea Nacional
Constituyente se entendió que, sin perjuicio de que la versión clásica del
principio de separación de poderes debía ser reformulada y flexibilizada, pues
la división rígida y absoluta entre las funciones legislativa, ejecutiva y
judicial debía articularse con el surgimiento de nuevos roles estatales como
los asociados a la fiscalización y a la organización electoral, con el principio de colaboración armónica de
poderes y con la existencia de un sistema de controles interorgánicos
recíprocos[63], la separación de poderes
debía obrar como un principio irradiador de todo el ordenamiento, y en
especial, en la definición de toda la estructura y las bases del funcionamiento
del Estado. En la ponencia presentada por los constituyentes Hernando Herrera
Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Matías Ortiz y Abel Rodríguez, por ejemplo,
se concibió la separación de poderes como un sistema de “distribución del poder para garantizar las libertades públicas, evitar
la concentración y el despotismo y alcanzar la mayor eficacia del Estado”[64].
De hecho, este modelo fue acogido
explícitamente en el texto constitucional, pues en el Título V, sobre
organización del Estado, en el capítulo primero, en el que se trazan los
lineamientos generales de la estructura del Estado, se fiijó como criterio rector el principio de
separación de poderes. Así, el artículo 113 de la Constitución dispone que “son ramas del poder público, la
legislativa, la ejecutiva y la judicial y que, además de los órganos que las
integran, existen otros, autónomos e independientes para el cumplimiento de las
demás funciones del Estado”. Asimismo, el referido precepto determina que “los diferentes órganos del Estado tienen
funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus
fines”.
En general, el entramado constitucional apunta
a desarrollar y concretar esta directriz: el artículo 121 prohíbe a las
autoridades del Estado ejercer funciones distintas de las que le asigna el
propio ordenamiento; el artículo 5 responsabiliza a los servidores públicos por
la extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el artículo 1 define al
país como un Estado organizado en la forma republicana, lo cual presupone
excluir los modelos estatales que avalan la concentración del poder y de las
funciones estatales. Asimismo, a toda la organización institucional, y en
general a la totalidad de la parte orgánica del texto constitucional, subyace
el principio de separación de poderes, asignando a cada uno de ellos la función
principal de legislar, administrar, juzgar, controlar, organizar las elecciones
o la de controlar el funcionamiento estatal; si bien en ciertos casos
excepcionales a un mismo órgano se le otorgan competencias para ejercer
distintos roles, en cualquier caso el diseño institucional se encuentra
atravesado por la división y separación funcional y por la prohibición de
concentración y abuso del poder. En este orden de ideas, la Constitución de
1991 resulta irreconocible si se sustituye, total o parcialmente este principio,
por un principio de concentración de poder.
6.2.1.3. En múltiples oportunidades esta
Corporación ha establecido que el principio de separación de poderes es un componente
esencial de la Carta Política que no puede ser suprimido o sustituido por el
constituyente. En la sentencia C-970 de 2004[65],
por ejemplo, se apeló al principio de separación de poderes para controlar la
validez del Acto Legislativo 03 de 2002, en el que se otorgaron facultades
normativas supletivas al Presidente de la República para materializar el nuevo
sistema penal acusatorio, e incluso para reformar la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, la regulación del hábeas corpus, el Código de
Procedimiento Penal y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía. Sobre la base de que
el principio de separación de poderes tiene el status de elemento definitorio
de la Carta Política, no susceptible de ser suprimido o sustituido por el
Congreso mediante un Acto Legislativo, la Corte concluyó que la habilitación contenida
en el Acto Legislativo 02 de 2015 no implicaba una eliminación del principio,
por las siguientes razones: (i) las facultades normativas otorgadas al Presidente
operan de manera supletiva, en caso de que el Congreso no cumpliera su deber de
desarrollo legislativo; (ii) se fijaron límites materiales y temporales claros;
(iii) el Congreso no perdía sus competencias regulativas; (iv) la normatividad
expedida eventualmente por el Ejecutivo sería objeto de control por la Corte
Constitucional.
Asimismo, en la sentencia C-971 de 2004[66] la Corte utilizó como
parámetro de control del Acto Legislativo 01 de 2004 el principio de separación
de poderes, en el entendido de que se trata de un elemento estructural del
texto constitucional, sin el cual éste perdería su identidad. En efecto, en el
contexto de la reforma sobre la financiación de los partidos políticos, se
habilitó al Presidente de la República para asumir la función legislativa de
manera supletiva, en caso de que el Congreso no reglamentara las elecciones
departamentales y municipales en el plazo allí establecido. Siguiendo la misma
línea argumentativa de la sentencia C-970 de 2004, se declaró la exequibilidad
del correspondiente precepto, pero siempre sobre la base de que la facultad del
Congreso para reformar la Constitución tenía como límite el principio de
separación de poderes.
Por su parte, en las sentencias C-1040 de 2005[67] y C-141 de 2010[68]
se efectuó el control de la figura de la reelección presidencial a partir de
este mismo principio. En el primer caso, referido a la reelección presidencial
inmediata por una sola vez, la Corte concluyó que la previsión de esta figura
no subvertía el principio de separación de poderes, en la medida en que la
decisión final sobre la continuidad en el poder se produciría únicamente por
una decisión libre del electorado, y en todo caso, esta prolongación se
produciría tan solo por un periodo adicional, y el mismo acto legislativo
contemplaba un amplio catálogo de medidas orientadas a evitar que la reelección
inmediata provocara una situación de desigualdad entre el presidente en
ejercicio y los demás candidatos, o se tradujera en una concentración ilegítima
del poder. En el segundo caso, por el contrario, este tribunal concluyó que la
posibilidad de que el Presidente de la República pudiese ser reelegido en dos
oportunidades consecutivas, sí trastocaba el equilibrio entre los poderes
públicos, y provocaba una concentración de poder incompatible con el sistema de
frenos y contrapesos establecido en la Constitución, con el equilibrio de
poderes, con la libertad electoral y con la alternancia en el poder. En este
entendido, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del
correspondiente acto legislativo, sobre la base de que éste había sustituido el
principio de separación de poderes como eje fundante del texto constitucional.
Finalmente, en la sentencia C-171 de 2012[69] la Corte evaluó, también a
la luz del principio de separación de poderes, las modificaciones en torno a la
institucionalidad de los órganos reguladores del servicio público de televisión
y que, a juicio del accionante, habían subvertido integralmente la autonomía de
tales instancias. Partiendo de la separación de poderes como principio
transversal del ordenamiento superior que no puede ser eliminado por el
Congreso, este tribunal concluyó que las medidas cuestionadas no habían
suprimido el referido principio, ya que éste no exige necesariamente la
existencia de un órgano autónomo e independiente encargado de la regulación del
servicio público de televisión, y que por el contrario, esto lo puede hacer el
propio Congreso, siempre que garantice y asegure el fortalecimiento de la
democracia y el ejercicio transparente del derecho a informar y ser informado.
Sobre la base de tales consideraciones, en la referida sentencia se declaró la
exequibilidad del correspondiente Acto Legislativo.
6.2.1.4. En definitiva, el principio de
separación de poderes constituye un elemento esencial del ordenamiento superior
en tanto instrumento de limitación de poder y garantía de los derechos y
libertades y de la realización de los fines estatales. Y tal como fue concebido por el constituyente,
exige: (i) la identificación de las funciones del Estado; (ii) la atribución de
dichas funciones a órganos estatales diferenciados, en principio, de manera
exclusiva y excluyente; (iii) la garantía de que cada órgano goce de
independencia, en el sentido de que debe estar exento de injerencias externas
en el desarrollo de su función; (iv) la garantía de que cada órgano goce de
autonomía, en el sentido de que debe poder desenvolverse y desplegar su
actividad por sí mismo, y autogobernarse.
6.2.2.
El principio de independencia judicial
6.2.2.1. Por su parte, la independencia
judicial es manifestación del principio de separación de poderes, pero también un
presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido proceso, y en
virtud de esta última particularidad, la independencia adquiere unas
connotaciones específicas, no necesariamente replicables a las demás funciones
estatales.
6.2.2.2. En efecto, tal como se explicó en los
acápites precedentes, la separación de poderes exige la identificación y diferenciación
de los roles estatales, y su asignación a los distintos poderes y órganos del
Estado, cada uno de los cuales debe contar con las condiciones para ejercer de
su objetivo misional de manera separada, y para operar y funcionar por sí mismo.
Trasladado este principio a la función de administración de justicia, se arriba
a la necesidad de contar con un órgano especializado encargado de la labor
jurisdiccional, la cual debe poder ser ejercida sin la interferencia de las
demás instancias que integran la organización política. De este modo, la
independencia judicial concreta el principio de separación de poderes en el
contexto de la administración de justicia, y por esta vía materializa y hace
posible la limitación al poder, la realización de los derechos, y la eficacia
en la actuación estatal.
6.2.2.3. Pero además, la independencia
judicial es condición y presupuesto de la administración de justicia como tal, ya
que la función jurisdiccional reclama, en función del derecho al debido
proceso, que las decisiones de los operadores judiciales estén motivadas y sean
el resultado exclusivo de la aplicación de la ley al caso particular. Esto
significa que la validez y la legitimidad de las decisiones judiciales depende,
entre otras cosas, de que éstas no se encuentren mediadas por intereses
preconstituidos distintos a la aplicación del derecho positivo al caso
particular, y de que, por consiguiente, el juez sea ajeno, tanto personal como
institucionalmente, a las partes involucradas en la controversia, a las demás
instancias internas dentro de la propia organización judicial, y en general, a
todo sistema de poderes. De este modo, la exterioridad del juez frente al
sistema de poderes se convierte en una condición de objetividad, neutralidad,
imparcialidad y justicia material de las decisiones judiciales[70].
En este marco, originalmente la independencia
judicial fue concebida como un instrumento orientado a asegurar que el proceso
decisional de los jueces estuviese libre de injerencias y presiones de otros
actores, como los demás operadores de justicia, las agencias gubernamentales,
el legislador, grupos económicos o sociales de presión, medios de comunicación
y las propias partes involucradas en la controversia judicial, a efectos de que
la motivación y el contenido de la decisión judicial sea exclusivamente el
resultado de la aplicación de la ley al caso concreto.
Así entendida, la independencia tenía tres
atributos básicos: (i) primero, tenía una connotación esencialmente negativa,
porque se orientaba fundamentalmente a impedir las interferencias indebidas en
la labor de administración de justicia; (ii) segundo, se predicaba
exclusivamente de los operadores de justicia considerados individualmente, y no
del Poder Judicial como tal; (iii) y tercero, la independencia se exigía de la
labor jurisdiccional propiamente, pues son las decisiones judiciales las que,
al menos en principio, requieren de las garantías de neutralidad e imparcialidad, y de las que
depende de la realización de los derechos.
6.2.2.3. Entendida en estos términos, la
independencia judicial, como expresión del principio de separación de poderes,
como garantía de la imparcialidad y neutralidad de los operadores de justicia
en la resolución de conflictos, y como instrumento para la realización de
derechos fundamentales, irradia todo el
ordenamiento superior, y que en este sentido, constituye un principio esencial del
sistema jurídico.
En el derecho internacional de los derechos
humanos, múltiples instrumentos han reconocido el papel decisivo de la
independencia en el acceso a la administración de justicia, en el derecho al
debido proceso, y en la materialización de los derechos humanos, así como el
deber del Estado de establecer arreglos institucionales y procesales que
aseguren este principio.
Así, la mayor parte de tratados
internacionales de derechos humanos califica la independencia judicial como
elemento constitutivo del derecho al debido proceso, como condición del derecho
de acceso a la administración de justicia, y como vehículo para la concreción
de los derechos y libertades individuales. Dentro de esta línea se encuentran,
por ejemplo, el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el
artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Párrafo
27 de la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, el artículo 8.1. de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales,
y el artículo 7.1. de la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los
Pueblos.
Por su parte, distintos instrumentos de los
sistemas mundiales y regionales de derechos humanos han desarrollado estos
principios. Dentro del sistema mundial de derechos humanos, en la Resolución
1994/41 la Comisión de Derechos Humanos reiteró la importancia de la
independencia judicial para la vigencia de los derechos humanos, y alertó sobre
las amenazas de injerencias indebida a las que se encuentra sometido el poder
judicial en los distintos países del mundo, por distintos actores estatales y
no estatales. Por este motivo, en la referida resolución se creó la Relatoría
Especial sobre Independencia de Magistrados y Abogados, en el entendido de que
esta independencia juega un papel decisivo en la vigencia de los derechos
humanos; esta relatoría se ha encargado, entre otras cosas, de atender las
denuncias individuales que se hacen en esta materia, visitar los países para
hacer un diagnóstico integral sobre la situación de la independencia judicial,
y de fijar pautas y directrices para la concreción de este principio en
distintas áreas temáticas[71]. Asimismo, la Asamblea
General de la ONU expidió los denominados “Principios Básicos de las Naciones
Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura”[72],
los cuales especifican las garantías de independencia de la función
jurisdiccional. A nivel regional, por su parte, se encuentran los Principios de
Latimer House para la Commonwealth, la Carta Europea sobre el Estatuto de los
Jueces de 1998, la Declaración de Principios de Beijing sobre la Independencia
de la Judicatura en la Región de LAWASIA de 1995, y el Estatuto Universal del
Juez y el Estatuto del Juez Iberoamericano[73].
La Constitución de 1991 también prevé un
amplio catálogo de preceptos que, o reconocen expresamente la independencia en
el ejercicio de la función jurisdiccional, o que consagran modelos procesales e
institucionales que aseguran este principio. Es así como el artículo 228 de la
Carta Política establece que las decisiones de la Administración de Justicia
son independientes, decisiones que comprenden, obviamente, las decisiones
judiciales. Por su parte, el artículo 230 de la Carta establece que “los jueces, en sus providencias, sólo están
sometidos al imperio de la ley” y que “la
equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho, la doctrina
son criterios auxiliares de la actividad judicial”. Asimismo, el
ordenamiento jurídico prevé esquemas procesales y un modelo institucional
orientado a asegurar la independencia de los jueces y magistrados tanto frente
a los demás poderes del Estado, como frente a las demás instancias del Poder
Judicial.
6.2.2.4. De hecho, ya esta Corporación efectuó
una calificación preliminar del principio de independencia judicial,
sosteniendo que constituye un elemento estructural del texto constitucional, y
que por ende, las reformas al mismo no podrían suprimirlo o sustituirlo. En
efecto, en la sentencia C-288 de 2012[74]
este tribunal resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 03 de 2011 y contra la Ley 1473 de 2011, que introdujeron el
principio de sostenibilidad fiscal y en particular, el incidente de impacto
fiscal. En virtud de esta última figura, el Procurador General de la Nación o
alguno de los ministros puede solicitar la apertura de un incidente ante las
altas corporaciones judiciales, para que éstas sean informadas sobre las
consecuencias de sus fallos en las finanzas públicas y sobre el plan para su ejecución
y cumplimiento, y con el objeto de que esa misma corporación module, modifique
o difiera los efectos de la providencia, para evitar impacto negativos en la
sostenibilidad, pero sin que en ningún caso se afecte el núcleo esencial de los
derechos. En este contexto, el demandante sostuvo que esta posibilidad de que
se desconocieran las decisiones judiciales implicaba, entre otras cosas, la
eliminación de la independencia de los operadores jurídicos, en manos de las
instancias gubernamentales o de la Procuraduría General de la Nación.
En este escenario, la Corte se preguntó por el
status del principio de independencia judicial, ya que sólo en el evento de que
se tratase de un elemento definitorio de la Constitución, podría servir como
estándar del escrutinio judicial del Acto Legislativo demandado.
En el referido fallo se argumentó que los
principios de autonomía y de independencia judicial constituían una
manifestación y una expresión directa e inmediata del principio de separación
de poderes, principio que a su vez constituye un componente esencial del
ordenamiento superior, y que por tanto, la independencia judicial tenía también
el status de eje axial de la Carta Política. Asimismo, en la sentencia se
sostuvo que los referidos principios son una garantía de imparcialidad, que a
su vez es el fundamento de la administración de justicia, y que en razón de
ello, eran componentes esenciales del texto constitucional. Para la Corte,
entonces, “el principio de autonomía y de
independencia del poder judicial es una de las expresiones de la separación de
poderes. Se ha señalado que este aspecto definitorio de la Constitución implica
que los órganos del poder público deben ejercer sus funciones de manera
autónoma y dentro de los márgenes que la misma Carta Política determinar (…)
para el caso de los jueces, la autonomía y la independencia se reconoce a
partir del papel que desempeñan en el Estado, esto es, garantizar los derechos
de los ciudadanos y servir de vía pacífica e institucionalizada para la resolución
de controversias. Por tanto, la separación de poderes respecto de la rama
judicial se expresa a través del cumplimiento estricto de la cláusula contenida
en el artículo 230 C.P., según la cual los jueces, en sus providencias, sólo
están sometidos al imperio de la ley…El segundo pilar de la administración de
justicia es la imparcialidad de los jueces (…) el propósito fundamental de la
función judicial dentro de un Estado social de Derecho, es el de impartir
justicia (…) para ello, la administración de justicia debe descansar siempre
sobre dos principios básicos: la independencia y la imparcialidad de los jueces
(…) en conclusión, la independencia y la autonomía son expresiones del
principio de separación de poderes. Los jueces, en cuanto ejercen función
jurisdiccional, están supeditados exclusivamente a la aplicación del
ordenamiento jurídico vigente y al análisis imparcial de los hechos materia de
debate judicial”.
A partir de esta consideración general, la
Corte evaluó la normatividad demandada a la luz de los referidos principios, en
el entendido de que constituyen ejes definitorios del ordenamiento superior, no
susceptibles de ser eliminados o sustituidos por el Congreso mediante un Acto
Legislativo. Se concluyó, sin embargo, que la previsión del incidente de
impacto fiscal no suprimía los referidos principios, por la confluencia de las
siguientes circunstancias: (i) en primer lugar, la modificación del fallo es
potestativa de la propia corporación judicial que expidió la sentencia, pues lo
único obligatorio es la apertura y trámite del incidente de impacto fiscal, a
efectos de ilustrar a los jueces sobre el impacto de sus determinaciones; (ii)
en segundo lugar, propiamente hablando, con el incidente de impacto fiscal no
se contempla la posibilidad la de modificar el contenido de una decisión
judicial, sino únicamente de modular sus efectos; (iii) finalmente, la eventual
modulación de los efectos de los fallos judiciales no puede menoscabar el
núcleo esencial de los derechos fundamentales. A partir de estas
consideraciones, se concluyó que el incidente de impacto fiscal no implicaba la
supresión de los principios de autonomía e independencia judicial, y que por
tanto, el Congreso no se había excedido en el ejercicio del poder de reforma
constitucional, y en este entendido, declaró la exequibilidad de la
normatividad correspondiente.
6.2.2.5. Así
pues, la independencia judicial, entendida como la posibilidad del juez de
aplicar el derecho libre de interferencias tanto internas como externas, y como
presupuesto y condición del principio de separación de poderes y del derecho al
debido proceso y de la materialización de los derechos fundamentales,
constituye un principio esencial del ordenamiento superior.
En el derecho comparado tales garantías tienen
que ver, entre otros aspectos, con la inamovilidad de los jueces; el sistema de
selección de jueces y magistrados; la carrera judicial; las garantías
económicas, tanto en salarios y prestaciones, como en adecuada dotación, o la
existencia de un control disciplinario interno.
6.2.2.6. En
los anteriores términos, en razón de los vínculos entre la independencia
judicial, la autonomía de la Rama Judicial como estructura orgánica del poder
público y la separación de poderes, el autogobierno judicial es un principio
esencial del sistema jurídico, que comporta un límite competencial al poder
reformatorio de la Carta Política.
6.2.3.
La autonomía de la Rama Judicial
Finalmente, la autonomía judicial, entendida
como la capacidad de autogestión de la Rama Judicial, constituye, tanto
expresión y manifestación directa del principio de separación de poderes, como
condición y garantía de la independencia judicial.
6.2.3.1. Tal como se expresó en los acápites
precedentes, el principio de separación de poderes exige la diferenciación de
los distintos roles estatales, y su asignación, en principio de forma exclusiva
y excluyente, a ramas y órganos distintos, cada uno de los cuales debe poder
realizar de manera independiente su rol institucional, y también funcionar
autónomamente. Así, la autonomía es un elemento constitutivo y una
manifestación del principio de separación de poderes.
6.2.3.2.
En su formulación original y en sus primeros estadios, el principio de
separación de poderes tuvo el siguiente recorrido: Primero se identificaron las
funciones que debían atribuirse a órganos diferenciados; luego se avanzó en la
necesidad de dotar a tales órganos de las mayores garantías de independencia,
para finalmente, concluir que la separación de los poderes requiere afirmar la
autonomía de los órganos constitucionales del Estado.
6.2.3.3.
Esa concepción quedó expresamente plasmada en la Constitución de 1991,
la cual, al consagrar la separación de poderes, señaló que tanto los órganos
que integran las clásicas ramas del poder público, como los otros que se han
previsto para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, son autónomos
e independientes.
6.2.3.4.
Como se ha dicho, la autonomía implica capacidad para la autogestión y,
en general, tal responsabilidad se radica en el mismo órgano titular de la
función. Así, por ejemplo, el Procurador General de la Nación, el Contralor
General de la República, o el Defensor del Pueblo, que son los titulares de las
competencias que la Constitución asigna a las entidades a cuya cabeza se
encuentran, son titulares, también, de las responsabilidades de autogestión de
sus respectivas entidades, sin perjuicio de la distribución interna que se haga
de las mismas.
6.2.3.5.
En la Rama Judicial, sin embargo, la materialización del principio de
autonomía enfrenta complejidades derivadas, tanto de su estructura orgánica,
como de la especial exigencia de la independencia judicial. Así, en primer
lugar, la función jurisdiccional se atribuye a un elevado número de
funcionarios que la ejercen de manera independiente y sin que, salvo la
funcional, exista relación de jerarquía ente ellos. De este modo, no es posible
radicar la facultad de autogestión en el titular de la función, porque en este
caso nos enfrentamos a múltiples titulares, dispersos funcional y
geográficamente y sin relación de articulación jerárquica entre sí. Ello plantea la necesidad de diseñar un
modelo particular de autogestión que responda adecuadamente a esa
especificidad.
De este modo, en la Rama Judicial, la
exigencia de la autonomía plantea la necesidad de un diseño orgánico especial
que se haga cargo de las referidas particularidades y que, simultáneamente, sea
funcional al objetivo de asegurar la independencia judicial.
Ello impone, por un lado, la necesidad de
definir el ámbito del autogobierno, y, por otro, la de encontrar el diseño
orgánico que mejor se adecúe a ese objetivo.
6.2.3.5.1.
En cuanto al ámbito del autogobierno, es claro que el principio de autonomía
desborda los aspectos meramente operativos y financieros que tradicionalmente
se han considerado como presupuesto de la independencia judicial, y que definen
las condiciones ordinarias de operación de la Rama Judicial. En efecto, la
noción de autogestión incluye las labores orientadas a la garantía, desde la
perspectiva de gobierno judicial, de una pronta y cumplida justicia.
Así, en primer lugar, es preciso destacar que
la autonomía judicial constituye en la actual realidad constitucional, un
presupuesto necesario del principio de independencia judicial.
En efecto, y tal como se explicó
anteriormente, en la formulación clásica del principio de independencia
judicial, el mismo se consideraba realizado mediante la atribución funcional a
un órgano o conjunto de órganos diferenciado de la responsabilidad de
administrar justicia. Pronto, sin embargo, se advirtió que era preciso
incorporar previsiones orientadas a excluir de la actividad jurisdiccional la
interferencia de actores externos. Se trataba entonces de una exigencia de
contenido negativo, que buscaba blindar las decisiones de los operadores de
justicia en el desarrollo de su actividad jurisdiccional.
En ese tránsito se pasó de la configuración de
una serie de garantías de independencia, como sistemas de inamovilidad y de
carrera, o previsiones para la administración, más o menos separada del
ejecutivo, de los recursos de la Rama Judicial, a la necesidad de postular la
autonomía de la Rama, como mecanismo para asegurar la independencia de los
jueces.
En esta dimensión, la autonomía atiende a la
necesidad de asegurar la auto gestión en asuntos tales como las políticas
salariales, los procesos de formación y capacitación, el régimen disciplinario,
al sistema de selección de jueces y magistrados, al régimen de carrera, la
asignación presupuestal, las reglas para la permanencia en los cargos, entre
muchos otros.
Por este motivo, al lado de la dimensión
negativa de la independencia judicial, como mera proscripción de toda
interferencia externa, hoy en día se reconoce su dimensión positiva que se
centra en las garantías institucionales de la independencia como la asignación
presupuestal a la Rama Judicial, la administración de la carrera judicial, las
garantías de permanencia para jueces y la estabilidad laboral, el suministro
oportuno y adecuado de recursos, los procesos de formación y capacitación de
funcionarios judiciales, el régimen disciplinario de funcionarios y empleados
judiciales, el sistema salarial, entre muchos otros. Todas estas temáticas
específicas tienen una incidencia decisiva, aunque indirecta, en la
independencia judicial y su manejo autónomo se ha considerado como presupuesto
de dicha independencia[75].
Sin embargo, la autonomía de la Rama Judicial,
como elemento de la separación de poderes, trasciende este nivel operativo,
relacionado con asuntos de orden financiero, presupuestal y administrativo que
tienen que ver con la garantía de la independencia judicial, y se proyecta
también hacia la que podría denominarse como dimensión de gobierno propiamente
dicho de la administración de justicia, y que tiene que ver con las gestiones
necesarias para materializar el mandato constitucional de una pronta y cumplida
justicia. Tales gestiones se orientan a la realización y materialización de los
fines de la justicia y tienen que ver con asuntos como la caracterización y
cuantificación de la demanda de justicia; la consiguiente definición de la
oferta institucional requerida, los procesos de formación judicial en función de
perfiles previamente determinados, la participación en el diseño y la
implementación de nuevos esquemas procesales, la planeación estratégica, el
diseño del mapa judicial, la configuración de la política del Estado en materia
judicial, la proyección de la infraestructura física y de los recursos
informáticos, la configuración de la cúpula de la jurisdicción, etc. De esta
manera, las estructuras de gobierno y administración de la Rama Judicial se
encargan de la definición e implementación de las grandes políticas públicas en
materia de justicia, desde esta perspectiva “macro” y global del sistema.
6.2.3.5.2.
A su vez el diseño orgánico orientado a materializar el principio de
autonomía responde a un imperativo constitucional que se incorporó en la Constitución
luego de un largo recorrido en el que las funciones de gobierno y
administración de la Rama Judicial se confiaban inicialmente a la Rama
Ejecutiva, y dentro de ella, a órganos con relativa autonomía, y luego,
parcialmente, a las instancias jurisdiccionales supremas de la Rama Judicial,
hasta llegar, finalmente, a la idea de que esa dispersión funcional debía
superarse mediante la atribución de las responsabilidades de gobierno y
administración a un órgano especializado endógeno a la propia Rama, que fuese
capaz de materializar el principio de autonomía. Sobre esta dimensión de la
autonomía se volverá en el acápite siguiente.
6.2.3.6.
Así las cosas, en la medida en que la autonomía de la Rama Judicial es
expresión directa del principio de separación de poderes y presupuesto de la
independencia de los operadores de justicia, y en la medida en que por esta
razón la autonomía guarda una relación directa con el sistema de limitaciones
al poder, con el principio democrático, la realización de los derechos
fundamentales y la potenciación de la eficacia en la actuación estatal, el
referido principio es también un componente esencial del texto constitucional,
no susceptible de ser eliminado o suprimido por el Congreso.
6.3.
Contenido y alcance del principio de autogobierno judicial
6.3.1. Hasta el momento se ha dicho que el
autogobierno judicial es un componente fundamental del ordenamiento superior,
en la medida en que es expresión y presupuesto del principio de separación de
poderes, de la independencia y la autonomía judicial, y de los fines que estos
persiguen. En este entendido, el principio de autogobierno constituye un límite
al poder de reforma constitucional, de modo que aunque en principio el Congreso
se encuentra facultado para modificar el sistema de gobierno y administración
de la Rama Judicial establecido en la Constitución de 1991, lo está en la
medida en que la alteración no tenga por objeto o efecto la supresión del
autogobierno judicial. Así las cosas,
para evaluar el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso en la
expedición del Acto Legislativo 02 de 2015, la Corte debe determinar el
contenido y alcance del referido principio, con el objeto de identificar los
estándares específicos del escrutinio judicial.
6.3.2. En primer lugar, el principio de
autogobierno comprende un elemento de
tipo orgánico, en virtud del cual las instancias encargadas de la conducción de
la Rama Judicial deben se endógenas a este mismo poder.
Esta exigencia de tipo orgánico es la
consecuencia natural de los principios de separación de poderes y de
independencia de los jueces en el ejercicio de su función jurisdiccional. En
efecto, por un lado, la separación de poderes exige asignar, de manera
exclusiva y excluyente, la función jurisdiccional a un órgano separado de los
demás, y esto sólo es posible si el funcionamiento de dicha instancia está a
cargo del mismo poder judicial. Asimismo, la independencia de los operadores
jurídicos depende también de que las condiciones para el ejercicio de su
actividad jurisdiccional, como el régimen para el acceso, para la permanencia y
el retiro del servicio, sea no sea controlado por aquellos actores respecto de
los cuales se reclama la independencia; si se exigen la independencia de la
función judicial frente al poder ejecutivo, difícilmente se puede materializar
si las instancias gubernamentales controlan el acceso a la función judicial, la
designación de jueces y magistrados, las condiciones para la prestación del
servicio de justicia o el régimen disciplinario; asimismo, si se reclama la
independencia interna, es decir, la independencia de los jueces frente a sus
superiores jerárquicos, difícilmente se puede materializar esta exigencia si
estos superiores jerárquicos controlan el funcionamiento de los despachos
judiciales de sus inferiores.
Y esta estructura endógena tiene un amplio
espectro. En un primer nivel, esta institucionalidad tiene a su cargo el manejo
de las garantías institucionales de la independencia judicial, es decir, la
conducción de todos aquellos factores que materializan la independencia de
jueces y magistrados, y en general, la prestación del servicio de
administración de justicia.
Esto comprende, de una parte, el sistema de
vinculación de los operadores jurídicos al sistema de justicia, y en
particular, los procesos de selección de jueces y magistrados, a través de
sistemas de mérito. Asimismo, comprende el manejo de las condiciones para el
ejercicio de la función jurisdiccional, como el esquema de asignación de casos,
el sistema de ascensos y traslados, la carrera judicial, y las condiciones de
la prestación del servicio, como la remuneración, el suministro de recursos
técnicos y humanos, la capacitación y la seguridad y protección a jueces y
magistrados.[76]
Sin embargo, el autogobierno judicial trasciende
este nivel meramente operativo, relacionado con asuntos de orden financiero,
presupuestal y administrativo, y también el relacionado con el cometido
misional de los jueces de impartir justicia en los casos particulares. La razón
de ello es que la actuación de estas estructuras internas a la Rama Judicial se
orienta también a la realización y materialización de los fines de la justicia,
como la caracterización de las demandas de justicia en el país, los procesos de
formación judicial en función de perfiles previamente determinados, la
participación en el diseño y la implementación de nuevos esquemas procesales,
la construcción y adecuación de la infraestructura física en función de las
necesidades de la justicia, la incorporación de las nuevas tecnologías en los
despachos judiciales y la planeación estratégica. De este modo, las estructuras
de gobierno y administración de la Rama Judicial se encargan de la definición e
implementación de las grandes políticas públicas en materia de justicia, desde
esta perspectiva “macro” y global del sistema.
6.3.3. No obstante, el principio de
autogobierno no se agota con la existencia de una estructura endógena a la Rama
Judicial, pues en realidad, esta exigencia es instrumental a un objetivo
superior, a saber, el cumplimiento y la realización de los fines de la justicia,
y por ende, la satisfacción de las necesidades y los derechos de los usuarios. No
se trata tan solo de que exista una institucionalidad de administración y
gobierno interna a la Rama Judicial, sino de que para el constituyente, esta es
la fórmula que garantiza la limitación al poder, la independencia de los
jueces, el acceso a la justicia, la realización de los derechos, y la buena
marcha del sistema de justicia. De este modo, el autogobierno judicial exige
que los órganos encargados del gobierno y administración de la Rama Judicial
actúen en función de las necesidades y los requerimientos de la justicia. De
esta directriz general se derivan varias exigencias específicas, que se
relacionan y explican a continuación.
6.3.3.1. De una parte, como el autogobierno
judicial es expresión del principio de separación de poderes, y como éste a su
vez constituye un mecanismo para racionalizar el ejercicio del poder y evitar
su concentración, el referido principio exige que la diferenciación funcional y
la atribución de competencias respete el equilibrio entre los órganos y poderes
del Estado y no provoque la concentración de poder en instancias o funcionarios
específicos del poder judicial.
6.3.3.2. Asimismo, como el autogobierno
judicial tiene sentido en la medida en se traduzca en una conducción del poder
judicial en función de las necesidades del sistema de administración de
justicia, se requiere la neutralidad e imparcialidad de los órganos en cargados
del gobierno y administración de la Rama Judicial. Y en virtud de esta
exigencia, los miembros de estos órganos deben ser ajenos, tanto personal como
institucionalmente, a los destinatarios de sus decisiones, y su actividad no
deben responder a un mandato electoral, ni a intereses gremiales o sectoriales,
y las dinámicas decisionales deben ser ajenas a la lógica del cabildeo,
cuestiones estas que sí son viables en otros escenarios.
6.3.3.3. Finalmente, se requiere una
estructura institucional que sea consistente con la naturaleza de la Rama
Judicial, pues de lo contrario, la sola existencia de una institucionalidad
endógena al poder judicial, pero incapaz de realizar su objetivo misional,
anularía este mismo principio.
6.4.
El modelo de autogobierno plasmado en la Constitución de 1991
6.4.1. Tal
como se expresó anteriormente, el autogobierno judicial constituye un principio
transversal de la Constitución de 1991 que irradió la configuración del Estado,
y en particular, la estructura de gobierno y administración de la Rama
Judicial. Pasa la Corte a explicar las líneas fundamentales del modelo de
gobierno y administración del Poder Judicial previsto en ordenamiento jurídico,
antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2015.
6.4.2. En
primer lugar, como consecuencia directa del principio de autogobierno, las
instancias encargadas de la conducción de la Rama Judicial fueron radicas en
este mismo poder, sustrayendo de los actores gubernamentales las competencias
que tenían en la gestión de la Rama.
En efecto, en
términos generales, los distintos procesos vinculados a la conducción del poder
judicial habían sido radicados en distintas instancias del poder ejecutivo,
como las pagadurías delegadas del Ministerio de Hacienda, el Fondo Rotatorio,
el Fondo de Seguridad, la División de la Planeación y la Unidad de Registro
Nacional de Abogados del Ministerio de Justicia. También se creó el denominado
Consejo Superior de Administración de Justicia como cuerpo separado del Poder
Ejecutivo, pero sus funciones se circunscribieron exclusivamente al manejo de
la carrera judicial.
En la
Constitución de 1991 y en los desarrollos legislativos y reglamentarios de la
misma, en virtud del principio de autogobierno, se creó una institucionalidad
endógena a la Rama Judicial: El Consejo Superior de la Judicatura y, especialmente,
su Sala Administrativa, encargada de la dirección de la Rama Judicial (arts.
254, 256 y 257 de la C.P.), la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial,
encargada de la ejecución de las actividades administrativas de la Rama, según
las políticas y decisiones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura (art. 98 L. 270/96), las unidades operativas de la Sala
Administrativa del Consejo Superior, para el cumplimiento de los demás
objetivos misionales, como la carrera judicial, la formación de jueces y
empleados, la planeación estratégica, la dotación de recursos físicos, etc., y
la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, como órgano consultivo y
comunicativo, encargado de informar y asesorar a los órganos de gobierno y administración
sobre las necesidades del sector justicia (arts. 96 y 97 L. 270/96).
6.4.3. En
segundo lugar, con la expedición de la Constitución de 1991 se pasó de un
modelo basado en la dispersión funcional y orgánica, en el que los múltiples procesos
vinculados a la gestión de la Rama se asignaban a diferentes órganos e
instancias estatales, cada uno de los cuales actuaba de manera independiente y
desarticulada, a un modelo concentrado que cuenta con un sistema institucional
cohesionado, cuyos órganos asumen los distintos niveles de gestión del poder
judicial.
Tal como se
explicó anteriormente, en el régimen constitucional anterior la gestión del
Poder Judicial estaba radicado en múltiples órganos como el Ministerio de
Hacienda, el Fondo de Seguridad, la División de Planeación y la Unidad de
Registro Nacional de Abogados del Ministerio de Justicia, y el Consejo Superior
de Administración de Justicia. Cada uno de estas instancias asumía de manera
separada los distintos procesos asociados a la gestión de la Rama Judicial: la
expedición de las tarjetas profesionales de los abogados, el pago de los
salarios y prestaciones a los operadores de justicia, el suministro de los
insumos para el ejercicio de la labor jurisdiccional, la realización de los
concursos, etc.
El modelo
previsto en la Constitución de 1991 obedece a otra racionalidad, porque a
partir de una visión sistémica, se creó una institucionalidad cohesionada que
asume en su integridad los distintos procesos vinculados a la conducción de la
Rama Judicial, y en la que únicamente se diferencia entre los distintos niveles
de gestión: el nivel consultivo, el nivel de gobierno, y el nivel ejecutivo,
asignados respectivamente a la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial,
a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, y a la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las unidades operativas del
Consejo. Acorde con la naturaleza consultiva de la Comisión Interinstitucional
de la Rama Judicial y con su objetivo de ilustrar a los órganos de gobierno
sobre las necesidades, problemáticas y retos del sector justicia, ésta se
encuentra integrada por los presidentes de las altas cortes (Consejo de Estado,
Corte Suprema de Justicia, Consejo Superior de la Judicatura y Corte Constitucional),
la Fiscalía General de la Nación y un representante de los funcionarios y
empleados judiciales (art. 96 L. 270/96); por su parte, la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura, encargada del gobierno de la Rama
Judicial, se encuentra integrado por 6 magistrados designados por la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional (art. 254
C.P.); y acorde con el objetivo misional de la Dirección Ejecutiva de la
Administración Judicial, encargada del nivel ejecutivo de la Rama, ésta se
encuentra representada por un director que tiene un perfil técnico, elegido por
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de tres candidatos
postulados por la Comisión Interinstitucional (art. 98 L. 270/96). Así mismo se
concibieron unidades operativas dependientes de la Sala Administrativa, para el
desarrollo de sus competencias misionales.
6.4.4. En
tercer lugar, en la Constitución de 1991 se estableció una separación orgánica
y funcional entre la actividad jurisdiccional propiamente dicha, y las
actividades asociadas al gobierno y a la administración de la Rama Judicial, de
modo que los funcionarios e instancias encargadas de la administración de
justicia no intervienen en el gobierno del poder judicial, y tan solo
intervienen de manera indirecta en la gestión de la Rama Judicial, ilustrando a
los órganos de gobierno sobre las necesidades, retos y problemáticas del sector
justicia a través de la Comisión Interinstitucional, y a través de los
mecanismos de comunicación diseñados por la propia Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura.
Por este
motivo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura está
integrada por personas que se encuentran desvinculadas actualmente del Poder
Judicial, y sus miembros no actúan en calidad de representantes de las
corporaciones o despachos judiciales, ni en su calidad de operadores jurídicos.
En este sentido, el artículo 255 de la Constitución Política establece que “para ser miembro del Consejo Superior de la
Judicatura se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio,
mayor de 35 años; tener título de abogado y haber ejercido la profesión durante
diez años con buen crédito. Los miembros del Consejo no podrán ser escogidos
entre los mismos magistrados de las corporaciones postulantes”. Lo propio
ocurre con el Director Ejecutivo de Administración Judicial, quien tampoco es
operador de justicia, y por el contrario tiene un perfil distinto porque debe
tener formación y experiencia en campos afines a la labor que debe desempeñar
(art. 99 L. 270/96). Únicamente la Comisión Interinstitucional se encuentra
integrada por operadores de justicia, pero cuya labor no es la de gobernar ni
la de administrar la Rama Judicial, sino la de servir de mecanismos de
información recíproca entre las instancias judiciales, y la de servir como
canal de comunicación entre el sector justicia y el gobierno y administración
de la Rama Judicial (arts. 96 y 97 L. 270/96).
La racionalidad
subyacente a esta diferenciación es múltiple.
De una parte,
como el autogobierno judicial es manifestación del principio de separación de
poderes, y como a su vez este principio responde a la necesidad de evitar la
concentración del poder en unos mismos órganos y funcionarios, así como a la de
garantizar el equilibrio entre los poderes del Estado, la configuración del
poder judicial se estructuró a partir de esta directriz, y en este entendido,
el constituyente concluyó que los funcionarios encargados de administrar
justicia no debían tener, simultáneamente, responsabilidades directas de
gobierno y administración de la Rama Judicial.
De igual modo,
la diferenciación entre la actividad jurisdiccional y la gestión de la Rama
Judicial se explica por la exigencia de imparcialidad y neutralidad en la
conducción de la Administración de Justicia. Tal como se explicó en los
acápites precedentes, la imparcialidad exige que las decisiones se adopten en
función exclusiva de los intereses abstractos de la administración de justicia,
y para ello, los gobernantes y administradores del poder judicial deben ser
ajenos, tanto personal como institucionalmente, a los destinatarios de dicha
gestión. Si las decisiones en el gobierno y administración del poder judicial
son adoptadas por los mismos destinatarios de dicha labor, se pierden las
condiciones para que ésta responda a los intereses abstractos de la
administración de justicia, y por el contrario, la conducción de la Rama
Judicial se estructuraría en función de las necesidades y expectativas de los
mismos operadores de justicia que la manejan y conducen, o de las
colectividades a los que éstos representan.
Asimismo, la
diferenciación entre la actividad jurisdiccional y el gobierno y administración
de la Rama Judicial se deriva del principio de independencia interna, para
evitar que la jerarquía funcional en la labor jurisdiccional se traslade o
desplace al ámbito operativo, y para evitar, por consiguiente, que se configure
una subordinación de los operadores de justicia frente a sus superiores
funcionales. En efecto, tal como se explicó en los acápites precedentes, el
referido principio exige la independencia de los jueces frente a los demás
operadores de justicia, o lo que se conoce como “autonomía personal
interpretativa”[77]; ahora bien, si el acceso,
las condiciones de permanencia y el
retiro de la función judicial de los jueces es controlado por aquellos otros
operadores jurídicos respecto de los cuales se reclama la independencia, aunque
nominalmente se proclame este principio, la misma institucionalidad hace
nugatoria o vacía de contenido este requerimiento; esta circunstancia explica
que en las otras ramas y órganos del Estado no impere este principio de
separación entre la labor de conducción y gobierno de la entidad u órgano, y la
labor misional del mismo, en la medida en que en estas otras instancias no
opera el principio de independencia, y en la medida en que, por este motivo,
cuando el director o gerente de la entidad es al mismo tiempo quien conduce la
entidad y quien asume la jefatura de la misión institucional, no se pone en
peligro la independencia.
En este sentido, puede
advertirse que la Rama judicial presenta una particularidad, porque al paso que
en la generalidad de los órganos, con excepción del legislativo, que también
tiene un sistema característico de autonomía, la noción de autonomía se puede
circunscribir a los aspectos administrativos y presupuestales, cuya gestión se
encomienda al mismo órgano titular de las competencias separadas, en la Rama
Judicial se impuso un criterio completamente distinto, porque, como presupuesto
de la independencia judicial, se previó una autonomía interna de la función de
auto-gobierno, de manera que, salvo las responsabilidades administrativas
propias de la gestión interna delos propios despachos y la excepciones
previstas directamente en la Constitución, los titulares de la función
jurisdiccional no tuviesen injerencia directa en el ámbito del autogobierno. De
este modo, en la Rama Judicial, el principio de separación de poderes comporta
no solo la previsión de la autonomía en asuntos administrativos y financieros
en la estructura de autogobierno, sino en otros aspectos funcionales al
objetivo de pronta y cumplida justicia, y, además, como presupuesto de la
independencia, se consagró un separación funcional interna de tal manera que el
órgano de autogobierno, no obstante su carácter endógeno, no coincide con las
instancias jurisdiccionales, ni está subordinado a ellas.
Finalmente, el
constituyente de 1991 partió de la experiencia judicial, advirtiendo que cuando
los operadores de justicia asumen las labores de orden administrativo de la
Rama Judicial como tal, se produce una afectación grave en uno y otro
ámbito. De hecho, de esta preocupación
se hizo eco en la Asamblea Nacional Constituyente, advirtiéndose de la
necesidad de crear una instancia especializada, distinta de las que ejercen la
función jurisdiccional, encargada de la conducción de la rama judicial, para
evitar que los jueces se “enreden” en
labores que les son ajenas, que no pueden ejercer con mediana competencia, y
que pueden afectar gravemente la administración de justicia: “la función jurisdiccional se halla obstaculizada en virtud de que la
rama debe ‘enredarse’ en otros asuntos que además de restarle agilidad y
tiempo, mellan la rapidez y la efectividad de sus funciones. Indudablemente,
con el cúmulo de conflictos para definir, los funcionarios judiciales deben
dedicar una buena parte de su tiempo a resolver asuntos administrativos y aun
disciplinarios”.[78]
De este modo,
en el nuevo modelo de autogobierno, la dirección y conducción de la Rama
Judicial se radica en una institucionalidad endógena a la Rama Judicial, pero
separada orgánicamente de las instancias jurisdiccionales.
7.
La premisa menor del juicio de sustitución.
Caracterización del nuevo modelo de gobierno y administración judicial previsto
en el Acto Legislativo 02 de 2015
7.1. Los preceptos demandados
fijan las bases del nuevo modelo de gobierno y administración de la Rama
Judicial y establecen el régimen de transición para su implementación. Este
nuevo esquema pretendió dar respuesta a las quejas que de manera generalizada
hicieron a la gestión del Poder Judicial la sociedad civil organizada,
operadores de justicia, miembros de la comunidad jurídica, la academia, e
instancias estatales[79], y que fueron reiterados en
la audiencia pública del 30 de marzo.
En primer lugar, existía un
descontento por la presunta ausencia de receptividad de la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura a las necesidades del sector justicia. En
efecto, aunque este organismo es endógeno a la Rama Judicial, sus miembros son
independientes y no tienen ningún vínculo funcional o jerárquico con los operadores
de justicia, y a juicio de muchos, esta circunstancia se tradujo en la ausencia
de diálogo y de comunicación efectiva entre las instancias jurisdiccionales
propiamente dichas, y las instancias de gobierno y administración de la Rama
Judicial. Y por otro lado, aunque a nivel legal se creó una Comisión
Interinstitucional de la Rama Judicial como instancia de diálogo entre los
operadores de justicia y el gobierno del Poder Judicial, el hecho de que no
todos los estamentos estuviesen debidamente representados en esta comisión, y
el hecho de que este organismo tuviese un carácter meramente consultivo,
devino, según la crítica generalizada, en la insuficiencia de esta herramienta
para garantizar la receptividad de la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura a los requerimientos de este sector: “el funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura ha sido
cuestionado desde hace varios años (…) se cuestiona la falta de
representatividad del sector justicia en la Sala Administrativa, pues aunque
sus magistrados son elegidos por las Altas Cortes, no están representados
jueces, empleados judiciales, auxiliares de la justicia, miembros de las
jurisdicciones especiales y representantes de los abogados y de la academia,
entre otros”[80].
Un segundo grupo de
cuestionamientos se refieren a la presunta falta de transparencia en la
conducción de la Rama Judicial. La inexistencia de un sistema de rendición de
cuentas, la multiplicación de prácticas clientelistas en el ejercicio de las
funciones electorales que le fueron atribuidas al Consejo Superior de la
Judicatura, tal como ocurre con la elaboración de listas de candidatos para la
elección de jueces y magistrados y con el nombramiento de los magistrados de la
misma Sala, y la proliferación de prácticas corporativistas en las que las
decisiones se adoptan en función de estamentos y grupos específicos y no de la
administración de justicia como tal, generaron, a juicio de los críticos del
actual modelo, una desconfianza generalizada en torno a la transparencia del
modelo de gobierno de la Rama Judicial previsto en la Constitución de 1991: “el funcionamiento del Consejo Superior de
la Judicatura ha sido cuestionado desde hace varios años (…) se critica la
falta de transparencia y rendición de cuentas de la Sala Administrativa, pues
publica poca información sobre su gestión, y muchas veces de manera general y
poco desagregada. Ello se complica por la falta de sistemas de información
confiables que permitan tomar decisiones de calidad, y porque la promulgación
de estadísticas judiciales no está a cargo de un órgano independiente (…)
también se cuestiona la existencia de clientelismo en el ejercicio de las funciones
electorales internas a cargo de la sala. Esta elabora las listas de candidatos
para la elección de jueces y magistrados y las envía a las respectivas
corporaciones, lo que le otorga un poder importante en la definición de quienes
ascienden en la carrera o son nombrados en la Corte Suprema o en el Consejo de
Estado. Si a esto se suma que estas dos corporaciones eligen cinco de los seis
magistrados de la sala, es claro que existe un mecanismo circular de elección
perverso que promueve el `yo te elijo, tu me elijes` (….) se critica el uso de
una independencia judicial corporativista en lugar de una independencia
judicial democrática (…) el problema principal es que la independencia
corporativista no defiende los intereses de la ciudadanía sino los intereses
específicos de una clase, en este caso lo magistrados del Consejo (…)”[81]
Y finalmente, un tercer grupo de señalamientos
apuntan a la presunta ineptitud e incompetencia de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura para asumir exitosamente el complejo rol que
le fue atribuido por la Constitución en relación con la conducción de la Rama
Judicial. Así, se llegó a concluir que el perfil de los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura era claramente inadecuado para el tipo de funciones
que desempeñan, pues los miembros de la Sala Administrativa son abogados y
tienen la calidad de magistrados, pero no deben ejercer este rol sino el de la
gerencia de la Rama Judicial, para el cual se requieren otro de conocimientos,
destrezas y habilidades, más de orden gerencial. Además, el diseño
institucional fue calificado como inadecuado e inconsistente con su objetivo misional:
la circunstancia de que un mismo organismo asumiera funciones materialmente
distintas, como las de gobierno y las de gerencia, la existencia de un cuerpo
colegiado diseñado a imagen y semejanza de las corporaciones judiciales, pero para
ejercer actividades no jurisdiccionales sino de gerencia y administración, y el
que se creara un órgano centralista que asume en su integridad las funciones de
la gerencia, existiendo entonces un órgano debilitado como la Dirección Ejecutiva
de Administración Judicial, produjo, a juicio de los críticos, una
institucionalidad ineficaz e incapaz de dirigir y administrar exitosamente una
empresa compleja de la envergadura del Poder Judicial: “Se cuestiona la efectiva implementación de las funciones que le fueron
entregadas a la Sala Administrativa, pues hay una combinación de funciones de
gobierno y gerencia difíciles de ejecutar de manera colegiada (….) también se
critica la falta de carácter técnico de dicha Sala, pues aunque tienen a su
cargo funciones de gerencia, son principalmente abogados los que toman las
decisiones (…) también se reprocha que su organización interna haya sido
concebida como reflejo de ‘alta corte’, y que sus miembros se consideren
magistrados y tomen decisiones en sala, siendo un órgano de gerencia (…) se
critica el excesivo centralismo en: i) las decisiones de gerencia de la rama
judicial, en gran medida controladas por la Sala Administrativa, pues la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial tiene poca autonomía en el
ejercicio de sus funciones; y ii) la concentración de decisiones tomadas desde
la capital del país, sin contar con una visión territorial del sistema
judicial”[82].
En este escenario, entonces, se
propuso la reforma integral al modelo de gobierno y administración de la Rama
Judicial en el contexto de una reforma constitucional cuyo objetivo fundamental
era el restablecimiento del equilibrio de poderes y el reajuste institucional,
presuntamente menoscabado por la instauración de la reelección presidencial.
En términos generales, las
modificaciones introducidas responden a los pilares que se indican a
continuación.
7.2. En primer lugar, se modificó el perfil de miembros encargados de la
dirección y administración del Poder Judicial.
7.2.1. Bajo el régimen constitucional
anterior, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura tenían la calidad
y el perfil de magistrados, por lo cual se exigía que fuesen abogados con al
menos 10 años de experiencia profesional, ejercida con buen crédito.
Tal como lo indicaron algunos de
los participantes en la audiencia pública, este perfil se consideró inadecuado
porque la magistratura se encuentra concebida para el ejercicio de funciones
jurisdiccionales y no para el ejercicio de funciones de orden directivo o
administrativo, por lo cual habría existido una falta de correspondencia entre
los conocimientos, las habilidades y las destrezas con las que se encontraban
dotados los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, y las aptitudes
y competencias que se requieren para el ejercicio del gobierno y administración
de la Rama Judicial. Esto habría provocado, entre otras cosas, la falta de
experticia y la ineficacia en la conducción del Poder Judicial.
Por otro lado, como también se
había criticado la falta de receptividad y de sensibilidad de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a las necesidades de los
actores de la justicia, se consideró necesario ajustar el perfil de los
integrantes de las instancias de gobierno y administración de la Rama, para
asegurar este objetivo.
7.2.2. Para hacer frente a estas
deficiencias, el perfil de quienes se encargan de la gerencia de la Rama
Judicial es sustancialmente distinto: (i) por un lado, cinco de los nueve
miembros del Consejo de Gobierno Judicial ejercen su labor, no en razón de su
experiencia o ejercicio profesional anterior en el campo del derecho, sino en
razón de su pertenencia actual a la Rama Judicial: tres de los miembros son los
presidentes de las altas cortes (Corte Constitucional, Consejo de Estado y
Corte Suprema de Justicia), uno es representante de los jueces y magistrados de
tribunales, y otro es representante de los empleados judiciales; con este
cambio se pretendió insertar directamente al órgano de gobierno judiciales
actores del sistema de justicia, a efectos de que la conducción del poder
judicial estuviese permeado por el conocimiento de las dinámicas internas y de
las necesidades del sistema; (ii) por otro lado, tres miembros del Consejo de
Gobierno Judicial son expertos con amplia experiencia en el diseño, evaluación
y seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o administración, en el
entendido de que la conducción de la Rama requiere de conocimientos, habilidades
y destrezas de orden técnicas, más asociadas a la dirección y administración
pública, que a las labores jurisdiccionales; (iii) finalmente, el Gerente de la
Rama Judicial es también un experto con amplia experiencia en administración
pública, todo dentro de la idea de que debía fortalecerse el órgano gerencial,
y de que para ello, el Gerente debía contar con las más altas calidades en este
ámbito.
Bajo el nuevo esquema, entonces,
confluyen dos tipos de perfiles claramente diferenciados: por un lado, el de
los miembros que ejercen la representación de sectores de la Administración de
Justicia, a saber, los presidentes de las altas cortes, los representantes de
jueces y magistrados, y los representantes de los empleados judiciales, que
encarnan el modelo de la representatividad gremial. Y, por otro lado, se
encuentran los miembros dotados de la experticia en materias relacionadas con
la administración pública, esto es, los tres expertos que integran el Consejo
de Gobierno Judicial y el Gerente de la Rama Judicial, que responden a una
orientación tecnocrática.
7.2.3. Esta diferenciación en los
dos tipos de perfiles, a su vez, tiene repercusión en la distribución funcional
en los órganos de gobierno y administración del Poder Judicial, y en las
condiciones para el ejercicio de los cargos vinculados a la conducción de la
Rama: (i) la reforma constitucional establece tres tipos de funciones: por un
lado, las asignadas al Consejo de Gobierno Judicial en pleno, es decir, a
quienes tienen un rol representativo, y a quienes cumplen el rol tecnocrático
(los expertos y el Gerente): la definición de las políticas públicas de la Rama
Judicial, la postulación de las listas y ternas de candidatos, la regulación de
los trámites judiciales y administrativos que se sigan en despachos judiciales
en los asuntos en los que existe un vacío legal, la reglamentación del sistema
de carrera y de la Comisión de Carrera Judicial, la aprobación del proyecto de
presupuesto, la aprobación del mapa judicial, la definición de la estructura
orgánica de la Gerencia de la Rama y la supervisión de la entidad; por otro
lado, se encuentran las funciones asignadas exclusivamente a los miembros
expertos del Consejo de Gobierno Judicial, que son la planeación estratégica y
la delineación de las políticas de la Rama Judicial a ser propuestos al Consejo
en pleno, de la que también son parte; y finalmente, las funciones asignadas de
manera exclusiva a la Gerente de la Rama Judicial, consistentes en la ejecución
de las decisiones del Consejo, el que también hace parte, la provisión del
apoyo logístico y administrativo al Consejo de Gobierno Judicial, la
elaboración del proyecto de presupuesto y su ejecución, la elaboración de los
planes y programación para la aprobación del Consejo, la formulación de los
modelos de gestión, la implementación de los modelos procesales, la
administración de la carrera judicial, la organización de la Comisión de
Carrera Judicial, la realización de los concursos, la vigilancia del
rendimiento de los funcionarios y de los despachos, y la representación de la
Rama Judicial, dado que deben permanecer en el ejercicio de su cargo como
Presidente y magistrado de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado o de
la Corte Suprema de Justicia, como juez o magistrado de tribunal o como
empleado público, y paralelamente ejercer la dirección de la Rama; (ii)
asimismo, mientras quienes tienen la vocería institucional no se dedican
permanentemente a la labor de conducción de la Rama Judicial, los expertos del
Consejo de Gobierno Judicial son de dedicación exclusiva, y el Gerente lo es
respecto de su condición de gerente; (iii) finalmente, mientras los expertos de
dedicación exclusiva, los representantes de los jueces y magistrados y de los
empleados públicos y el Gerente tienen un periodo de cuatro años, los
presidentes de las altas cortes integran el Consejo de Gobierno Judicial por el
periodo de su presidencia, vale decir, por un año.
7.3. En segundo lugar, se modificó
la estructura institucional y las relaciones entre las instancias encargadas de
la conducción de la Rama Judicial.
Bajo el modelo anterior, la
institucionalidad estaba integrada por la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y
la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, siendo la primera de estas
el ente articulador del sistema. Así, a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura se le atribuyó la función de gobernar y dirigir la
Rama Judicial, teniendo en cuenta los conceptos no vinculantes de la Comisión
Interinstitucional, encargada justamente de ilustrar al órgano de gobierno
sobre las dinámicas, los requerimientos y necesidades del sector justicia, y de
conceptuar sobre aspectos específicos del funcionamiento de la Rama. La Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial, por su parte, fue concebida como un
órgano técnico y administrativo encargado de la ejecución de las decisiones de
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, frente a la cual
se encuentra subordinada. En definitiva, existían tres instancias de naturaleza
consultiva y comunicativa, de gobernanza judicial, y de administración
judicial, radicadas, respectivamente, en la Comisión Interinstitucional de la
Rama Judicial, en la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
y en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, siendo la Sala
Administrativa del Consejo Superior el ente articulador del sistema, encargado
de recibir y procesar las demandas de la Comisión, y de fijar las políticas y
las directrices de la actuación de la Dirección Ejecutiva.
El nuevo esquema introduce
modificaciones sustantivas a este sistema.
Primero, se eliminó la instancia
consultiva y de comunicación, a saber, la Comisión Interinstitucional de la
Rama Judicial, pero su estructura y configuración se traslada al órgano de
gobierno, a saber, al Consejo de Gobierno Judicial. Esto, en la medida en que
el referido Consejo se encuentra integrado, como lo estaba anteriormente la
Comisión Interinstitucional, por representantes de los operadores de justicia:
presidentes de la Corte Suprema, del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional, representante de jueces y magistrados de tribunales y
representantes de empleados judiciales. De este modo, desapareció la instancia
consultiva y comunicativa del sistema, y quedó subsumida dentro del órgano de
gobierno judicial. Es decir, desaparece la instancia de comunicación y concertación
con la Rama, porque sus actores se incorporaron directamente al órgano de
gobierno.
Por su parte, al Consejo de
Gobierno Judicial se le asignan las funciones vinculadas al gobierno judicial,
pero con algunas variantes frente al modelo anterior: (i) primero, tiene una
integración mixta, porque se encuentra conformada por operadores de justicia
(presidentes de las altas cortes, representante de jueces y magistrados de
tribunal y representante de empleados judiciales), por tres expertos con un
perfil tecnocrático, y por el Gerente de la Rama Judicial; (ii) segundo, se trata
de un cuerpo que funciona de manera intermitente, pues su función se activa
únicamente cuando se reúnen esporádicamente todos sus miembros, y únicamente
los tres expertos de dedicación exclusiva desempeñan su gestión de manera
permanente y continua; (iii) tercero, el esquema de relaciones con la Gerencia
de la Rama Judicial se modifica sustancialmente, no solo porque el Gerente es
miembro activo del Consejo, sino porque además, su funcionamiento depende del
apoyo administrativo y logístico que provea la Gerencia (art. 16 A.L. 02/15);
(iv) aunque algunos de los participantes en la audiencia pública sostuvieron
que el Consejo de Gobierno Judicial es un organismo directivo del más alto
nivel, encargado exclusivamente la definición de las políticas de la Rama
Judicial, en realidad este órgano tiene a su cargo una amplia gama de
atribuciones relacionadas no solo con la definición de las políticas públicas,
sino también con funciones de orden electoral, de gobernanza judicial, e
incluso de naturaleza administrativa, como la postulación de las listas y
ternas de candidatos que ordena la Constitución, la reglamentación de los
trámites judiciales y administrativos en aquellos asuntos en que exista un
vacío legal, la reglamentación del sistema de carrera judicial de la Comisión
de Carrera Judicial, la aprobación del proyecto de presupuesto de la Rama que
se debe remitir al gobierno nacional, la aprobación del mapa judicial, la
definición de la estructura orgánica de la Gerencia de la Rama Judicial, y la
supervisión de esta última; y por su parte, los expertos de dedicación
exclusiva del Consejo del Gobierno Judicial tienen a su cargo la planeación
estratégica y la elaboración y proposición de las políticas públicas del poder
judicial.
Y finalmente, la Gerencia de la Rama
Judicial tiene una configuración especial en el actual modelo, por varias
razones: (i) en primer lugar, porque a nivel funcional concentra las funciones
asignadas anteriormente a la Dirección Administrativa de la Rama Judicial, pero
también algunas las que tenía anteriormente la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, como la elaboración de los planes y programas de la
Rama, la formulación de los modelos de gestión, la implementación de los
modelos procesales, la administración de la carrera judicial, la vigilancia del
rendimiento de los funcionarios y de los despachos judiciales o la realización
de los concursos; (ii) en segundo lugar,
porque a nivel orgánico, la Gerencia tiene el respaldo institucional de todas
las dependencias que anteriormente tenía la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura; es así como el artículo 18 transitorio d) establece
que todas las dependencias de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura “pasarán a formar parte de la Gerencia
de la Rama Judicial”; (iii) y finalmente, se alteró el esquema de las
relaciones entre el órgano de gobernanza y el órgano ejecutivo, ya que el
Gerente de la Rama Judicial es al mismo tiempo miembro del Consejo de Gobierno
Judicial, y es quien provee de todo el apoyo técnico, logístico y
administrativo al Consejo. De esta manera, se creó una Gerencia robustecida y
fortalecida, dentro de la idea de que una “empresa” compleja y de gran
envergadura como la Rama Judicial, requiere una Gerencia poderosa y
robustecida, capaz de ejecutar los lineamientos y las políticas fijadas
previamente por el Consejo de Gobierno Judicial. Así la Gerencia dejó de ser un
órgano meramente ejecutor y dependiente de las decisiones del Consejo de
Gobierno Judicial, y en cambio, fue fortalecido con la asignación de nuevos
roles que transcienden la mera ejecución de las políticas y decisiones del
órgano de gobierno, con la incorporación al mismo de todas las dependencias que
anteriormente pertenecían al Consejo Superior de la Judicatura y con la
participación del Gerente en el Consejo de Gobierno. De este modo, entonces, la
división nítida y clara que anteriormente existía entre las funciones de
gobierno y de administración, ahora se difumina porque la Gerencia de la Rama
participa de uno y otro rol, y fue robustecida institucionalmente.
Cabe advertir, sin embargo, que
originalmente, en el proyecto de Acto Legislativo 153 de 2014 Cámara y 18 de
2014 Senado, el esquema institucional era distinto. En efecto, en este se
creaba el denominado “Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial”,
que contemplaba tres instancias distintas: la Sala de Gobierno, la Junta
Directiva, la Dirección Ejecutiva. La Sala de Gobierno, integrada por los
presidentes de las Altas Cortes, un delegado de los magistrados de tribunales,
un delegado de los jueces, y un delegado de empleados y judiciales y un experto
en políticas públicas, y en cuyas reuniones podían participar los miembros de
la Junta Directiva, el ministro de justicia y el Fiscal, estaría encargada de
fijar las políticas de la Rama Judicial, aprobar el Plan Sectorial, aprobar el
presupuesto, elegir los miembros de la Junta Directiva, elaborar la lista de
elegibles para magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado, y del proceso de rendición de cuentas. Por su parte, la Junta Directiva
estaría integrada por 3 miembros permanentes, que tendrían un perfil técnico,
que serían de dedicación exclusiva, y que estarían encargados de la definición
de los objetivos de la Rama Judicial, de la aprobación de los reglamentos y
regulaciones para el funcionamiento de la Rama y de los despachos judiciales,
de fijar las bases de los concursos, y crear los mecanismos de evaluación a la
gestión y de rendimiento, y de fijar la división del territorio nacional para
efectos judiciales. Finalmente, el Director Ejecutivo sería elegido por la Sala
de Gobierno, y se encargaría de la ejecución de los planes sectoriales, de
proponer el presupuesto de la Rama, evaluar el cumplimiento de los objetivos de
la Rama, manejar el Sistema Único de Información y Estadísticas Judiciales, la
carrera judicial y la escuela judicial, realizar la convocatoria pública y los
concursos para definir las listas de elegibles, dotar a los despachos
judiciales de los medios e instrumentos necesarios para su funcionamiento,
efectuar el control de rendimiento, y
llevar el registro nacional de abogados y auxiliares de la justicia. Estos
lineamientos se mantuvieron a lo largo del proceso de aprobación legislativa, y
únicamente hacia final del trámite parlamentario, en el segundo debate en la
Cámara de Representantes, se propuso fusionar la Junta Directiva con la Sala de
Gobierno, y mantener la Gerencia de la Rama Judicial. En el texto conciliado se
recoge esta propuesta, de modo que la conducción del poder judicial quedó
radicado en dos instancias: el Consejo de Gobierno Judicial, y la Gerencia de
la Rama Judicial.
7.4. Finalmente, alteró el esquema
de las relaciones entre los órganos de gobierno y administración del Poder
Judicial, con los actores vinculados al sistema de administración de justicia.
Tal como lo expresaron algunos
participantes en la audiencia pública del 30 de marzo de 2016, existía un
descontento generalizado por la poca fluidez del diálogo entre los órganos de
gestión de la Administración de Justicia y los actores vinculados al sector
justicia, de modo que, por ejemplo, las políticas del Consejo Superior de la
Judicatura no lograban reflejar las necesidades y las expectativas de los
operadores jurídicos, de los empleados judiciales ni de los usuarios de la
justicia.
Teniendo en mente estos
señalamientos, el Acto Legislativo 02 de 2015 alteró el esquema de relaciones
entre los órganos de gobierno y administración del Poder Judicial y los demás
actores involucrados en el sistema de administración de justicia, en al menos
dos niveles: en la conformación de los órganos directivos, y en el
funcionamiento de los mismos.
Por un lado, y tal como se expresó
anteriormente, con el objeto de restablecer el flujo de relaciones entre la
función de gobierno y la función jurisdiccional se modificó la conformación del
órgano de dirección de la Rama Judicial. Es así como cinco de los nueve
miembros del Consejo de Gobierno Judicial son voceros de distintos segmentos
del Poder Judicial: tres son presidentes de las altas cortes (Consejo de
Estado, Corte Suprema de Justicia y Corte Constitucional), uno es representante
de los jueces y magistrados, y otro lo es de los empleados judiciales en
general; estos funcionarios, entonces, actúan como representantes de distintos
segmentos del Poder Judicial. Y dada la necesidad de asegurar que los
ejecutores de las políticas públicas sean tenidos en cuenta en el diseño mismo
de tales políticas, también se estableció que el Gerente de la Rama Judicial es
al mismo tiempo miembro del Consejo de Gobierno Judicial.
Por otro lado, se previó que en el
funcionamiento mismo de los órganos de gobierno se asegurara el diálogo con los
actores vinculados al sistema de administración de justicia. Es así como el
artículo 15 del Acto Legislativo admite la participación de los ministros del
despacho, de los directores de departamento administrativo, del Fiscal General
de la Nación y de los representantes de los académicos y de abogados litigantes
en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial, previa definición mediante
ley estatutaria, en temas específicos.
8.
La síntesis del juicio de sustitución: el modelo de gobierno y administración
de la Rama Judicial previsto en el Acto Legislativo 02 de 2015, a la luz del
principio autogobierno judicial
8.1. Hasta el
momento se ha dicho que el autogobierno, como manifestación y expresión del
principio de separación de poderes y de la independencia y la autonomía
judicial, constituye un elemento estructural del ordenamiento superior, no
susceptible de ser eliminado por el Congreso mediante un Acto Legislativo.
Asimismo, se ha hecho una caracterización de la preceptiva demandada, indicando
la manera como incide en el modelo de gobierno y administración de la Rama
Judicial previsto originalmente en la Constitución de 1991. Corresponde
entonces determinar si este nuevo esquema suprime el principio de autogobierno.
8.2. El
análisis partirá de las siguientes premisas metodológicas y conceptuales:
-
Primero,
por las razones indicadas en los acápites precedentes, el examen de la Corte se
circunscribe a la valoración del nuevo esquema de administración y gobierno de
la Rama Judicial, pero sustrayendo del mismo la función disciplinaria, ya que
frente a este componente de la reforma constitucional el demandante no formuló
ningún cuestionamiento, y la controversia judicial que se estructuró a lo largo
del proceso no se extendió a esta materia. El control, por tanto, no comprende
las disposiciones que ordenan la supresión de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria y la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y
que privaron a aquella de sus contenidos jurisdiccionales en materia de acción
de tutela y en materia de solución de conflictos de jurisdicción.
-
Segundo,
como el límite al poder de reforma es el autogobierno judicial y no el modelo
específico acogido en la Constitución de 1991, para materializar esta dimensión
de la autonomía judicial, el Congreso cuenta con un amplio margen de maniobra
para configurar el sistema orgánico encargado de la conducción de la
Administración de Justicia, e incluso para suprimir parcial o totalmente los
órganos que encarnaban el principio de autogobierno, pero a condición de que el
nuevo arreglo institucional preserve dicho principio. En este entendido,
entonces, si bien el examen judicial debe tener como único referente de
análisis el autogobierno judicial, y no las reglas constitucionales contenidas
en el texto de 1991 que concretaban este principio, a través del Consejo
Superior de la Judicatura y de los demás órganos que, de acuerdo con la ley y
el reglamento, participaban en la conducción de la Rama Judicial, cabe advertir
que la manera como el autogobierno se configuró en la Constitución de 1991 es
denotativa de los principios fundantes del concepto, razón por la cual no puede
dejar de aludirse a tales reglas cuando se trate de aislar los principios
configuradores de la idea de autogobierno judicial.
-
Tercero,
dado que la controversia recae sobre un nuevo modelo institucional, el análisis
constitucional se efectúa desde una perspectiva sistémica, valorando no solo
los elementos de la reforma considerados individual y aisladamente, sino
también el engranaje que resulta de la articulación de todos estos componentes.
Desde esta perspectiva, por ejemplo, no se trata solo de establecer en
abstracto si el Gerente de la Rama Judicial puede participar en las reuniones
del Consejo de Gobierno Judicial, sino si lo puede hacer en ese contexto
específico, teniendo en cuenta la conformación de la instancia de gobierno, el
haz de atribuciones de uno y otro organismo, y el sistema de relaciones entre ellos.
No se trata solo de establecer en abstracto si los presidentes de las altas
cortes o si los representantes de los jueces y magistrados de tribunal o de los
empleados judiciales pueden integrar el órgano de autogobierno, sino si lo
pueden hacer en las condiciones específicas en las que determina el acto
legislativo, teniendo en cuenta el período en el que ejercen el cargo, las
funciones que les fueron asignadas, y los vínculos que se establecen entre
estos funcionarios y los demás miembros del Consejo de Gobierno Judicial. En
definitiva, entonces, se asume una aproximación sistémica y orgánica.
8.3. Teniendo
en cuenta las pautas anteriores, la Sala Plena concluye que el nuevo diseño
plasmado en el Acto Legislativo 02 de 2015 suprimió el principio de autogobierno
judicial como expresión de la autonomía de la Rama, la independencia judicial y
la separación de poderes.
La razón de
ello es que el esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial no
satisface los presupuestos mínimos del autogobierno, principio que exige que
exista una institucionalidad endógena a la Rama Judicial, capaz de dirigirla y
conducirla tanto en su condición de órgano, como en su condición de función
estatal, es decir, capaz de garantizar el funcionamiento de la institucionalidad
judicial y la marcha de la administración de justicia. El modelo previsto en la
reforma constitucional, sin embargo, se aparta de todos estos requerimientos: primero, porque,
aunque formalmente se crearon dos instancias encargadas del gobierno y administración
del poder judicial, desde una perspectiva material no existe un órgano ni un
sistema orgánico articulado y cohesionado que pueda ser considerado como una
nueva institucionalidad de autogobierno; segundo, porque aunque los entes
encargados del gobierno y administración de la Rama se ubicaron dentro de la
estructura de la Rama Judicial, al mismo tiempo, su configuración, así como la
creación de un sistema orgánico vulnerable a las mediaciones de actores
externos, y la deliberada institucionalización de estas interferencias,
significa que tales órganos dejan de ser, desde un punto de vista sustancial,
endógenos al poder judicial; y finalmente, porque aun cuando en la reforma
constitucional se instauró una institucionalidad dentro de la Rama Judicial a
la que nominalmente se le asignó la función de dirigirla, la configuración
específica de este modelo impide a los órganos correspondientes materializar
este rol. De este modo, de manera paradójica el Acto Legislativo acogió la
dimensión formal del principio de autogobierno creando unas instancias de
gobierno y administración dentro de la propia Rama Judicial, pero en cambio
desechó su dimensión material y sustantiva, privando a estos mismos entes de la
capacidad para asumir los retos de la administración de la institucionalidad
judicial y del sistema de justicia como tal. En definitiva, entonces, el Acto
Legislativo 02 de 2015 suprimió el órgano de autogobierno que en la
Constitución de 1991 materializaba el principio de autonomía de la Rama
Judicial, y lo sustituyó por un diseño orgánico que, aunque nominalmente apunta
al mismo objetivo, carece de la aptitud necesaria para el efecto, en cuanto se
separa de todos los criterios a partir de los cuales se delineó la autonomía de
la Rama Judicial.
A continuación
se desarrollan las razones que explican la supresión del principio de
autogobierno.
8.4. Como se
ha señalado, el principal problema que enfrentó el constituyente de 1991 en
esta materia fue el de concebir un órgano que materializase el principio de autonomía
de la Rama Judicial, en un escenario que plantea una radical escisión entre el
ejercicio de las competencias jurisdiccionales que corresponden a los
funcionarios judiciales y la actividad propia de la administración y el
gobierno de la Rama Judicial.
La primera
dificultad residió, entonces, en la necesidad de que el órgano de autogobierno,
no obstante que distinto de aquellos que ejercen la función jurisdiccional,
pudiese considerarse como endógeno a la Rama Judicial. Y la primera decisión,
que establece de manera determinante los perfiles del modelo de autogobierno,
fue la de separar tajantemente el ejercicio de la función jurisdiccional, de
las competencias de administración y gobierno de la Rama Judicial.
La aludida
separación ponía de presente la segunda dificultad, cual era asegurar el
carácter endógeno del órgano de autogobierno, no obstante que es ajeno al
ejercicio de las competencias jurisdiccionales propias de la Rama Judicial.
Ello significó reconfigurar la Rama Judicial, para entender que dentro de ella,
en función del principio de autonomía cabe distinguir dos haces de competencias
claramente separadas, las jurisdiccionales por un lado y las administrativas y
de gobierno por otro, que se atribuyen a conjuntos orgánicos separados.
Para mantener
el carácter endógeno del sistema de autogobierno, dada la referida separación
orgánica, se plantearon, de manera expresa en la Constitución, tres
ingredientes: (i) la conformación del órgano de autogobierno por magistrados,
(ii) elegidos por los órganos que conforman la cúpula de la jurisdicción y
(iii) que tienen como requisito ser abogados y haber ejercido con buen crédito
la profesión. Tales ingredientes no constituyen la única manera de asegurar el
carácter endógeno del órgano de autogobierno, pero si hacen evidente que, en la
concepción del constituyente, esa cualidad es condición ineludible de la idea
de autonomía judicial.
Adicionalmente,
y como desarrollo legislativo del modelo, en la ley estatutaria de la
administración de justicia se previó la existencia de una comisión
interinstitucional que asegurara la comunicación permanente del órgano de
autogobierno, tanto con los órganos jurisdiccionales, como con las instancias
del Estado encargadas de las políticas públicas en materia de justicia y de
presupuesto.
De este modo,
en el modelo previo a la reforma, el carácter endógeno del órgano de
autogobierno se aseguraba por la calidad de sus integrantes, su origen en la
propia Rama y la existencia de una instancia de articulación de políticas con
los órganos a cuyo cargo están las competencias jurisdiccionales.
Por otra
parte, para asegurar la materialización del principio de autonomía, se
determinó que el órgano de autogobierno judicial debía tener un carácter
permanente, como único camino para que éste pudiese asumir el complejo
entramado de competencias relacionadas con el gobierno y administración de la
Rama Judicial.
Del mismo
modo, ese órgano debe estar dotado de autonomía externa e interna. Externa en
cuanto que, salvo las previsiones orientadas a asegurar la colaboración
armónica y los controles recíprocos, su actividad esté libre de injerencias
ajenas a la propia Rama Judicial, e interna, porque, como se ha dicho, el órgano
de autogobierno debe estar orientado a la satisfacción de las necesidades de la
administración de justicia, sin condicionamientos de carácter gremial o
corporativo.
8.5. Ese
modelo, durante el trámite de la reforma fue cuestionado, fundamentalmente, por
consideraciones de eficiencia y de dificultades comunicativas con el aparato
jurisdiccional. Con el objetivo de superar estas deficiencias, esto es, de
promover una administración de la Rama más eficiente y con mayor aptitud
comunicativa con el aparato jurisdiccional, se cambiaron elementos esenciales
del sistema, pero, como resultado, el nuevo esquema se aparta de manera radical
de los principios que, en la Constitución de 1991, definían los perfiles del
autogobierno judicial, como pasa a mostrarse.
8.6. Así, la reforma suprimió el Consejo Superior
de la Judicatura y, para encarnar el autogobierno judicial, creó el Consejo de
Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. En el nuevo modelo la
gerencia aparece formulada como un órgano de ejecución subordinado al Consejo
de Gobierno, que es el que encarna, sobre el papel, las competencias de
autogestión de la Rama.
8.7. En lugar
de la separación funcional que diferencia las competencias jurisdiccionales de
las administrativas y de gobierno, en el Consejo de Gobierno se confunden los
dos tipos de funciones, porque a los presidentes de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, así como al
representante de los jueces y magistrados, que tienen asignadas competencias
jurisdiccionales que deben continuar ejerciendo, se les atribuye el rol de
integrantes del Consejo. Lo mismo cabe decir del representante de los
empleados, que tiene funciones de apoyo propias en el ámbito jurisdiccional,
pero que debe asumir labores de dirección, administración y gobierno.
Es decir, el
Consejo de Gobierno Judicial se encuentra integrado por cinco actores que, tanto desde el punto de vista
funcional, como desde el punto de vista orgánico, hacen parte del sistema de
justicia, y, por consiguiente, salvo el representante de los trabajadores, que
tiene atribuidas labores de apoyo, ejercen de manera permanente funciones de
orden jurisdiccional. Además, estos miembros del Consejo no solo hacen parte
integral del sistema de justicia, sino que además actúan como voceros o como
representantes de algunos segmentos de esta rama del poder público; así, los
presidentes del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la
Corte Constitución actúan en el Consejo de Gobierno como portavoces de la
corporación a la que pertenecen, y los representantes de los jueces y
magistrados de tribunal y de los empleados judiciales intervienen en esta
calidad de representantes.
La confluencia
de las funciones jurisdiccionales y de gobierno en unos mismos funcionarios es
problemática desde al menos cuatro puntos de vista.
8.6.1. Las
actuaciones y las decisiones de las instancias encargadas de la conducción de
la Rama Judicial deben estructurarse en función de las necesidades e intereses
del sistema de justicia, considerado en abstracto, y no en función de intereses
sectoriales, lo cual deriva en la necesidad de asegurar la neutralidad e
imparcialidad de los organismos de gobierno y administración de la Rama
Judicial.
Por ello,
tanto en el sistema mundial como en el sistema interamericano de derechos
humanos, se ha visto con preocupación la participación de los actores
judiciales en asuntos vinculados a la dirección de la Administración de
Justicia, más aún cuando esta mediación se canaliza mediante la conformación
del órgano de gobierno, no solo porque normalmente esto deviene en la
formulación de políticas de gestión parcializadas que no responden a las
necesidades de la administración de justicia en su conjunto, sino porque en
últimas, el resultado suele ser el entorpecimiento mismo de este rol.
La Comisión
Interamericana, por ejemplo, ha señalado que “la CIDH considera que es recomendable que los Estados propicien la
creación de un órgano independiente encargado del gobierno y administración,
incluyendo la selección y el nombramiento y el régimen disciplinario, para las
entidades de justicia, el cual debería estar separado institucionalmente del
Poder Ejecutivo y del Legislativo, como garantía de independencia de estos
poderes, y ser diferente de la Suprema Corte y de los Tribunales (…) existen
algunos países que han adoptado, por ejemplo, la figura de los Consejos de la
Judicatura, y su presencia contribuye a reducir y superar los riesgos derivados
de las interferencias que pueden provenir en otros modelos de los poderes
legislativo, ejecutivo o judicial (…) en cuanto a su composición (….) la
Comisión destaca que el Presidente de este organismo no debería coincidir con
el Presidente de la Corte Suprema de Justicia como sucede en varios Estados de
la región respecto de los órgano de gobierno de Poder Judicial. Lo anterior
resulta importante para evitar la concentración de las funciones asignadas a
las y los operadores de justicia con las funciones de gobierno y
disciplinarias, pudiendo afectar la independencia y el ejercicio independiente
y autónomo de las atribuciones asignadas. Sobre este aspecto en específico, la
Relatoría de Naciones Unidas ha recomendado que la presidencia del Consejo de
la Judicatura no recaiga en quien ostenta el cargo de Presidente de la Corte
Suprema de Justicia (…) la CIDH valora que algunos Estados ya han creado un
Consejo de la Judicatura o de la Magistratura que funciona como órgano de
gobierno autónomo (…) que es independiente del poder judicial”[83].
En el mismo
sentido, la Relatoría de las Naciones Unidas para la Independencia de los
Magistrados y Abogados ha entendido que la independencia judicial debe
traducirse en un sistema institucional que garantice la separación entre la
función jurisdiccional propiamente dicha y la función de gobierno y administración
de la Rama Judicial, y que esto comprende, entre otras cosas, la necesidad de
que los presidentes de las altas cortes no intervengan directamente en la
conducción del Poder Judicial, de que esta última responsabilidad recaiga en
funcionarios de dedicación exclusiva y permanente[84].
En contraste
con la anterior directriz, en la reforma constitucional, dejando de lado esta
incompatibilidad irresoluble de roles, se asignan responsabilidades de
administración y gobierno a quienes tienen la calidad de funcionarios
jurisdiccionales o son empleados con labores de apoyo al ejercicio de esa
función.
8.6.2. Además,
la normatividad impugnada no solo prevé la intervención de operadores jurídicos
en la conducción de la Rama Judicial, sino que además, su participación se hace
en su calidad de voceros o de representantes de distintos sectores del órgano
judicial, con lo cual se introducen componentes de un modelo corporativista o
gremialista que se opone a la naturaleza de las funciones que ejerce el Consejo
de Gobierno Judicial. La dirección de la Rama Judicial se encuentra entonces en
cabeza de un órgano segmentado y no cohesionado, cuyos integrantes actúan en
calidad de portavoces del sector del que hacen parte, y cuyas decisiones, por
tanto, en principio se establecen en función de esta calidad. Las dinámicas
decisionales, por ende, responderán a este nuevo esquema que contribuye al
conflicto y al favorecimiento de intereses sectoriales, y en cualquier caso,
los miembros del Consejo son voceros o representantes de colectividades
específicas que carecen de autonomía para adoptar las decisiones según su
propio criterio personal, y por el contrario, sus determinaciones están orientadas
por el sector o la entidad de la que hacen parte y representan.
8.6.3. Asimismo,
como al principio de separación de poderes y funciones subyace la necesidad de
garantizar la especialización de los organismos y funcionarios del Estado, con el
objeto de asegurar la idoneidad y la eficacia en la actuación estatal, la
atribución a unos mismos funcionarios de responsabilidades de distinta
naturaleza termina por anular su capacidad para realizar con mediana seriedad
los distintos roles que les fueron asignados. Piénsese por ejemplo, que a
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte
Constitucional, ahora les corresponde no solo desarrollar la actividad
jurisdiccional en el complejo escenario de una alta corte, sino también las
funciones de dirección y administración que les son propias como presidente de
la correspondiente corporación judicial,
y las funciones electorales, normativas, de gobernanza y de
administración que tienen como miembros del Consejo de Gobierno Judicial, y que
comprende labores tan disímiles como la conformación de listas de elegibles
para integrar la cúpula del poder judicial, la aprobación del proyecto de
presupuesto de la Rama a ser presentado al Gobierno Judicial, la determinación
de las políticas públicas o la vigilancia de la gestión del Gerente.
Claramente, un diseño de este tipo resulta incompatible con la idoneidad que
debe guiar la actuación estatal.
8.6.4.
Finalmente, aunque el autogobierno judicial es un principio instrumental o
funcional a la independencia de los jueces y magistrados, bajo el nuevo modelo
la dependencia fáctica que existe entre los operadores de justicia y las
instancias de gobierno y administración del Poder Judicial se traslada al
ámbito jurisdiccional, porque cuatro de los nueve miembros del Consejo son
también jueces o magistrados que participan en la determinación y manejo de las
condiciones sustantivas de las que depende de la independencia judicial: el
ingreso, la permanencia y el retiro de la carrera, el régimen salarial, el
sistema de ascensos y traslados, la formación y capacitación, entre muchos
otros. Lo anterior significa que bajo este diseño se suprime no solo el principio
de autogobierno, sino también la independencia interna de los jueces y
magistrados, en tanto los superiores jerárquicos en las distintas
jurisdiccionales ejercen también la gobernanza judicial.
8.7. Un
segundo núcleo de factores que anulan el principio de autonomía se refiere a la
previsión de la intervención de actores externos a la Rama Judicial, en el
órgano de gobierno judicial, inclusive por parte de instancias gubernamentales.
8.7.1. De
acuerdo con el artículo 254 de la Constitución, tal como fue reformado por el
A.L. 02 de 2015, al órgano de administración y gobierno se integran, para temas
específicos y en los términos de la ley, los ministros del despacho, directores
de departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, así como representantes
de académicos y de los abogados litigantes. Esta previsión suprime el concepto
de autonomía externa, porque libra a la ley la posibilidad de configurar el
órgano de gobierno de la Rama con agentes externos a la misma, vinculados a la
Rama Ejecutiva del poder público o a sectores sociales ajenos a la Rama
Judicial.
Es así como el
artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015 prevé que mediante una ley
estatutaria se puede habilitar a los ministros, a los directores de
departamento administrativo, al Fiscal General y a representes de académicos y
de abogados litigantes, para participar en las reuniones del Consejo de
Gobierno Judicial. Y aunque no cualquier forma de participación de los actores
sociales y políticos en la gestión de la Rama Judicial es ilegítima, los
términos específicos en los que se previó esta intervención, y el contexto en
el que prevé, sí anulan la autonomía judicial.
Así, la
reforma constitucional habilita de manera general a los referidos actores para
participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial, sin indicar las
condiciones de tiempo, modo y lugar en
que ello se puede hacer. Así, por ejemplo, el referido precepto no precisa
siquiera si hay derecho a voz y a voto, y tampoco crea mecanismos para blindar
a las instancias de gobierno judicial frente a las interferencias indebidas de
tales actores.
8.7.2.
Asimismo, dentro del Consejo de Gobierno Judicial se encuentran miembros que
carecen de la capacidad para materializar la pretensión de que el sistema
orgánico de administración y gobierno sea interno a la Rama Judicial. En
función de un razonable propósito de incorporar al gobierno de la Rama una
perspectiva gerencial, se les caracteriza como expertos en modelos de gestión o
administración de políticas públicas. De este modo, nombrados por un órgano de
composición heterogénea y con un perfil eminentemente técnico, carecen de la
aptitud para encarnar el carácter
endógeno del órgano de gobierno, condición que también se predica del gerente,
cuyo perfil es, preponderantemente, el de administrador de empresas o de
entidades públicas.
No se
desconoce la posibilidad de que las responsabilidades de gestión en la Rama
Judicial se confíen a funcionarios altamente especializados, con experiencia en
el ámbito de la administración, las finanzas u otros campos técnicos, lo que
resulta incompatible con el principio de autonomía, sin embargo, es que a
personas con ese perfil, y sin requisito de conexión alguna con la Rama
Judicial, se les atribuya el cometido de encarnar el auto gobierno judicial. Esto
es, si bien es posible, e incluso deseable, que dentro de la estructura de auto
gobierno se incorporen instancias estrictamente técnicas de gestión,
subordinadas a los órganos de gobierno y administración, lo que no es admisible
es que a esas mismas instancias se les atribuyan las competencias de gobernanza
judicial.
8.8. Un tercer
núcleo de factores que devienen en la supresión del principio de autonomía, es
que el órgano de gobierno judicial se ve desprovisto de todas las herramientas
que le permitirían asumir su rol de gobernanza judicial. El Consejo de
Gobierno, por la manera como está configurado, no puede cumplir, en cuanto que
unidad orgánica, el complejo conjunto de funciones que se le atribuyen, porque
sus cinco miembros judiciales carecen de la posibilidad y del apoyo requerido
para asumirlas.
8.8.1. De un
lado, es claro que ni los cinco miembros que hacen parte de la función
jurisdiccional, ni quienes se vinculen en los términos de la ley para temas
específicos ejercerán su función de manera permanente, con lo cual esta calidad
del diseño constituyente también desaparece, porque el órgano de autogobierno
judicial, ya no será un cuerpo permanente encargado del ejercicio de las
competencias de administración y gobierno, sino un órgano de reunión periódica,
más propio de un nivel directivo.
De este modo, aunque
la administración de justicia funciona permanentemente y reviste un alto nivel
de complejidad, el órgano de gobierno actúa de manera intermitente, pues los presidentes
de las altas cortes, el representante de jueces y magistrados y el
representante de los empleados judiciales se dedican fundamentalmente a ejercer
su rol jurisdiccional y tan solo de manera ocasional y accidental a la
gobernanza judicial, cuando se reúnen con los demás miembros del Consejo. Tan
solo los tres miembros de dedicación exclusiva ejercen permanentemente sus
labores en relación con la planeación estratégica y con el diseño de las
políticas públicas. Esto genera una profunda inestabilidad en el sistema de
gobierno, que operaría de manera ocasional e intermitente, en perjuicio de la
administración de justicia, y podría conducir a que, en la práctica, sus
funciones sean desplazadas a los tres expertos y a la Gerencia.
Así pues, tanto los presidentes de las altas cortes como el
representante de los jueces y magistrados de tribunales ejercen de manera
predominante la función jurisdiccional, y tan solo de manera incidental y
esporádica pueden dedicarse al gobierno judicial, circunstancia que también se
predica del representante de los empleados, cuya primera responsabilidad son
las labores de apoyo a la función jurisdiccional en su respectivo despacho.
8.8.2.
Asimismo, en tanto que los presidentes de las altas cortes integran el Consejo
de Gobierno Judicial mientras detentan esta calidad, es decir, por un solo año,
los representantes de los jueces y magistrados y de los empleados públicos, los
tres expertos y el Gerente de la Rama Judicial, lo hacen por un periodo fijo de
cuatro años. Con ello, la participación de las altas cortes está marcada por la
discontinuidad, mientras que esto no ocurre con los demás miembros del Consejo
de Gobierno Judicial. De esta forma, los operadores de justicia que integran
este organismo carecen de las herramientas para desplegar con autonomía y
suficiencia las funciones que les fueron asignadas, mientras que miembros con
perfil técnico cuentan con todos los insumos para ello.
8.8.3.
Tampoco parece compatible el haz de atribuciones del Consejo con la ausencia de
la infraestructura física, humana y tecnológica de apoyo. Tal como se explicó
en los acápites precedentes, el
artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015 ordenó transferir todas las
dependencias de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a
la Gerencia de la Rama Judicial, de modo que el Consejo de Gobierno es,
literalmente, el agregado de sus miembros, quienes carecen incluso de una
dependencia física de soporte. En este entendido, por ejemplo, los
presidentes de las altas cortes, los representantes de los empleados judiciales
y de los jueces y magistrados, carecerán de la asistencia técnica para
conceptuar y decidir sobre asuntos de tanta complejidad sobre las políticas de
la Rama Judicial, o la configuración del mapa judicial o del proyecto de
presupuesto que debe ser remitido al gobierno nacional.
Una medida
semejante tendría sentido si el Consejo fuese un organismo directivo de alto
nivel, semejante a las juntas directivas de las organizaciones que se reúnen
ocasionalmente para definir las grandes líneas de acción de la entidad, y si la
Gerencia de la Rama hubiese asumido la dirección y administración del poder
judicial; en este caso, sin embargo, el Consejo de Gobierno no puede asimilarse
a las referidas juntas directivas, dado que la reforma constitucional le asignó
la función de gobierno judicial, que comprende cuestiones tan complejas y
disímiles como la definición de las políticas públicas de la Rama Judicial, la
planeación estratégica, la supervisión de la Gerencia, la conformación de las
listas y ternas de candidatos para ocupar cargos en despachos y en
corporaciones judiciales, la reglamentación de trámites judiciales y
administrativos en los despachos judiciales, o la reglamentación de la carrera
judicial.
8.8.4.
Finalmente, el sistema de atribuciones no guarda correspondencia con el perfil
de los miembros que lo integran. Así, por ejemplo,
los expertos de dedicación exclusiva, cuya formación y experiencia está
vinculada al diseño, evaluación y seguimiento de políticas públicas, deben
concurrir a cumplir funciones de naturaleza distinta, como la intervención en
la conformación de la cúpula de la justicia, la postulación de listas y ternas de
candidatos a jueces y magistrados, o funciones de orden reglamentario en
materias como los trámites en los despachos judiciales o el sistema de carrera.
Por su parte, los presidentes de las altas cortes, los representantes de los
jueces y magistrados y los representantes de los empleados judiciales deben
trazar los grandes lineamientos que orientan la conducción del Poder Judicial,
aprobar el proyecto de presupuesto que se remite al gobierno nacional,
supervisar la gestión del Gerente de la Rama, actividades éstas que según,
incluso, quienes impulsaron la reforma constitucional, no se ajustan a su
formación y experiencia. Es decir, los
operadores de justicia que hacen parte del Consejo deben asumir la gobernanza
judicial, aun cuando por su formación y experiencia carecen de las competencias
y de las herramientas para desenvolverse con solvencia en algunos de estos
cambios. Y a la inversa, lo propio puede afirmarse de los tres expertos de
dedicación exclusiva, pues aunque tienen un perfil técnico, asociado a las
labores de dirección y administración pública, participan en el ejercicio de
competencias de la mayor entidad en el gobierno de la Rama pero que se
distancian radicalmente de ese tipo de experticio.
La Corte es
consciente de que los presidentes de las altas cortes y los representantes de
operadores de justicia y de empleados judiciales se encontraban incorporados a
la estructura de gobierno y administración judicial, en la medida en que
integraban la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial. Sin embargo, tal
como se explicó anteriormente, este órgano no se encargaba de la gobernanza
judicial, sino que cumplía una función meramente consultiva, ofreciendo insumos
y elementos de juicio al Consejo Superior de la Judicatura sobre las
necesidades, requerimientos, retos y problemáticas del sector justicia. De este
modo, el Acto Legislativo 02 de 2015 reprodujo la estructura orgánica de la
Comisión, pero la introdujo en el Consejo de Gobierno Judicial, cuyo objetivo
misional no es servir de instancia consultiva y comunicativa, sino la
gobernanza judicial. Así se confundió también, la existencia de una instancia
de comunicación y de concertación, en la que el órgano de gobierno establece
contacto con la Rama, con el gobierno y con la sociedad, con el órgano mismo de
autogobierno, que en su configuración se ve interferido por esa concepción y
por una mezcla acrítica de competencias, entre las propias y compatibles con
ese escenario de concertación y las propias de administración y gobierno, que
por exigencia del principio de autonomía, deben ejercerse por un órgano
endógeno y permanente de autogobierno.
8.8.5.
De esta manera el Consejo de
Gobierno Judicial es, en el mejor de los casos, un organismo debilitado y
fragmentado internamente, y desprovisto de la infraestructura física, humana y
tecnológica para asumir las funciones de distinta naturaleza que le fueron
atribuidas, de orden político-electoral, reglamentario, gerencial, e incluso de
orden meramente administrativo: la definición de las políticas de la Rama,
la planeación estratégica, la conformación de la cúpula del sistema de
justicia, confección de las listas de candidatos a jueces y magistrados, la
reglamentación de los trámites en los despachos judiciales en aquellos asuntos
en los que existe un vacío legal, la reglamentación del sistema de carrera de
la Comisión de Carrera Judicial, la aprobación proyecto del presupuesto de la
Rama, la aprobación del mapa judicial, la definición de la estructura orgánica
de la Gerencia, y la supervisión de esta última.
8.9.
Finalmente, el tipo de relaciones que el Acto Legislativo estableció entre el
Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial impide la
conformación de una auténtica estructura articulada y cohesionada, capaz de
conducir el poder judicial.
En
efecto, tal como fue concebida, la
gerencia concentra toda la capacidad operativa del llamado modelo de
autogobierno judicial y, aunque nominalmente subordinada al Consejo de
Gobierno, carece en realidad de un referente superior que de modo efectivo
encarne la idea de autogobierno judicial.
Así, bajo el
esquema actual de la Gerencia de la Rama Judicial, un solo funcionario tiene a
su cargo, de manera exclusiva y excluyente, la mayor parte de funciones
relacionadas con la conducción de la Rama Judicial, sin que del mismo pueda
decirse que responda a la lógica de configuración endógena del autogobierno, ni
exista un sistema de controles inter-orgánicos que racionalice su actividad.
Como Gerente
de la Rama Judicial, este ente asume las funciones relacionadas con la
ejecución de las políticas y demás decisiones del Consejo de Gobierno Judicial,
con la elaboración y ejecución del presupuesto, la administración de la carrera
judicial, la organización de la Comisión de la Carrera Judicial, y la
representación de la Rama ante los demás órganos y ramas del Estado.
Por
disposición constitucional, esta Gerencia robustecida y fortalecida hace parte,
además, del Consejo de Gobierno Judicial. Con ello, este funcionario asume, a
plenitud y de manera exclusiva y excluyente, las competencias propias de la
gerencia y de la administración del poder judicial, y, de manera compartida,
las atribuciones propias de la gobernanza judicial. De este modo, entonces, el
referido funcionario participa en actividades tan disímiles como la elaboración
de las listas de candidatos para la magistratura en el Consejo de Estado y en
la Corte Suprema de Justicia; la definición de las políticas de la Rama
Judicial que luego deberá ejecutar en su calidad de gerente; la aprobación del
proyecto de presupuesto que él mismo elaboró previamente, y la reglamentación
de los procesos administrativos y judiciales de los despachos y del sistema de
carrera que también debe administrar.
Finalmente,
aunque el Gerente es nombrado por el Consejo de Gobierno Judicial, una vez se
produce la elección este se desvincula del mismo, pues tiene un periodo fijo de
cuatro años.
En este orden
de ideas, el Acto Legislativo 02 de 2014 provocó un desequilibrio entre los
órganos encargados de la conducción de la Rama Judicial, y al hacerlo, invirtió
la relación de subordinación que nominalmente debería existir entre la Gerencia
y el Consejo, y por esta vía desarticuló el sistema de gobierno de la Rama
Judicial.
8.10. Como puede advertirse, el sistema de
autogobierno judicial se diluye entre, por un lado, un órgano de composición
heterogénea, que no satisface las exigencias sobre el carácter endógeno,
permanente y autónomo del órgano titular de las competencias de administración
y gobierno de la Rama Judicial, y por el otro, un órgano de ejecución, que
aunque nominalmente subordinado al órgano de autogobierno, maneja de manera
independiente toda la estructura operativa y tiene directamente atribuidas,
competencias de gobierno de la Rama, sin que de él sea predicable el carácter
endógeno que debe tener el órgano de autogobierno judicial.
Observa la Corte que lo que ocurrió con la
reforma fue que su suprimió el órgano de autogobierno judicial y para
remplazarlo se acudió al expediente de distribuir sus competencias entre, por
un lado, una estructura semejante a la que se había previsto, en el diseño
previo a la reforma, como una instancia de comunicación y concertación, de
carácter consultivo, pero a la que ahora se le atribuyen complejas competencias
de administración y gobierno que no está en capacidad de cumplir, y por otro, a
la instancia ejecutiva, que concentrada ahora en una gerencia única de la Rama,
participa también en el nivel de dirección y gobierno y tiene competencias
autónomas en ese ámbito.
Por las razones anotadas, para la Corte ese
diseño, aunque nominalmente configura un sistema de autogobierno judicial, en
realidad constituye una supresión del mismo, en cuanto que su estructura y
distribución competencial es disfuncional a los objetivos de la autonomía
judicial. En ese contexto, concluye la Corte que la supresión del Consejo
Superior de la Judicatura como órgano de gobierno y administración judicial y
su remplazo por una estructura orgánica que no es capaz de encarnar la idea de
autogobierno judicial como presupuesto de la autonomía y la independencia
judicial y del principio de separación de poderes, sustituye parcialmente la
Constitución de 1991.
9. La
configuración de la parte resolutiva del fallo
En
la medida en que, conforme al análisis precedente, la Corte Constitucional
concluye que la supresión de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura y su remplazo por un diseño orgánico que no es capaz de encarnar el
postulado del autogobierno judicial como presupuesto de la autonomía y la
independencia judicial, sustituye parcialmente la Constitución de 1991, habrá
de declararse la inexequibilidad de las disposiciones del Acto Legislativo 02
de 2015 que de manera expresa o tácita materializaron dicha sustitución.
De
otra parte, teniendo en cuenta que esta Corporación encuentra que los cargos
presentados contra las normas que, por un lado, suprimieron la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y
dispusieron su remplazo por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y, por
otro, suprimieron los Consejos Seccionales de la Judicatura, no cumplieron con
los presupuestos mínimos requeridos para que se profiriera una decisión de
fondo, habrá de declararse la inhibición frente a los reproches presentados
contra las disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 que, de forma expresa
o tácita materializaron dicha modificación.
Ahora
bien, la Sala advierte que, de la conjunción del anterior conjunto de
decisiones, sin ninguna consideración adicional, se desprendería un desajuste
en la armonía del texto constitucional, como quiera que la reviviscencia de
algunas disposiciones originales de la Carta y la permanencia de otras introducidas
por la reforma, tendría como consecuencia que surjan: (i) incoherencias en la
redacción de la norma fundamental, (ii) vacíos aparentes en la distribución de
las competencias de los órganos constituidos, y (iii) duplicidades en la
numeración de los artículos superiores.
En
ese sentido, este Tribunal con el fin de cumplir con su función de guardar la
integridad de la Constitución (artículo 241 superior), estima pertinente
adoptar una serie de medidas para impedir que la decisión de inexequibilidad
parcial del Acto Legislativo 02 de 2015, produzca los aludidos efectos en el
texto constitucional y sea factor de inseguridad jurídica, o incluso, de
bloqueo constitucional. Para el efecto, la Corte examinará, en cada uno de los
artículos demandados, los efectos de las decisiones a adoptar y determinará las
medidas pertinentes para evitar incoherencias de redacción, aparentes lagunas o
duplicidades en la numeración de los artículos.
-
Artículo
15 del Acto Legislativo 02 de 2015
El
artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015[85]
al modificar el artículo 254 original de la Carta[86],
produjo tres efectos en la organización de la Rama Judicial, a saber:
(i)
Eliminó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, así como los consejos seccionales de la judicatura.
(ii)
Suprimió la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
(iii)
Consagró un sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial a cargo
del Consejo de Gobierno Judicial y de la Gerencia de la Rama, y fijó las
principales funciones y el modo de conformación del primer órgano.
En
ese sentido, la decisión de inexequibilidad adoptada por la Corte afectará
únicamente a las dos últimas modificaciones introducidas, ya que en ellas se
materializó la sustitución de la Carta Política. No obstante, el primer cambio,
que dispuso la supresión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura y derogó la habilitación al legislador para crear los
consejos seccionales de la judicatura, no se verá afectado por dicha
determinación, pues la Corte se inhibe frente a los cargos presentados contra
el mismo por ineptitud sustantiva de la demanda.
Así
las cosas, esta Corporación declarará inexequible el artículo 15 del Acto
Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de la
habilitación al legislador para crear los consejos seccionales de la
judicatura. En consecuencia, operará la reviviscencia parcial del artículo 254
original de la Constitución, el cual, al sustraérsele los textos cuya
derogatoria no fue objeto de la decisión que ahora adopta la Corte, quedaría
así:
Artículo
254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá
en dos salas:
1. La Sala Administrativa,
integrada por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos
por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el
Consejo de Estado.
Advierte
la Corte que la anterior redacción es confusa y contradictoria, pues establece que
el Consejo Superior se dividirá en dos salas y sólo se enuncia una, comoquiera
que la segunda era la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, que fue suprimida y,
en su remplazo, se creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por fuera
de la estructura de gobierno y administración de la Rama Judicial, aspecto en
relación con el cual la Corte no se pronuncia en este fallo.
Por
lo anterior, con el objetivo de mantener la coherencia y la armonía en el texto
constitucional, y con ello su integridad que se podría ver afectada como
consecuencia de las confusiones generadas por la contradicción presente en la
texto de la norma que recobra de manera parcial su vigencia, se dispondrá que
el artículo 254 superior quedará así:
Artículo 254. “El
Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis magistrados
elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de
Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado.”
Dicha
redacción materializa la decisión de la Corte de declarar que el diseño
orgánico previsto en el A.L. 02 de 2015 en remplazo de la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura, sustituye parcialmente la Constitución,
razón por la cual las competencias de gobierno y administración de la Rama
Judicial deben seguir en cabeza de dicha
Sala, ahora como única integrante del Consejo Superior de la Judicatura. De la
misma manera, respeta la escisión introducida en el Acto Legislativo 02 de 2015
entre los órganos de autogobierno de la Rama Judicial y los de disciplina de
sus miembros, manteniendo al máximo el texto original de la Carta Política.
-
Artículo
16 del Acto Legislativo 02 de 2015
El
artículo 16 del Acto Legislativo 02 de 2015[87]
al modificar el artículo 255 original de la Carta[88],
produjo dos efectos en la organización de la Rama Judicial, a saber:
(i)
Eliminó los requisitos para ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura,
así como la restricción de los magistrados de las corporaciones postulantes
para ser parte del mismo.
(ii)
Estableció las principales funciones de la Gerencia de la Rama Judicial.
Al
respecto, este Tribunal advierte que el mencionado artículo 16 al regular las
funciones de la Gerencia de la Rama Judicial desarrolla el modelo de
autogobierno que según encuentra la Corte sustituye la Carta, por lo que la
Sala declarará su inexequibilidad, con lo cual opera la reviviscencia del
artículo 255 original de la Constitución, que establece:
Artículo
255 “Para ser miembro del Consejo
Superior de la Judicatura se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano
en ejercicio y mayor de treinta y cinco años; tener título de abogado y haber
ejercido la profesión durante diez años con buen crédito. Los miembros del
Consejo no podrán ser escogidos entre los magistrados de las mismas
corporaciones postulantes.”
-
Artículo
17 del Acto Legislativo 02 de 2015
El
artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015[89]
derogó el artículo 256 de la Constitución[90],
el cual establecía algunas funciones que el Consejo Superior de la Judicatura
ejercería directamente, o según el caso y de acuerdo con la ley, a través de
los consejos seccionales. En dichas funciones era posible distinguir las que
correspondían a las competencias de administración y gobierno de la Rama
Judicial, (numerales 1, 2, 4, y 5), y las previstas para el ejercicio de las
competencias jurisdiccional disciplinarias, (numerales 3 y 6).
La
derogatoria del artículo 256 de la Constitución se explica por el hecho de que
el mismo resultaba incompatible con el nuevo modelo de administración y
gobierno judicial, así como con el nuevo sistema disciplinario de los
funcionarios y empleados de la Rama, introducidos por las demás disposiciones
del Acto Legislativo 02 de 2015.
En
ese sentido, para la Corte, la sustitución de la Constitución evidenciada en el
nuevo modelo de gobierno de la Rama, conlleva declarar inexequible la primera
derogatoria reseñada, esto es, la relativa a la eliminación de las funciones de
gobierno y administración del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo,
en relación con la eliminación de las funciones de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, así como la remisión a los
consejos seccionales de la judicatura, no cabe que esta Corporación haga
pronunciamiento alguno, comoquiera que la demanda presentada en relación con
dichos aspectos es inepta, según se explicó atrás.
Así
las cosas, la Corte declarará inexequible el artículo 17 del Acto Legislativo
02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la
expresión “o a los Consejos seccionales,
según el caso”, como de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la
Constitución, en relación con lo cual se inhibirá de pronunciarse de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda.
En
ese orden de ideas, como consecuencia jurídica de lo anterior, operará la
reviviscencia parcial del artículo 256 de la Constitución, el cual quedará así:
Artículo
256. “Corresponden al
Consejo Superior de la Judicatura y de acuerdo a la ley, las siguientes
atribuciones:
1.
Administrar la carrera judicial.
2.
Elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios
judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla. Se exceptúa la
jurisdicción penal militar que se regirá por normas especiales.
3.
Derogado por el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015.
4.
Llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales.
5.
Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido
al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el
Congreso.
6.
Derogado por el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015.
7.
Las demás que señale la ley.”
-
Artículo
18 del Acto Legislativo 02 de 2015
El
artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015[91]
contempla una serie de medidas transitorias para la implementación de los
nuevos modelos de autogobierno y disciplinario de la Rama Judicial.
Al
respecto, la Corte encuentra que al declararse inexequible el modelo de
autogobierno judicial introducido por el Acto Legislativo, las medidas
transitorias establecidas para su implementación han de ser expulsadas del
ordenamiento jurídico por sustracción de materia con el fin de evitar
contrasentidos e incongruencias en la parte orgánica la Carta.
En
consecuencia, se declarará inexequible parcialmente el artículo 18 en cuestión,
salvo las expresiones que se refieren a medidas relacionadas con el nuevo
sistema de disciplina judicial y la eliminación de las Salas Administrativas de
los Consejos Seccionales de la Judicatura, debido a que la Corte se inhibirá de
pronunciarse sobre dichos aspectos.
Específicamente,
no se declararan inexequibles del artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015:
(i) Los literales f) y g)
del numeral 1º que establecen: (a) medidas de contingencia para proteger los
derechos laborales de los funcionarios de carrera del Consejo Superior de la
Judicatura y de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la
Judicatura, así como (b) una prórroga del ejercicio de las funciones de estas
últimas y de las Direcciones Seccionales de Administración Judicial hasta que
se expida la respectiva ley estatutaria que reasigne las funciones para evitar
un colapso operacional de la Rama Judicial.
Con todo, la Sala estima
que la expresión “También ejercerán la
función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”
contenida en el literal f) del numeral 1º del artículo 18 del Acto Legislativo
02 de 2015, debe ser declarada inexequible, ya que la finalidad de dicha medida
era asignar de manera provisional la función de realizar la calificación
integral de los magistrados de los tribunales a las Salas Administrativas de
los Consejos Seccionales de la Judicatura y a las Direcciones Seccionales de
Administración Judicial ante la eliminación de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, a la cual la ley estatutaria de justicia le
había asignado tal labor, pero como su supresión se declara inexequible, no
tiene sustento que otros órganos la ejerzan.
(ii) La expresión “La autoridad nominadora para las Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial”, prevista en el numeral 6, ya que se refiere al modelo de
disciplina judicial introducido por la reforma, frente al cual la Corte no se
pronunciará de fondo por inepta demanda.
Así
las cosas, el artículo 18 del Acto
Legislativo 02 de 2015 quedará así:
“Artículo 18. Transitorio. - f) Las
salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura y las
direcciones ejecutivas seccionales de administración Judicial continuarán
ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria.
g)
Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los
Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los Consejos
Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o
vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual
o superior categoría, según lo defina la ley estatutaria. También se garantizan
los derechos de carrera de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura.
La
autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial
será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.”
-
Artículo
19 del Acto Legislativo 02 de 2015
El
artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015[92]
al modificar el artículo 257 original de la Carta[93],
produjo dos efectos en la organización de la Rama Judicial, a saber:
(i)
Eliminó unas funciones del Consejo Superior de la Judicatura que desarrollaban
las competencias de administración y gobierno de la Rama Judicial.
(ii)
Introdujo el nuevo sistema disciplinario de los funcionarios y empleados de la
Rama Judicial, así como de los abogados en ejercicio, mediante la creación de
la Comisión Nacional del Disciplina Judicial y la trasformación de las Salas
Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura en
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Sobre
el particular, la Corte evidencia que la eliminación de las funciones de administración
y gobierno atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura fue consecuencia
lógica del establecimiento del nuevo modelo de autogobierno judicial que
suprimió dicha corporación. En ese sentido, la Sala declarará inexequible dicha
derogatoria y el artículo 257 original de la Corte recobrará su vigencia.
En
relación con la introducción del nuevo modelo disciplinario, este Tribunal no
se pronunciará, pues se inhibirá por inepta demanda como se indicó líneas
atrás. Sin embargo es preciso aclarar que como quiera que en el parágrafo
transitorio del artículo 19 en cuestión se dispone un régimen de transición, y
en razón de las declaratorias de inexequibilidad que se ha producido, hasta
tanto se integre la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial los actuales magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán
únicamente las funciones que les corresponden como integrantes de dicha sala, dado que la Sala Plena del Consejo
Superior de la Judicatura ha dejado de existir.
Así
las cosas, el artículo 257 original de la Carta volverá a tener efectos en
razón a la reviviscencia con ocasión de la decisión de inexequibilidad, y el
texto positivo del artículo 19 del Acto legislativo 02 de 2015 quedará vigente.
Sin embargo, como esta última disposición subrogaba el artículo 257 superior,
en razón de la reviviscencia del mismo, debe entenderse que la misma obra como
una adicción al texto constitucional, razón por la cual, para evitar la
duplicidad en la numeración y seguir la técnica utilizada por el constituyente
derivado en casos similares[94], deberá
entenderse incorporado como artículo 257-A. En consecuencia, el texto
constitucional quedará así:
“Artículo 257.- Con sujeción a la ley,
el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones:
1.
Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y
redistribuir los despachos judiciales.
2.
Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia.
En ejercicio de esta atribución, el Consejo Superior de la Judicatura no podrá
establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado
para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.
3.
Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la
administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones
internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites
judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en
los aspectos no previstos por el legislador.
4.
Proponer proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a los códigos
sustantivos y procedimentales.
5.
Las demás que señale la ley.”
“Artículo 257-A.- Adicionado
por el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. La Comisión Nacional de
Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los
funcionarios y empleados de la rama judicial.
Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán
elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Consejo Superior de
la Judicatura previa convocatoria pública reglada[95], y tres de los cuales
serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Presidente de
la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales
de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no
podrán ser reelegidos.
Podrá haber comisiones seccionales de disciplina judicial integradas
como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de
examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su
profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se
atribuya por la ley a un colegio de abogados.
Parágrafo.- La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de
disciplina judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
Parágrafo transitorio 1º.- Los
magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos
dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez
posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos
disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura. Los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que
se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las
salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serán
transformadas en comisiones seccionales de disciplina judicial. Se garantizarán
los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas
disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán
conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.”
-
Artículo
26 del Acto Legislativo 02 de 2015
El
artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015[96]
contempló una serie de previsiones con el fin de guardar las concordancias,
establecer las vigencias y reseñar las derogatorias. En la presente
oportunidad, el demandante cuestionó los incisos:
(i) 1º
que sustituyó la expresión “Consejo
Superior de la Judicatura” por la de “Comisión
Nacional de Disciplina Judicial” en el artículo 116 superior[97].
(ii) 2º
que sustituyó la expresión “Consejo
Superior de la Judicatura” por la de “Consejo
de Gobierno Judicial” en el artículo 156 de la Carta Política[98].
(iii) 6º
que sustituyó la expresión “Consejo
Superior de la Judicatura” por la de “Consejo
de Gobierno Judicial” en el artículo 341 de la Constitución[99].
Al
respecto, la Corte no se pronunciará de fondo en relación con el inciso
primero, por ineptitud sustantiva de la demanda, y declarará la inexequibilidad
de los incisos segundo y sexto, en cuanto que son expresión de una reforma que
se ha considerado sustitutiva de la Constitución, ya que implementan el nuevo
modelo de autogobierno judicial asignándole funciones de la antigua Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura al Consejo de Gobierno
Judicial.
En
consecuencia, ante la declaratoria de inexequibilidad de dichos incisos el
texto anterior a la reforma de los artículos 156 y 341 de la Carta recobrará su
vigencia y quedará así:
“Artículo 156.- La Corte Constitucional, el Consejo Superior
de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el
Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor
General de la República, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en
materias relacionadas con sus funciones.”
“Artículo 341.- El gobierno elaborará el Plan Nacional de
Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación de las
entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el
proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída
la opinión del consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere
pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de
los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo
(…).”
A
su vez, el artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 quedará así:
“Artículo 26.- Concordancias, vigencias y derogatorias.
Sustitúyase
la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional
de Disciplina Judicial” en el artículo 116 de la Constitución Política.
Elimínese
la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en el artículo 264 de
la Constitución Política.
Elimínese
la expresión “Podrá ser reelegido por una sola vez y” en el artículo 266 de la Constitución
Política.
La
Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes mencionada
en el artículo 178 de la constitución Política, no será una de las comisiones
permanentes previstas en el artículo 142 de la misma.
Sustitúyase
el encabezado del Capítulo 7° del Título VIII con el de “Gobierno y
Administración de la Rama Judicial”.
Deróguese
el artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el artículo 262 que
pasará a ser el 261.
El
presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.”
-
Remisiones
(Artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015)
La
Corte encuentra que en los artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015
hacen remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial,
las cuales por materializar la sustitución de la Constitución serán declaradas
inexequibles. Sin embargo, comoquiera que su eliminación del texto
constitucional sin consideración alguna generaría incoherencias y vacíos en el
mismo, se declarará que en las
disposiciones superiores a las que tales artículos aluden, (i) La expresión “Consejo de Gobierno Judicial” se
sustituye por “Consejo Superior de la
Judicatura” y, (ii) Se suprime la expresión “y adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial”.
Al
respecto, la Sala aclara que esta determinación, además de conservar la
integridad de la Constitución, pretende salvaguardar el espíritu de las
disposiciones de la reforma que no son declaradas inexequibles, pues de no
hacerse dichas precisiones, ante la expulsión del ordenamiento jurídico de los
artículos que consagran el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la
Rama Judicial, no sería posible (i) adelantar el proceso de convocatoria y
elaboración de las listas de elegibles para la conformación de la Comisión de
Aforados (Artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adiciona el
artículo 178A al texto de la Constitución[100]),
ni, (ii) Adelantar el proceso de convocatoria y elaboración de las listas de
elegibles para la conformación de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado (Artículo 11 del Acto Legislativo 02 de 2015, el cual modifica el
artículo 231 superior[101]), ni,
finalmente, (iii) Adelantar el proceso de convocatoria y elaboración de las
listas de elegibles para la conformación de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial (Artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, que adiciona el artículo
257A al texto de la Carta Política[102]).
Además,
la decisión de atribuible al Consejo Superior de la Judicatura las funciones
asignadas al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial
en relación con la conformación de las listas de elegibles de la Comisión de
Aforados, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial, respeta la intención del constituyente
derivado de que sea a los órganos de autogobierno judicial a quienes
corresponda elaborar las listas para la selección de magistrados, sin perjuicio
de que dicha función pueda ser atribuida posteriormente a otros órganos en una
eventual reforma constitucional.
En
ese sentido, se resalta que la decisión de la Corte respeta la voluntad de la
reforma de que la conformación de las listas esté precedida por una
convocatoria pública reglada y de que sea otro órgano distinto al de
autogobierno judicial el que decida finalmente la elección de los magistrados, puesto
que el Consejo Superior de la Judicatura será el encargado de adelantar el
proceso de selección de los candidatos para el respectivo cargo, para que sean
el Congreso de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado quienes determinen la persona que ejercerá la magistratura.
Así
las cosas, los artículos 178A, 231 y 257A de la Constitución, en lo que
respecta a las anteriores consideraciones, quedarán así:
“Artículo
178A: (…) La Comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos por el
Congreso en Pleno para periodos personales de ocho años, de listas enviadas por
el Consejo Superior de la Judicatura y elaboradas mediante convocatoria pública
en los términos que disponga la ley (…).”
“Artículo
231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado
serán elegidos por la respectiva Corporación, previa audiencia pública, de
lista de diez elegibles enviada por el Consejo Superior de la Judicatura tras
una convocatoria pública reglada de conformidad con la ley (…).”
“Artículo
257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función
jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama
Judicial. Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán
elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo Superior de
la Judicatura previa convocatoria pública reglada, y tres de los cuales serán
elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la
República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de
ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia (…).[103]”
-
Anexo
Por
lo demás, la Sala con el fin de facilitar el entendimiento del alcance de la
presente decisión en la configuración del gobierno y administración de la Rama
Judicial, en el anexo de esta providencia, reseñará como queda el texto del
capítulo 7 del título VIII de la Constitución como consecuencia de las
modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 02 de 2015, teniendo en
cuenta el control abstracto realizado por esta Corporación. Dicho documento
adjunto, además de publicarse junto con la providencia, será puesto en la
página principal de la Corte con propósitos de pedagogía constitucional.
10. Recapitulación
10.1.
El ciudadano Carlos Santiago Pérez Pinto
presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 17, 18,
19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015, “por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y
reajusta institucional y se dictan otras disposiciones”¸ que establecen el
nuevo modelo institucional que soporta el gobierno y administración de la Rama
Judicial.
Según
el accionante, este esquema suprimió los principios sobre los cuales se
estructuró la Rama Judicial, como son los principios de autonomía e
independencia judicial, y por tal motivo, el Congreso carecía de la competencia
para adoptar un esquema orgánico semejante por vía de un Acto Legislativo. La
eliminación de los referidos principios se produjo, a su juicio, por la
confluencia de las siguientes razones porque se prevé que los miembros del Consejo
de Gobierno Judicial no sean de dedicación exclusiva, que estos cumplan manera
predominante funciones jurisdiccionales, que algunos de ellos tengan un corto
período de un año, mientras detentan la calidad de presidente de un alta corporación,
que el Ejecutivo pueda intervenciones en las reuniones de dicho organismo, y
que el Gerente de la Rama Judicial también sea miembro del Consejo cuyas
políticas debe ejecutar como órgano subordinado. Adicionalmente, también se
desdibujó la autonomía judicial al acoger un esquema orgánico que corresponde
en su integridad al sistema pre-constituyente previsto el Decreto 052 de 1987,
en el que el denominado Consejo Superior de la Administración de Justicia
estaba integrado por delegados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado y del Tribunal Disciplinario, así como por un representante de los
funcionarios de la Rama Jurisdiccional y de los empleados públicos, y en el que
el Director Nacional de la Carrera cumplía funciones de secretario dentro del
referido Consejo Superior de Administración Judicial; el constituyente de 1991,
justamente, abandonó deliberadamente en este modelo, y en su lugar instituyó un
nuevo esquema institucional para materializar la autonomía judicial.
En
este orden de ideas, el Congreso, carecía de la competencia para suprimir este
principio transversal de la Constitución, por vía de la creación de un esquema
orgánico incompatible con tal principio.
10.2.
La Corte estimó que era competente para
pronunciarse sobre las acusaciones en contra del Acto legislativo por el
presunto desbordamiento en el ejercicio del poder de reforma por parte del
Congreso, en la medida en que la atribución para controlar la constitucionalidad
de los actos reformatorios de la Constitución por vicios de trámite y
procedimiento, prevista en el artículo 241.1 de la Carta Política, comprende la
facultad para evaluar los vicios competenciales derivados de la supresión de
los principios transversales y estructurales del ordenamiento superior.
En
este sentido, se descartaron los argumentos de la Procuraduría General de la
Nación que apuntaban a demostrar la incompetencia de esta Corporación para
efectuar este tipo de escrutinio, aclarando lo siguiente: (i) la tesis sobre la
inexistencia de barreras o límites al poder de reforma de la Constitución se
opone a los principios básicos sobre los cuales se asienta el Estado Constitucional
de Derecho que, al acoger los postulados de la democracia sustancial, por
oposición a los modelos plebiscitarios de la democracia, hace radicar la
legitimidad del sistema político y económico no solamente en el consenso, sino
en la compatibilidad de los contenidos de las decisiones de la mayoría con unos
estándares mínimos en relación con el reconocimiento de los límites al poder y
de los derechos fundamentales; (ii) la competencia de la Corte para efectuar el
escrutinio judicial propuesto por el actor encuentra fundamento normativo
expreso en el artículo 241 de la Carta Política; (iii) los reparos al control
competencial de los actos reformatorios de la Constitución, por la
discrecionalidad con la que cuenta el juez para construir los ejes definitorio
de la Constitución y por la posibilidad de que sus decisiones se opongan a las
que han adoptado los órganos que sí cuentan con legitimidad democrática,
corresponden a las objeciones que se formulan general a la actividad
jurisdiccional de los jueces y tribunales constitucionales, que no solo ya han
sido desvirtuadas, sino que además no tienen la potencialidad de invalidar la
atribución constitucional en cuestión.
10.3.
De
igual modo, la Corte optó por limitar el alcance del pronunciamiento judicial,
sustrayendo del análisis sobre el nuevo esquema de gobierno y administración de
la Rama Judicial, las normas relativas a la institucionalidad encargada de la
función disciplinaria de los empleados públicos. En efecto, aunque en principio
el accionante indicó todos los elementos estructurales del escrutinio judicial,
señalando el principio transversal y estructural que sirve como estándar del
juicio de validez, las razones por las que este principio tiene el status de eje
esencial de la Carta Política, y las razones por las que el nuevo diseño
orgánico habría comprometido el autogobierno judicial, tales consideraciones no
son aplicables a las normas que suprimieron la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y que crearon el órgano
sustitutivo, y tampoco se formularon cargos específicos en relación con esta
normatividad. Así las cosas, y en consideración a que orgánica y funcionalmente
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria era autónoma respecto de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el examen judicial se
circunscribió al análisis de la normatividad que suprimió este último órgano y
lo sustituyó por el Consejo de Gobierno Judicial y por la Gerencia de la Rama
Judicial.
10.4.
Una vez definida la viabilidad y el alcance
del pronunciamiento judicial, se efectuó el escrutinio judicial, de la
siguiente manera:
10.5.
Primero, se identificó el estándar de
valoración que, teniendo en cuenta las acusaciones de la demanda, las
intervenciones en el proceso y las participaciones en la audiencia pública
realizada el 30 de marzo de 2016, corresponde al principio de autogobierno, y
se determinó su status como principio estructural y transversal del
ordenamiento superior.
En
este sentido, se argumentó que la fundamentalidad del autogobierno deriva de su
relación de conexidad con el principio de separación de poderes, y con los
principios de independencia y autonomía judicial.
De
una parte, el autogobierno judicial constituye una manifestación del principio
de separación de poderes, como técnica para la limitación y concentración del
poder, asignando de manera exclusiva y excluyente los distintos roles estatales
a diferentes ramas y órgano del Estado, y asegurando que cada uno de ellos
pueda funcionar autónomamente, sin estar bajo la sujeción o dependencia de los
demás. Este principio, trasladado a la función judicial, supone el
reconocimiento de la capacidad de autogestión de la Rama Judicial.
Asimismo,
el autogobierno judicial se desprende del principio de independencia judicial.
La independencia judicial, tradicionalmente concebida como una garantía de los
operadores de justicia individualmente considerados, respecto del ejercicio de
sus funciones jurisdiccionales, constituye un eje estructural de los
ordenamientos jurídicos, por ser una manifestación del principio de separación
de poderes, y por constituir un presupuesto del derecho al debido proceso y una
condición para la materialización de derechos fundamentales. Sin embargo, la
independencia de los operadores jurídicos presupone también el reconocimiento
de la faceta institucional de la independencia, es decir, del Poder Judicial
como tal y no solo de los jueces considerados individualmente, así como de la
autonomía en el ejercicio de las funciones conexas a la adjudicación judicial,
como ocurre con las funciones de orden directivo, gerencial y administrativo.
Así
pues, aunque el autogobierno judicial no constituye un fin en sí mismo, porque
es funcional a la independencia de los jueces y magistrados, por ser una
condición esencial de la misma tiene en el ordenamiento constitucional el
status de componente normativo estructural, materializado a través del diseño
institucional del gobierno y administración de la Rama Judicial, concretado en
el Consejo Superior de la Judicatura.
En
la Constitución de 1991, el principio de autogobierno judicial comprende tres
elementos: (i) Por un lado, la existencia de una institucionalidad encargada
del gobierno y administración del poder judicial; (ii) por otro lado, se
requiere que dichas instancias sean endógenas al poder judicial, es decir, que
se inserten a la estructura de dicho poder; (ii) y finalmente, estas instancias
deben tener la capacidad para dirigir y gestionar la Rama Judicial considerada
como órgano y como función de administración de justicia.
10.6.
Segundo, se hizo una caracterización del
nuevo modelo de gestión del Poder Judicial, identificando: (i) el perfil de los
miembros encargados de la dirección y administración de la Rama; (ii) el
esquema de las relaciones entre esta institucionalidad y los actores vinculados
al sistema de administración de justicia; (iii) el esquema de asignación
funcional.
10.7.
Finalmente, se evaluó el contenido normativo
anterior a la luz del principio de autogobierno, concluyendo que aunque el
constituyente secundario tenía plena facultad para modificar el modelo y el
arreglo institucional que materializa el gobierno y administración de la Rama
Judicial, incluso suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, debía
hacerlo respetando el autogobierno judicial, y que, en este caso, el nuevo
diseño institucional suprimía este principio.
La
eliminación de este principio se explica porque aun cuando en la reforma
constitucional se creó un modelo que formalmente atribuye las funciones de
gobierno y administración de la Rama Judicial a dos instancias que se integran
a la misma, al mismo tiempo el sistema institucional fue configurado de tal
modo que los referidos órganos carecen de la capacidad para dirigir y conducir
el poder judicial, y cumplir con su objetivo misional.
Así,
en primer lugar, el nuevo esquema de gobierno se estructuró partir de
principios opuestos a la prohibición de concentración de funciones y al
equilibrio de poderes, en tres sentidos: (i) generando una concentración
indebida de poderes y funciones en los presidentes del Consejo de Estado, de la
Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, que tienen bajo el
actual esquema amplia gama de atribuciones de orden jurisdiccional,
legislativo, electoral, y de gobierno judicial, y quienes por tanto, tienen un
poder determinante en la configuración y en el funcionamiento, no solo de la
Rama Judicial, sino del Estado en general; (ii) provocando un desequilibrio de
poderes al interior del Consejo de Gobierno Judicial, en la medida en que mientras
los presidentes de las altas cortes, el representante de los jueces y
magistrados de tribunal y el representante de los empleados judiciales cumplen
sus funciones de manera ocasional y tienen facultades reducidas en la
gobernanza judicial, el Gerente y los
tres expertos mantienen en el control del organismo; (iii) finalmente,
provocando un desequilibrio entre el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia
de la Rama Judicial, ya que aun cuando formalmente este último se encuentra
subordinado al primero, la forma en que se fue configurado el sistema invirtió
la relación, ya que el Gerente tiene un periodo fijo de 4 años
independientemente de su gestión, participa directamente en el Consejo de
Gobierno como miembro del organismo, y debe proveer a este último el apoyo
logístico y administrativo del que este carece. Configurado el sistema a partir
de una directriz contraria al equilibrio de poderes, tanto los órganos de
gobierno y administración como los miembros que la integran carecen de las
condiciones para ejercer con solvencia la dirección del poder judicial y de la
administración de justicia, y se genera una institucionalidad desestructurada y
fragmentada, y por esto mismo, incapaz de realizar y materializar su objetivo
misional.
En
segundo lugar, el nuevo esquema de gobierno y administración se edifica sobre
principios opuestos a los de neutralidad e imparcialidad en la gestión de la
Rama Judicial, en la medida en que el órgano de gobierno se encuentra integrado
por los mismos destinatarios de dicha actividad, y porque se introducen
dinámicas gremialistas en las que los presidentes de las altas cortes y los
representantes de los jueces y magistrados de tribunal y de los empleados
judiciales, actúan y deciden en función de los intereses y necesidades del
sector al que pertenecen y representan. Lo
propio puede afirmarse de la Gerencia de la Rama Judicial, ya que el Gerente
hace parte del Consejo de Gobierno Judicial, y por ende, participa en el órgano
que fija las directrices que él mismo debe ejecutar, y que contra su gestión.
En
tercer lugar, el Acto Legislativo 02 de 2015 sustrajo a los órganos de gobierno
y administración de la Rama Judicial de las herramientas para poder conducir el
poder judicial: (i) primero, aunque la administración de justicia funciona de
manera permanente, el Consejo de Gobierno funciona de manera intermitente y
ocasional; (ii) segundo, este mismo órgano carece de todo soporte operativo,
logístico y administrativo, ya que todas las dependencias de la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura entraron a formar parte de la Gerencia;
(iii) tercero, el perfil de los miembros que integran el Consejo de Gobierno es
inconsistente con las funciones que les fueron asignadas, tal como ocurre con
los jueces y magistrados del Consejo a los que se les atribuyeron competencias
que requieren conocimientos, habilidades y destrezas de orden técnico, o con
los expertos de dedicación exclusiva del Consejo, que participan en labores
propias de operadores de justicia; (iv) aunque la administración de justicia
tiene presencia en todo el país, el Consejo de Gobierno no tiene presencia en
las distintas entidades territoriales, pues los consejos seccionales se
integraron a la Gerencia de la Rama Judicial. De este modo, se creó una
institucionalidad incapaz de gestionar el sistema de justicia.
Finalmente,
en un contexto de debilidad y de fragmentación como el descrito, el Acto
Legislativo 02 de 2015 institucionaliza un sistema de interferencias en el
gobierno y administración del poder judicial, tanto por parte de actores
externos a la Rama Judicial, como instancias gubernamentales, el Fiscal General
de la Nación y representantes de abogados y de la academia, como por parte de
quienes integran la función jurisdiccional misma. En un escenario como este,
este tipo de mediaciones e intervenciones tienen como efecto que el control
sobre la dirección de la Rama Judicial y del sistema de justicia se traslade a
estas instancias externas, y que por tanto, se anule el autogobierno judicial.
10.8.
A partir de las consideraciones anteriores,
la Corte concluyó que aunque el Congreso tenía amplias potestades para variar
el modelo de gestión del Poder Judicial, e incluso para suprimir los órganos
creados en la Constitución de 1991 para gobernar y administrar esta Rama del
poder público, el nuevo esquema introducido en el Acto Legislativo desbordó el
poder de reforma constitucional con el que cuenta el Congreso, porque suprimió
el principio de autogobierno judicial, como manifestación del principio de
separación de poderes y del principio de independencia judicial.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver
con la derogatoria tácita del numeral 2º del artículo 254 de la Constitución,
en relación con la cual la Corte se INHIBE
de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. En
consecuencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta
providencia, el artículo 254 de la Carta Política quedará así: “Artículo 254. El Consejo Superior de la
Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos para un período de
ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte
Constitucional y tres por el Consejo de Estado.”
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 16, así como los incisos 2º y 6º del
artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015.
TERCERO.- Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver
con la derogatoria, tanto de la expresión “o
a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º
del artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda.
CUARTO.- Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015, con excepción de
los siguientes pronunciamientos:
- Se declara EXEQUIBLE el literal f), del numeral
1º, salvo en lo referente a la expresión “También
ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de
1996”, que se declara INEXEQUIBLE.
- Se declara EXEQUIBLE el literal g), del numeral
1º, en su totalidad.
- En relación con la
expresión “La autoridad nominadora para
las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial”, prevista en el numeral 6, por las razones expuestas
en esta providencia, la Corte se INHIBE
de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
QUINTO.- Declarar INEXEQUIBLES
las remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama
Judicial contenidas en los artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de
2015. En consecuencia, DECLARAR que
en las disposiciones constitucionales a las que tales artículos aluden, la
expresión “Consejo de Gobierno Judicial”
se sustituye por “Consejo Superior de la
Judicatura”, y se suprime la expresión “y
adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial”.
SEXTO.-
INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo respecto de los cargos presentados contra el artículo
19 y el inciso 1º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, por
ineptitud sustantiva de la demanda, salvo en la derogatoria tácita del artículo
257 de la Constitución Política, la cual se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con
salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con
aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente
en comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO
Constitución
Política de Colombia
(…)
Título
VIII
(…)
Capítulo
7
Gobierno
y Administración de la Rama Judicial
Artículo
254.- El Consejo Superior de
la Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos para un período de
ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte
Constitucional y tres por el Consejo de Estado.
Artículo
254.- Para ser miembro del
Consejo Superior de la Judicatura se requiere ser colombiano por nacimiento,
ciudadano en ejercicio y mayor de 35 años; tener título de abogado y haber
ejercido la profesión durante diez años con buen crédito. Los miembros del
consejo no podrán ser escogidos entre los magistrados de las mismas
corporaciones postulantes.
Artículo
256.- Corresponden al Consejo
Superior de la Judicatura y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:
1. Administrar la carrera judicial.
2. Elaborar las listas de candidatos para la
designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba
hacerla. Se exceptúa la jurisdicción penal militar que se regirá por normas
especiales.
3. Derogado por el artículo 17 Acto Legislativo
02 de 2015.
4. Llevar el control de rendimiento de las
corporaciones y despachos judiciales.
5. Elaborar el proyecto de presupuesto de la
rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad
con la aprobación que haga el Congreso.
6. Derogado por el artículo 17 Acto Legislativo
02 de 2015.
7. Las demás que señale la ley.
Artículo
257.- Con sujeción a la ley,
el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones:
1. Fijar la división del territorio para efectos
judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales.
2. Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos
en la administración de justicia. En ejercicio de esta atribución, el Consejo
Superior de la Judicatura no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones
que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de
apropiaciones iniciales.
3. Dictar los reglamentos necesarios para el
eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la
organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la
regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los
despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.
4. Proponer proyectos de ley relativos a la
administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales.
5. Las demás que señale la ley.
Artículo
257 A.- Adicionado por el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional
disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial.
Estará conformada por siete Magistrados,
cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas
por el Consejo Superior de la Judicatura previa convocatoria pública reglada, y
tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas
por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán
periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos
exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
Podrá haber comisiones seccionales de
disciplina judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial
será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los
abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo
que esta función se atribuya por la ley a un colegio de abogados.
Parágrafo.- La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y
las comisiones seccionales de disciplina judicial no serán competentes para
conocer de acciones de tutela.
Parágrafo
transitorio 1º- Los
magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos
dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez
posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos
disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura. Los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que
se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las
salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serán
transformadas en comisiones seccionales de disciplina judicial. Se garantizarán
los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias
de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de
los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-285/16
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Incumplimiento
de las condiciones mínimas de la demanda de inconstitucionalidad (Salvamento
de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Requisitos (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-No
cumplía la exigencia de especificidad (Salvamento de
voto)
CORTE
CONSTITUCIONAL-Excede sus competencias
cuando, sin existir una demanda debidamente elaborada -según lo señalado en su
propia jurisprudencia-, decide desarrollar el control de constitucionalidad (Salvamento
de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Desconocimiento
del precedente que, respecto de la admisión de este tipo de demandas, se fijó
al adoptar la sentencia C-053/16 (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Perspectiva
asumida en esta oportunidad por la mayoría de la Corte plantea interrogantes de
enorme trascendencia respecto de la naturaleza de la acción pública de
inconstitucionalidad y, en particular, del papel que cumple la demanda para la
activación de las competencias de control abstracto a cargo de esta Corporación
(Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Los
efectos de la decisión adoptada, y en particular del precedente metodológico
que en ella ahora ha quedado establecido, suscitará en el futuro la necesidad
de que esta Corte se ocupe de precisar la interpretación del artículo 241 de la
Carta en lo que se refiere (i) al alcance de los controles rogados y de oficio
y (ii) a las atribuciones de este Tribunal en cada uno de ellos (Salvamento
de voto)
TEORIA DE LA
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Consideraciones generales en torno a su uso (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Problemáticas
de las que adolece (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Puede resultar
en un control material de los actos legislativos para el cual la Corte
Constitucional carece de competencia (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-La construcción del concepto de “eje temático” de la constitución resulta problemático y puede
desnaturalizar el carácter jurídico del control de constitucionalidad (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Debe ser
utilizada por la Corte en casos excepcionalísimos, cuando el acto legislativo
bajo revisión transforme dicho proyecto constitucional de forma grosera y
evidente (Salvamento de voto)
TEST DE
SUSTITUCION-Metodología de aplicación puede incurrir en la
falacia de petición de principio (Salvamento de voto)
TEST DE
SUSTITUCION-Estructura (Salvamento
de voto)
TEORIA DE LA
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Aplicación
puede conllevar a la petrificación del sistema constitucional (Salvamento
de voto)
TEORIA DE LA
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Puede reducir
excesivamente la competencia del poder de reforma constitucional, por lo que
demanda un uso restringido y prudente (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Aplicación
incorrecta de la metodología de la sustitución de la constitución (Salvamento
de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Formulación
incorrecta de la premisa mayor en el análisis de sustitución (Salvamento
de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Desacuerdo
con la argumentación de la Corte radica en la manera como ésta define el
autogobierno judicial, definición que no tiene sustento en la Constitución ni
mucho menos puede ser entendida como esencial a la Constitución Política (Salvamento
de voto)
JUICIO DE
SUSTITUCION-Pasos que deben seguirse para la identificación
de la premisa mayor según la jurisprudencia de la Corte (Salvamento de voto)
AUTOGOBIERNO JUDICIAL-La
mayoría de la Corte lo confunde con el diseño constitucional específico en el
que éste se concreta (Salvamento de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Se
equivoca al asumir que el autogobierno judicial exige que exista un órgano de
la propia Rama conformado por personas que no ejerzan funciones
jurisdiccionales (Salvamento de voto)
AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Es
equivocado asumir que debe entenderse como una facultad exclusiva de la Rama
Judicial (Salvamento de voto)
AUTOGOBIERNO JUDICIAL-La
mayoría de la Corte no realiza precisiones conceptuales necesarias sobre su
alcance como condición de la independencia judicial (Salvamento
de voto)
AUTONOMIA JUDICIAL-Concepto
(Salvamento de voto)
AUTONOMIA JUDICIAL-Jurisprudencia
constitucional (Salvamento de voto)
PODER DE REFORMA-Jurisprudencia
constitucional (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-El
sistema de administración y gobierno de la justicia creado por el Acto
Legislativo 02 de 2015 no usurpaba la función de gobierno de la Rama
otorgándoselo a alguien más (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Decisión
adoptada por la mayoría contraría su propia jurisprudencia en materia del
juicio de sustitución de la Constitución (Salvamento de
voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Corte cometió distintos errores en la conformación de la premisa mayor
del juicio de sustitución, que servía como referente normativo para ejercer
control constitucional del sistema de administración y gobierno propuesto por
el Acto Legislativo 02 de 2015 (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Argumentos
inválidos utilizados en la aplicación del juicio de sustitución (Salvamento
de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-La
presente decisión puede llevar al equívoco de considerar que el diseño
institucional de la Rama Judicial es absolutamente intangible (Salvamento
de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-La
Corte Constitucional se invistió de facultades constituyentes al crear nuevas
normas constitucionales (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-10990
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y
26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015, “por medio del cual se adopta una
reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones”
Actor: Carlos Santiago Pérez Pinto
Magistrado Ponente:
Luis Guillermo Guerrero Pérez
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito apartarme en
esta oportunidad de la decisión adoptada en la sentencia C-285 de 2016. En mi criterio, por las
razones que adelante expongo, la Corte Constitucional ha debido declararse
inhibida ante la ineptitud sustancial de la demanda. Y aún en el caso de haber
procedido al análisis de constitucionalidad, ha debido declarar exequibles los
apartes demandados del Acto Legislativo N° 02 de 2015, dado que durante su
trámite el Congreso no incurrió en vicios de procedimiento que afectaran
sustancialmente el proceso de formación de la voluntad constituyente. Para
efectos de fundamentar el presente salvamento, se expondrá en primer lugar (i)
el incumplimiento de las condiciones mínimas de la demanda de
inconstitucionalidad, posteriormente (ii) se reiterarán y ampliarán algunas
críticas a la fundamentación y aplicación del juicio de sustitución, y (iii) se
demostrará que, aún en aplicación de dicho juicio, la Corte no ha debido
declarar inexequible la reforma. Adicionalmente, (iv) se evidenciará que esta
decisión se enmarca en una tendencia histórica de oposición de la Rama Judicial
a las reformas relacionadas con ella. Finalmente (v) se señalará que en esta
decisión la Corte Constitucional se invistió de facultades constituyentes.
I. EL INCUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES MÍNIMAS DE LA
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
El examen de la
demanda con la que se dio inicio al proceso que culminó con la sentencia de la
que me aparto permite concluir que la mayoría de la Corte dio por acreditado,
sin estarlo, el cumplimiento de las condiciones mínimas para hacer posible un
pronunciamiento de fondo. Las tesis en materia de procedencia de la acción de
inconstitucionalidad que en este caso subyacen al planteamiento de la mayoría
resultan muy problemáticas por las razones que a continuación sintetizo.
1. La sentencia desconoce el
significado especial que tiene la verificación de las condiciones para
propiciar un pronunciamiento de fondo cuando se cuestiona la constitucionalidad
de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el Congreso. Al
tratarse de la impugnación de normas que han sido el resultado de un extendido
y complejo proceso de aprobación en el Congreso de la República, la Corte debe
ponderar adecuadamente, de una parte, la importancia de un sistema de
juzgamiento constitucional abierto al control de cualquier infracción de la
Constitución (arts. 4 y 40) y, de otra, la importancia de que dicha apertura no
implique admitir cuestionamientos que, sin razones suficientes, permitan
invalidar decisiones amparadas por el principio democrático (arts. 3, 114 y
374).
La naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad,
signada por su condición de derecho político y por el consecuencial
reconocimiento de una extendida legitimación, implica que su ejercicio no puede
someterse a condiciones argumentativas extremadamente complejas. Sin embargo,
dado que lo que se cuestiona es una decisión adoptada por un órgano
democráticamente legitimado de forma directa, es exigible de los ciudadanos
-cuando acuden a la jurisdicción constitucional- el cumplimiento de un deber de
aportar razones que permitan a este Tribunal tomar una decisión de fondo.
2. El carácter dialéctico del proceso
de control constitucional impone, primero a los demandantes y luego a los demás
intervinientes, la carga de delimitar el debate a fin de hacer posible que la
Corte adopte la mejor decisión. Cabe advertir, en todo caso, que dicha
obligación se encuentra radicada principalmente en el ciudadano demandante, en
tanto como correlato del derecho de acceder a la jurisdicción es a él a quien
le corresponde cifrar de manera clara el sentido de la controversia
constitucional, de forma tal que los ciudadanos, organizaciones y autoridades
que intervienen -defendiendo o impugnando la constitucionalidad del acto
controlado- puedan establecer con claridad el sentido de su participación. Esta
responsabilidad especial del demandante implica, al mismo tiempo, una forma de
limitar la competencia de la Corte en tanto no solo demarca el alcance que
puede tener su pronunciamiento sino que, adicionalmente, impide que ejerza
controles de oficio cuando la Constitución no lo ha permitido.
La ponderación de los principios que entran en juego y que
determinan la configuración procesal establecida en el Decreto 2067 de 1991
supone (i) la prohibición de emprender controles de oficio no previstos en la
Constitución, (ii) la obligación de limitar el pronunciamiento de la Corte a
los cargos efectivamente formulados en la demanda y que por ello fueron objeto
de consideración a lo largo del proceso y (iii) la autorización excepcional,
cuando se cumplen las condiciones de integración normativa o cuando se constata
una infracción evidente de la Carta, para adoptar un pronunciamiento que se
extienda más allá de los planteamientos contenidos en la demanda.
Es necesario advertir, en adición a lo expuesto, (iv) que no es
posible exigir de los demandantes el desarrollo de una actividad hermenéutica
equivalente a la que debe desarrollar esta Corte a efectos de fundamentar sus
decisiones. El ciudadano, sin embargo, sí debe aportar los elementos de juicio
para que la controversia constitucional pueda surtirse de forma clara desde el
principio. Si el demandante no consigue cumplir esa tarea, no puede la Corte
asumirla o trasladarla a los demás participantes en el proceso.
3. Sin pretender, en modo alguno,
extremar la dificultad en la formulación de los cargos que hacen posible una
decisión de fondo, pueden identificarse supuestos en los cuales, por la
naturaleza de la acusación y los parámetros de control relevantes, el planteamiento
puede revestir mayor complejidad o un esfuerzo argumentativo especial del
demandante. Es ello precisamente lo que ocurre en el caso de las acusaciones
que, fundadas en la configuración de un vicio competencial, se dirigen en
contra de los actos legislativos. En efecto, la sentencia C-053 de 2016,
apoyándose en la jurisprudencia previa de este Tribunal, indicó lo siguiente:
“La jurisprudencia de esta Corporación ha
destacado que la aptitud de una demanda depende, entre otras cosas, de la
debida formulación de cargos de inconstitucionalidad. Para el efecto, quien se
presenta ante la Corte en ejercicio de la acción pública, tiene la obligación
de plantear razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
(…). Tales exigencias son también aplicables cuando el cuestionamiento
ciudadano se dirige en contra de un acto reformatorio de la Constitución
aprobado por el Congreso, caso en el cual, si se trata de la posible ocurrencia
de un vicio competencial “la carga argumentativa se incrementa considerablemente”
en atención a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de
la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las
disposiciones que se cotejan.” (…) En todo caso, la jurisprudencia de este Tribunal
ha señalado que no son requisitos adicionales a los que se desprenden del
Decreto 2067 de 1991 sino del reconocimiento de que una acusación por el
desbordamiento de la competencia del Congreso para reformar la Carta, plantea
problemas particulares y suscita desafíos argumentativos especiales (…)”.
Tal postura implica, en consecuencia, que la Corte debe tener una
especial cautela al momento de establecer, no solo en el auto admisorio de la
demanda sino también en la sentencia que pone fin al proceso, si se encuentran
satisfechas las condiciones para adoptar una decisión de fondo. No puede
olvidar este Tribunal que en estos casos se trata de validar o invalidar una
disposición que por disposición de la Carta tiene rango constitucional. No se
trata de una ley o un decreto. Es un acto de reforma constitucional cuyo
control se encuentra expresamente limitado a los vicios de procedimiento (arts.
241.1 y 379).
4. La sentencia de la que me aparto
lleva a efecto una interpretación de la demanda que resulta excesivamente laxa
a la luz de las exigencias argumentativas planteadas en decisiones recientes de
este Tribunal. En efecto, la sentencia C-053 de 2016 enunció, apoyándose para
el efecto en las denominadas cargas de claridad, certeza, pertinencia,
especificidad y suficiencia, los requisitos que deben cumplir las demandas
dirigidas en contra de un acto legislativo. Sobre el particular explicó este
Tribunal:
“12. Las condiciones que debe satisfacer
un ciudadano al formular un cargo de inconstitucionalidad fundado en la
ocurrencia de vicio de competencia en la aprobación de una reforma
constitucional por parte del Congreso, son las siguientes:
a) El planteamiento debe ser claro de
manera que la ilación de ideas permita entender cuál es el sentido de la
acusación en contra del acto reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte
pueda “conocer”, comprendiéndolas, las razones en las que se funda el
desacuerdo respecto de la decisión del Congreso.
b) El cuestionamiento requiere ser cierto
y, en esa medida, el acto reformatorio de la Constitución debe existir
jurídicamente y encontrarse vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le
atribuyen deben derivarse de su texto. No puede fundarse su argumentación en la
suposición de normas, en interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o
en premisas relativas evidentemente falsas o inconsecuentes.
c) El razonamiento debe ser pertinente y,
en consecuencia, debe tratarse de un verdadero cargo que ponga de presente la
infracción de las normas constitucionales relacionadas con la competencia del
Congreso de la República para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos
argumentos fundados en la inconveniencia política de la reforma o en los
problemas prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos
últimos puedan desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También
carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de
normas constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales.
d) Como condición de suficiencia del
cargo, los demandantes deben esforzarse por presentar de manera específica las
razones por las cuales la aprobación del acto reformatorio de la Constitución
por parte del Congreso, desconoce las normas que le atribuyen su competencia. El
esfuerzo de los ciudadanos debe, en consecuencia, contener explicaciones que
den respuesta a la siguiente pregunta:
¿Por qué el acto legislativo impugnado
constituye no solo una reforma de la Carta sino, en realidad, una sustitución
de la misma?
Con tal objetivo la argumentación debe
reposar, en principio, en las líneas metodológicas del juicio de sustitución
sin que ello implique –destaca la Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo
grado de profundidad que le corresponde a este Tribunal. Así las cosas, la
demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente
reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello su enunciación y la
indicación de los referentes constitucionales a partir de los cuales se
desprende. Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la jurisprudencia,
bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el precedente respectivo. A
continuación y en una tarea fundamentalmente descriptiva es necesario (ii)
exponer de qué manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, a fin de
identificar, al menos prima facie, las diferencias entre el régimen anterior y
el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones
introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la
identidad de la Constitución de manera que ella, después de la reforma, es otra
completamente distinta”.
Basta examinar el texto de la demanda para establecer que el
demandante, pese a los esfuerzos de la sentencia para demostrar lo contrario,
no cumplía la exigencia de especificidad. De su lectura se desprende que la
demanda, incluso apoyándose en la visión más amplia posible del principio pro actione, no satisface las
condiciones para propiciar una decisión de mérito. En primer lugar, sin
explicación suficiente establece como eje definitorio “la organización del
Estado” que supondría, por ejemplo, la prohibición de sustituir algunos de los
órganos. Un eje tal demandaba una explicación detallada. A pesar de este débil
planteamiento, la sentencia se apoya en una referencia a la “independencia
judicial” que se hace en el texto de la demanda y, a partir de ello, edifica
buena parte de su pronunciamiento. En segundo lugar, el demandante no cumplió
los mínimos argumentativos al desarrollar la segunda etapa del juicio de
sustitución, dado que no explicó en detalle -más allá de referencias
accidentales- el impacto del acto legislativo en la independencia y autonomía
judicial. Su planteamiento se limita, por el contrario, a presentar un cuadro
de la Constitución y la reforma que introdujo el acto legislativo acusado. En
tercer lugar, no se cumplía la presentación del tercer elemento del juicio de
sustitución en tanto la demanda concluye que ha ocurrido la sustitución,
indicando únicamente que previamente existía un eje definitorio y, con
posterioridad a la reforma, se produjo su eliminación.
En suma, el juicio emprendido por la Corte no podía encontrar
apoyo en la acusación del demandante. De su escrito no se podían desprender los
elementos mínimos para realizar un escrutinio encaminado a cuestionar la
competencia del Congreso de la Republica para reformar la Constitución. Este
tipo de acusación, a mi juicio, representa uno de los problemas más agudos y
difíciles de resolver en el constitucionalismo contemporáneo y, por ello, lo
mínimo que debe exigirse es la formulación de un razonamiento que, al menos prima facie, tenga la capacidad de
mostrar que el Congreso pudo extralimitarse en el ejercicio de sus
competencias. En esta materia la Corte debe actuar con especial prudencia.
5. La sentencia -no obstante su
esfuerzo por demostrar la aptitud de los cargos- encuentra el sustento
definitivo para iniciar el control, en las intervenciones presentadas a lo
largo de la audiencia pública realizada en el curso del proceso. A mi juicio,
dichas audiencias tienen una importancia capital, al permitir confrontar la
perspectiva que diferentes autoridades y ciudadanos tienen frente a los
cuestionamientos del demandante, así como para aclarar algunos puntos que deben
ser considerados al momento de tomar una decisión.
Sin embargo, las intervenciones no pueden sustituir una de las
condiciones de activación del control constitucional contra actos reformatorio
de la Constitución, tal y como lo es la debida presentación de la demanda por
parte de un ciudadano (art. 241.1). El precedente fijado en esta oportunidad
por la Corte supone, en realidad, que las intervenciones de los ciudadanos en
el proceso de constitucionalidad, las verbales y las escritas, cuentan con la capacidad
de conformar el cargo de constitucionalidad. Que esta es la regla que se ha
fijado en esta oportunidad se desprende, no de lo que dice expresamente la
sentencia, sino (i) del hecho evidente de que la demanda, incluso desde una
perspectiva acentuadamente pro actione,
no cumplía las exigencias mínimas para propiciar una decisión de mérito y, a
pesar de ello, (ii) la Corte reconstruye la acusación a partir de las
consideraciones de los intervinientes.
Al margen de las bondades o defectos de esta mirada de la acción
pública y, en particular de la demanda de inconstitucionalidad contra actos
legislativos, estimo que la Corte excede sus competencias cuando, sin existir
una demanda debidamente elaborada –según lo señalado en su propia
jurisprudencia-, decide desarrollar el control de constitucionalidad. Fue
precisamente por ello que la Carta de 1991 estableció expresamente los actos
cuya impugnación debería realizarse previa presentación de una demanda. Ello
ocurre respecto de los actos legislativos, tal y como lo prevé el artículo
241.1 del texto constitucional.
6. La sentencia desconoce el
precedente que, respecto de la admisión de este tipo de demandas, fijó solo
unos meses atrás al adoptar la sentencia C-053 de 2016. En esa oportunidad, la
Corte decidió inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de
varias disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015, por razones análogas a
las que motivaron el pronunciamiento de la Corte en esta oportunidad. Una
comparación de la demanda que dio lugar a dicha sentencia –y que también estuvo
precedida de la realización de una audiencia pública- con aquella que dio
inicio al proceso de constitucionalidad que terminó con la providencia de la
que me aparto, permite constatar que la primera de ellas desarrollaba con mayor
suficiencia y detalle la acusación y, pese a tal circunstancia, este Tribunal
decidió inhibirse. A mi juicio, la sentencia inhibitoria que en esa oportunidad
se adoptó constituía un precedente ineludible que imponía a la Corte seguir el
mismo camino en esta oportunidad.
No resulta posible entender por qué la Corte actuó de manera
diferente. No existe una justificación que permita comprender la diferencia de
trato en las dos demandas. No se encuentra, en la sentencia C-285 de 2016,
referencia alguna a lo dicho por este Tribunal en la sentencia C-053 de 2015.
Los ciudadanos merecían una explicación acerca de este cambio de perspectiva y,
a pesar de ello, la mayoría guardó silencio.
7. Debo destacar, finalmente, que la
perspectiva asumida en esta oportunidad por la mayoría de la Corte plantea
interrogantes de enorme trascendencia respecto de la naturaleza de la acción
pública de inconstitucionalidad y, en particular, del papel que cumple la
demanda para la activación de las competencias de control abstracto a cargo de
esta Corporación. Los efectos de la decisión adoptada y, en particular del
precedente metodológico que en ella ahora ha quedado establecido, suscitará en
el futuro la necesidad de que esta Corte se ocupe de precisar la interpretación
del artículo 241 de la Carta en lo que se refiere (i) al alcance de los
controles rogados y de oficio y (ii) a las atribuciones de este Tribunal en
cada uno de ellos.
II.
CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO AL USO DE LA TEORÍA DE LA SUSTITUCIÓN DE LA
CONSTITUCIÓN
8. La Corte, mediante
la sentencia C-551 de 2003, introdujo la teoría del control de
constitucionalidad por vicios de competencia como una modalidad de los vicios
de procedimiento[104]
de los actos legislativos[105],
que como tal se encuentran sujetos al control establecido en el numeral 1º del
artículo 241 de la Constitución. Como lo he señalado anteriormente[106],
el concepto de sustitución de la Constitución resulta problemático en la medida
en que (i) afecta
gravemente el principio democrático, (ii) vulnera la atribución expresa
asignada al Congreso para reformar la Constitución, (iii) desconoce que la
aprobación de los actos legislativos está revestida de un trámite calificado
que tiene por finalidad asegurar procesos de deliberación y consenso adecuados
y (iv) atribuye a la Corte Constitucional un poder excesivo, exento de control,
que no se desprende del artículo 241 de la Constitución y que la convierte en
una instancia adicional del procedimiento de reforma.
9.
Además, como también lo he sostenido, esta teoría
inacabada presenta una serie de defectos derivados principalmente (i) de la
inexistencia en la Carta de cláusulas expresas de intangibilidad; (ii) de las
aporías derivadas de las distinciones teóricas acogidas por este Tribunal entre
el “poder constituyente originario” y el “derivado”, así como (iii) de la
ausencia de cláusulas expresas en el texto constitucional que señalen
diferencias claras en el alcance y la competencia de cada uno de los titulares
del poder de reforma de la Constitución[107]
–a excepción de la introducida en el artículo 197 Superior.
No obstante, a pesar
de haber pasado varios años y aplicar esta teoría en varias ocasiones, la
metodología para el análisis de este vicio, denominado “juicio de sustitución”, sigue siendo un concepto complejo,
inacabado e incompleto, que por tal razón debe ser usado con especial prudencia
y auto-restricción en aras de no convertir un control estrictamente jurídico en
un control político de conveniencia o de cualquier otra naturaleza. En el
presente salvamento de voto considero pertinente ampliar mis críticas a la
fundamentación y aplicación del juicio de sustitución, el cual por ser un
concepto inacabado, merece un análisis teórico más profundo por parte de la
jurisprudencia constitucional, así como un uso realmente excepcionalísimo. En el presente caso, considero pertinente
evidenciar las problemáticas de las que adolece dicha teoría. A continuación me
ocupo de cada una de ellas.
a. La teoría de la sustitución de la
Constitución puede resultar en un control material de los actos legislativos
para el cual la Corte Constitucional carece de competencia
10. Si bien es
cierto que a esta Corte el constituyente expresamente le otorgó, en el artículo
241 de la Constitución Política, la “guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución”, no es menos cierto que a
renglón seguido señaló, perentoriamente, que tal poder debe ser ejercido “en los estrictos y precisos términos de este
artículo”, con lo cual erigió un límite para esta Corporación que no se
encuentra en ningún otro de los múltiples artículos que distribuyen competencias
a los diferentes órganos del Estado. El constituyente, pues, no impuso un
contrapeso (check) a las decisiones
de la Corte Constitucional por medio de un control inter-orgánico, pero
delimitó expresamente el ámbito de su competencia, salvaguardando la autonomía
e independencia de este órgano y exigiéndole una alta dosis de prudencia y
auto-restricción (self restraint)
al ejercer sus funciones.
No está de más recordar que la Asamblea Nacional Constituyente, a la hora
de discutir la justicia constitucional, dejó en claro que la competencia de
esta Corte para revisar las reformas constitucionales estaría limitada a vicios
de forma y únicamente a tales:
“En todos los proyectos conservan
las funciones de control constitucional que tiene la Corte Suprema de Justicia
y en muchos de ellos se añaden a las actuales, nuevas atribuciones así: 1.
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra
actos legislativos, pero sólo por vicios de forma. En esta facultad coinciden
los proyectos número 2, del Gobierno; número 6, del constituyente Diego Uribe
Vargas: Número 7 del constituyente Antonio Navarro Wolff y otros; número 9 de
los constituyentes Juan Gómez Martínez y Hernando Londoño; número 27, de la
constituyente María Teresa Garcés; número 56, de la Corte Suprema de Justicia;
número 58 del Consejo de Estado; número 67, del constituyente Misael Pastrana y
otros; número 126 del Constituyente Antonio Galán Sarmiento”[108].
Así pues, es contrario a nuestra Carta Política, tanto a partir de una
interpretación literal como de una histórica, el dotar a la Corte
Constitucional de la competencia para analizar el contenido material de los
actos reformatorios de la Constitución[109].
11. En refuerzo de lo anterior, el propio
constituyente, en el artículo 379 Superior, al hacer referencia a los distintos
mecanismos de reforma que esta tiene, estableció que podrán “ser declarados inconstitucionales cuando se
violen los requisitos establecidos en este título”. Escapa al suscrito
magistrado norma alguna en dicho título –o cualquiera en la Constitución– que
establezca cláusulas intangibles, o reglas sobre los grados de competencia de
quienes detentan el poder de reforma, distintas a la recientemente incluida en el
artículo 197 de la Constitución y limitada a la reforma de dicho artículo[110].
Antes bien, el artículo 374 señala que tanto el Congreso como el pueblo vía
referendo y la Asamblea Nacional Constituyente son titulares del poder de
reforma constitucional[111].
En definitiva, el artículo 379 guarda perfecta identidad con el 241.1
constitucional, al señalar expresamente que los actos reformatorios de la
Constitución solo pueden ser declarados inconstitucionales cuando “se violen los requisitos establecidos en este
título [de reforma de la Constitucional]” y los requisitos allí incluidos
están limitados al procedimiento.
12. La Corte Constitucional, como poder
constituido, tiene una sujeción positiva al artículo 6º de la Constitución, de
donde se sigue que únicamente puede ejercer sus funciones en el marco de la
Constitución y la ley. En relación con la reforma constitucional, tales
funciones le han sido otorgadas de manera precisa
y estricta en los artículos 241.1 y
379 superiores.
b. La construcción del concepto de “eje
definitorio” de la constitución resulta problemático y puede desnaturalizar el
carácter jurídico del control de constitucionalidad
13. Como lo he venido sosteniendo, el control que
realiza la Corte Constitucional es un control jurídico, que tiene un carácter
objetivado, que presupone que “el
parámetro o canon de control es un conjunto normativo, preexistente y no
disponible para el órgano que ejerce el control jurídico”[112].
Y es precisamente este control objetivo el que corre el riesgo de desfigurarse
cuando esta Corte construye los “ejes definitorios de la Constitución”.
14. En otros ordenamientos constitucionales, como
el alemán, encontrar los ejes
definitorios de la constitución es una tarea relativamente sencilla, puesto
que su ordenamiento incluye una “cláusula de intangibilidad expresa” (Artículo
79.3 de la Ley Fundamental de Bonn), o como la jurisprudencia constitucional
alemana la denomina: una “cláusula de
perpetuidad”, lo que permite un análisis prima facie objetivo y pacífico de los elementos cuya modificación
está vedada al poder de reforma[113].
15. En un Estado constitucional, el poder
constituyente impone límites a los poderes constituidos, incluso a los que
ostentan el poder de reforma, en nuestro caso, al establecer un procedimiento
agravado para la reforma de la Carta Política. Sin embargo, la creación libre
de tales límites al poder de reforma por parte de un órgano constituido, como
la Corte Constitucional, puede llegar a considerarse una imposición al margen
del pacto constitucional.
16.
Lo anterior se
hace patente cuando aunado a falta de cláusulas objetivas que definan los “ejes
definitorios de la Constitución”, este tribunal, por sí y ante sí, se otorga la
tarea de definirlos. Esto puede llevar a que la construcción de dichos ejes no
responda a parámetros objetivos, claros y razonablemente fundados en la
Constitución, sino a lo que la doctrina considera una “construcción dogmática, elaborada a priori, antes de la interpretación
del texto constitucional e independientemente del texto de éste”[114].
En efecto, la determinación de tales
ejes, en la metodología actual aplicada por la Corte, deja un amplio margen de
discrecionalidad al juez constitucional, que puede dar lugar a que éste basado
en sus propias convicciones determine cuáles son los ejes intangibles del texto
constitucional.
17. Ahora bien, toda vez que la teoría de la sustitución ha sido ampliamente acogida por este tribunal, estimo necesario que se avance en su limitación, de forma tal que sea aplicada única y exclusivamente cuando se busque dejar sin contenido ese proyecto democrático, social y garantista que animó el proceso constitucional de 1991, es decir, que debe ser utilizada por la Corte en casos excepcionalísimos, cuando el acto legislativo bajo revisión transforme dicho proyecto constitucional de forma grosera y evidente. En efecto, no debe requerirse mayor esfuerzo interpretativo para determinar que dicha transgresión se produjo, lo cual, no sucede en el presente caso