ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS DE AMERICA
PARA INTERCAMBIO DE INFORMACION TRIBUTARIA- Se ajusta
a la constitución política
Examinado el trámite surtido frente a la iniciativa que se convirtió en
la Ley 1666 de 2013,
esta Corporación verificó que se cumplieron a cabalidad con las distintas
etapas, requisitos y procedimientos exigidos por la Constitución y el
Reglamento del Congreso, a pesar de las deficiencias que se encontraron en la
plenaria del Senado de la República. En relación con la primera de ellas, esto
es, el incumplimiento del lapso que debe mediar entre el primer y el segundo
debate, se utilizó la atribución de corrección formal de los procedimientos que
establece el artículo 2° de
la Ley 5ª de 1992;
mientras que, frente a la segunda, valga decir, la votación ordinaria por
unanimidad pese a la manifestación de dos votos en contra, este Tribunal
concluyó que, a la luz de las específicas circunstancias en las que se produjo,
dicha irregularidad carece de la entidad suficiente como para constituir
un vicio de procedimiento susceptible de afectar la validez de la ley,
entre otras razones, porque el trámite fue respetuoso del proceso de formación
de la voluntad democrática, no sólo porque la iniciativa contó con la
aprobación de las comisiones conjuntas y de la plenaria de la Cámara de
Representantes, sino también porque fue avalada por las mayorías requeridas por
la plenaria del Senado del República, en un contexto particular y concreto, que
redujo los efectos de la transgresión al deber de acreditar la unanimidad. En
este orden de ideas, como recientemente lo declaró esta Corporación, si bien el hecho de que no exista unanimidad en una votación ordinaria,
aunado a la circunstancia de que no se proceda –en su lugar– a votar de manera
nominal y pública, constituye una irregularidad en el
trámite legislativo, es posible que a partir de las circunstancias específicas
del contexto en la que ésta se produjo, carezca de la entidad suficiente para
afectar la validez de la ley, como ocurrió en el asunto sub examine.
Precisamente, la Corte encontró que el aludido defecto se presentó al momento
de repetir la votación, como consecuencia de la necesidad de subsanar la
irregularidad de trámite referente al incumplimiento del plazo que debe mediar entre el primer y el segundo debate. A
partir de dicha circunstancia, este Tribunal pudo constatar que el contenido
del proyecto permaneció inalterable a lo largo de todo el trámite legislativo,
que la forma como se surtió el debate y la aprobación de esta iniciativa fue
respetuosa de los derechos de las minorías y que existió una actitud diligente
de la plenaria del Senado de la República dirigida a preservar la pulcritud, la
transparencia y la integridad del trámite legislativo. Con fundamento en lo
expuesto, la Corte observó que no se afectó el proceso de
formación de la voluntad democrática, cuando, además de lo anterior,
también fue posible identificar las mayorías exigidas para aprobar el proyecto, ningún
parlamentario cuestionó el resultado de la votación, ninguno de los senadores
requirió que se llevara a cabo la votación nominal, no se presentaron
constancias que dieran cuenta de la ocurrencia de alguna irregularidad y,
teniendo en cuenta las circunstancias del caso, fue posible determinar el
sentido del voto de los senadores presentes al momento de aprobar la
iniciativa.Por otra parte, este Tribunal encontró que el Acuerdo entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de
América para el intercambio de información tributaria, se orienta al logro de
un objetivo que resulta compatible con la Constitución, como lo es prevenir y
combatir dentro de sus respectivas jurisdicciones la evasión y la elusión
fiscal. Este objetivo, como se expuso a lo largo de esta sentencia, contribuye
al fortalecimiento de las arcas del Estado, a la eficiencia del sistema
tributario y a la realización del deber de contribuir dentro de los conceptos
justicia y equidad, en los términos previstos en los artículos 95.9 y 189.20
del Texto Superior. En lo referente al intercambio de información y a las
formas previstas para tal efecto (información general, espontánea y
específica), la Corte encontró que el Acuerdo es respetuoso de los derechos a
la intimidad y al hábeas data, en un contexto acorde con el ejercicio de las
facultades de fiscalización y vigilancia a cargo de las autoridades competentes
en materia tributaria. Por lo demás, también observó que el Acuerdo preserva la
soberanía nacional (CP art. 9), en tanto somete el cumplimiento de su objeto a
la observancia plena de las reglas del derecho interno del Estado requerido.
Este Tribunal igualmente advirtió que el Acuerdo desarrolla los principios de
reciprocidad y de conveniencia nacional consagrados en el artículo 226 de la
Carta, no sólo en la delimitación de los tributos comprendidos en el convenio,
sino también en las acciones previstas para asegurar su cumplimiento. Por
último, la revisión de las distintas cláusulas acordadas por los Estados, le
permitió a la Corte establecer su compatibilidad con los mandatos de la Constitución Política e, incluso, en
algunos casos puntuales, con las reglas y principios del derecho internacional
aceptados por Colombia, como ocurre, por ejemplo, con las normas referentes a
su entrada en vigor.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE
TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Designación
de conjueces
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE
TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia
de la Corte Constitucional/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEY APROBATORIA DE TRATADO-Características/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEY APROBATORIA DE TRATADO-Alcance
El numeral 10 del artículo 241 del Texto Superior, le asigna a la Corte
el examen de constitucionalidad de los tratados internacionales y de sus leyes
aprobatorias. Conforme con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación,
este control se caracteriza por: (i) ser previo al perfeccionamiento del
tratado, pero posterior a la aprobación de la ley en el Congreso y a su sanción
gubernamental; (ii) ser automático, ya que la ley aprobatoria debe ser enviada
directamente por el Presidente de la República o por el funcionario que él
designe dentro de los seis días siguientes al acto de sanción; (iii) ser
integral, en la medida en que este Tribunal debe examinar tanto los aspectos
formales como materiales de la ley y del tratado, por lo que se exige su
confrontación frente a la integridad del texto constitucional; (iv) ser
habilitante, en cuanto constituye un requisito sine qua non para que el Estado
colombiano se obligue internacionalmente frente al respectivo tratado; y
finalmente, (v) ser preventivo, pues su objetivo es detectar de forma
anticipada a la vigencia del tratado, los eventuales quebrantamientos que se
presenten frente a la preceptiva superior. En cuanto al control de eventuales
vicios de procedimiento, la Corte debe examinar la validez de la representación
del Estado colombiano en el proceso de celebración, negociación y adopción del
tratado, así como el cumplimiento de las reglas relativas al trámite
legislativo durante el estudio y aprobación del correspondiente proyecto de ley
en el Congreso de la República. En lo referente a las atribuciones de este
último, esta Corporación ha señalado que en virtud de lo previsto en los
artículos 150.16 de la Constitución Política y 217 de la Ley 5ª de 1992, el
legislador no puede formular enmiendas frente al contenido tratado, pues su
función consiste en aprobarlo o improbarlo sin fraccionar su aceptación. Más
allá de que, por regla general, en lo que respecta a los tratados
multilaterales, sea posible introducir reservas o declaraciones
interpretativas, que no afecten el objetivo y fin del tratado y siempre que no
se encuentren expresamente prohibidas. En lo que respecta al control de
eventuales vicios de fondo o de contenido material, la labor de la Corte
consiste en examinar las disposiciones del tratado y de su ley aprobatoria
frente a la totalidad de los preceptos consagrados en la Constitución, con el
propósito de garantizar la supremacía del texto fundamental, en los términos
previstos en el 4° de la Carta Política.
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS DE AMERICA
PARA INTERCAMBIO DE INFORMACION TRIBUTARIA-Trámite
legislativo
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-Solicitud
trámite de urgencia
TRAMITE DE URGENCIA-Sesiones conjuntas
DECLARATORIA DE URGENCIA POR PARTE DEL GOBIERNO
NACIONAL FRENTE A PROYECTO DE LEY-Efectos
PROYECTO DE LEY-Trámite de urgencia
altera el rito ordinario/PROYECTO DE LEY-Trámite de urgencia no hace
imperativo mediación de quince días
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-Incumplimiento del plazo
para trámite de urgencia no genera vicio de procedimiento ni ocasiona pérdida
de competencia para trámite del proyecto
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-Implicaciones del trámite
de urgencia y la deliberación conjunta de Comisiones Permanentes
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION
EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Cumplimiento de requisitos
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION
EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Finalidad
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Reglas por las que se rige
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS DE AMERICA
PARA INTERCAMBIO DE INFORMACION TRIBUTARIA-Vicio de
procedimiento al aprobar iniciativa sin tener en cuenta período de tiempo que
debe mediar entre primero y segundo debate/ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS
UNIDOS DE AMERICA PARA INTERCAMBIO DE INFORMACION TRIBUTARIA-Vicio de
procedimiento debidamente subsanado al repetir la actuación irregular
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Interpretación de reglas constitucionales sobre formación de las leyes
PRINCIPIO DE CORRECCION DE LAS FORMAS EN MATERIA DE
TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
PRINCIPIO IN DUBIO PRO LEGISLATORIS-Aplicación
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS
PROCESALES Y LA POSIBILIDAD DE SANEAMIENTO DE VICIOS EN LA FORMACION DE LAS
LEYES-No toda vulneración de una regla sobre la formación
de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del
Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de
inconstitucionalidad
VOTACION
NOMINAL Y PUBLICA-Regla
general en trámite legislativo
VOTACION
ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Excepción
a la votación nominal y pública
VOTACION
ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Casos
en que se permite
UNANIMIDAD-Concepto
VOTACION
ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Circunstancias
para acreditar unanimidad
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y
ESTADOS UNIDOS DE AMERICA PARA INTERCAMBIO DE INFORMACION TRIBUTARIA-Constitucionalidad del trámite legislativo
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y
ESTADOS UNIDOS DE AMERICA PARA INTERCAMBIO DE INFORMACION TRIBUTARIA-Revisión material
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y
ESTADOS UNIDOS DE AMERICA PARA INTERCAMBIO DE INFORMACION TRIBUTARIA-Contenido
Referencia: expediente LAT-420
Revisión constitucional de la Ley 1666 de 2013, “por
medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de
información tributaria’, suscrito en Bogotá DC, el 30 de marzo de 2001”
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, dos (2) de abril de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante
oficio del 18 de julio de 2013, en desarrollo de lo previsto en el artículo
241, numeral 10, de la Constitución, envió fotocopia auténtica de la Ley 1666 del 16 de julio de 2013 “por medio de la cual se
aprueba el ‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno
de los Estados Unidos de América para el intercambio de información
tributaria’, suscrito en Bogotá DC, el 30 de marzo de 2001”, con el objeto
de adelantar el trámite de revisión constitucional.
En auto del 30 de julio de 2013, el despacho del Magistrado Sustanciador
asumió el conocimiento del presente asunto. Adicionalmente, en dicha
providencia, solicitó a los Secretarios de las Comisiones Segundas
Constitucionales Permanentes y a los Secretarios Generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, la remisión de los antecedentes
legislativos de la ley en revisión y la certificación del quórum y del
desarrollo exacto y detallado de las votaciones. En esta misma providencia, se
solicitó al Secretario Jurídico del Ministerio de Relaciones Exteriores
acreditar la competencia del funcionario que suscribió en nombre del Estado el
referido Acuerdo.
Con posterioridad, mediante autos del 12 de septiembre y del 4 de
octubre de 2013, se requirió a los Secretarios de las Comisiones Segundas
Constitucionales Permanentes y a los Secretarios Generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, para que enviaran a la Corte
algunas certificaciones y Gacetas del Congreso faltantes, con el propósito de
realizar el control integral que se ordena en el artículo 241.10 de la
Constitución Política, en armonía con lo previsto en el artículo 44 del Decreto
2067 de 1991.
Una vez allegados los mencionados documentos, a través de auto del 23 de
octubre de 2013, se ordenó la fijación en lista para efectos de permitir la
intervención ciudadana y se dispuso la comunicación del presente proceso al
Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), al Departamento Nacional de Planeación
(DNP), al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal (ICDP), a la Cámara de Comercio Colombo
Americana (AMCHAM), a la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio
(CONFECÁMARAS), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las Facultades
de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Libre, Sergio Arboleda, Externado
y Nariño, para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran en el
presente proceso con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad
de las disposiciones sometidas a control. De igual manera, se corrió traslado
al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia, en los términos previstos en el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991.
Una vez cumplidos los trámites consagrados en el citado Decreto, la
Corte procede a decidir sobre la exequibilidad del referido Acuerdo y de la ley
que lo aprueba.
II. TEXTO DE LA LEY APROBATORIA DEL ACUERDO SOMETIDO A REVISIÓN
A continuación se trascribe el texto sometido a control conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 48.853 del 16 de julio de 2013:
“LEY 1666
DE 2013
(Julio 16)
Por medio de la cual se
aprueba el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno
de los Estados Unidos de América para el Intercambio de Información
Tributaria”, suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de marzo de 2001.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Visto el texto de el “Acuerdo entre el Gobierno de
la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el
Intercambio de Información Tributaria”, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo
de 2001.
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia del
texto íntegro del Acuerdo mencionado, certificada por la Coordinadora del Grupo
Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos
Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, documento que reposa
en los archivos de ese Ministerio).
PROYECTO
DE LEY 250 DE 2013
Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre
el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de
América para el intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá,
D.C., el 30 de marzo de 2001.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA:
Visto el texto del “Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el
Intercambio de Información Tributaria”, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo
de 2001, que a la letra dice:
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia del
texto íntegro del acuerdo mencionado, certificada por la Coordinadora del Grupo
Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos
Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, documento que reposa
en los archivos de ese ministerio).
ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO
DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA PARA
EL INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN TRIBUTARIA
El Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América firmaron en Santa Fe de Bogotá el 21
de julio de 1993 un Acuerdo para el Intercambio de Información Tributaria, que
nunca entro en vigencia; y actualmente, el Gobierno de la República de Colombia
y el Gobierno de los Estados Unidos de América, convienen celebrar el Acuerdo
de Intercambio de Información Tributaria (en lo sucesivo denominado “el
Acuerdo”) bajo las siguientes cláusulas:
ARTICULO 1
OBJETO Y AMBITO DE
APLICACIÓN DEL ACUERDO
1. OBJETO
Los Estados contratantes se prestarán asistencia
mutua para facilitar el intercambio de información que asegure la precisa
determinación, liquidación y recaudación de los impuestos comprendidos en el
Acuerdo, a fin de prevenir y combatir dentro de sus respectivas jurisdicciones
la evasión, el fraude y la elusión tributarias y establecer mejores fuentes de
información en materia tributaria.
2. LIMITACIONES
LEGALES
Para el cumplimiento del objeto del presente
Acuerdo, los Estados contratantes se brindarán asistencia mutua. Dicha
asistencia se prestará mediante el intercambio de información autorizado
conforme al artículo 4º y las medidas pertinentes que acuerden las autoridades
competentes de los Estados contratantes conforme al artículo 5º.
3. AMBITO DE
APLICACIÓN
Para lograr los fines del presente Acuerdo, el
intercambio de información se realizará independientemente de si la persona a
quien se refiere la información, o en cuyo poder esté la misma, sea residente o
nacional de los Estados contratantes.
ARTICULO 2
IMPUESTOS COMPRENDIDOS EN
EL ACUERDO
1. IMPUESTOS
COMPRENDIDOS
El presente Acuerdo se aplicará a los siguientes
impuestos:
a) En el caso de Colombia, los siguientes impuestos
del orden Nacional: impuesto sobre la renta y complementarios, de ventas,
timbre y gravamen a los movimientos financieros.
b) En el caso de los Estados Unidos de América:
todos los impuestos federales.
2. IMPUESTOS IDÉNTICOS,
SIMILARES, SUSTITUTIVOS O EN ADICIÓN A LOS VIGENTES
El presente Acuerdo se aplicará igualmente a todo
impuesto idéntico o similar establecido con posterioridad a la fecha de la
firma del Acuerdo, o a impuestos sustitutivos o en adición a los impuestos
vigentes. Las autoridades competentes de los Estados contratantes se
notificarán de todo cambio que ocurra en su legislación así como los fallos
jurisprudenciales, que afecten las obligaciones de los Estados contratantes en
los términos de este Acuerdo.
3. ACCIONES
PRESCRITAS
El Acuerdo no se aplicará en la medida en que una
acción o diligencia relacionada con los impuestos comprendidos en este Acuerdo
haya prescrito según las leyes del Estado requirente.
4. IMPUESTOS ESTATALES,
MUNICIPALES, ETC.
El Acuerdo no se aplicará a los impuestos
establecidos por los Estados, Provincias Departamentos, Regiones, Municipios y
otras subdivisiones políticas o posesiones que se encuentren bajo la
jurisdicción de los Estados contratantes.
ARTICULO 3
DEFINICIONES
1. DEFINICIONES
A los efectos del presente Acuerdo, se entenderá:
a) Por “autoridad
competente”:
i) En el caso de Colombia, el Director de la Unidad
Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o su
delegado.
ii) En el caso de los Estados Unidos de América, el
Secretario del Tesoro o delegado.
b) Por “nacional”, toda persona natural, jurídica o
cualquier otro ente colectivo, cuya existencia se derive de las leyes vigentes
en los Estados contratantes.
c) Por “persona”, se incluye toda persona natural,
jurídica o cualquier otro ente colectivo, de acuerdo con la legislación de los
Estados contratantes.
d) Por “impuesto”, todo tributo al que se aplique
el Acuerdo.
e) Por “información”, todo dato o declaración,
cualquiera sea la forma que revista que sea relevante o esencial para la
administración y aplicación de los impuestos comprendidos en el presente
Acuerdo, incluyendo:
i) El testimonio de personas
naturales,
ii) Los documentos,
archivos o bienes tangibles que estén en posesión de una persona o de un Estado
contratante, y
iii) Dictámenes periciales,
conceptos técnicos, valoraciones y certificaciones.
f) Por el “Estado requirente” se entenderá el
Estado contratante que solicita o recibe la información; y por el “Estado
requerido” se entenderá el Estado contratante que facilita o al que se le
solicita la Información.
g) A efectos de determinar la zona geográfica de la
República de Colombia, dentro de la cual puede ejercer su jurisdicción para
obtener o exigir la entrega de la información, por “Colombia” se entenderá el
territorio colombiano.
h) A efectos de determinar la zona geográfica de
los Estados Unidos de América dentro de la cual puede ejercer su jurisdicción
para obtener o exigir la entrega de la información, por “Estados Unidos de
América” se entenderá los Estados Unidos de América, incluidos Puerto Rico,
Islas Vírgenes, Guam o cualquier otra posesión o territorio de los Estados
Unidos.
2. TÉRMINOS NO
DEFINIDOS
Cualquier término no definido en el presente
Acuerdo, tendrá el significado que le atribuya la legislación de los Estados
contratantes relativa a los impuestos objeto del mismo, a menos que el contexto
exija otra interpretación, o que las autoridades competentes acuerden darle un
significado común con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5º.
ARTICULO 4
INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN
1. OBJETIVO DEL
INTERCAMBIO
Las autoridades competentes de los Estados
contratantes intercambiarán información para administrar y hacer cumplir sus
leyes nacionales relativas a los impuestos comprendidos en el presente Acuerdo,
incluida la información para la determinación, liquidación y recaudación de
dichos impuestos, para el cobro y la ejecución de créditos tributarios, para la
investigación o persecución de presuntos delitos tributarios e infracciones a
las leyes y reglamentos tributarios.
2. INFORMACIÓN
GENERAL Y AUTOMÁTICA
Las autoridades competentes de los Estados
contratantes, transmitirán automáticamente la información que consideren
relevante para cumplir con los objetivos de este Acuerdo. Las autoridades
competentes acordarán el tipo de Información, la forma, el idioma y los
procedimientos que se aplicarán para llevar a cabo el intercambio de dicha
información.
3. INFORMACIÓN
ESPONTÁNEA
Las autoridades competentes de los Estados
contratantes se transmitirán mutuamente información de manera espontánea,
siempre que en el curso de sus propias actividades haya llegado al conocimiento
de uno de ellos, información que pueda ser relevante y de considerable
influencia para el logro de los fines mencionados en el numeral 1 de este
artículo. Las autoridades competentes determinarán la información que se
intercambiará, estableciendo la forma e idioma en que será transmitida.
4. INFORMACIÓN
ESPECÍFICA
La autoridad competente del Estado requerido,
facilitará información previa solicitud específica de la autoridad competente
del Estado requirente, para los fines mencionados en el numeral 1 de este
artículo. Cuando la información que pueda obtenerse en los archivos fiscales
del Estado requerido no sea suficiente para dar cumplimiento a la solicitud,
dicho Estado tomará todas las medidas necesarias, incluidas las de carácter
coercitivo, para facilitar al Estado requirente la información solicitada.
a) Facultades del Estado requerido.
El Estado requerido estará facultado para:
i) Examinar libros, documentos, registros u otros
bienes tangibles que puedan ser pertinentes o esenciales para la investigación.
ii) Interrogar a toda persona que tenga
conocimiento o que esté en posesión, custodia o control de información que
pueda ser pertinente o esencial para la investigación; y
iii) Obligar a toda persona que tenga conocimiento,
o que esté en posesión, custodia o control de información que pueda ser
pertinente o esencial para la investigación, a comparecer en fecha, y lugar
determinados, prestar declaración bajo juramento y presentar libros,
documentos, registros u otros bienes tangibles.
b) Privilegios
En ejecución de una solicitud, los privilegios
concedidos por las leyes o prácticas del Estado requirente no se aplicaran en
el Estado requerido. La demanda de privilegios al amparo de las leyes o
prácticas del Estado requirente, se determinará exclusivamente por los
tribunales de este Estado, y la demanda de privilegios al amparo de las leyes o
prácticas del Estado requerido, se determinarán exclusivamente por los
tribunales de este Estado.
c) Procedimientos
de oposición
Los Estados contratantes podrán establecer
procedimientos de oposición o reclamación administrativa o judicial, con el fin
de prevenir el abuso del intercambio de información autorizado por este
Acuerdo.
5. ACCIONES DEL ESTADO REQUERIDO PARA LA ATENCIÓN DE UNA SOLICITUD
ESPECÍFICA
Cuando un Estado contratante solicita información
con arreglo a lo dispuesto en el numeral anterior, el Estado requerido la
obtendrá y facilitará en la misma forma en que lo haría si el impuesto del
Estado requirente fuera el impuesto del Estado requerido y hubiera sido
establecido por este último. Sin embargo, de solicitarlo específicamente la
autoridad competente del Estado requirente, el Estado requerido:
a) Indicará la fecha y lugar para recibir la
declaración o para la presentación de libros, documentos, registros y otros
bienes tangibles;
b) Tomará juramento a la persona que preste
declaración o presente los libros, documentos, registros y otros bienes
tangibles;
c) Obtendrá para su examen, sin alterarlos, los
originales de libros, documentos, registros y otros bienes tangibles;
d) Obtendrá o presentará copias auténticas de
documentos originales (incluidos libros, documentos, declaraciones y
registros);
e) Certificará, u obtendrá de los organismos
correspondientes certificación sobre la autenticidad de los libros, documentos,
registros y otros bienes tangibles presentados, según fuera el caso.
f) Interrogará a la persona que presente libros,
documentos, registros y otros bienes tangibles acerca del propósito para el
cual el material presentado se conserva o se conservó y la manera en que dicha
conservación se lleva o se llevó a cabo;
g) Permitirá a la autoridad competente del Estado
requirente, que presente preguntas por escrito para ser respondidas por la
persona que preste declaración o presente los libros, documentos, registros y
otros bienes tangibles;
h) Realizará toda otra acción que no contravenga a
las leyes ni esté en desacuerdo con las prácticas administrativas del Estado
requerido; y
i) Certificará que se siguieron los procedimientos
solicitados por la autoridad competente del Estado requirente, o que los
procedimientos solicitados no pudieron seguirse, con una explicación de los
motivos para ello.
j) Permitirán, en la ejecución de la solicitud por
una declaración, la presencia del contribuyente o el acusado que se encuentre
bajo investigación, su abogado y representantes de la autoridad impositiva del
Estado requirente; y
k) Ofrecerá a los individuos a quienes se permite
estar presentes, la oportunidad de interrogar por intermedio de la autoridad
comisionada, a la persona que esté dando testimonio o exhibiendo sus libros,
documentos, archivos y cualquier prueba de propiedad tangible.
6. ALCANCE DE LA TRANSMISIÓN DE INFORMACIÓN
El intercambio de información a que se refiere este
Acuerdo no obliga a los Estados contratantes a:
a) Facilitar información cuya divulgación sería
contraria al orden público;
b) Adoptar medidas administrativas que vayan en
contra de sus respectivas leyes o reglamentos;
c) Facilitar determinadas informaciones que no se
puedan obtener con arreglo a sus respectivas leyes o reglamentos;
d) Facilitar información que revele secretos
empresariales, industriales, comerciales, profesionales, de negocios o procedimientos
comerciales;
e) Facilitar información solicitada por el Estado
requirente para administrar o aplicar una disposición
de ley tributaria del Estado requirente, o un requisito relativo a
dicha disposición, que discrimine contra un nacional del Estado requerido. Se
considerará que una disposición de la ley tributaria o un requisito
relativo a ella, discrimina contra un nacional del Estado requerido, cuando es
más gravosa con respecto a un nacional del Estado requerido que contra un nacional
del Estado requirente en igualdad de circunstancias. A los efectos de la frase
anterior, no hay discriminación cuando el Estado requirente aplica el criterio
de renta mundial y Estado requerido no aplica ese criterio. Lo dispuesto en
este inciso no se interpretará en el sentido de que impide el intercambio de
información en relación con: lo referente al impuesto de renta sobre dividendos
y participaciones de no residentes y al impuesto complementario de remesas al
exterior, por parte Colombia; y al impuesto sobre las utilidades de sucursales,
los excedentes por intereses de una sucursal o sobre ingresos que perciban las
aseguradoras extranjeras por concepto de primas, por parte de los Estados
Unidos de América.
f) No obstante las disposiciones de los literales
(a) hasta (e) de este párrafo, el Estado requerido tendrá la facultad para
obtener y facilitar por medio de su autoridad competente, información en
posesión de instituciones financieras, apoderados o personas que actúan en
calidad de agentes (pero no incluyendo información que revelaría comunicaciones
entre un cliente y su abogado, licenciado u otro representante legal, en casos
de consulta legal por un cliente), o información con respeto a derechos de
propiedad de intereses en una persona.
7. NORMAS PARA EFECTUAR UNA SOLICITUD
Salvo lo dispuesto en el numeral 6 de este
artículo, las disposiciones de los numerales anteriores se interpretarán en el
sentido de que imponen a un Estado contratante la obligación de utilizar todos
los medios legales y desplegar sus mejores esfuerzos para ejecutar una
solicitud. Además, la autoridad competente del Estado requerido permitirá a
representantes del Estado requirente ingresar en el Estado requerido para
entrevistar a individuos y examinar libros y registros con el consentimiento de
los individuos con quienes se van a poner en contacto.
8. USO DE LA INFORMACIÓN RECIBIDA
Toda información recibida por un Estado contratante
se considerará reservada, de igual modo que la información obtenida en virtud
de las leyes nacionales de aquel Estado, y solamente se revelará a personas o
autoridades del Estado requirente, incluidos órganos judiciales y
administrativos, que participen en la determinación, liquidación, recaudación y
administración de los impuestos objeto del presente Acuerdo, en el cobro de
créditos fiscales derivados de tales impuestos, en la aplicación de las leyes
tributarias, en la persecución de delitos tributarios o en la resolución de los
recursos administrativos referentes a dichos impuestos, así como en la
supervisión de todo lo anterior. Dichas personas o autoridades deberán usar la
información únicamente por tales propósitos y podrán revelarla en procesos
judiciales públicos ante los tribunales o en resoluciones judiciales del Estado
requirente, en relación con esas materias.
ARTICULO 5
PROCEDIMIENTO DE ACUERDO
MUTUO
1. PROGRAMAS PARA LA EJECUCIÓN DEL ACUERDO
Las autoridades competentes de los Estados
contratantes, pondrán en práctica programas destinados a lograr el objeto del
presente Acuerdo. Dichos programas podrán incluir, además de los intercambios
de información a que se refiere el artículo 4º, otras medidas para mejorar el
cumplimiento de las disposiciones en materia tributaria, tales como la
asistencia técnica, la capacitación, el intercambio de conocimientos técnicos,
el desarrollo de nuevas técnicas de auditoría, la ejecución de auditorías e
investigaciones simultáneas y/o conjuntas de infracciones y delito tributarios,
la identificación de nuevas áreas de evasión y elusión de impuestos estudios
conjuntos en torno a áreas de evasión y elusión tributarias.
2. INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DEL ACUERDO
Las autoridades competentes de los Estados
contratantes trataran de resolver de mutuo acuerdo toda dificultad o duda
suscitada en la interpretación o aplicación del presente Acuerdo. En
particular, las autoridades competentes podrán convenir en dar un significado
común a un término.
3. COMUNICACIÓN DIRECTA DE LAS AUTORIDADES
COMPETENTES
Las autoridades competentes de los Estados
contratantes podrán comunicarse entre sí directamente para el cumplimiento de
lo estipulado en el presente Acuerdo.
ARTICULO 6
COSTOS
1. COSTOS ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS
Salvo acuerdo en lo contrario de las autoridades
competentes de los Estados contratantes, los costos ordinarios ocasionados por
la ejecución de este Acuerdo serán sufragados por el Estado requerido y los
costos extraordinarios serán sufragados por el Estado requirente.
2. DETERMINACIÓN DE LOS COSTOS EXTRAORDINARIOS
Las autoridades competentes de los Estados
contratantes determinarán de mutuo acuerdo cuando un costo es extraordinario.
ARTICULO 7
ENTRADA EN VIGENCIA
El presente Acuerdo entrará en vigencia al
efectuarse el canje de notas por tos representantes de tos Estados contratantes
debidamente autorizados para el efecto, por las que confirmen su acuerdo mutuo
de que ambas partes han cumplido los requisitos constitucionales y legales
necesarios para dar cumplimiento al presente Acuerdo.
ARTICULO 8
TERMINACIÓN
El presente Acuerdo permanecerá en vigencia hasta
ser terminado por uno de los estados contratantes. Cualquiera de los Estados
contratantes podrá dar por terminado el acuerdo en cualquier momento posterior
a su entrada en vigencia previa notificación al otro Estado contratante por vía
diplomática, con un mínimo de tres (3) meses de antelación, de su intención de
darlo por terminado.
Suscrito en Bogotá, D.C, en duplicado, en los
idiomas español e inglés, siendo ambos textos igualmente idénticos, a los 30
días del mes de marzo de 2001.
LA SUSCRITA COORDINADORA DEL GRUPO INTERNO DE
TRABAJO DE TRATADOS DE LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS INTERNACIONALES DEL
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES,
CERTIFICA:
Que, la reproducción del texto que antecede es
copia fiel y completa del texto original del “Acuerdo entre el Gobierno
de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para
el intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá el 30 de
marzo de 2001, el cual reposa en el archivo del grupo interno de trabajo de
tratados de la dirección de asuntos jurídicos internacionales.
Dada en Bogotá, D.C., a 17 de abril de 2013.
La Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de
Tratados, Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales,
Alejandra Valencia Gärtner.
Exposición de motivos
Honorables Senadores y Representantes:
En nombre del Gobierno Nacional y de acuerdo con
los artículos 150 numeral 16, 189 numeral 2 y 224 de la Constitución Política,
presentamos a consideración del honorable Congreso de la República el Proyecto
de Ley por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de
América para el intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá
D.C., el 30 de marzo de 2001.
Antecedentes
La lucha contra la elusión y la evasión fiscal ha
sido una meta constante de Colombia en los últimos años. Es así como las
reformas tributarias recientes han insertado modificaciones al sistema
tributario colombiano buscando cerrar brechas y dotar a la administración
tributaria con instrumentos que permitan reducir la evasión y la elusión
fiscal. Así mismo, la reducción de la evasión y la elusión fiscal fue plasmada
como una de las metas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad
para Todos”, en el cual se estableció que la eficiencia en la gestión de los
recursos públicos a través de la disminución de la evasión y la elusión fiscal
es una de las estrategias principales de la gestión pública efectiva, siendo
principio orientador para promover el ejercicio de uno de los ejes transversales
(el de “Buen Gobierno”) que fueron plasmados a lo largo de todo el documento
que contiene las bases del Plan Nacional de Desarrollo.
El aumento creciente de relaciones económicas
trasfronterizas y el movimiento internacional de capitales genera un reto importante
para las administraciones tributarias en la lucha contra la evasión y la
elusión fiscal. La realidad muestra cómo, día a día, se adoptan maniobras cada
vez más elaboradas de evasión y elusión fiscal, que aprovechan la asimetría y
carencia de información entre las diferentes administraciones tributarias. Esta
circunstancia hace imperiosa la necesidad de dotar permanentemente a la
administración tributaria de instrumentos jurídicos idóneos que le permitan un
efectivo control de los impuestos y responder con mayor eficiencia al reto de
tecnificación y modernización que demanda el país actual.
El legislador colombiano consciente de estas
necesidades, en el pasado consagró disposiciones que regulan el intercambio de
información en el ámbito internacional. Así, de acuerdo con lo establecido en
la normativa pertinente y con lo dispuesto por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, para que pueda llevarse a cabo el efectivo intercambio de
información tributaria entre países es necesaria la suscripción de acuerdos
internacionales.
Es así como, con el desarrollo de lo arriba
mencionado, el treinta (30) de marzo de dos mil uno (2001), se suscribió el
“Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América para el Intercambio de Información Tributaria” (en
adelante, el “AIIT”). Este mecanismo, que permite y regula el Intercambio de
Información Tributaria, es de suma importancia dados los vínculos cada vez más
estrechos que tiene Colombia con los Estados Unidos de América, con quien
Colombia mantiene un intenso comercio de bienes y servicios y un alto flujo y
stock de inversiones.
Por ello, son importantes los mecanismos que brinda
el AIIT para poder intercambiar información tributaria de los contribuyentes
colombianos y estadounidenses; información que permitirá una mayor precisión en
la determinación y el recaudo de los impuestos obligando además a las
administraciones tributarias de ambos países a manejar la información obtenida
con los más altos estándares de confidencialidad.
Por último, cabe mencionar que la suscripción del
AIIT es de gran relevancia, ya que brinda el marco necesario para que el
Gobierno colombiano pueda suscribir acuerdos simplificados o de ejecución con
el Gobierno de los Estados Unidos de América con el fin de que las autoridades
tributarias de ambos países puedan realizar intercambio automático de
información bancaria y financiera.
Contenido del AIIT
El AIIT suscrito el 30 de marzo de 2001 consta de
ocho artículos. El artículo 1º fija el objeto y ámbito de aplicación del
acuerdo, disponiendo que los Estados intercambiarán información tributaria que
permita la determinación, liquidación y recaudo de los impuestos, en aras de
prevenir la evasión, el fraude y la evasión fiscal.
El artículo 2º establece los impuestos comprendidos
en el AIIT, que para el caso de Colombia son: el impuesto sobre la renta y
complementarios, el impuesto sobre las ventas (IVA), el impuesto de timbre y el
gravamen a los movimientos financieros (GMF); y en el caso de Estados Unidos de
América, todos los impuestos federales. Así mismo, dicho artículo establece que
el AIIT se aplicará a todo impuesto establecido con posterioridad a la
suscripción del mismo que sea de naturaleza idéntica o similar a la de los
impuestos inicialmente comprendidos por el AIIT.
El artículo 3º establece las definiciones de los
siguientes términos: “autoridad competente”, “nacional”, “persona”, “impuesto”,
“información”, “Estado requirente”, “Estado requerido”, “Colombia” y “Estados
Unidos de América”.
El artículo 4º describe las obligaciones de
intercambio de información entre los Estados contratantes. En este artículo se
establece que la información podrá ser transmitida de forma (i) automática,
(ii) espontánea, cuando en curso de las propias actividades de un Estado
contratante tenga conocimiento de información que pueda ser relevante para el
otro Estado contratante, y (iii) a petición de parte, que se refiera a la
información específica que se intercambiará, previa solicitud por parte de las
autoridades competentes. Así mismo, este artículo, en su numeral 6 establece
los casos en los cuales los Estados no están obligados a intercambiar
información. Por último, el numeral 8 de este artículo establece que toda
información recibida por un Estado contratante se considerará reservada, de la
misma forma que la información obtenida en virtud de las leyes nacionales de
dicho Estado es protegida, pudiendo revelarse solamente a personas o
autoridades del Estado requirente, incluidos los órganos judiciales y
administrativos de este último Estado, que participen en la determinación,
liquidación, recaudación y administración de los impuestos objeto del AIIT.
El artículo 5º establece el procedimiento de
acuerdo mutuo para la interpretación y aplicación del AIIT, así como la
posibilidad de comunicación entre los Estados contratantes para dar
cumplimiento de lo estipulado en el AIIT. Por su parte, este artículo también
establece la posibilidad de desarrollar e implementar programas destinados a
lograr el objeto del AIIT, entre los que se encuentran programas de asistencia
técnica, capacitación, intercambio de conocimientos técnicos, entre otros.
El artículo 6º define la asunción de los costos que
genere la aplicación del AIIT. Allí, se establece que los costos ordinarios
serán asumidos por parte del Estado requerido y los costos extraordinarios por
parte del Estado requirente.
El artículo 7º establece la vigencia del AIIT, la
cual se dará al efectuarse el canje de notas por los representantes de los
Estados contratantes debidamente autorizados para el efecto, en las cuales se
confirme que ambas partes han cumplido los requisitos constitucionales y
legales necesarios para ratificar el AIIT.
El artículo 8º se refiere a la terminación del
AIIT, el cual permanecerá en vigencia hasta ser terminado por uno de los
Estados contratantes, previa notificación al otro Estado contratante por vía
diplomática, con un mínimo de tres (3) meses de antelación.
Por las razones anteriormente expuestas, el
Gobierno Nacional, a través de la Ministra de Relaciones Exteriores y del
Ministro de Hacienda y Crédito Público, solicita al honorable Congreso de la
República, aprobar el proyecto de ley por medio de la cual se aprueba
el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria”,
suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de marzo de 2001.
De los honorables congresistas,
La Ministra de Relaciones Exteriores,
María Ángela Holguín Cuéllar
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Mauricio Cárdenas Santamaría
Rama Ejecutiva del Poder Público
Presidencia de la República
Bogotá D.C., 25 de abril de 2013
Autorizado. Sométase a la consideración del
honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales.
(Fdo.) Juan Manuel Santos Calderón
La Ministra de Relaciones Exteriores,
(Fdo.) María Ángela Holguín Cuéllar
DECRETA:
ARTÍCULO PRIMERO: Apruébase
el “ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LOS
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA PARA EL INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN TRIBUTARIA”,
suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de marzo de 2001.
ARTÍCULO SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª
de 1944, el “ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL
GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA PARA EL INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN
TRIBUTARIA”, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001, que por el
artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de
la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO TERCERO: La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
Dada en Bogotá, D.C., a
Presentado al honorable Congreso de la República
por la Ministra de Relaciones Exteriores y el Ministro de Hacienda y Crédito
Público.
La Ministra de Relaciones Exteriores,
María Ángela Holguín Cuéllar
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Mauricio Cárdenas Santamaría
LEY 424 DE 1998
(Enero 13)
“Por la cual se ordena el
seguimiento a los convenios internacionales suscritos por Colombia”.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ART. 1º—El Gobierno Nacional a través de la
Cancillería presentará anualmente a las Comisiones Segundas de Relaciones
Exteriores de Senado y Cámara, y dentro de los primeros treinta días calendario
posteriores al período legislativo que se inicia cada 20 de julio, un informe
pormenorizado acerca de cómo se están cumpliendo y desarrollando los Convenios
Internacionales vigentes suscritos por Colombia con otros Estados.
ART. 2º—Cada dependencia del Gobierno Nacional
encargada de ejecutar los Tratados Internacionales de su competencia y requerir
la reciprocidad en los mismos, trasladará la información pertinente al
Ministerio de Relaciones Exteriores y este, a las Comisiones Segundas.
ART. 3º—El texto completo de la
presente ley se incorporará como anexo a todos y cada uno de los
Convenios Internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores presente a
consideración del Congreso.
ART. 4º—La presente ley rige a
partir de su promulgación.
El Presidente del honorable Senado de la República,
Amylkar Acosta Medina
El Secretario General del honorable Senado de la
República,
Pedro Pumarejo Vega
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
Carlos Ardila Ballesteros
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
Diego Vivas Tafur
República de Colombia - Gobierno Nacional
Publíquese y ejecútese.
Dada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a 13 de enero de
1998.
Ernesto Samper Pizano
La Ministra de Relaciones Exteriores,
María Emma Mejía Vélez
Rama Ejecutiva del Poder Público
Presidencia de la República
Bogotá D.C., 25 de abril de 2013
Autorizado. Sométase a la consideración del
honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales.
(Fdo.) Juan Manuel Santos Calderón
La Ministra de Relaciones Exteriores,
(Fdo.) María Ángela Holguín Cuéllar
DECRETA:
ART. 1º—Apruébase el “Acuerdo entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de
América para el Intercambio de Información Tributaria”, suscrito en Bogotá,
D.C., el 30 de marzo de 2001.
ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el “Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el
intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo
de 2001, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará
al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional
respecto del mismo.
ART. 3º—La presente ley rige a
partir de la fecha de su publicación.
Comuníquese y cúmplase.
EJECÚTESE, previa revisión de la Corte
Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la Constitución Política.
Dada en Bogotá, D.C., a 16 de julio de 2013.”
III. INTERVENCIONES
3.1. Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores
3.1.1. El apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores solicita a
la Corte declarar la exequibilidad del Acuerdo y de la ley sometida a revisión.
En lo referente al trámite legislativo, el interviniente considera que se
cumplieron a cabalidad con todas las exigencias previstas en la Constitución,
entre ellas, la acreditación de los plenos poderes de quien suscribió el
Acuerdo y la autorización ejecutiva para su presentación al Congreso de la República,
en los términos previstos en el numeral 2° del artículo 189 del Texto
Superior.
3.1.2. En cuanto al contenido de fondo, el apoderado del Ministerio
sostiene que el Acuerdo corresponde a una herramienta para luchar contra la
elusión y la evasión fiscal, por lo que se trata de un marco normativo que
consulta el interés superior de la República y que responde a los postulados de
la política exterior, en un ámbito de cooperación internacional en aspectos
tributarios.
3.2. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El miembro designado por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal
para rendir el respectivo informe, solicita a esta Corporación declarar
la exequibilidad del Acuerdo y de la ley sometida a revisión. En primer lugar,
el interviniente afirma que se cumplieron los debates correspondientes, en
observancia de lo dispuesto por el artículo 157 de la Constitución. En segundo
lugar, sostiene que el citado instrumento no vulnera ninguna norma de carácter
superior, pues se trata de un convenio dirigido a realizar el deber de los
nacionales de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad (CP art. 95), al tiempo
que preserva la soberanía en el manejo de las relaciones internacionales.
3.3. Intervención de la Universidad Externado de Colombia
El Director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad
Externado de Colombia solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Acuerdo
y de la ley sometida a revisión. En lo referente al contenido del citado
instrumento internacional, el interviniente afirma que el intercambio de
información es una herramienta ideal para el control de las prácticas de
elusión y de evasión fiscal. Por esta razón, la mayoría de los países (entre
ellos, el grupo de los 20, los miembros de la OCDE, la unión europea, etc.)
adoptan estrategias contra la fuga de capitales y la utilización de paraísos
fiscales, con el propósito de evitar que el flujo transfronterizo de recursos
se quede sin cumplir con obligaciones impositivas.
En este contexto, en la medida en que el intercambio de información debe
adelantarse con estricto cumplimiento de la normatividad interna, con la
obligación de preservar la correspondiente reserva y al tenor de las
disposiciones sobre obtención, manipulación y presentación de la información
ante autoridades judiciales y administrativas, como lo establece el numeral 8
del artículo 4 del Acuerdo, no se observa que el citado instrumento adolezca de
vicio alguno de constitucionalidad.
3.4. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público pidió a la
Corte la declaratoria de exequibilidad de los instrumentos sometidos a control,
con fundamento en las siguientes razones:
(i) En primer lugar, el interviniente considera que es de suma
importancia la ratificación del Acuerdo, ya que permite el intercambio de
información tributaria con el principal socio comercial del país, respecto de
los impuestos sobre la renta y complementarios, ventas, timbre, GMF y CREE en
el caso de Colombia, y todos los impuestos federales en el caso de los Estados
Unidos. Dicho intercambio fortalecerá la lucha contra la evasión y la elusión
fiscal, al permitir la recolección de información –relevante y esencial– para
determinar, liquidar y recaudar los tributos mencionados. De esta manera, de
acuerdo con lo establecido en el literal e) del punto 1 del artículo 3 del
instrumento sometido a revisión, se protege al contribuyente “en la medida en
que no se intercambiará información sin relevancia o con pocas probabilidades
de resultar significativa en la determinación de su situación tributaria”. Por
lo demás, la información se someterá a estrictos niveles de confidencialidad y
exclusividad en su uso, como medio de garantía de los derechos de los
ciudadanos.
(ii) En segundo lugar, se explica que el Acuerdo facilita el
cumplimiento de la normatividad norteamericana del FACTA (Foreign
account tax compliance act), por medio de la cual se busca prevenir la
evasión fiscal en los EEUU, a través de la identificación de los activos que
los contribuyentes estado-unidenses tienen el exterior, respecto de sus
ingresos de fuente mundial, los cuales deben ser reportados a las autoridades
competentes para determinar el valor del impuesto sobre la renta en dicho país.
Si bien el FACTA no produce efectos en el ordenamiento colombiano, en
virtud del principio de territorialidad, su exigibilidad por parte de las
autoridades norteamericanas, “termina por vincular a todas las instituciones
financieras y no financieras que tengan la potencialidad de servir como
instrumento para la evasión fiscal de los contribuyentes estadounidenses por
fuera de las fronteras nacionales”. En efecto, a partir del 1° de enero de
2014, las instituciones previamente mencionadas que no cumplan con ciertos
requisitos de diligencia y de suministro de información, en relación con los
activos de propiedad de sus contribuyentes, estará sometidas a una
retención (withholding tax) del 30% sobre todos sus ingresos
de fuente territorial estadounidense.
Con el propósito de evitar la imposición de la citada retención, el
FACTA consagra dos alternativas: (i) la suscripción de un acuerdo particular
entre las instituciones financieras y las autoridades tributarias
estadounidenses, por virtud del cual las primeras se comprometen a enviar
directamente la información relevante sobre los contribuyentes norteamericanos,
o (ii) el envío de dicha información a las autoridades competentes de cada uno
de los países, para que sean éstos quienes la remitan a las autoridades de los
EEUU.
Para el interviniente, el Acuerdo sometido a revisión permite cumplir
con los propósitos del FACTA, sin someter a las instituciones financieras
colombianas a los elevados costos de transacción que implicaría celebrar
convenios particulares, al mismo tiempo que evita que se vean sometidas a la
retención del 30% de sus ingresos, en los términos previamente señalados.
(iii) En tercer lugar, el apoderado del Ministerio considera que la
ratificación del Acuerdo le trae otro gran beneficio a Colombia, como lo es el
previsto en el numeral 1° del artículo 5°, conforme al cual el citado convenio
no sólo se queda en el intercambio de datos entre las autoridades habilitadas,
sino que también envuelve la asistencia técnica para proteger y resguardar la
información tributaria, en el contexto de un sistema complejo con altos
estándares de seguridad y confidencialidad.
(iv) Con sujeción a lo expuesto, el interviniente concluye que: “el
Acuerdo bajo estudio satisface enteramente los principios constitucionales que
regulan las relaciones internacionales, y sus cláusulas pretenden asegurar el
intercambio de información para fines tributarios entre las administraciones de
ambos países, facilitando la lucha en contra de la evasión y elusión fiscal, y
el desarrollo de los principios constitucionales de equidad, proporcionalidad y
progresividad del sistema tributario colombiano”.
3.5. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
El apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN–
pide a la Corte declarar la exequibilidad de los instrumentos objeto de
revisión. Inicialmente, el interviniente resalta que este tipo de acuerdos se
enmarcan dentro del contexto de una economía globalizada, en la que es
necesario adoptar medidas que permitan combatir la elusión y la evasión fiscal,
en especial, a partir del aumento progresivo del movimiento internacional de
capitales y de la adopción de nuevas prácticas tendientes a defraudar los
fiscos locales.
Dentro de este contexto, el intercambio de información tributaria ha
adquirido una especial relevancia, a partir de la creación del “Foro
Global sobre Transparencia e Intercambio de Información Tributaria”, el
cual se encarga de supervisar las distintas técnicas que adoptan los países
para asegurar una transferencia idónea de dicha información.
A la fecha, más de 120 jurisdicciones son miembros del citado Foro
Global, cuyo eje temático en los últimos años ha sido la adoptar de forma
prioritaria el intercambio automático de información. En este sentido se han
pronunciado, entre otros, los países miembros del G20, el Consejo de la Unión
Europea, los miembros de la Alianza del Pacifico y los países que integran el
G8.
A partir de lo anterior, el representante de la citada Unidad
Administrativa Especial considera que el Acuerdo objeto de revisión responde a
un desarrollo del artículo 227 de la Constitución Política, el cual permite la
integración económica y social de Colombia con otras naciones, mediante la
celebración de tratados internacionales, cuyo objetivo –en este caso– es
prevenir de forma recíproca la evasión fiscal frente a los tributos descritos
en el artículo 2° del instrumento objeto de examen de constitucionalidad.
Con sujeción a lo expuesto, el apoderado de la DIAN concluye que las
normas que sustentan el Acuerdo responden al estado del arte en la materia,
exigen la reserva de la información objeto de intercambio como garantía del
derecho al hábeas data, tienen un objeto restringido vinculado con
las investigaciones que se adelantan en materia tributaria y de ninguna manera
menoscaban la potestad impositiva del Estado, ya que, por el contrario, apuntar
a brindar herramientas para asegurar el efectivo ejercicio del control
tributario.
3.6. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario solicita a
la Corte declarar la exequibilidad de los instrumentos sometidos a revisión,
por las siguientes razones:
(i) En primer lugar, el interviniente destaca que la tributación es la
forma más eficiente de cumplir con el deber de contribuir al financiamiento de
los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y
equidad, en los términos previstos en el artículo 95.9 del Texto Superior. Para
que ello ocurra es indispensable que el sistema tributario brinde herramientas
que permitan realizar un adecuado reparto de la carga tributaria, esto es, que
el impuesto que se imponga responda a la realidad económica de los
contribuyentes y de las operaciones que por éstos se realizan. Con este
propósito, el Acuerdo goza de pleno respaldo constitucional, ya que el
intercambio de información se convierte en un instrumento idóneo y efectivo
para lograr la estructuración de un sistema más justo y equitativo, en el que
el poder tributario se expresa frente a la totalidad del patrimonio de sus
residentes fiscales o frente a las operaciones desarrolladas en el territorio
colombiano, más allá de que las mismas sean pagadas en el exterior.
(ii) En segundo lugar, se considera que la posibilidad del Estado
colombiano de acceder a información que se encuentra por fuera del territorio
nacional, se erige en una herramienta fundamental para el ejercicio de las
facultades de fiscalización y auditoria que ejerce el Gobierno Nacional, en
aras de asegurar el cumplimiento del aludido deber de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. Cuando dicha información
relevante se encuentra por fuera de las restricciones limítrofes, es razonable
que se suscriba un acuerdo internacional que permita la colaboración en el
ejercicio de las citadas funciones, sin que por ello se esté excediendo las
atribuciones de auditoria fiscal.
(iii) En tercer lugar, en palabras del interviniente, si bien el Acuerdo
beneficia al Estado colombiano con la posibilidad de acceder a información que
permite un mejor recaudo de impuestos, este mismo beneficio se otorga a la
Parte contratante, con lo que se asegura la satisfacción del principio de
reciprocidad, como elemento rector del derecho internacional.
(iv) En cuarto lugar, el numeral 8 del artículo 4 centra el objeto y uso
de la información recibida por cualquiera de los Estados contratantes. En
virtud del precepto reseñado, toda la información recibida será considerada
como reservada y para su obtención debe cumplirse con las leyes nacionales del
Estado requerido. Esta disposición general no sólo garantiza el derecho a la
privacidad documental, sino también el principio de legalidad en las
actuaciones dirigidas a cumplir con los propósitos del Acuerdo[1].
Por otra parte, el numeral 6 del artículo 4, excluye el suministro de información
cuya divulgación sea contraria al orden público, o que su obtención desconozca
las leyes o reglamentos o que revele secretos industriales, comerciales,
profesionales, etc. Esto significa que, en la práctica, el Estado colombiano
podría negarse a entregar información, supeditando su decisión al orden legal
vigente.
(v) En quinto lugar, se pone de presente que el Acuerdo no implica la
adopción de ninguna medida que lesione la potestad tributaria del legislador,
en especial en lo que se refiere a la definición de los elementos sustanciales
del tributo (sujetos, hecho, tarifa y bases gravables), pues su rigor normativo
se restringe a aspectos meramente procedimentales, esto es, a la obtención de
la información que permita, con exactitud y al amparo de los conceptos de
justicia y equidad, determinar el valor real del impuesto a cobrar. Por ello,
este instrumento se ajusta a la Constitución, más aún si se tiene en cuenta que
el intercambio de información debe someterse a la normativa interna del Estado
requerido.
(vi) Finalmente, el concepto del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario pide que se aclare que el intercambio de información tributaria
sobre el gravamen a los movimientos financieros (GMF), como impuesto de
carácter puramente transaccional, está circunscrito al ámbito de las
operaciones realizadas en el territorio nacional (artículo 871 del E.T), frente
a los cuales la entidad financiera actúa como agente retenedor (artículos 876 y
877 del E.T). Con este propósito, el interviniente afirma que no encuentra
aplicación práctica a la inclusión del GMF dentro del listado de tributos
frente a los cuales es aplicable el Acuerdo, pues al ser un impuesto que nace
de una transacción que realiza en Colombia, no tiene cabida la solicitud de
información al exterior. Por ello, solicita que se declare que dicho
señalamiento es constitucional, siempre que se entienda que el Acuerdo no
extiende la potestad tributaria del Estado en relación con el GMF de
operaciones realizadas fuera del territorio[2].
3.7. Intervención de la Asociación Colombiana de Administradoras de
Fondos de Pensiones y de Cesantía, Asofondos
El Representante Legal de la Asociación Colombiana de Administradoras de
Fondos de Pensiones y de Cesantía (ASOFONDOS) solicita a esta Corporación
declarar la exequibilidad del Acuerdo sometido a revisión, así como de su ley
aprobatoria.
Para el interviniente el Acuerdo recoge los tres principios básicos que
rigen el manejo de las relaciones internacionales, esto es, la equidad, la
reciprocidad y la conveniencia nacional. En efecto, en su criterio, el citado
instrumento parte de la base de la asistencia mutua, sin crear condiciones
desfavorables o inequitativas para ninguna de las Partes Contratantes, al
tiempo que consagra herramientas para mejorar el recaudo de las obligaciones
tributarias, con el fin de fortalecer los recursos que permiten la inversión social,
el apalancamiento del crecimiento y la reducción de la pobreza, el desempleo y
la informalidad.
De igual manera, sostiene que el Acuerdo no negocia la política fiscal y
tributaria del país, ni tiene injerencia en la determinación de los elementos
esenciales del tributo, los cuales permanecen intactos en cabeza del
legislador.
En cuanto al intercambio de información, es claro que su transmisión no
es ilimitada, ni tampoco contraria al principio de legalidad, pues la misma se
somete a un conjunto de restricciones previstas en el numeral 6 del artículo 4,
cuyo fin es preservar el régimen normativo interno del Estado.
Finalmente, en palabras del interviniente, el Acuerdo se ajusta a los
derechos de los ciudadanos y, en especial, al hábeas data, pues el
uso de la información preserva los principios de finalidad, utilidad y
circulación restringida. Precisamente, conforme se dispone en el numeral 8 del
artículo 4, “toda información recibida por un Estado Contratante se considerará
reservada, de la misma forma que la información obtenida en virtud de las leyes
nacionales de dicho Estado es protegida, pudiendo revelarse solamente a
personas o autoridades del Estado requirente, incluidos los órganos judiciales
y administrativos de este último Estado, que participen en la determinación,
liquidación, recaudación y administración de los impuestos objeto del Acuerdo”.
3.8. Intervención de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras
de Colombia, Asobancaria
3.8.1. La Representante Legal de la Asociación Bancaria y de Entidades
Financieras de Colombia (ASOBANCARIA) pide a la Corte declarar la exequibilidad
de los instrumentos sometidos a revisión. En lo referente al trámite
legislativo, la interviniente considera que se cumplieron a cabalidad con todas
las exigencias previstas en la Constitución, entre ellas, se destaca la
referente a que el proyecto se tramitó en comisiones conjuntas, en virtud de un
mensaje de urgencia presentado por el Gobierno Nacional, cuyo efecto implica
que no es imperativo que medien 15 días entre la aprobación del proyecto en una
de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, como se ha expuesto de
forma reiterada por la jurisprudencia de esta Corporación.
3.8.2. En cuanto al contenido de fondo, se afirma que el Acuerdo se
enmarca en una tipología de tratados internacionales que combaten la evasión
fiscal, cuya constitucionalidad ya ha sido examinada y avalada por la Corte en
varias oportunidades[3].
Para la interviniente, “esta sola consideración sería suficiente para sostener
que el Acuerdo aprobado por la Ley 1666 de 2013 es exequible, puesto que se
limita a recoger y desarrollar una disposición que en reiteradas ocasiones ya
ha sido declarada acorde con la Constitución en otros tratados públicos”.
En los casos mencionados, como ratio juris, esta Corporación
ha insistido en la necesidad de que este tipo de tratados cumplan con el
principio de reciprocidad, cuya exequibilidad es rigurosamente acreditada en el
Acuerdo sometido a control, ya que parte de la base de otorgar un tratamiento
equitativo a las Partes Contratantes.
Por último, en criterio de la interviniente, este Acuerdo además de
profundizar las relaciones con uno de los socios comerciales más importantes
del país, permitirá, eventualmente, con base en la información objeto de intercambio,
prevenir la comisión de conductas punibles vinculadas con el lavado de activos,
el contrabando, el narcotráfico y la financiación del terrorismo.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
4.1. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la
exequibilidad del Acuerdo y de la ley sometida a control. Para comenzar, la
Vista Fiscal hace un recuento del procedimiento legislativo que se surtió para
la aprobación de la Ley 1666 de 2013, luego de lo cual concluye que: “el
trámite [surtido] se ajusta a lo establecido constitucionalmente en materia de
iniciativa, trámite de urgencia, publicaciones y anuncios previos de votación,
aprobación en la fecha previamente anunciada, quórum mínimo deliberatorio y
decisorio, términos mínimos de debates entre comisiones y plenarias, discusión
dentro de máximo dos legislaturas y promulgación”.
4.2. Con posterioridad, en lo referente al contenido del Acuerdo, luego
de referirse a su alcance en los mismos términos previamente expuestos por los
distintos intervinientes, considera que su regulación se ajusta a la soberanía
de cada país en materia tributaria, al contenido del derecho al hábeas
data, al principio de reciprocidad que rige las relaciones internacionales,
a la buena fe y a la eficiencia en el ejercicio de la función pública. En
conclusión, en criterio de la Vista Fiscal, los textos sometidos a control se
ajustan al ordenamiento superior y deben ser declarados exequibles por la
Corte, pues no presentan ningún tipo de vicio que los invalide.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
5.1. Competencia
Esta Corporación es competente para efectuar la revisión constitucional
del “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de
los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria,
suscrito en Bogotá DC, el 30 de marzo de 2001” y de la ley que lo
aprueba, de conformidad con lo previsto en el artículo 241, numeral 10, de la
Constitución Política[4].
En sesión del 27 de marzo de 2014, y de conformidad con lo normado en el
artículo 43 de la Ley 270 de 1996[5],
se dispuso la designación de conjueces para participar en este presente
proceso, por cuanto al momento de votar la ponencia no se obtuvo la mayoría
reglamentaria requerida y los magistrados Mauricio González Cuervo y Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub no estuvieron presentes al momento de proceder a dicha
determinación, toda vez que previamente presentaron excusa. Una vez realizado
el respectivo sorteo se seleccionó a los señores Martín Bermúdez Muñoz y
Mauricio Uribe Duque.
5.2. Generalidades sobre el control de constitucionalidad de los
tratados internacionales y de las leyes que los aprueban
5.2.1. Como previamente se señaló, el numeral 10 del artículo 241 del
Texto Superior, le asigna a la Corte el examen de constitucionalidad de los
tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias. Conforme con la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación, este control se caracteriza por:
(i) ser previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación
de la ley en el Congreso y a su sanción gubernamental; (ii) ser automático, ya
que la ley aprobatoria debe ser enviada directamente por el Presidente de la
República o por el funcionario que él designe dentro de los seis días
siguientes al acto de sanción; (iii) ser integral, en la medida en que este
Tribunal debe examinar tanto los aspectos formales como materiales de la ley y
del tratado, por lo que se exige su confrontación frente a la integridad del
texto constitucional; (iv) ser habilitante, en cuanto constituye un
requisito sine qua non para que el Estado colombiano se
obligue internacionalmente frente al respectivo tratado; y finalmente, (v) ser
preventivo, pues su objetivo es detectar de forma anticipada a la vigencia del
tratado, los eventuales quebrantamientos que se presenten frente a la
preceptiva superior[6].
5.2.2. En cuanto al control de eventuales vicios de procedimiento, la
Corte debe examinar la validez de la representación del Estado colombiano en el
proceso de celebración, negociación y adopción del tratado, así como el
cumplimiento de las reglas relativas al trámite legislativo durante el estudio
y aprobación del correspondiente proyecto de ley en el Congreso de la
República.
En lo referente a las atribuciones de este último, esta Corporación ha
señalado que en virtud de lo previsto en los artículos 150.16 de la
Constitución Política y 217 de la Ley 5ª de 1992, el legislador no puede
formular enmiendas frente al contenido tratado, pues su función consiste en
aprobarlo o improbarlo sin fraccionar su aceptación[7].
Más allá de que, por regla general, en lo que respecta a los tratados
multilaterales, sea posible introducir reservas o declaraciones
interpretativas, que no afecten el objetivo y fin del tratado y siempre que no
se encuentren expresamente prohibidas[8].
5.2.3. En lo que respecta al control de eventuales vicios de fondo o de
contenido material, la labor de la Corte consiste en examinar las disposiciones
del tratado y de su ley aprobatoria frente a la totalidad de los preceptos
consagrados en la Constitución, con el propósito de garantizar la supremacía
del texto fundamental, en los términos previstos en el 4° de la Carta Política.
5.2.4. De acuerdo con lo anterior, esta Corporación procederá a la
revisión formal y de fondo del Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el
intercambio de información tributaria (en adelante AIIT), así como frente a la
ley que los aprueba.
5.3. Revisión formal
5.3.1. Competencia del funcionario que suscribió el AIIT
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que en
el examen de constitucionalidad de los tratados, es deber de esta Corporación
revisar la competencia del funcionario que participó en el proceso de negociación
y adopción del instrumento internacional sometido a revisión. Para tal efecto,
de conformidad con lo dispuesto en la Ley 406 de 1997, aprobatoria de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, este Tribunal siempre
verifica los plenos poderes de quien suscribe uno de tales instrumentos en
representación del Estado colombiano[9].
Según se certificó por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de
Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de
Relaciones Exteriores, el Acuerdo de Intercambio de Información Tributaria fue
suscrito en nombre de la República de Colombia por el
entonces Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales, señor Guillermo
Fino Serrano, en la ciudad de Bogotá DC, el día 30 de marzo de 2001[10].
Como el citado funcionario no se encuentra dentro del catálogo de
servidores públicos frente a los cuales se presume que representan al Estado,
en virtud del numeral 2° del artículo 7° de la mencionada Convención de Viena,
fue necesario –en aquel entonces– conferir plenos poderes por parte del
Presidente de la República, los cuales fueron refrendados por el Ministro de
Relaciones Exteriores, señor Guillermo Fernández de Soto. Al respecto, es
preciso indicar que se entiende por plenos poderes: “[el] documento que emana
de la autoridad competente de un Estado y por el que se designa a una o varias
personas para representar al Estado en la negociación, la adopción o la
autenticación del texto de un tratado, para expresar el consentimiento del
Estado en obligarse por un tratado, o para ejecutar otro acto con respeto a un
tratado”[11].
Precisamente, el siguiente es el tenor literal del documento mediante el
cual se confieren dichos poderes:
“ANDRÉS PASTRANA ARANGO
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DE COLOMBIA,
A TODOS LOS QUE LAS
PRESENTES VIEREN.
S A
L U D :
Por cuanto se ha de proceder a la firma del ‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el Intercambio de
Información Tributaria’, he decidido
conferir, como por las presentes confiero, PLENOS PODERES al Doctor GUILLERMO
FINO SERRANO, Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales, para que en
nombre del Gobierno Nacional proceda a la suscripción del referido Acuerdo
DADAS y firmadas de mi mano, selladas con el sello
de República y refrendadas por el Ministro de Relaciones Exteriores de
Colombia, en la ciudad de Bogotá, D.C., a los veintinueve (29) días del mes de
noviembre de dos mil (2000).
[RÚBRICA]
EL MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES
[RÚBRICA]”[12].
Aun cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores no remitió la copia
original del citado documento, dicha circunstancia no tiene ninguna incidencia
en el alcance del control, pues de conformidad con lo previsto en el artículo
264 del Código de Procedimiento Civil, los documentos públicos se reputan
auténticos[13].
En conclusión, en este caso, a partir del
citado documento, encuentra esta Corporación que se reunieron a cabalidad las
formalidades requeridas para el ejercicio de la representación necesaria para
la suscripción del AIIT, por las siguientes razones: (i) porque los plenos
poderes fueron otorgados de acuerdo con las normas del derecho internacional
público y, en este sentido, el señor Guillermo Fino Serrano, no obró como Director
General de Impuestos y Aduanas Nacionales, sino como una persona habilitada por
el Presidente de la República para la suscripción del instrumento internacional
bajo estudio, sin que ello genere reproche constitucional o legal alguno; y
además, (ii) porque dicha habilitación, como lo exige la lógica del
empoderamiento, se realizó con anterioridad
a la adopción del texto sometido a revisión, esto es, el día 29 de noviembre de
2000[14].
5.3.2. Aprobación presidencial
El 25 de abril de 2013, el Presidente de la República impartió la
respectiva aprobación ejecutiva al AIIT y, a su vez, ordenó someterlo al
conocimiento y trámite del Congreso de la República, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 189, numeral 2°, de la Constitución Política[15]. Este decreto también fue suscrito por la Ministra de Relaciones
Exteriores, María Ángela Holguín Cuellar[16].
5.3.3. Trámite del Proyecto de Ley No. 250 de 2013 Senado de la
República, 301 de 2013 Cámara de Representantes
A continuación esta Corporación adelantará el juicio de
constitucionalidad del trámite de aprobación adelantado por parte del Congreso
de la República frente al “Acuerdo entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de
información Tributaria”.
Inicialmente, la Corte debe aclarar que, en el proceso de formación de
las leyes aprobatorias de tratados, salvo por la exigencia de iniciar su
trámite en el Senado de la República (CP art. 154), la Constitución Política no
establece un procedimiento especial distinto al de expedición de las leyes
ordinarias, regulado por los artículos 157 a 165 del Texto Superior. De igual
manera, el reglamento interno del Congreso tampoco prevé reglas especiales
sobre la materia, salvo la contenida en el artículo 217 de la Ley 5ª de 1992,
previamente transcrita.
Teniendo en cuenta, tanto las certificaciones que fueron remitidas por
los respectivos Secretarios de las Cámaras Legislativas, como los antecedentes
legislativos y las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la
República, la Corte pudo concluir que el trámite surtido en esa Corporación
para la expedición de la Ley 1666 de 2013 fue el siguiente:
5.3.3.1. Iniciativa gubernamental y publicación oficial
El Proyecto de Ley No. 250 de 2013 fue presentado al Senado de la
República por el Gobierno Nacional, a través de la Ministra de Relaciones
Exteriores, María Ángela Holguín Cuéllar y el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, Mauricio Cárdenas Santamaría, el día 2 de mayo de 2013[17]. El texto original y la respectiva exposición de motivos fueron
publicados en la Gaceta del Congreso No. 257 del 3 de mayo de 2013 (páginas 10
a 14)[18].
Como consecuencia de las actuaciones descritas, encuentra la Corte que
se cumplieron con los requisitos de iniciación del trámite en el Senado de la
República (CP art. 154), de iniciativa gubernamental (Ley 5ª de 1992, art.
142.20)[19] y
de publicación previa del proyecto antes de darle curso en la comisión
respectiva, en acatamiento de lo previsto en el artículo 157 del Texto
Superior, conforme al cual: “Ningún proyecto será ley sin los
requisitos siguientes: 1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso,
antes de darle curso en la comisión respectiva”.
5.3.3.2. Comisión Constitucional Competente y mensaje de urgencia
En atención al contenido del articulado, la iniciativa fue remitida a la
Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, el 2 de
mayo de 2013[20].
Sin embargo, ese mismo día, en ejercicio de las atribuciones consagradas en los
artículos 163 de la Constitución Política y 169.2 y 191 de la Ley 5ª de 1992[21],
el Ministro de Hacienda y Crédito Público solicitó a los Presidentes del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes el trámite de urgencia de la
iniciativa de la referencia, al tiempo que requirió que el primer debate
reglamentario se cumpliera en sesiones conjuntas[22].
Precisamente, tal y como lo disponen los preceptos normativos
previamente mencionados, la declaratoria de urgencia por parte del Gobierno
Nacional frente a un proyecto de ley, provoca los siguientes efectos: En primer
lugar, la cámara en la cual se encuentre la iniciativa deberá decidir sobre la
misma dentro de un plazo de 30 días[23].
En segundo lugar, si el Presidente de la República o sus ministros insistieren
en la urgencia, el proyecto tendrá prelación el orden del día, excluyendo la
consideración de cualquier otro asunto, sea o no de naturaleza legislativa,
hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida sobre él[24].
En tercer lugar, si el proyecto se encuentra al estudio de una comisión
permanente, a solicitud del Gobierno Nacional, ésta podrá deliberar conjuntamente
con la correspondiente comisión de la otra cámara, con el propósito de darle
primer debate a la iniciativa[25].
Más allá de los efectos consagrados directamente en la Constitución y en
el reglamento del Congreso, a partir de un ejercicio sistemático de
interpretación del régimen normativo previsto para la aprobación de las leyes,
esta Corporación ha señalado las siguientes reglas que tienen aplicación al
momento de examinar la validez constitucional del uso de la figura del mensaje
de urgencia por parte del Gobierno Nacional, a saber:
(i) Aun cuando la Constitución Política exige que los proyectos de ley
sobre relaciones internacionales inicien su trámite en el Senado de la
República (CP art. 154), entre ellos, los concernientes a las leyes
aprobatorias de tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados
o con entidades de derecho internacional, no se desconoce este principio de
prevalencia de una de las cámaras, cuando como resultado del debate conjunto de
las comisiones de Senado y Cámara en primer debate, con ocasión de un mensaje
de urgencia, con posterioridad se aprueba la iniciativa en primer lugar en la
plenaria de la Cámara de Representantes y luego en la plenaria del Senado de la
República, o cuando dicha aprobación en segundo debate ocurre de forma
simultánea en ambas plenarias.
Para la Corte, la solicitud de trámite de urgencia y de la deliberación
conjunta de las comisiones en primer debate, altera el rito ordinario de
aprobación de las leyes, pues de exigirse que la iniciativa se apruebe primero
en la plenaria de una de las cámaras y luego en la otra (a partir del principio
de prevalencia), tornaría inocua la previsión constitucional que autoriza al
Gobierno Nacional para solicitar que las comisiones permanentes de ambas
cámaras deliberen de forma conjunta, en aras de imprimirle celeridad el proceso
legislativo y de lograr que la iniciativa se apruebe en el menor tiempo
posible, sin lesionar la integridad del procedimiento y los derechos de los
minorías. En efecto, escaparía a toda lógica entender que es posible deliberar
de forma conjunta en comisiones y que, a pesar de ello, el proceso no puede
continuar su curso de manera simultánea hasta tanto la iniciativa sea aprobada
por la cámara que tiene prevalencia en su debate, cuando lo que se busca es
reducir el tiempo que se emplea en el procedimiento legislativo ordinario. Por
esta razón, este Tribunal ha entendido que la citada exigencia se cumple, “si
el proyecto se presenta en esa cámara”[26],
ya que al final de cuentas el diseño bicameral del Congreso de la República, no
le otorga prevalencia funcional a ninguna de las cámaras sobre la otra[27].
Adicionalmente, la exigencia constitucional que determina la prevalencia
de una de las cámaras sobre la otra, circunscribe su alcance al concepto de
iniciación del trámite, y no a que éste sea integralmente terminado. Desde esta
perspectiva, en la Sentencia C-084 de 1995, se dijo que la iniciación se
refiere a la “etapa primigenia del proceso legislativo, consistente en el
comienzo de éste por medio de la presentación de un proyecto en una de las
cámaras”. De ahí que, es claro que la Constitución únicamente ordena que el
trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de tratados o convenios
internacionales debe iniciar por el Senado, lo que no excluye que a partir de
la existencia de un mensaje de urgencia, el proyecto sea debatido y aprobado de
forma simultánea en ambas plenarias, o de forma anticipada en la Cámara de
Representantes.
En el asunto sub-judice, además de invocar el mensaje de
urgencia, el Gobierno Nacional requirió la deliberación conjunta de las
comisiones permanentes de ambas cámaras en primer debate[28].
Dicha circunstancia, como ya se expuso, no implica una afectación del principio
de prevalencia en el trámite del proyecto de ley de la referencia (CP art.
154), en el entendido que el mismo se presentó inicialmente en el Senado de la
República, el día 2 de mayo de 2013[29],
más allá de que, como se verá más adelante, la aprobación en las plenarias de
ambas cámaras tuvo lugar el mismo día, esto es, el 20 de junio del año en cita.
Por lo demás, no existe ningún impedimento constitucional para
que, como consecuencia de un mensaje de urgencia y de la solicitud del Gobierno
Nacional, un proyecto de ley dirigido a aprobar un tratado internacional, pueda
ser debatido en sesión conjunta de las comisiones permanentes de las cámaras.
En efecto, el artículo 163 de la Constitución Política autoriza el mensaje de
urgencia “para cualquier proyecto de ley”, lo cual incluye –entre otros–
a los proyectos aprobatorios de tratados y convenios internacionales.
(ii) Como consecuencia de la deliberación conjunta en comisiones
constitucionales permanentes, los cuatros debates que tradicionalmente deben
celebrarse quedan reducidos a tres: el primer debate en conjunto y los
posteriores debates en las plenarias de cada cámara. Por esta razón, no es
imperativo que medien los 15 días que se exigen entre la aprobación del
proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, como lo
dispone el inciso 1° del artículo 160 del Texto Superior, ya que dicho período
de reflexión querido por el constituyente para la maduración de la ley en su
proceso de formación, no tiene sentido cuando se agota de consuno el primer
debate, dentro del marco de flexibilización y celeridad que se deriva de la
declaratoria de un mensaje de urgencia. Al respecto, en la
Sentencia C-562 de 1997, la Corte señaló que:
“En el esquema ordinario, expirado el término de
los quince días, el proyecto se somete a primer debate en una de las dos
Cámaras en la que debe concluir el íter legislativo. En el trámite
de urgencia, si la iniciativa -sin excepcionar los proyectos de ley relativos a
los tributos- se aprueba conjuntamente por las Comisiones respectivas en primer
debate, lo que sigue es el segundo debate en cada una de las Cámaras, siempre que
medie un lapso no inferior a ocho días. Es evidente que en el trámite
de urgencia, la deliberación conjunta de las dos comisiones obvia el paso del
proyecto de una Cámara a la otra, lo cual es uno de los efectos buscados
mediante este procedimiento que busca reducir el tiempo que se emplea en el
procedimiento legislativo ordinario”[30].
Por esta razón, en el asunto sub-examine, a partir de las
consideraciones expuestas, no se verificará el término previsto para el
tránsito de un proyecto de ley entre corporaciones, por lo que restringirá el
control al lapso de ocho días que debe mediar entre el primero y el segundo
debate en cada cámara (CP art. 160.1).
(iii) La declaratoria de urgencia por parte del Gobierno Nacional
produce como uno de sus efectos, el llamado a que la respectiva cámara decida
sobre la iniciativa dentro de un plazo de 30 días. De forma reiterada esta
Corporación ha entendido que el incumplimiento de dicho término no constituye
un vicio que tenga la virtualidad de afectar la validez de la norma sometida a
control, básicamente por las siguientes razones[31]:
(a) el término señalado por el Constituyente carece de fuerza preclusiva, pues
su finalidad se limita a exigir una mayor celeridad en el trámite de la
iniciativa; (b) el Congreso de la República no
pierde su competencia para seguir tramitando el proyecto pasado el citado
plazo, ya que en todo momento se conserva la función legislativa; (c) el mismo
artículo 163 del Texto Superior restringe sus efectos al apremio en el trámite,
cuando le otorga la facultad al Presidente o a sus Ministros de insistir en la
manifestación de urgencia, lo que significa que su uso no se agota en una
primera oportunidad y se puede volver sobre ella para lograr una mayor agilidad
en el procedimiento legislativo, en concreto, dándole prelación al proyecto en
el orden del día, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida sobre él.
Bajo este contexto, la Corte ha dicho que una interpretación diversa, “iría en
contra del fin perseguido por el precepto constitucional y por el propio
ejecutivo”, “que es lograr un estudio más ágil del proyecto de ley en razón de
su interés y urgencia”[32].
En lo que respecta al caso concreto, si bien el proyecto no se decidió
en cada una de las cámaras en el término de los 30 días siguientes a la
declaratoria de urgencia, que, como previamente se expuso, tuvo lugar día 2 de
mayo de 2013[33],
pues en ambas plenarias se aprobó la iniciativa el 20 de junio del año en cita[34],
ello no implica –como ya se dijo– la existencia de un vicio de procedimiento,
ya que se trata de un término meramente indicativo, cuyo propósito es lograr un examen más rápido del proyecto en razón de su interés y
urgencia.
(iv) Una vez presentada la declaratoria de urgencia por parte del
Gobierno Nacional, es obligación de las Mesas Directivas de ambas cámaras,
disponer la celebración de las sesiones conjuntas de las comisiones
constitucionales permanentes que resulten competentes[35],
a través de la expedición de una resolución, tal y como lo dispone el artículo
41.5 de la Ley 5ª de 1992.
En el asunto sub-judice, el proyecto de la referencia
se envió para su trámite a la Comisión Segunda Constitucional Permanente del
Senado de la República, el día 2 de mayo de 2013, teniendo en cuenta las reglas
de competencias previstas en el artículo 3 de la Ley 3ª de 1992[36].
Una vez el Gobierno Nacional solicitó al Congreso darle el trámite de urgencia,
se autorizó la celebración de sesiones conjuntas tanto por la Mesa Directiva
del Senado de la República a través de la Resolución No. 218 del 8 de mayo de
2013[37],
como por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes por medio de la
Resolución No. 1037 del mismo día, mes y año[38].
De este modo, en criterio de la Sala Plena de esta Corporación, se dio
estricto cumplimiento a lo establecido en los artículos 163 del Texto Superior
y 41.5, 169.2 y 191 de la Ley 5ª de 1992. En consecuencia, no existe reparo
alguno de constitucionalidad a la realización de sesiones conjuntas, conforme a
lo expuesto anteriormente.
5.3.3.3. Elaboración y publicación de ponencia para primer debate en
comisiones conjuntas
Una vez autorizada por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes
la celebración de sesiones conjuntas para dar primer debate al Proyecto de Ley
No. 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, se procedió a enviar el expediente
legislativo a la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, cuya
radicación tuvo lugar el día 9 de mayo de 2013[39].
Aun cuando el artículo 171 de la Ley 5ª de 1992 permite la presentación
de una ponencia conjunta, si ello no fuere posible, para efectos del debate, se
tendrá como base el informe radicado primer lugar[40].
En el asunto bajo examen, como a continuación se verá, los ponentes designados
por cada una de las cámaras presentaron por separado su respectivo informe,
siendo radicado en primer orden el correspondiente al Senado de la
República.
Precisamente, la ponencia para primer debate en la citada célula
legislativa fue presentada por los Senadores Myriam Alicia Paredes Aguirre
(coordinadora), Roy Leonardo Barreras Montealegre y Juan Fernando Cristo
Bustos, la misma fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 355 del 31 de mayo
de 2013[41].
Por su parte, en la Cámara de Representantes dicha ponencia fue elaborada por
los Congresistas Víctor Hugo Moreno Bandeira (coordinador), Hernán Penagos
Giraldo y José Gonzalo Gutiérrez, cuya publicación se realizó en la Gaceta del
Congreso No. 359 del 4 de junio de 2013[42].
En las proposiciones con las que terminan los informes de ponencia, se acoge
como texto propuesto el presentado por el Gobierno Nacional, sin modificación
alguna.
De acuerdo con lo expuesto, en relación con la iniciativa que dio origen
a la Ley 1666 de 2013, se da cumplimiento al artículo 156 de la Ley 5ª de 1992,
en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de la Constitución
Política, los cuales exigen dar primer debate a los proyectos de ley en
comisiones y publicar el informe de ponencia en la Gaceta del Congreso[43].
5.3.3.4. Del anuncio previo de votación en primer debate en comisiones
conjuntas
5.3.3.4.1. En cuanto al requisito del anuncio previo, en el artículo 8°
del Acto Legislativo No. 01 de 2003, se dispone que: “ningún proyecto
de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente
se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará
la presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la
cual se realizará la votación”. Esto significa que, como
reiteradamente lo ha expuesto la Corte, (i) la votación de todo proyecto de ley
debe ser anunciada; (ii) dicho anuncio debe darlo la presidencia de cada Cámara
o Comisión en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará
la votación; (iii) la fecha de esa sesión posterior para la votación ha de ser
cierta, determinada o, por lo menos, determinable[44];
y (iv) no puede votarse un proyecto de ley en una sesión diferente a la
anunciada previamente.
En este orden de ideas, este Tribunal ha señalado que la finalidad del
artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003 es permitir a los congresistas
y a la comunidad en general saber con anterioridad cuáles proyectos de ley
serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento de los mismos y
evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[45].
De manera que si la votación tiene lugar en sesión distinta a aquella en la que
se ha anunciado, los congresistas resultarían sorprendidos con el sometimiento
a decisión de un proyecto para el cual no estaban en principio preparados.
Para lograr dicho objetivo, esta Corporación ha establecido que se
cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión
inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que
serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y
cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual
resulte al menos determinable[46]. Al respecto, en Auto 089 de 2005, se expuso que:
“La Corte ha establecido que esta disposición
requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se
anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión
posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha
futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable. La
exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los
proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del
desarrollo del debate legislativo, la votación del proyecto no tiene lugar el
día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una
vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever
con claridad cuando se realizará la votación”[47].
En este sentido, en la Sentencia C-473 de 2005, se acogió la posibilidad
de utilizar como expresión para acreditar el cumplimiento del requisito del
anuncio previo, la frase: “en la próxima sesión”, pues se trata de
una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del
Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de
ordinario la votación de proyectos de ley tanto en comisión como en plenaria[48].
En dicha providencia, se manifestó que:
“En cuanto a los
aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las
etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios
y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al
terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin
que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente,
directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i)
anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima
sesión, (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley
correspondiente al mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó
que la consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión,
no en una fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los
congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos
que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se
haría la votación era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los
fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad”[49]. (Subrayado por fuera del texto original).
Ahora bien, cuando el debate de una iniciativa se prolonga en el tiempo,
la Corte ha sostenido que debe asegurarse la reiteración del anuncio de
votación, como regla general, en todas y cada una de las sesiones que anteceden
a aquella en la que efectivamente se surte la aprobación del proyecto, pues no
existe otro instrumento constitucional que permita garantizar la efectiva
realización del objetivo que se pretende satisfacer mediante la formalidad del
aviso, el cual –según se ha visto– consiste en evitar que los congresistas y la
comunidad en general sean sorprendidos con votaciones intempestivas o
subrepticias[50].
Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación también ha admitido que, en
aquellos casos en que se genere la ruptura de la cadena de anuncios, no
se incurre en un vicio de inconstitucionalidad, cuando en la sesión
inmediatamente anterior a aquella en la que finalmente se surte la aprobación
del proyecto, se cumple con la obligación constitucional de anunciar que el
acto de votación tendrá lugar en dicha fecha, tal y como lo exige el artículo
8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003[51].
Sobre la materia, en la Sentencia C-141 de 2010 se expuso que:
“Un segundo aspecto será el relacionado con la
cadena o secuencia de anuncios. Ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte
que en cada una de las sesiones que se sucedan entre aquella en que finaliza la
discusión sobre un proyecto y la que se lleva a cabo su votación deberá
anunciarse la votación del mismo, de manera que se garantice a los congresistas
y a la comunidad en general el derecho a conocer sobre el momento de la
votación. Sin embargo ha aceptado que, como excepción a esta regla, la
obligación del anuncio se cumpla con su realización, de forma suficientemente
determinada, en la sesión anterior a aquella en la que la votación tenga lugar.
Para la Corte esta posición garantiza en mejor medida la libertad para fijar la
agenda legislativa que tiene el Congreso y no limita la transparencia debida al
momento de realizar las votaciones de los proyectos en discusión.
Adicionalmente, el anuncio que señala la sesión en
que se llevará a cabo la votación debe ser claro, de manera que permita
determinar cuándo se llevará a cabo la votación. Al respecto, la Corte ha
avalado anuncios que prevén que el proyecto será “para considerar”, la “próxima
semana” o para “debate” (…)”.
5.3.3.4.2. En el asunto sub examine, en el Senado de la
República, el anuncio previo se realizó en la sesión del 4 de junio de
2013, según consta en el Acta No. 36 de esa fecha, la cual aparece publicada en
la Gaceta del Congreso No. 740 de septiembre 17 de 2013[52].
En relación con el contenido del anuncio, según se observa en la referida acta,
se utilizó la siguiente fórmula: “El Secretario, doctor Diego
Alejandro González González, informa: (…) señora Presidenta, para
las sesiones conjuntas que van a realizar las Comisiones Segundas de Senado y
Cámara, me permito anunciar los proyectos para su discusión, por
instrucciones suyas: - Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013
Cámara, por medio de la cual se aprueba ‘Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, para el
intercambio de información tributaria, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo
de 2001. (…) Le informo señora Presidenta que están anunciados los proyectos de
ley (…) para las Comisiones Conjuntas de Senado y Cámara. (…). La
señora Presidenta, Senadora Myriam Paredes Aguirre: Solicita a los
colegas que ojalá en el transcurso del día de hoy se radiquen las ponencias de
ascenso que faltan, aspiramos a convocar para la aprobación de
ponencias el día jueves, a partir de las 9.00. Para mañana tendremos Comisiones
Conjuntas y Comisión ordinaria si es posible”[53].
Como no se convocó para sesiones conjuntas al día siguiente, la Comisión
Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República se volvió a reunir
el jueves 6 de junio de 2013, como se señaló en la sesión previamente
transcrita. Por esta razón, con el propósito de no romper la cadena de
anuncios, se procedió a realizar el aviso previo en los siguientes
términos: “El Secretario, doctor Diego Alejandro González González,
informa: Señor Presidente, por instrucciones de la Presidencia, me
permito anunciar en primer término el proyecto de ley para las Comisiones
Conjuntas que se adelantará el día martes a partir de las 08:00 de la
mañana en el Salón Boyacá o para la próxima sesión que determine la
Mesa Directiva: - Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013
Cámara, por medio de la cual se aprueba ‘Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, para el
intercambio de información tributaria, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo
de 2001. (…) El Presidente, Senador Carlos Emilio Barriga,
agradece al Secretario. Recuerden que está citada para las 08:00 de
la mañana del día martes 11 de junio, en el Salón Boyacá, Comisiones Conjuntas;
(…) Se levanta la sesión y se les agradece a todos los que han participado y
asistido a este recinto”[54]..
Para esta Corporación, en el asunto bajo examen, el anuncio previo no
sólo se reiteró en todas y cada uno de las sesiones anteriores a aquella en la
finalmente se llevó a cabo la votación, sino que también se hizo en términos
claros y explícitos, a través del señalamiento de una fecha cierta y concreta.
Así, en la primera oportunidad (4 de junio), se utilizó la expresión en “las
sesiones conjuntas que van a realizar las Comisiones Segundas de Senado y
Cámara”, cuya realización –en principio– se dispuso para el día
siguiente, si era posible. Como finalmente dicha sesión no se convocó, en la
reunión de la Comisión Segunda Constitucional Permanente dispuesta para el día
6 de junio de 2013, se volvió a reiterar el anuncio, en el sentido
de señalar que la votación tendría lugar en la siguiente sesión de comisiones
conjuntas prevista para el día martes 11 de junio del año en cita. Como se
observa de lo expuesto, en criterio de la Corte, no cabe duda que la formula
utilizada permitió que sus destinatarios (los miembros de la Comisión Segunda
del Senado de la República) se enteraran de manera precisa sobre el objeto de
tal anuncio, con el propósito de evitar ser sorprendidos con votaciones
intempestivas.
5.3.3.4.3. En lo que respecta a la Cámara de Representantes, el anuncio
previo de votación se cumplió en los mismos términos previamente expuestos. En
efecto, en la sesión del 4 de junio de 2013, según consta en el Acta No. 32 de
esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 627 de agosto 16 de
2013, se utilizó la expresión “para ser discutido y votado en las
próximas sesiones conjuntas de las Comisiones Segundas de Senado y Cámara”[55]. Como
reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación, se trata de un aviso cuya
fórmula de la próxima sesión plantea la existencia de una
fecha cierta y determinable, al amparo de lo previsto en
el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
En todo caso, como no se llevó a cabo la reunión de las comisiones
conjuntas, en el período de tiempo transcurrido entre la citada sesión y la
siguiente de la misma Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara
de Representantes, con el propósito de no romper la cadena de anuncios, en la
sesión del día 6 de junio de 2013 se reiteró el aviso previo de votación, en
los siguientes términos: “Hace uso de la palabra la Secretaria
General, doctora Pilar Rodríguez Arias: Anuncio de proyectos de ley
para discusión y votación en primer debate, para dar cumplimiento al artículo
8° del Acto Legislativo número 01 de 2003, para ser discutido y votado
en próximas sesiones conjuntas de comisiones segundas de Senado y Cámara de
Representantes, Proyecto de Ley número 301 de 2013, 250 de 2013 Senado, por
medio de la cual se aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de
información tributaria, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001.
(…) Hace uso de la palabra el Presidente de la Comisión, doctor Oscar
de Jesús Marín: Colegas, antes de pasar a las proposiciones les
informo el próximo martes se convoca, el próximo martes se convocará a
las 8 de la mañana para conjuntas y allí, ya con los anuncios
respectivos por la señora secretaria”[56].
De
acuerdo con las consideraciones expuestas, no cabe duda que se trata de un
anuncio que satisface plenamente las exigencias previstas en el artículo 8 del
Acto Legislativo No. 01 de 2003, pues se fija una fecha concreta para llevar a cabo el acto de votación, esto es, el
próximo martes, o lo que es lo mismo, el 11 de junio de 2013, tal y como
había ocurrido en los mismos términos en la Comisión Segunda Constitucional
Permanente del Senado de la República[57].
5.3.3.5. Aprobación de la
iniciativa en comisiones conjuntas
En cumplimiento de lo
anunciado, se produjo el debate y la aprobación de este proyecto en la sesión
conjunta del 11 de junio de 2013, como consta en el Acta No. 2 de esa fecha, la
cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 674 de septiembre 3 de 2013[58]. La forma como
se surtió la votación fue la siguiente:
(i) Como se expuso en el
acápite 5.3.3.3 de esta providencia, como en cada una de los Comisiones
Constitucionales Permanentes se había presentado una ponencia, En acatamiento
de lo dispuesto en el artículo 171 de la Ley 5ª de 1992[59], se sometió a votación la que fue radicada en primer lugar, esto es, el
informe presentado por los ponentes del Senado de la República[60].
(ii) Antes de proceder a aprobar
el informe de ponencia, el Representante Iván Cepeda solicitó votación nominal[61].
(iii) En desarrollo de lo
dispuesto en el artículo 173 de la Ley 5ª de 1992, se procedió a la votación
por separado en cada Comisión[62]. Así, en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la
República, se observa lo siguiente: (i) la proposición con la que termina el
informe de ponencia y el articulado fueron aprobados con el voto favorable de
ocho senadores y un voto negativo de los 13 parlamentarios que integran la
citada Comisión[63]; y (ii) el título de la iniciativa y la pregunta acerca de si la
Comisión quiere que este proyecto pase a segundo debate fueron aprobados por el
mismo sistema de votación, con el voto favorable de nueve senadores y un voto
negativo de los 13 parlamentarios que –como ya se dijo– hacen parte de la
aludida Comisión. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario
General de la Comisión Segunda del Senado de la República, en oficio remitido a
esta Corporación el 27 de septiembre de 2013[64].
(iv) Por su parte, en la
Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se
advierte lo siguiente: (i) la proposición con la que termina el informe de
ponencia fue aprobada con el voto favorable de 14 representantes y un voto
negativo de los 18 parlamentarios que integran la citada Comisión[65]; (ii) el
articulado fue aprobado con el voto favorable de 12 representantes y un voto
negativo de los 18 parlamentarios que –como ya se dijo– hacen parte de la
aludida Comisión; y (iii) el título y la pregunta acerca de si la Comisión
quiere que este proyecto pase a segundo debate fueron aprobados por el mismo
sistema de votación, con el voto favorable de 13 representantes y un voto
negativo. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario General
de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, en oficio remitido a
esta Corporación el 15 de agosto de 2013[66].
Con consecuencia de lo
expuesto, en el asunto sub examine, este Tribunal encuentra que se
cumplieron a cabalidad con los requisitos referentes a la votación del proyecto
en la sesión previamente anunciada (CP art. 160), al quórum (CP arts. 145 y
146) y a las modalidades de votación permitidas por el Texto Superior (CP art.
133). En efecto, en relación con esta última, se acogió la votación nominal y
pública, por solicitud de uno de los parlamentarios, como regla general para la
adopción de decisiones en el Congreso de la República[67].
5.3.3.6. Trámite en la plenaria
de la Cámara de Representantes
El texto del proyecto de
ley aprobado en comisiones conjuntas fue publicado en la Cámara de
Representantes en la Gaceta de Congreso No. 440 del 18 de junio de 2013[68], sin que se haya modificado el contenido del AIIT propuesto por el
Gobierno Nacional, a partir de la posibilidad del Congreso de la República de
aprobar reservas o declaraciones interpretativas en los términos previstos en
el artículo 217 de la Ley 5ª de 1992, previamente citado.
La ponencia para segundo
debate en la citada célula legislativa fue presentada por los Representantes
Víctor Hugo Moreno Bandeira (coordinador), Hernán Penagos Giraldo y José
Gonzalo Gutiérrez, cuya publicación se realizó en la Gaceta del Congreso No.
442 del 18 de junio de 2013[69]. En la proposición con la que termina el informe, se acoge como texto
propuesto el presentado por el Gobierno Nacional, sin modificación alguna[70].
El anuncio previo del proyecto tuvo
lugar durante la sesión de junio 19 de 2013, según consta en el Acta No. 216 de
esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 757 de febrero 16 de
2013[71]. En
esta última acta también se observa que este anuncio se hizo en términos claros y explícitos, a
través del señalamiento de una fecha que resulta cierta y concreta. Al
respecto, expresamente se señaló que: “Se anuncian los siguientes
proyectos para la sesión plenaria del día de mañana 20 de junio o
para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o
actos legislativos (…) Proyectos para Segundo Debate: (…) Proyecto de Ley
número 301 de 2013 Cámara, 250 de 2013 Senado, por medio de la cual se aprueba
el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria,
suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001. (…) Dirección de la
Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: Gracias señora Secretaria,
se cita para el día de mañana 20 de junio a las ocho de la mañana. (…)”[72].
Conforme se fijó en el anuncio previo,
el proyecto se discutió y aprobó en segundo debate en la sesión plenaria
realizada el 20 de junio de 2013, como consta en el Acta de Plenaria No. 217 de
esa misma fecha, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No.
685 del 5 de septiembre de 2013[73]. De
acuerdo con la certificación expedida el 15 de agosto del año en cita por el
Secretario General de la Cámara de Representantes[74], la
citada iniciativa fue considerada y aprobada con una votación unánime de 153 de
los 163 representantes que actualmente conforman esa célula legislativa[75].
Como se deriva de la citada gaceta y de
la certificación previamente señalada, el Proyecto de Ley No. 250 de 2013
Senado, 301 de 2013 Cámara, fue aprobado por unanimidad de los asistentes (153
representantes), a través del sistema de votación ordinaria en virtud de lo
previsto en el numeral 16 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, sin
discrepancias en su contenido y sin que se haya solicitado votación pública y
nominal[76].
En consecuencia, como se
infiere de lo expuesto, no sólo se cumplieron con los requisitos de anuncio
previo (CP art. 160), quórum (CP arts. 145 y 146) y modalidades de votación
permitidas por el Texto Superior (CP art. 133), sino también con el término de
ocho (8) días que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la
comisión constitucional respectiva y en la plenaria correspondiente (CP art.
160). En efecto, en el asunto bajo examen, la votación en primer debate tuvo
lugar el 11 de junio de 2013, mientras que en la plenaria se llevó a cabo el
día 20 del mismo mes y año. Finalmente, el texto definitivo aprobado por la
plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso
No. 462 del 2 de julio de 2013[77].
5.3.3.7. Trámite en la
plenaria del Senado de la República
5.3.3.7.1. De los
principales aspectos de trámite y de la corrección formal del procedimiento
5.3.3.7.1.1. El texto
del proyecto de ley aprobado en comisiones conjuntas fue publicado en el Senado
de la República en la Gaceta de Congreso No. 416 del 13 de junio de 2013[78], sin que se
haya modificado el contenido del AIIT propuesto por el Gobierno Nacional.
La ponencia para segundo
debate en la citada célula legislativa fue presentada por los Senadores Myriam
Alicia Paredes Aguirre, Roy Leonardo Barreras Montealegre y Juan Fernando
Cristo Bustos, cuya publicación se realizó en la citada Gaceta del Congreso No.
416 del 13 de junio de 2013[79].
A continuación, el anuncio se realizó en la sesión del
17 de junio de 2013, según consta en el Acta No. 67 publicada en la Gaceta del
Congreso No. 691 del 6 de septiembre de 2013. Al respecto, se dijo que: “Por instrucciones de la
Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por
Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión (…) Proyectos para Segundo Debate (…) Proyecto de ley número 250 de 2013
Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América para el intercambio de información
tributaria, suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de marzo de 2001.”[80]
Conforme al contenido del anuncio, la
votación tuvo lugar el día 18 de junio del año en cita, como aparece registrada
en el Acta No. 68 publicada en la Gaceta del Congreso No. 701 del 10 de
septiembre de 2013. En dicha oportunidad, la aprobación de la iniciativa se
realizó a través del sistema de votación ordinaria por unanimidad, sin
discrepancias y sin que se haya solicitado votación nominal y pública, como lo
permite el numeral 16 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, previamente
citado. Precisamente, al constatar los senadores presentes en la sesión se
observa que el proyecto de ley fue aprobado por 94 congresistas, esto es, con
unas amplias mayorías frente a una iniciativa que se tramita mediante el
procedimiento de la ley ordinaria. Al respecto, en el aparte pertinente de la Gaceta
del Congreso No. 701 de 2013, se señala que:
“Proyecto de
ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la
cual se aprueba el ‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información
tributaria’, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001.
La presidencia
indica a la Secretaría dar lectura a la proposición con que termina el informe.
Por Secretaría
se da lectura a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia.
La Presidencia somete a consideración de la Plenaria la proposición leída y,
cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
Se abre segundo
debate
Por solicitud
de la honorable Senadora Ponente, Miryam Alicia Paredes Aguirre, la Presidencia
pregunta a la Plenaria si acepta la omisión de la lectura del articulado y,
cerrada su discusión, esta responde afirmativamente.
La Presidencia
somete a consideración de la Plenaria el articulado del proyecto, y cerrada su
discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado propuesto? Y esta
responde afirmativamente.
La Presidencia
indica a la Secretaria dar lectura al título del proyecto.
Por Secretaría
se da lectura al título del Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de
2013 Cámara, por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre el
Gobierno de la república de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de
América para el intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá
DC., el 30 de marzo de 2001.
Leído este, la
Presidencia lo somete a consideración de la Plenaria, y cerrada su discusión
pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído? Y estos le
imparten su aprobación.
Cumplidos los
trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta:
¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la
república? Y estos responden afirmativamente”[81].
De lo transcrito se infiere que la
iniciativa contó con el apoyo unánime de los senadores presentes, sin que se
haya exteriorizado ninguna constancia que manifestara su oposición al contenido
del proyecto.
No obstante lo anterior, como lo certificó
el Secretario General del Senado de la República, en la citada actuación se
incurrió en una irregularidad de trámite, advertida por su Mesa Directiva, pues
equivocadamente el proyecto fue anunciado y votado con anterioridad al plazo de
ocho días que debe mediar para su aprobación entre el primer y el segundo
debate (CP art. 160.1)[82].
Por esta razón, la plenaria de la
citada célula legislativa procedió a subsanar la deficiencia observada, al
realizar de nuevo el anuncio previo el 19 de junio de 2013 y al proceder a la
votación definitiva de la iniciativa el día 20 del mismo mes y año, esto es, en
el plazo previsto en el inciso 1° del artículo 160 del Texto Superior. (CP art. 160). Así las
cosas, en el asunto bajo examen, la votación en primer debate tuvo lugar el 11
de junio de 2013, mientras que en plenaria se llevó a cabo el día 20 de junio
del año en cita.
La subsanación de esta irregularidad,
como lo señaló el Secretario General del Senado de la República, se realizó con
fundamento en lo previsto en el numeral 2° del artículo 2° de la Ley 5ª de
1992, conforme al cual: “Artículo 2.- Principios de interpretación
del reglamento. (…) 2. Corrección formal de los procedimientos. Tiene
por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el
entendido de que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de
formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las
minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones”[83]. Esta modalidad de subsanación, bajo la
dirección de las mesas directivas de cada una de las cámaras, ha sido avala por
la Corte Constitucional, bajo el entendido que el vicio se convierte en una
irregularidad irrelevante a partir de la corrección del procedimiento por parte
del órgano que detenta el ejercicio de la función legislativa.
En este sentido, en la Sentencia C-1040
de 2005, al pronunciarse sobre una hipótesis similar a la expuesta, concluyó
que: “Es posible que habiéndose presentado una irregularidad, la misma
se sanee durante el trámite legislativo, y por consiguiente no da lugar a un
vicio de procedimiento. Tal es el caso, por ejemplo, del aval presentado
por los ministros a iniciativas parlamentarias en materias reservadas a la
iniciativa del gobierno. Tal hipótesis no requiere la repetición de lo
actuado. En otros casos el saneamiento puede darse repitiendo
la actuación irregular, como sería el caso de si se inicia el debate en
plenaria en el día séptimo contado a partir de la aprobación del proyecto en la
respectiva comisión y, al advertirse la irregularidad, se deja sin efectos lo
actuado y el debate se reinicia nuevamente el día octavo. Es claro que de no
mediar el saneamiento, se estaría ante un vicio de procedimiento, pero
al sanearse la actuación la misma deviene en una irregularidad irrelevante.”[84]
5.3.3.7.1.2. Como se observa de lo anterior, si bien
existió un vicio de procedimiento al aprobar la iniciativa sin tener en cuenta
el período de tiempo que debe mediar entre el primer y el segundo debate, el
mismo fue debidamente subsanado al repetir la actuación irregular (Ley 5ª de
1992, art. 2°, núm. 2°), con lo cual es posible examinar la forma cómo se
cumplió el aviso y se adelantó la votación los días 19 y 20 de junio de
2013.
(i) En relación con el
anuncio previo, éste se produjo definitivamente en la citada sesión del 19 de
junio de 2013, conforme consta en el Acta No. 69 de esa misma fecha, la cual
fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 702 de septiembre 10 de 2013[85]. En lo que
concierne a su contenido, se acogió la siguiente fórmula: “Por
instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de
2003, por Secretaria se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en
la próxima sesión. // Anuncios para la Sesión Plenaria del día 20 de
junio de los proyectos para discutir y votar en la Sesión Plenaria del
Honorable Senado de la República. (…) Con ponencia para segundo debate: (…)
Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la
cual se aprueba el ‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información
tributaria’, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001”[86].
Se trata de un anuncio que satisface
las exigencias previstas en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003,
previamente señaladas, pues se fija una fecha cierta y concreta para llevar a
cabo el acto de votación.
(ii) En cumplimiento de lo
anunciado, se
produjo el debate y la aprobación de esta iniciativa en la sesión del día 20 de
junio de 2013. De acuerdo con la certificación expedida el 21 de agosto por el
Secretario General del Senado de la República y según consta en el Acta No. 70
del 20 de junio de 2013, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del
Congreso No. 712 del 12 de septiembre del año en cita[87], el proyecto
de ley fue considerado y aprobado en plenaria mediante votación ordinaria, con
un quórum deliberatorio y decisorio de 92 de 98 senadores[88]. En dicha sesión dejaron constancia de su voto negativo los
Congresistas Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano[89].
La existencia de dichos
votos negativos plantea una discusión acerca de la posibilidad de acudir a la
votación ordinaria, pues como expresamente lo ha señalado esta Corporación, la
citada modalidad de votación sólo tiene ocurrencia en los casos exceptivos planteados
por el legislador. En efecto, en la reciente Sentencia C-134 de 2014, la Corte
declaró la inconstitucionalidad de la Ley 1634 de 2013, por medio de la cual se
aprueba el proyecto de enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario
Internacional, por transgredir el deber de acreditar la unanimidad cuando se
adopta el aludido sistema de votación, al entender que las
excepciones a la votación nominal y pública son taxativas y de aplicación
restringida[90].
El citado fallo se ocupa en
una primera oportunidad del examen referente a la falta de unanimidad en la
votación ordinaria, más allá de que en casos anteriores esta Corporación se
hubiese pronunciado sobre la importancia de la votación nominal y pública y del
carácter restrictivo de sus excepciones[91]. No obstante, en esta misma sentencia, se señaló que el procedimiento
legislativo debe ser entendido a partir de los objetivos y fines
constitucionales que está llamado a cumplir, teniendo en cuenta el principio de instrumentalidad de las formas, conforme al cual las reglas procesales buscan proteger
importantes valores sustantivos, y el principio de corrección de las
formas, que rechaza la concepción de los trámites como condiciones sin
relevancia constitucional, o meras formalidades.
Precisamente, al abordar el
alcance del control de constitucionalidad por aspectos de forma, en la
Sentencia C-737 de 2001, se señaló que: “esta Corte siempre ha interpretado el
alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes teniendo en
cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar.” De
ahí que, “las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca
deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e
impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en
el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a
desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental”.
Por esta razón, este
Tribunal ha sostenido que siempre que se efectúe al escrutinio de una
irregularidad, es imprescindible que se examine el valor sustantivo que se
encuentra en juego, a partir del contexto en que tuvo lugar el defecto
observado, pues de ello depende si el desconocimiento de una regla de trámite
referente a la aprobación de una ley constituye un vicio de procedimiento[92]. Lo anterior
no significa que las formas procesales sean irrelevantes o que puedan ser
simplemente ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser
respetadas, precisamente porque protegen valores sustantivos significativos
vinculados con la realización del Estado Social de Derecho.
En el asunto sub
examine, lo anterior conduce a reconocer que, como recientemente lo declaró esta
Corporación, si bien el hecho de que no exista unanimidad en una votación ordinaria,
aunado a la circunstancia de que no se proceda –en su lugar– a votar de manera
nominal y pública, constituye
una irregularidad en el trámite legislativo[93], es
posible que a partir del contexto en el que dicho defecto se produjo, carezca
de la entidad suficiente para afectar la validez de la ley, a partir de su
confrontación con los principios y valores materiales que se encuentran en
juego.
Así las cosas, en esta oportunidad, la
Corte se pronunciará, por una parte, sobre el principio de instrumentalidad de
las formas en el examen de irregularidades vinculadas con el proceso de
creación normativa; y por la otra, sobre la regla de procedimiento referente a
la votación ordinaria en casos de unanimidad y el fin sustantivo que la
justifica. Una vez se hayan expuesto las consideraciones referentes a ambas
materias, se procederá al examen del caso en concreto.
5.3.3.7.2. Sobre el principio de instrumentalidad
de las formas en el examen de irregularidades vinculadas con el proceso de
creación normativa
Uno de los temas que mayor
controversia ha generado en la jurisprudencia constitucional, es el alcance del
control en lo referente a los asuntos de procedimiento[94]. Ello ocurre, en primer lugar, porque en la Constitución existe un gran
número de disposiciones que contienen normas que regulan el trámite de
aprobación de las leyes y, en segundo lugar, porque a dichas pautas normativas
se han adicionado las disposiciones orgánicas que reglamentan el procedimiento
legislativo, a través de su incorporación al denominado bloque de
constitucionalidad[95].
Este conjunto amplio y
complejo de preceptos destinados a regular la producción normativa,
plantea tensiones entre los fines propios del principio democrático y los
objetivos del control de constitucionalidad, básicamente en lo relativo a la
necesidad de garantizar la supremacía de la Constitución, pues existe un riesgo
latente de que se declare la inexequibilidad de preceptos legales por simples
irregularidades u omisiones de trámite, a partir de una consideración de
carácter meramente formal. En efecto, un argumento de este tipo no permite
distinguir si una formalidad trasciende o no en términos constitucionales,
puesto que –al final de cuentas– cualquier desconocimiento de normas de
procedimiento llevaría a declarar la inconstitucionalidad de una ley.
Sobre la base de la
tendencia hacia el fortalecimiento de una postura amplia de control, este
Tribunal ha trazado una línea en lo que respecta a la existencia o no de vicios
de procedimiento. Con este propósito, como ya se dijo, se ha admitido que el
trámite dirigido a la expedición de leyes debe ser entendido a partir de los
objetivos y fines constitucionales que está llamado a cumplir, teniendo en
cuenta el principio de instrumentalidad de las formas, conforme al cual las reglas procesales no tienen valor
en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin
sustantivo[96], y el principio
de corrección de las formas, que rechaza la concepción de los trámites como
condiciones sin relevancia constitucional[97]. Lo anterior,
indudablemente, en un contexto que también resulte acorde con el principio in dubio pro legislatoris[98].
A partir del uso de estos
principios que guían la labor del juez constitucional, como se ha puesto de
presente en varias sentencias[99], es posible distinguir entre vicios de procedimiento e irregularidades
irrelevantes (también llamadas simples irregularidades). En este sentido, en la
Sentencia C-240 de 2012, la Corte explicó que:
“[No toda] falla procedimental constituye un vicio de
inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de ley, siendo posible su
convalidación en aplicación del principio de instrumentalidad de las
formas, que conlleva su interpretación teleológica al servicio de un fin
sustantivo, claro es, sin pasar por alto que las normas procesales establecidas
buscan proteger importantes valores sustantivos, como el principio democrático.
// Para determinar la trascendencia de un vicio en el procedimiento legislativo
se debe contextualizar la situación en la cual se presentó, pues no toda
irregularidad conlleva la afectación de aspectos sustanciales, luego no da
lugar a la invalidez de una norma, tal como se explicó en la Sentencia C-473 de
2004 ya referida, donde explicó (no está en negrilla en el texto
original): “Es por ello que al analizar la trascendencia de un vicio de
forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó,
como el conjunto integral del trámite legislativo. Sobre este punto, esta
Corporación ha señalado que ‘lo que debe ser objeto de análisis de
constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la
verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales
involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté
siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está
encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de
conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de
discutirlos previamente a su aprobación.’ // Por ello, para determinar
si un vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera la
inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad
irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio
de la instrumentalidad de las formas.”
En desarrollo de lo
anterior, esta Corporación ha señalado que la aplicación del principio de
instrumentalidad de las formas en torno a la ocurrencia de una irregularidad en
el trámite de un procedimiento legislativo, le otorga a la Corte la posibilidad
de determinar, (i) si ese defecto es de entidad suficiente como
para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de ley, a partir de
la satisfacción o no del fin sustantivo que lo justifica. En caso de que la
irregularidad tenga dicha entidad, (ii) este Tribunal debe estudiar si existió
o no una corrección formal del procedimiento en el trámite de la iniciativa[100]; y en caso de que el vicio no haya sido subsanado, (iii) esta
Corporación debe examinar si es posible devolver la ley al Congreso de la
República para que corrija el defecto observado[101].
Sin embargo, como se ha
expuesto de forma reiterada en la jurisprudencia de la Corte, la posibilidad de
examinar estas dos últimas alternativas, supone la ausencia de circunstancias
que, visto el caso en concreto, lleven a considerar que la irregularidad carece
de la entidad suficiente para constituir un vicio de
procedimiento[102]. A partir de lo expuesto, es claro que siempre que se advierta la
ocurrencia de una irregularidad de trámite, es obligación de este Tribunal
proceder a identificar cuál es el fin sustantivo que se encuentra protegido por
las normas de procedimiento invocadas, con el propósito de determinar si está o
no en presencia de un vicio de inconstitucionalidad. Desde esta perspectiva,
esta modalidad de control lejos de limitarse a un simple examen de carácter meramente formal,
supone la revisión acerca del cumplimiento de los valores y principios que las
normas sobre procedimiento legislativo protegen.
Esta lectura sobre la
materia, de un lado, rescata el hecho de que la Constitución busca realizar principios
y valores materiales, como se prevé en el preámbulo y en los artículos 1° y 2°
del Texto Superior; y del otro, torna efectivo el mandato consagrado en el
artículo 228 de la Carta, conforme al cual en los trámites
procesales prevalece el derecho sustancial.
Entre los fines sustantivos
que han sido invocados por la jurisprudencia, se destacan: (i) la preservación
de la voluntad de las mayorías, cuando se trata de reglas vinculadas con la
consolidación del quórum o la realización del principio de consecutividad; (ii)
la protección del principio de publicidad, cuando se está en
presencia de aspectos referentes al sistema de votación adoptado por las
cámaras o al cumplimiento de las reglas sobre el anuncio previo; y (iii)
la salvaguarda de los derechos de las minorías, en casos vinculados
con las reglas que conducen a garantizar la transparencia del debate.
La aplicación del principio
de instrumentalidad de las formas no depende del tipo de irregularidad que se
invoque, ni del rango normativo de la regla de procedimiento objeto de
infracción. Así lo ha admitido la Corte al prever su aplicación en distintos
casos, por ejemplo, (i) en la Sentencia C-1039 de 2004, se acudió al citado
principio para examinar la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 03 de
2002, en el que se alegaba el desconocimiento del deber de publicar la ponencia
con las propuestas rechazadas en primer debate, como lo exigen el inciso 3° del
artículo 160 del Texto Superior, en armonía con lo previsto en el artículo 175
del Reglamento del Congreso. Para este Tribunal, no se incurrió en un vicio de
procedimiento, pues además de la publicación de la ponencia, uno de los
ponentes dio una explicación verbal sobre las propuestas rechazadas, lo cual
mantenía incólume el principio de publicidad que rige el procedimiento
legislativo.
Por su parte, (ii) en la
Sentencia C-277 de 2007, se hizo uso del mencionado principio para entender que
el hecho de haberse sometido a votación, en dos oportunidades distintas, una
misma disposición en la que se realizaban ajustes en cuanto a su contenido
normativo, no vulneraba el principio de intangi-bilidad del voto, la
prohibición de repetir votaciones y de reabrir la discusión formal sobre texto
negados (Ley 5ª de 1992, arts. 135 y 226). En criterio de este Tribunal, a
partir del contexto en el que tuvo lugar la aprobación del Acto Legislativo No.
01 de 2005, lo ocurrido no tenía la entidad suficiente para calificarse como un
vicio de procedimiento, pues básicamente se entendía que el cambio producido en
el texto sometido a votación constituía una enmienda, lo que impedía la
consolidación de las prohibiciones anteriormente mencionadas.
De igual manera, (iii) en
las Sentencias C-916 de 2001, C-473 de 2004, C-131 de 2009, C-446 de 2009 y
C-168 de 2012, se acudió al aludido principio de instrumentalidad de las
formas, para considerar que las irregularidades alegadas no constituían un
vicio de procedimiento susceptible de afectar la validez de la ley, en relación
con aspectos de trámite vinculados con (a) la publicación del informe de
ponencia antes de dar curso al primer debate en comisión; (b) la supuesta
omisión en el trámite de una solicitud de votación nominal; (c) la falta de
lectura y debate de unas proposiciones modificatorias; (d) la imprecisión del
anuncio previo al invocar un día que no concordaba con la fecha del calendario;
y (e) la forma como se votan las iniciativas al no seguir estrictamente los
parámetros del reglamento sobre la materia.
En conclusión, para
determinar si la inobservancia de un trámite relativo al debate parlamentario
constituye un vicio de procedimiento o una irregularidad irrelevante que no
afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio de instrumentalidad
de las formas. Este principio tiene su origen en la propia Constitución y
constituye un desarrollo concreto del mandato de primacía del derecho
sustancial sobre las formas (CP art. 228). Su aplicación no depende del tipo de
irregularidad que se invoque, ni del rango normativo de la regla de
procedimiento objeto de infracción. En todo caso, como se deriva de los
precedentes existentes sobre la materia, su utilización exige tener en cuenta
tanto el contexto en el cual se presentó la deficiencia de trámite, como el
conjunto integral del trámite legislativo[103].
A partir de lo expuesto, se
precederá a examinar la regla de procedimiento referente a la votación
ordinaria en casos de unanimidad y el fin sustantivo que la justifica. Luego de lo
cual se procederá al examen del caso en concreto.
5.3.3.7.3. De la regla de
procedimiento referente a la votación ordinaria en casos de unanimidad
5.3.3.7.3.1. Inicialmente
es preciso recordar que la votación se define como el “acto colectivo por medio del cual
las cámaras y sus comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un
asunto de interés general”. Al respecto, la Ley 5ª de 1992, en el artículo 128, contempla como sistemas de votación: el nominal, el ordinario y el
secreto, más allá de que –por regla general– sea exigible la votación nominal y
pública, reservando las otras modalidades a los casos exceptivos que se
establezcan por el legislador, como se infiere de lo previsto en los artículos
133 y 144 del Texto Superior[104].
Al pronunciarse
específicamente sobre la votación nominal y pública en las actuaciones que se
adelantan por los cuerpos colegiados de elección popular, el Constituyente
manifestó que su incorporación tiene como propósito “visibilizar la gestión de
las corporaciones públicas” y “aumentar la responsabilidad de sus miembros”[105]. Esto significa que esta modalidad de votación
fortalece los mecanismos de transparencia y de publicidad de las actuaciones de
los cuerpos colegiados de representación popular, en aras no sólo de permitir
al elector ejercer una especie de control sobre la forma como actúan sus
elegidos, sino también como una vía para recuperar la confianza del legislativo
frente a la ciudadanía. En efecto, el hecho de que el voto sea nominal, implica
que se puede identificar la forma como cada uno de los miembros de un cuerpo
colegiado se manifiestan expresamente acerca de una iniciativa; al tiempo que
la exigencia de que sea público, reivindica la posibilidad de
que cualquier persona pueda conocer dicha situación.
En todo caso, la votación
nominal y pública no constituye un imperativo constitucional en todos los
casos, pues el propio Constituyente delegó en el legislador el señalamiento de
los casos exceptivos en los cuales ella no tendría ocurrencia, ya que es viable
que exista una razón constitucional que justifique de manera objetiva y razonable, la
imposición de una reserva especial frente al principio de publicidad que rige
la actividad de las corporaciones públicas de elección popular.
5.3.3.7.3.2. Dentro de
esta lógica, la Ley 1431 de 2011 consagró a la votación ordinaria como una de
las modalidades exceptivas de manifestación de la voluntad aplicable tanto al
Congreso de la República, como a los otros cuerpos de representación popular[106]. Precisamente, el artículo 1° de la ley en cita, dispone que la votación ordinaria se utiliza
en los casos señalados de forma expresa por la ley y se efectúa dando los
congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. Es obligación del
respectivo secretario informar sobre el resultado de la votación, y en el
evento de no pedirse verificación, se tendrá por exacto dicho informe[107]. Este sistema de votación se preservó en el ordenamiento jurídico por
razones de celeridad[108], pues
la cantidad de determinaciones sometidas a la definición de los congresistas,
harían excesivamente complejo y engorroso mantener la votación pública y
nominal en todos los casos. Así, por ejemplo, este sistema se consagra para la
aprobación del orden del día y del título de los proyectos, la declaratoria de
sesión permanente y la consideración de mociones o expresiones de duelo[109].
5.3.3.7.3.3. Los casos
taxativos en los que se puede adoptar este sistema de votación se encuentran
previstos en el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, entre ellos, se destaca el
consagrado en el numeral 16, conforme al cual: “Tampoco se requerirá
votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista
unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar
todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación
sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la
totalidad del artículo se someterán a votación nominal y pública las diferentes
proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan
discrepancias”.
Esta disposición ha sido
objeto de interpretación por la Corte[110], en el siguiente sentido: (i) la votación ordinaria es una excepción
frente a la votación nominal y pública, por lo que su uso es eminentemente
restrictivo y sólo está llamada a prosperar cuando se acreditan los supuestos
que autorizan su procedencia[111]. En este sentido, en la norma previamente señalada, (ii) se permite la
votación ordinaria frente a una iniciativa legislativa, (a) cuando existe
unanimidad en relación con la aprobación o el archivo de toda una iniciativa o
de alguna parte de su articulado, y además, (b) no se hace uso del derecho de
solicitar la votación nominal y pública por parte de algún congresista. Cuando
la unanimidad no abarca la totalidad del articulado, (c) se someterán a esta
última modalidad de votación, las diferentes proposiciones sobre los artículos
respecto de los cuales existan discrepancias.
En cuanto al concepto de
unanimidad, (iii) la Corte ha entendido que supone la existencia de un común
acuerdo de los miembros de una comisión o de una plenaria, con relación a la
aprobación o archivo de todo o parte del articulado de un proyecto[112]. Para acreditar dicha unanimidad, entre otras, este Tribunal se ha
auxiliado en las siguientes circunstancias: (a) a que en el momento en que se
ponga a consideración de los miembros de una célula legislativa el informe de
ponencia no se presente ninguna oposición[113]; (b) a que el articulado del proyecto sea aprobado en bloque[114]; (c) a que se acepte la omisión de lectura del articulado del proyecto
de ley[115]; (d) a que ningún congresista objete el resultado de la votación o
solicite la reapertura del debate[116]; y finalmente, (e) a que no se registren votos en contra[117].
5.3.3.7.3.4. Los fines sustantivos que justifican la
unanimidad como causal de excepción al mandato general de la votación nominal y
pública, se encuentran en que se trata de una hipótesis a través de la cual las
células legislativas declaran su voluntad en relación con una iniciativa,
acorde con objetivos de publicidad, transparencia y de control ciudadano, pues
el actuar de común acuerdo en la aprobación o en el archivo de un proyecto de
ley, permite que exista claridad en torno a los congresistas que acompañaron la
iniciativa y el sentido en que finalmente lo hicieron. Esta circunstancia
permite visibilizar la gestión de las corporaciones públicas e incrementar la
vigilancia ciudadana sobre la actuación de sus representantes, como ideal
democrático que también se manifiesta con la votación nominal y pública[118]. Precisamente, en el Auto 118 de 2013, este Tribunal señaló que:
“Si la
Corporación vota unánimemente un proyecto de ley, la votación nominal y pública
resulta entonces innecesaria respecto del resultado de la votación. Es
razonable, por lo mismo, que el legislador haya exceptuado este requisito
porque en tal caso se garantiza de modo óptimo la transparencia y se permite el
debido control ciudadano”.
Los elementos claves
subyacen entonces en la posibilidad de identificar la existencia del quórum y
de las mayorías requeridas, y de manera concreta lograr conocer el resultado de
la votación (o lo que es lo mismo, poder constatar si ella fue afirmativa o
negativa). Lo anterior, en criterio de la Corte, permite realizar los fines de
publicidad, transparencia y de control ciudadano, que explican la excepción de
la unanimidad, en los términos previstos en el numeral 16 del artículo 1º de la
Ley 1431 de 2011. Por esta razón, en el citado Auto, la Corte explicó que se
presenta un vicio de inconstitucionalidad, cuando se verifica que hubo una
decisión aprobatoria “pero no es posible determinar si esta fue o no unánime, o
cuando no se conoce el resultado concreto de la votación”[119].
Así las cosas, en virtud
del principio de instrumentalidad de las formas, cuando se apela a la
unanimidad en la aprobación de un proyecto de ley, como excepción a la votación
nominal y pública, se entiende que existe una irregularidad en su trámite con la
entidad suficiente como para constituir un vicio de
procedimiento susceptible de afectar la validez de ley,
cuando por alguna circunstancia se deja de presentar el acuerdo entre todos los
miembros de una célula legislativa (v.gr, porque al momento de adelantar el
debate se radican proposiciones respecto del proyecto de ley o de alguno de sus
artículos[120])[121], siempre que –como consecuencia de ello– no sea posible identificar el
resultado concreto de la votación, el quórum y las mayorías requeridas para la
aprobación de la iniciativa.
Esta subregla además de
salvaguardar la teleología de la votación nominal y pública y la excepción de
la unanimidad[122], permite preservar la supremacía de la Constitución en aquellos casos
en los que el Texto Superior exige mayorías especiales para la aprobación de
ciertas normas jurídicas, en un contexto que también resulta acorde con el
principio in dubio pro legislatoris[123].
5.3.3.7.4. Del examen de
los anteriores elementos en la resolución del caso concreto
5.3.3.7.4.1. En
el asunto sub examine, como ya se expuso, de conformidad con la
certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República y
según consta en el Acta No. 70 del 20 de junio de 2013, la cual se
encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 712 del 12 de septiembre del
año en cita, el Proyecto de Ley No. 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, fue
considerado y aprobado en plenaria mediante votación ordinaria, con un quórum
deliberatorio y decisorio de 92 de 98 senadores, con el voto negativo de los
Congresistas Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano.
Lo anterior demuestra que
no existió unanimidad en la aprobación total del proyecto de ley, como lo exige
el numeral 17 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, ya que se registran dos
votos en contra del informe de ponencia, del articulado propuesto y del hecho
mismo de que la iniciativa se convierta en ley. Precisamente, en el aparte
pertinente se señala que:
“La Presidencia
cierra la discusión de la proposición positiva con que termina el informe de
ponencia del Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, y
la Plenaria le imparte su aprobación.
Dejan
constancia de su voto negativo a la proposición positiva con que termina el
Informe de ponencia del Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013
Cámara, los honorables Senadores Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo
Ernesto Romero Galeano.
Se abre segundo
debate
Por solicitud
del honorable Senador Aurelio Iragorri Hormaza, la Presidencia somete a
consideración de la Plenaria la omisión de la lectura del articulado del
proyecto y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
La Presidencia
somete a consideración de la Plenaria el articulado del proyecto, y cerrada su
discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado propuesto? Y esta
responde afirmativamente.
La Presidencia
indica a la Secretaría dar lectura al título del proyecto.
Por Secretaría
se da lectura al título del Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de
2013 Cámara, por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre el
Gobierno de la república de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de
América para el Intercambio de Información Tributaria, suscrito en
Bogotá DC., el 30 de marzo de 2001.
Leído este, la
Presidencia lo somete a consideración de la Plenaria, y cerrada su discusión
pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído?, y estos
responden afirmativamente.
Cumplidos los
trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta:
¿Quieren los Senadores presentes que el Proyecto de ley aprobado sea ley de la
república? Y estos le imparten su aprobación.
Dejan
constancia de su voto negativo al Proyecto de ley número 250 de 2013, 301 de
2013 Cámara, los honorables Senadores Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo
Ernesto Romero Galeano”[124].
En principio, la
transgresión del deber de acreditar la unanimidad cuando se adopta el sistema
de votación ordinaria constituye una irregularidad que daría lugar a decretar
la inexequibilidad de la ley, y así lo declaró recientemente la Corte
Constitucional, al entender que las excepciones a la votación nominal y pública son
taxativas y de aplicación restringida[125]. Sin
embargo, en esta misma providencia, como ya se señaló, se dijo que el
procedimiento legislativo debe ser entendido a partir de los objetivos y fines
constitucionales que está llamado a cumplir, teniendo en cuenta el principio de instrumentalidad de las formas y el principio de corrección de las formas.
Como ha ocurrido con otro
tipo de irregularidades, esta circunstancia conduce a que la Corte, en el
asunto sub examine, a partir del contexto en que tuvo lugar el
defecto observado y el conjunto integral del trámite legislativo, proceda a
determinar, con sujeción al principio de instrumentalidad de las formas, si la
omisión en el llamado a lista o en el uso de medios electrónicos para
determinar el resultado de la votación en la Plenaria del Senado de la
República, a partir de la existencia de dos votos en contra, constituye un
vicio de procedimiento o una irregularidad irrelevante que no afecta valores
sustantivos.
Desde esta perspectiva, el
examen de constitucionalidad debe hacerse a partir de las circunstancias
concretas que rodean cada caso, sin que, de modo alguno, se desconozca que ante
el carácter excepcional de la votación ordinaria, cuando se presentan
escenarios en los que la irregularidad repercute en los valores
sustantivos objeto de protección, esta Corporación deba proceder
irremediablemente a la declaratoria de inconstitucionalidad del acto, siempre
que el vicio no haya sido subsanado por el propio Congreso de la República[126] o pueda llegar a ser subsanado mediante el uso de las atribuciones
previstas en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, como ocurrió en
el caso recientemente reseñado[127].
5.3.3.7.4.2. Así las cosas,
una vez expuestos los fines sustantivos que explican la unanimidad, como causal
que permite la votación ordinaria en defecto de la votación nominal y pública
(CP art. 133)[128], la
Corte examinará el contexto en el cual se presentó la
irregularidad, al producirse dos votos en contra del proyecto que dio origen a
la Ley 1666 de 2013[129]. Al respecto, este Tribunal destaca lo siguiente:
(i) La votación el 20 de
junio de 2013 del citado proyecto de ley, tuvo como antecedente la necesidad de
corregir el vicio en que se incurrió, por haber aprobado esta iniciativa con
anterioridad al período de tiempo previsto en la Constitución entre el primer y
el segundo debate. En efecto, este proyecto ya había sido acogido por la
plenaria del Senado mediante
el sistema de votación ordinaria, sin discrepancias y sin que se haya
solicitado votación nominal y pública, el día 18 del mismo mes y año. En dicha
oportunidad, como previamente se dijo, al constatar los asistentes a la sesión
se observa que el proyecto de ley fue aprobado por 94 senadores, esto es, con
unas amplias mayorías frente a una iniciativa que se tramita mediante el
procedimiento de la ley ordinaria.
(ii) En la sesión del
citado 20 de junio, luego de verificar el quórum deliberatorio y decisorio,
fueron sometidos a aprobación mediante el sistema de votación ordinaria por
unanimidad, un total de siete informes de conciliación[130].
(iii) De igual manera, por
solicitud de un congresista[131], se aprobó por votación nominal y pública el Proyecto de Ley
Estatutaria No. 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, “por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud
y se dictan otras disposiciones”. El resultado de la votación
fue por el Sí: 54 votos y por el No: 8, para un total de: 62 votos.
(iv) Con posterioridad, se
sometió a debate la iniciativa que dio origen a la Ley 1666 de 2013, se explicó
nuevamente su alcance por la coordinadora ponente[132] y se presentó una amplia discusión sobre la importancia del
tratado, con la participación del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Mauricio Cárdenas Santamaría. Como algunos senadores de las comisiones
económicas tenían algunas dudas puntuales, se decidió nombrar por la
Presidencia una subcomisión para que rindiera un informe a la plenaria, antes
de proceder a la votación de la iniciativa[133].
(v) Luego de rendir el
respectivo informe por parte de la subcomisión, cuya vocería se ejerció por los
Senadores Juan Fernando Cristo y Juan Mario Laserna Jaramillo, se otorgó la
palabra al Senador Jorge Enrique Robledo Castillo, quien anunció su voto
negativo a la iniciativa, en el entendido que el Partido Polo Democrático
Alternativo no acompaña tratados internacionales que se suscriben entre
Colombia y países con los que no existe igualdad de intereses, como lo es
Estados Unidos de América. A esta posición se sumó el Senador Camilo Ernesto
Romero Galeano[134].
(vi) Una vez ocurrido lo
anterior, se procedió a votar en la forma previamente señalada en esta
providencia, con los resultados que fueron certificados por el Secretario
General del Senado de la República, esto es, con un quórum deliberatorio y
decisorio de 92 de 98 senadores, con el voto negativo de los Congresistas Jorge
Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano, como consta en el
Acta No. 70 del 20 de junio de 2013.
(vii) Finalmente, antes de
cerrar la legislatura, se aprobó mediante votación ordinaria por unanimidad el
Proyecto de Ley No. 170 de 2012 Senado, “por medio de la cual se
modifica la Ley 12 de 1984 y se dictan otras disposiciones”.
5.3.3.7.4.3. A partir de las consideraciones
expuestas y luego de la descripción de lo ocurrido en la sesión del 20 de junio
de 2013, esta Corporación concluye que, en este caso, se vieron satisfechos los
objetivos de carácter sustantivo a cuya materialización se orienta la exigencia
constitucional de la votación nominal y pública, así como aquellos que explican
la unanimidad como uno de los casos taxativos que habilitan la votación
ordinaria, no obstante la circunstancia de que, al anunciarse la existencia de
dos votos negativos, no se haya procedido a realizar el llamado a lista o se
haya acudido al uso de medios electrónicos para determinar el resultado de la
votación, con fundamento en
las siguientes razones:
(i) En primer lugar, de
acuerdo con el artículo 145 del Texto Superior: “El
Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni
deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones
sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la
respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente”[135]. Por su parte, según el artículo 146: “En el Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones
permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de
los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría
especial”[136]. En este caso, a partir del contexto en el que tuvo lugar la citada
sesión del día 20 de junio de 2013, es posible identificar las mayorías
requeridas para aprobar este proyecto.
Precisamente, como ya se
expuso, en dicha sesión se aprobaron siete informes de conciliación y un
proyecto de ley, a través del mismo sistema de votación utilizado respecto del
Proyecto de Ley No. 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, “por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre el Gobierno de
la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el
intercambio de información tributaria’, suscrito en Bogotá DC., el 30 de marzo
de 2001”, lo que demuestra que a lo largo de toda la sesión se
contó con el quórum necesario para aprobar iniciativas sometidas a los
requisitos propios de las leyes ordinarias.
Por esta razón, no
encuentra la Corte reparo alguno en la certificación suscrita por el Secretario
General del Senado de la República, en la que se indica que el proyecto de ley
en mención se aprobó con un quórum deliberatorio y decisorio de 92 de 98
senadores, con el voto negativo de los Congresistas Jorge Enrique Robledo
Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano, como consta en el Acta No. 70, la
cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 712 del 12 de septiembre de
2013. Comoquiera que tan sólo se anunciaron dos votos en contra de la
iniciativa, es claro que el proyecto recibió el respaldo mayoritario de los
miembros de la Plenaria del Senado de la República que asistieron a la aludida
sesión del día 20 de junio de 2013.
Aun cuando podría decirse
que la certificación tomó como base el número de parlamentarios con el que se
efectuó el registro inicial de la sesión, lo cierto es que existen suficientes
elementos de juicio para concluir que dicha declaración secretarial constata la
realidad de lo ocurrido. Así, como se observa en el Acta de la citada sesión,
(a) no sólo se obtuvo el quórum necesario para aprobar un número considerable
de iniciativas sometidas a los requisitos propios de las leyes ordinarias, sino
también para votar de manera favorable un proyecto de ley sometido a reserva
estatutaria, en el que se contó con la participación activa de 62 congresistas.
Por lo demás, frente a la iniciativa en cuestión, (b) ningún parlamentario
cuestionó el resultado de la votación, ni tampoco pidió la verificación del
quórum; (c) de igual manera ninguno de los senadores requirió que se llevara a
cabo la votación nominal, como había ocurrido con el citado proyecto de ley
estatutaria. Y, finalmente, teniendo en cuenta la práctica parlamentaria, (d)
tampoco se presentaron constancias que dieran cuenta de la ocurrencia de alguna
irregularidad en la votación[137]. De
donde se desprende que, como ha ocurrido en otros casos, debe darse pleno valor
a la certificación realizada por el Secretario General del Senado de la
República, por tratarse de una función que le es inherente en los términos de
los numerales 4º y 12 del artículo 47 de la Ley 5ª de 1992[138].
En este orden de ideas, es
preciso resaltar que cuando se está en presencia de una votación ordinaria por
unanimidad, como se establece en el numeral 16 del artículo 1° de la Ley 1431
de 2011, es posible verificar el sentido exacto de la votación, a través de la
formalización de una solicitud de votación nominal y pública[139]. En dicho caso, la verificación deberá surtirse, como lo señala el
parágrafo 1° de la norma en cita: “por el mismo procedimiento que
la votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la
votación y el sentido del voto de cada congresista.” Cuando no se hace uso de dicha alternativa, difícilmente
podría considerarse que el resultado de una votación es contrario al
certificado por el Secretario de una Corporación, pues la falta de
contradicción sobre el mismo, da lugar a entender que quienes participaron en
el acto de creación de la norma, dieron por satisfecha dicha exigencia
constitucional, esto es, la existencia del quórum y de las mayorías requeridas.
Así se resalta expresamente en el inciso 1° del artículo 1° de la citada Ley
1431 de 2011, cuando se dice que el Secretario informará sobre el resultado de
la votación ordinaria, y si nadie pidiere en el acto su verificación, “se
tendrá por exacto el informe”.
Por lo demás, como
previamente se expuso, es importante aclarar que las leyes aprobatorias de
tratados están sometidas a los requisitos propios de las leyes ordinarias, por
lo que pueden ser aprobadas con mayoría simple. Este escenario, como lo ha
explicado la Corte[140],
difiere de aquellos proyectos que requieren una mayoría calificada, en donde se
exige un mayor grado de escrutinio del procedimiento legislativo por parte de
esta Corporación, en aras de determinar si se contó o no con las mayorías
requeridas.
En el asunto sub examine, dicho escrutinio resulta innecesario,
pues, como se explicó con anterioridad, en la sesión del 20 de junio de 2013 no
sólo se aprobó con las mayorías requeridas el proyecto de ley en cuestión (como
lo certifica el Secretario del Senado de la República), sino también siete
informes de conciliación y dos iniciativas legislativas adicionales, una de
ellas de naturaleza estatutaria. Por lo demás, tampoco se requirió votación
nominal, ni se cuestionó el resultado de la votación, por lo que no cabe
conclusión distinta a la de entender que, más allá de la existencia de dos
votos en contra, se contó con la mayoría simple exigible en el presente evento.
(ii) En segundo lugar, a
pesar de no existir la unanimidad requerida, a la luz de las específicas
circunstancias que rodean este caso, es posible identificar de manera concreta
el resultado de la votación, con el propósito de realizar los fines de
publicidad, transparencia y de control ciudadano que justifican tanto la
votación nominal y pública, como la excepción prevista en el numeral 16 del
artículo 1º de la Ley 1431 de 2011 referente a la votación ordinaria. En
efecto, a partir de lo ocurrido en la sesión del día 20 de junio de 2013 y como
fue certificado por el Secretario General del Senado de la República, en la
medida en que no se pidió la verificación del quórum, ni tampoco se requirió la
votación nominal, debe entenderse que el proyecto fue aprobado por la totalidad
de los congresistas que figuran en el registro, salvo que se deje constancia en
sentido contrario. Así las cosas, a partir de lo manifestación expresa de dos
congresistas y del silencio de los demás, es posible saber quiénes se oponían a
la iniciativa, es decir, los Senadores Jorge Enrique Robledo y Camilo Ernesto
Romero Galeano, y por contraste, quienes concurrieron al respaldo de la misma,
esto es, el resto de los congresistas que asistieron a la citada sesión.
Esta circunstancia, pese la
irregularidad encontrada, conduce a que la misma no tenga la entidad
suficiente para afectar la validez de ley, pues al existir certeza sobre el
cumplimiento del quórum y de las mayorías requeridas (mayoría simple) y ante la
posibilidad de determinar con precisión el resultado de la votación, no
encuentra la Corte que se haya vulnerado algún principio o valor
constitucional, o que se haya afectado el proceso de formación de la voluntad
democrática en la plenaria del Senado de la República. Por el contrario, en
relación con este caso, estas circunstancias permiten que se torne efectiva la
responsabilidad política de los congresistas frente a sus electores y ante la
sociedad en general.
(iii) En tercer lugar, a
partir de la forma como se surtió el debate, tampoco encuentra esta Corporación
que se hayan desconocido los derechos de las minorías. Por una parte, porque
todos los congresistas tuvieron la oportunidad de manifestarse frente a la
iniciativa, tanto en el debate como en el momento de la votación, incluso
pudieron dejar constancias sobre la existencia de alguna irregularidad en la
consolidación quórum y de las mayorías requeridas. Y, por la otra, porque
en caso de haber considerado que, en razón de la magnitud del disenso, o de una
posible desintegración del quorum o de las mayorías, hubiese sido posible
alterar el resultado de la votación, se tenía la alternativa de solicitar la
votación nominal y pública, como lo permite el reglamento[141]. Si bien dicha
alternativa no es una exigencia constitucional, se trata de una herramienta que
hace parte del régimen legal de la excepción a la votación nominal y pública,
entre otras razones, pare evitar, precisamente, que la mera expresión de un
voto negativo, pueda constituirse en un vicio de procedimiento si a partir de
ella no se repite la votación.
Al margen de lo anterior,
además de la posibilidad de manifestar su oposición, las dudas que surgieron en
relación con esta iniciativa fueron resueltas a través de una subcomisión, la
cual, una vez presentó su informe, le dio herramientas a la plenaria –incluidas
las minorías– para continuar con la aprobación definitiva de este proyecto de ley.
De ahí que, en criterio de la Corte, es claro que se brindaron todas las
garantías necesarias para ejercer los derechos de representación política y de
participación democrática[142].
Adicional a las razones
expuestas, existen otros elementos de contexto que permiten corroborar que, en
este caso, no se está en presencia de un vicio de inconstitucional que haya
afectado el proceso de formación de la voluntad democrática, ni la necesaria
publicidad y transparencia que debe rodear al mismo.
Precisamente, (iv) un hecho
adicional que permite corroborar que no existe un desconocimiento del citado
proceso de formación de la voluntad democrática, se halla en la forma como se
aprobó el articulado de la iniciativa, ya que su contenido permaneció
inalterable a lo largo de todo el trámite legislativo, pues no se presentaron
proposiciones de archivo, de aplazamiento o de reserva frente a las
disposiciones propuestas (Ley 5ª de 1992, art. 217). Incluso, como se observa
de la interpelación del Senador Jorge Enrique Robledo, los votos en contra no
reflejan una oposición frente a lo dispuesto en el proyecto de ley o una
crítica directa a las normas que allí se proponen, sino que se limitan a
expresar un enfoque contrario a la manera como el Gobierno Nacional dirige de
forma genérica las relaciones internacionales[143].
Adicionalmente, (v) no
puede pasar por alto esta Corporación, la circunstancia de que el proyecto ya
había sido aprobado con anterioridad por la misma plenaria del Senado de la
República el día 18 de junio de 2013, a través de votación ordinaria por unanimidad
(por un total de 94 senadores), sin discrepancias y sin que se reflejara algún
tipo de oposición en su contenido. A pesar de que fue necesario repetir la
votación, como consecuencia del incumplimiento del inciso primero del artículo
160 del Texto Superior, el citado hecho tiene una importante fuerza indicativa,
pues no sólo pone de presente una actitud diligente de la citada cámara
orientada a preservar la pulcritud y la transparencia del trámite legislativo,
sino que también refleja la existencia de un claro consenso en el marco legal
propuesto en la iniciativa. Por lo demás, se insiste, pese a que en la sesión
del 20 de junio se manifestaron dos votos en contra, no se trató de una
expresión de desacuerdo total o parcial en relación con el texto del tratado,
sino una declaración de principio predicable en general frente al manejo de las
relaciones internacionales por parte del Gobierno Nacional.
5.3.3.7.5. Conclusión
frente al trámite surtido en la plenaria del Senado
A pesar de los defectos que
se encontraron en el trámite adelantado en la plenaria del Senado de la
República, la Corte observa que se cumplieron a cabalidad con los requisitos
referentes al anuncio previo (CP art. 160) y a las mayorías requeridas para la aprobación
de esta iniciativa (CP arts. 145 y 146). En relación con el primero de ellos,
valga decir, el incumplimiento del lapso previsto en la Constitución entre el
primer y el segundo debate, se utilizó la atribución de corrección formal de
los procedimientos que establece el reglamento (Ley 5ª de 1992, art. 2, núm.
2); mientras que, frente al segundo, esto es, la votación ordinaria por
unanimidad pese a la manifestación de dos votos en contra, por las razones
previamente expuestas en esta providencia, este Tribunal concluye que carece de la
entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento susceptible
de afectar la validez de la Ley 1666 de 2013. Finalmente, el texto
definitivo aprobado por la plenaria del Senado de la Republica fue publicado en
la Gaceta del Congreso No. 483 del 11 de julio de 2013[144].
5.3.4. Inexistencia de
instancia de conciliación y prohibición de más de dos legislaturas
Como se infiere del
recuento realizado, no existió ninguna discrepancia entre los textos aprobados
en cada una de las cámaras, pues siempre se acogió el contenido del proyecto
propuesto desde el inicio por el Gobierno Nacional. Por esta razón no fue
necesario recurrir a la instancia de conciliación, como fue certificado por los
Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes[145]. Por último, la aprobación de este proyecto no superó el término de dos
legislaturas, ya que su estudio inició el 2 de mayo de 2013 y concluyó el día
20 de junio del año en cita, es decir, en la legislatura 2012-2013.
5.3.5. Sanción Presidencial
Enviado al Presidente de la
República el Proyecto de Ley No. 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, éste
lo sancionó el día 16 de julio de 2013, como la Ley 1666 de dicho año[146].
5.3.6. Remisión a la Corte
Constitucional
La Presidencia
de esta Corporación recibió el texto de la Ley 1666 de 2013 junto con el
Acuerdo que ella aprueba, el 18 de julio de 2013[147], es decir, en
el término de los seis días que prevé el numeral 10° del artículo 241 de la
Constitución Política.
5.3.7. Conclusión
Del recuento realizado por
esta Corporación, se concluye que el proyecto que dio origen a la Ley 1666 de
2013, pese a las deficiencias de trámite anotadas, cumplió de manera
satisfactoria con la totalidad de los requisitos y exigencias previstas en la
Constitución y en el reglamento del Congreso para una iniciativa de esta
naturaleza, pues, como ya se dijo: (i) comenzó su tránsito en el Senado de la
República (CP art. 154); (ii) fue publicado previamente al inicio del proceso
legislativo (CP art. 157.1); (iii) las ponencias –tanto en comisiones conjuntas
como en plenarias– fueron divulgadas antes de dar curso a los respectivos
debates (CP art. 160.4); (iv) se verificó el cumplimiento del requisito del
anuncio previo, en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta
Corporación (CP art. 160.5); (v) fue aprobado tanto en primer como en segundo
debate en cada una de las cámaras que integran el órgano legislativo, con el
quórum y las mayorías exigidas (CP arts. 145 y 146); (iv) entre el primero y
segundo debate realizado en cada cámara transcurrió los plazos mínimos
previstos en la Constitución (CP art. 160.1); (v) su aprobación no superó el
término de dos legislaturas, tal y como se dispone en el artículo 162 del Texto
Superior; (vi) fue sancionado por el Presidente de la República una vez
concluido el trámite legislativo; y finalmente, (vii) fue enviado para su
revisión a la Corte dentro de los seis días siguientes a su sanción.
Por consiguiente, como se
deriva de lo expuesto, la Ley 1666 de 2013 debe ser declarada exequible, en lo
que se refiere a su examen de forma.
5.4. Revisión material
5.4.1. Del
objetivo del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información
tributaria (AIIT) frente a la Constitución
El AIIT es un
tratado bilateral suscrito entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América, con el propósito de intercambiar
información tributaria entre los contribuyentes colombianos y estadounidenses,
en aras de combatir la elusión y la evasión fiscal derivada del creciente
aumento de las relaciones económicas transfronterizas y del movimiento
internacional de capitales. La experiencia ha demostrado que los contribuyentes
suelen aprovechar los problemas de asimetría y de carencia de información de
las distintas administraciones tributarias. Por ello, el citado instrumento se
enmarca dentro del mencionado objetivo, al permitir un flujo constante y
permanente de información, bajo cláusulas de reserva y con altos estándares de
confidencialidad, que permitirá tener una mayor precisión en la determinación,
liquidación y recaudo de los impuestos comprendidos dentro del Acuerdo, al
tiempo que dota con mayores y mejores herramientas a las administraciones
tributarias, entre otras, en términos de asistencia técnica, fuentes de
información, capacitación e instrumentos de auditoría[148].
Precisamente,
el artículo 1º del AIIT dispone que: “OBJETO. Los Estados contratantes
se prestarán asistencia mutua para facilitar el intercambio de información que
asegure la precisa determinación, liquidación y recaudación de los impuestos
comprendidos en el Acuerdo, a fin de prevenir y combatir dentro de sus
respectivas jurisdicciones la evasión, el fraude y la elusión tributarias y
establecer mejores fuentes de información en materia tributaria”. Para
el cumplimiento de este propósito, el Acuerdo prevé el principio de la
asistencia mutua (art. 1.2), acorde con los medios que se consagran para tal
fin.
Como se observa
de lo expuesto, el AIIT es un instrumento que se soporta en la necesidad de
combatir prácticas que defraudan los fiscos y que, de contera, reducen el monto
de los recursos destinados a la satisfacción de necesidades sociales. Por esta
razón, encuentra la Corte que el telos que justifica el
tratado se ajusta a los mandatos previstos en el Texto Superior, por las
siguientes razones:
(i) En primer
lugar, porque el intercambio de información tributaria con el propósito de
combatir la elusión y la evasión fiscal contribuye a incrementar las arcas del
Estado, con miras a facilitar los recursos que permitan asegurar la prosperidad
general (CP art. 2) y la realización efectiva de los derechos (CP. art. 5), en
especial, cuando ellos demandan la ejecución de gasto público. En este sentido,
en la Sentencia C-597 de 1996 se expuso que:
“[Es] lógico
que el ordenamiento dote a las autoridades de instrumentos que permitan hacer
exigible a los particulares esa obligación constitucional [se refiere al pago
de tributos], de cuyo cumplimiento depende la eficacia misma del Estado social
de derecho, ya que ‘las autoridades públicas requieren permanentemente de recursos,
puesto que no sólo ciertas necesidades sólo pueden ser satisfechas mediante
prestaciones públicas sino que, además, muchos de los derechos fundamentales
que en apariencia implican un deber estatal de simple abstención -los llamados
derechos humanos de primera generación o derechos civiles y políticos- en la
práctica requieren también intervenciones constantes del Estado’ (…)”.
(ii) En segundo
lugar, porque la ejecución de este tratado ofrece herramientas que permiten
cumplir el mandato previsto en el numeral 9 del artículo 95 del Texto Superior,
conforme al cual: “(…) Son deberes de la persona y del ciudadano (…) 9.
Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de
conceptos de justicia y equidad”. En efecto, como lo ha señalado la
Corte, una de las formas más eficientes para cumplir con el citado deber es a
través del ejercicio de la potestad tributaria del Estado[149], de tal manera que cuando el contribuyente incurre en actos de elusión
o de evasión fiscal, no sólo realiza un comportamiento moralmente censurable,
sino que también desconoce su obligación constitucional de contribuir al
financiamiento del erario público.
Por lo demás,
obsérvese como, el aludido deber se tiene que cumplir conforme al principio de
equidad, el cual comprende –entre otras– la existencia de una mayor carga
contributiva sobre aquellas personas que tienen más capacidad económica[150]. Así las cosas, obtener información tributaria completa y veraz sobre
un contribuyente, es trascendental para que la administración tributaria pueda
cumplir con el mencionado principio, ya que le permitirá determinar con mayor
certeza la responsabilidad fiscal que efectivamente le cabe a cada persona,
logrando con ello una distribución correcta, equilibrada y justa de las cargas
públicas[151].
(iii) En tercer
lugar, porque más allá de que se fomenta la equidad, el AIIT permite mejorar la
eficacia del sistema tributario mediante herramientas que combaten las prácticas
que defraudan al fisco. En este sentido, la posibilidad de que el Estado
colombiano pueda acceder a la información que se ubica por fuera de su
territorio, es esencial para asegurar el ejercicio efectivo de las atribuciones
de fiscalización, investigación y auditoría que la normatividad interna le
otorga al Gobierno Nacional[152], es especial, en un contexto global en el que priman las relaciones
transfronterizas y el movimiento internacional de capitales[153]. Por lo demás, el AIIT no sólo apunta a la correcta y justa
liquidación, determinación y recaudación de los impuestos, sino que también
brinda mayores y mejores herramientas para que las administraciones tributarias
crezcan en términos de capacitación, auditoría y asistencia.
(iv) Por
último, el Acuerdo sometido a control se inscribe dentro de la lógica de
promover la internacionalización de las relaciones económicas sobre las bases
de equidad, reciprocidad y conveniencia (CP arts. 226 y 227). En efecto, el
AIIT permite un suministro recíproco y permanente de información, cuyo
propósito es colaborar en el logro de los objetivos del convenio. Al respecto,
es preciso recordar que el antecedente remoto de este tipo de acuerdos se
encuentra en las Sentencias C-896 de 2003 y C-622 de 2004, en las que la Corte
declaró la inconstitucionalidad de varias disposiciones que permitían el
intercambio de información entre las autoridades tributarias, sin recurrir a la
suscripción de un tratado internacional[154]. Con fundamento en ello, el Gobierno Nacional y el Congreso de la
República han aprobado un número considerable de tratados binacionales y
multilaterales, que al tiempo que prevén medidas para evitar la doble
tributación, consagran herramientas similares a las expuestas en este Acuerdo
para combatir la evasión y la elusión fiscal. Al respecto, entre otras, se
pueden consultar las Sentencias C-383 de 2008[155], C-577 de 2009[156], C-460 de 2010[157], C-295 de 2012[158], C-211 de 2013[159] y C-032 de 2014[160]. Todos estos tratados tienen como antecedente la creación del Foro
Global para la Transparencia e Intercambio de Información Tributaria, como
organismo multilateral del cual hacen parte más de 100 jurisdicciones, cuyo
objeto es hacer seguimiento a los estándares que permitan el intercambio de
información entre los países miembros.
Todos estos
acuerdos parten de la base de que la información que se intercambia debe ser
relevante o esencial para los fines del tratado, lo que impide el suministro de
datos genéricos o de forma indiscriminada. Por lo demás, suponen siempre la
existencia de dos principios: el de subsidiaridad y el de reciprocidad. De
acuerdo con el primero, el Estado que solicita la información debe haberla
intentado obtener por sus propios medios; mientras que, acorde con el segundo,
ambos Estados deben tener una correspondencia mutua entre las cargas y los
beneficios que se prevén en el tratado.
En el
asunto sub judice, la Corte observa que el AIIT es un tratado
estrictamente riguroso en reconocer a ambas partes los mismos derechos y
obligaciones, de suerte que ambos contratantes se pueden beneficiar
recíprocamente con la información necesaria y útil para propiciar un recaudo
eficiente de sus impuestos. Incluso, como se verá más adelante, sin perjuicio
de la cooperación institucionalizada que en él se consagra, no sólo se preserva
(i) el principio de supremacía de competencia, conforme al cual el Estado puede
adoptar el orden jurídico que a bien tenga, sin requerir la autorización de
otro poder[161]; sino que también se salvaguarda (ii) el principio de legalidad, al
excluir la entrega de información cuya divulgación afecte el orden público o
vaya en contra de las leyes o reglamentos del Estado requerido (art. 4.6).
Por las razones
expuestas, no cabe duda que el objetivo buscado por el Acuerdo (artículo 1.1),
a través de la asistencia mutua (artículo 1.2), se ajusta a los mandatos
previstos en la Constitución, pues la lucha contra la evasión y la elusión
fiscal es una prioridad para el Estado colombiano, en aras de fortalecer las
arcas públicas, mejorar la eficiencia del sistema tributario, realizar el deber
de contribuir al financiamiento del Estado y permitir la redistribución
equitativa de las cargas públicas. Lo anterior, en un contexto que responde a
los principios de conveniencia y reciprocidad, al tiempo que se preservan los
principios de supremacía de competencia y de legalidad, como expresiones de la
soberanía nacional (CP art. 9).
Con fundamento
en lo anterior, se procederá al análisis específico del articulado, para lo
cual se agruparan temáticamente los distintos preceptos normativos, con el fin
de facilitar su examen y de asegurar una lectura integral y sistemática de los
medios empleados para responder el cumplimiento del telos que
justifica la adopción del AIIT.
5.4.2. De la
exequibilidad material de las disposiciones del AIIT y de la ley que las
aprueba
5.4.2.1. De las
definiciones del AIIT
El artículo 3º
establece las definiciones de los siguientes términos: “autoridad competente”,
“nacional”, “persona”, “impuesto”, “información”, “Estado requirente”, “Estado
requerido”, “Colombia” y “Estados Unidos de América”.
Para la Corte,
las definiciones de los términos que se emplean a lo largo de todo el Acuerdo,
no plantean ninguna controversia constitucional. En efecto, el concepto de
“autoridad”, para el caso de Colombia, se refiere al Director de la Unidad
Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o su
delegado, quien ejerce las atribuciones de fiscalización e investigación en
materia de recaudación, liquidación, discusión, cobro y todos los demás
aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarias, de
acuerdo con lo previsto en el ordenamiento interno[162]. No sobra recordar que el artículo 189.20 del Texto Superior, le otorga
al Gobierno Nacional la atribución de velar por la estricta recaudación y
administración de las rentas y caudales públicos. Por otra parte, el término
“impuesto” se refiere a los tributos frente a los cuales se aplica el tratado.
En cuanto a la
descripción de las palabras “nacional” y “persona”, las mismas se someten a la
referencia genérica de toda persona natural, jurídica o cualquier otro ente
colectivo, en relación con los cuales la legislación vigente de los Estados
contratantes permita su calificación o existencia como tal. Esto significa que,
en este punto, se reconoce plena vigencia al principio de legalidad, como
emanación de la soberanía del Estado (CP. art. 9).
Las expresiones
“Estado requirente” y “Estado requerido”, reflejan una práctica común de los
acuerdos de intercambio de información, en los que simplemente se describen la
parte activa y la parte pasiva de los sujetos que tienen bajo su cargo la
ejecución de los compromisos asumidos. Se trata de definiciones que se enmarcan
en la práctica internacional y que reflejan la integración como principio
regulador en el manejo de las relaciones internacionales (CP art. 226).
Por su parte,
la definición de “Colombia” apunta a entender que se trata de la zona
geográfica dentro de la cual se puede ejercer jurisdicción acorde con el
concepto de territorio. Para la Corte, no existe reparo alguno en la
descripción prevista en el Acuerdo, pues ella se acomoda a los límites del
Estado colombiano consagrados en el artículo 101 del Texto Superior.
En cuanto a la
expresión “información”, basta con señalar que incluye todo dato o declaración
que sea relevante o esencial para el cumplimiento del objeto del Acuerdo, lo
que implica garantizar su correlación con los derechos a la intimidad económica
y al hábeas data, al excluir el suministro de información genérica
o indiscriminada. A manera de ejemplo, el Acuerdo se refiere a testimonios,
documentos, dictámenes periciales, conceptos técnicos, etc.
Finalmente, es
preciso aclarar que el artículo 3º consagra una cláusula general, según la cual
todo término que no haya sido definido en el Acuerdo, tendrá el significado que
se le atribuya en la legislación de los Estados contratantes relativa a los
impuestos objeto del mismo, a menos que el contexto exija otra interpretación,
o que las autoridades competentes convengan en darle un significado común. Para
la Corte, este mandato en nada contradice el ordenamiento superior, pues se
limita a reiterar su sujeción al principio de legalidad, en un marco de respeto
al derecho a la libre determinación de los pueblos (CP art. 9).
5.4.2.2. De los
sujetos e impuestos comprendidos en el AIIT
La descripción
de los sujetos aparece consagrada en el artículo 1.3, conforme al cual su campo
de aplicación se refiere a todos los contribuyentes de los Estados Parte, sin
restringir su alcance a los nacionales[163]. Para la Corte, esta disposición tampoco suscita ninguna controversia
constitucional, ya que se limita a reflejar la lógica a través de la cual el
legislador ha desarrollado el concepto de sujeto pasivo de la obligación
tributaria (CP art. 338), cuya determinación se vincula en algunos casos con la
noción de nacionalidad, en otros con la de residencia[164] y en algunas ocasiones con el lugar de explota-ción económica de
una actividad[165].
En lo que
concierne a los tributos comprendidos en el AIIT, su alcance se circunscribe a
los siguientes impuestos del orden nacional: impuesto sobre la renta y
complementarios, de ventas, timbre y gravamen a los movimientos financieros
(art. 2.1)[166]. De forma expresa el Acuerdo excluye a los tributos del orden
territorial (art. 2.4). No encuentra la Corte reparo alguno en la delimitación
realizada, pues se trata de impuestos frente a los cuales, por regla general,
es posible que se presenten fenómenos de “ficción de territorialidad”, que
conducen a la necesidad de obtener información en el exterior, con el propósito
de proceder a su correcta determinación, liquidación y cobro[167]. No sucede lo mismo con los impuestos excluidos del Acuerdo, en los que
tradicionalmente el hecho generador se vincula con un suceso, una conducta o
una circunstancia llamada a ocurrir en el ámbito propio de una entidad
territorial, como sucede con el impuesto predial, el impuesto de avisos y
tableros, o el impuesto sobre vehículos automotores.
Desde esta
perspectiva, a partir de la existencia de ciertas ficciones al principio de
territorialidad, el intercambio de información respecto de los impuestos objeto
del Acuerdo, brinda la oportunidad al fisco nacional de lograr una adecuada
recaudación de las obligaciones tributarias, no sólo en aquellos casos en los
que los datos que permiten su liquidación se encuentran por fuera del
territorio nacional, sino también cuando los sujetos pasivos se hayan en el
exterior. Lo anterior adquiere plena relevancia en tratándose del impuesto
sobre la renta y complementarios, en la medida en que el contribuyente
residente en Colombia responde tanto por sus rentas de fuente nacional como de
fuente extranjera[168]. Algo similar ocurre con el impuesto sobre las ventas, en el que el
Estatuto Tributario consagra un listado de servicios prestados desde el
exterior que se encuentran gravados en Colombia, básicamente por el hecho de
que generan consumo en nuestro territorio[169]. Finalmente, en el caso del impuesto de timbre (con la aclaración
previamente realizada referente a la reducción de su tarifa en la mayoría de
los casos a 0% a partir del año 2010)[170], se suelen gravar los documentos suscritos en el exterior, cuyas
obligaciones se ejecutan en el territorio colombiano[171]. Como se observa de lo expuesto, en estos casos, es perfectamente
razonable la posibilidad de intercambiar información tributaria que contribuya
en el objetivo de prevenir y combatir la elusión y la evasión fiscal.
No ocurre lo
mismo con el gravamen a los movimientos financieros (GMF), ya que se trata de
un impuesto de carácter estrictamente transaccional, cuyo hecho generador se
encuentra limitado al territorio colombiano[172]. Ahora bien, ello no implica que por esta vía se estén modificando los
elementos esenciales del tributo, ni tampoco que se estén previendo hipótesis
adicionales que permitan su determinación a partir de una nueva ficción de
territorialidad. En efecto, el AIIT se restringe a elementos meramente
procedimentales y de colaboración entre los Estados, sin que exista alteración
alguna en relación con la parte sustantiva de los tributos. Por esta razón, la
Corte entiende que la referencia al citado impuesto no resulta
inconstitucional, pues el Acuerdo no extiende la potestad tributaria del Estado
colombiano por fuera de las hipótesis previstas en ley. Desde esta perspectiva,
es claro que la información que se pida no podrá implicar una modificación del
hecho generador o de los sujetos pasivos del tributo, pero sí guardar relación
con otros fenómenos vinculados con la satisfacción de dicha obligación
tributaria.
Por otra parte,
el artículo 2.2 le permite a las Estados contratantes extender la aplicación
del Acuerdo a otros impuestos idénticos o de similar contenido establecidos con
posterioridad a la firma de este instrumento, o a los impuestos sustitutivos o
en adición a los actualmente vigentes. En criterio de esta Corporación, en este
punto, el AIIT reconoce la posibilidad de acudir a acuerdos complementarios de
simple ejecución de tratados, los cuales se ajustan a la Constitución Política, en la medida en que no implican para el Estado colombiano la asunción
de obligaciones nuevas o diferentes a las que por efecto del Acuerdo se
compromete a cumplir[173]. En el caso bajo examen, la extensión del AIIT a otros tributos o el
reajuste de los actualmente vigentes, no implican la adición de nuevas
obligaciones distintas de las inicialmente pactadas, ni modificación alguna al
convenio o a su naturaleza jurídica, lo único que se permite es la
actualización permanente en el tiempo de los compromisos asumidos, dentro de
los mismos objetivos y propósitos sometidos a revisión. Por esta razón, no se
encuentra reparo alguno de constitucionalidad en la citada norma.
Finalmente,
como mecanismo de protección para los contribuyentes, el Acuerdo impone la
obligación a los Estados contratantes de notificar todo cambio que ocurra en su
legislación así como en los fallos jurisprudenciales, que afecten las
obligaciones que se asumen por virtud del Acuerdo. Este mandato además de
guardar correspondencia con el principio de reciprocidad, constituye una
manifestación del principio de supremacía de la competencia, en el entendido en
que preserva la soberanía plena de cada Estado para decidir sobre sus reglas de
derecho interno (CP art. 9).
5.4.2.3. Del
intercambio de información
Esta
Corporación ha señalado en varias oportunidades que el derecho a la intimidad
económica encuentra como límite la necesidad de acceder a la información que
resulte útil, pertinente y relevante, en aras de cumplir con los fines de
fiscalización, vigilancia y recaudación de los tributos por parte de las
autoridades competentes del Estado. Al respecto, en la Sentencia C-505 de 1999 se dijo que:
“El
reconocimiento constitucional expreso del derecho a la intimidad (C.P. art. 15)
tiene como finalidad el respeto a aquella esfera individual en donde no caben
las interferencias arbitrarias del Estado ni de las demás personas. El amparo a
la privacidad de las personas supone entonces una protección especial, que
incluye espacios como el nombre, la familia, el domicilio, la comunicación y la
correspondencia privada. Sin embargo, como todo derecho, éste no es absoluto,
como quiera que puede limitarse cuando entra en conflicto con derechos de
terceros o con la defensa de intereses superiores del ordenamiento. Un ejemplo
claro de limitación del derecho fundamental a la intimidad cuando colisiona con
el interés general es la potestad de que goza la administración para requerir
información de contenido y pertinencia fiscal (C.P. art. 15). Así pues, la
reserva del dato comercial, que en principio puede gozar de una protección
constitucional semejante a la que se otorga a la vida privada del
individuo, sin embargo puede limitarse por el deber del ciudadano de
contribuir para el sostenimiento de los gastos públicos (CP arts. 15 y 95, ord.
9).
En este
contexto, también es claro que el derecho a la intimidad del contribuyente, en
principio, no ampara los libros de contabilidad y los demás documentos privados
que tienen incidencia directa en investigaciones tributarias, de la misma
manera como protege la correspondencia privada y los documentos estrictamente
personales de los individuos. En efecto, el artículo 15 de la Carta
explícitamente distingue estos dos tipos de documentos, pues establece que la
correspondencia y las demás formas de comunicación privada “sólo pueden ser
interceptadas o registradas mediante orden judicial”, mientras que autoriza
que, “para efectos tributarios”, y en los “casos de inspección, vigilancia e
intervención del Estado”, las autoridades competentes exijan la presentación de
libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale
la ley. Esta diferencia de trato establecida directamente por la Carta
implica entonces que la reserva judicial cubre la correspondencia privada y los
documentos puramente personales, pero no se extiende a los libros de contabilidad
y documentos con incidencia fiscal, o que se relacionen con la inspección,
vigilancia e intervención del Estado, pues en tales eventos, otras autoridades,
distintas a la judicial pero definidas por la ley, pueden ordenar la exhibición
coactiva de tales documentos (CP art. 15). Por consiguiente, no viola la
intimidad que la norma acusada autorice a la DIAN a examinar los documentos con
incidencia fiscal.”
Ahora bien, el
manejo de esta información se encuentra sometida a la garantía constitucional
del hábeas data (CP art. 20), cuya regulación prevista en la
Ley 1581 de 2012, establece que no será necesaria la autorización del titular
de la información personal para efectos de su tratamiento[174], como sucede en el asunto sub judice, cuando se está ante
datos requeridos por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus
funciones legales o por orden judicial (literal a) del artículo 10 de la ley en
cita). No obstante, como señaló por esta Corporación al examinar la
constitucionalidad de dicha norma, ello no excluye el deber de vigilancia que
les corresponde a las entidades receptoras, en especial, frente a los
principios de finalidad, utilidad y circulación restringida[175].
Esto implica
que las autoridades competentes al momento de suministrar la información objeto
del Acuerdo, como se expuso en la Sentencia C-032 de 2014, deben atenerse a la
legislación interna que por vía estatutaria regula tanto “el hábeas
data y (…) el manejo de la información contenida en bases de datos personales,
en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente
de terceros países”[176], como la que establece disposiciones generales “para la
protección de datos personales” [177], más allá de que en este caso no resulte aplicable la prohibición de
transferencia de datos a terceros países, por virtud de la existencia de este
Acuerdo que se rige con fundamento en el principio de reciprocidad[178]. En este sentido, la Corte entiende que las citadas autoridades también
tendrán que someterse a lo señalado por esta Corporación en las Sentencias
C-1011 de 2008 y C-748 de 2011.
Para la Corte,
la citada obligación de sometimiento a la regulación referente al hábeas
data, concuerda con lo previsto en el literales a) y c) del numeral 6 del
artículo 4 del AIIT, según los cuales: “El intercambio de información a
que se refiere este Acuerdo no obliga a los Estados contratantes a: (a)
facilitar información cuya divulgación sería contraria al orden público; [o]
(…) (c) facilitar determinadas informaciones que no se puedan obtener con arreglo
a sus respectivas leyes o reglamentos”.
Desde esta
perspectiva, el intercambio de información previsto en el Acuerdo no riñe con
los mandatos superiores, ya que corresponde a una limitación válida del derecho
a la intimidad económica, al tiempo que preserva la garantía constitucional
del hábeas data. Con fundamento en lo expuesto, este Tribunal
procederá al examen concreto del articulado referente a este tema:
5.4.2.3.1. En primer lugar, la Corte
debe señalar que el intercambio de información tributaria responde como punto
de partida a la protección de los derechos de las personas y a la salvaguarda
del ordenamiento jurídico interno, como lo exigen los artículos 5 y 9 del Texto
Superior, en los que se dispone la primacía de los derechos inalienables de las
personas y se reconoce que las relaciones exteriores del Estado se fundan en la
soberanía nacional. Esta circunstancia se infiere del hecho de que el Acuerdo
somete el cumplimiento de su objeto a la observancia plena de las reglas del
derecho interno del Estado requerido. En este orden de ideas, el numeral 6 del
artículo 4 establece que el intercambio de información a que se refiere el
Acuerdo no obliga a los Estados contratantes a (i) facilitar información cuya
divulgación sea contraria al orden público; (ii) adoptar medidas
administrativas que vayan en contra de sus respectivas leyes o reglamentos;
(iii) facilitar determinadas y precisas informaciones que no se puedan obtener
con arreglo a sus respectivas leyes o reglamentos; (iv) suministrar información
que revele secretos empresariales, industriales, comerciales, de negocios o
procedimientos comerciales; o (v) facilitar información que conduzca a la
aplicación de la ley tributaria de forma tal que se discrimine a un nacional
del Estado requerido.
A partir de
este mandato general que sirve como parámetro de interpretación al contenido
normativo de todo el tratado, en criterio de la Corte, es innegable que ninguna
disposición del AIIT pretende quebrantar los derechos de las personas, o imponer
una práctica judicial o administrativa distinta a las consagradas en las leyes
o en los reglamentos del Estado requerido. En relación con las primeras cuatro
cláusulas prohibitivas (literales a, b, c y d del citado numeral 6 del artículo
4), no cabe duda de que responden a la salvaguarda del principio de legalidad
como expresión de la soberanía del Estado en el manejo de las relaciones
internacionales (CP art. 9), así como al deber de proteger la propiedad
intelectual mediante las formalidades que establezca la ley (CP art. 61);
mientras que, en lo que concierne a la última (literal e) de la norma en cita),
se está en presencia de una disposición cuyo objeto es preservar el derecho a
la igualdad (CP art. 13).
En relación con
esta última cláusula prohibitiva, este Tribunal no encuentra reparo alguno de
constitucionalidad en el hecho de que se defina lo que se entiende por
discriminación, esto es, ser la ley tributaria más gravosa con respecto a un
nacional del Estado requerido que contra un nacional del Estado requirente en
igualdad de condicionales; así como frente a la decisión de excluir algunas
expresiones tributarias como causantes de esa discriminación, como ocurre con
el criterio de renta mundial o con la posibilidad de Colombia de obtener información
relacionada con el impuesto de renta sobre dividendos y participaciones de no
residentes y sobre el impuesto complementario de remesas al exterior. Para la
Corte, se trata de un conjunto de prescripciones encaminadas a lograr la
eficacia de los fines del Acuerdo, sobre la base del principio de conveniencia
nacional en la internacionalización de las relaciones económicas (CP art. 226).
Por último, en
lo que respecta al literal f) del numeral 6 del artículo 4, se aclara que más
allá de las prohibiciones consagradas, el Estado requerido tendrá la facultad
para obtener y facilitar por medio de su autoridad competente, información en
posesión de instituciones financieras, apoderados o personas que actúan en
calidad de agentes (excluyendo la información que corresponde al secreto
profesional entre los abogados y sus clientes), o “información con respecto a
derechos de propiedad de intereses en una persona”. Una clausula por el estilo
fue recientemente declarada exequible por la Corte, al examinar la Convención
sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal, suscrita al amparo de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Así, en
la Sentencia C-032 de 2014, esta Corporación señaló que la primera expresión de
la norma apunta a reconocer la posibilidad de levantar la reserva bancaria ante
circunstancias de evasión y elusión fiscal[179]; mientras que, la segunda, simplemente reitera el carácter relativo del
derecho de propiedad, uno de cuyos límites consiste en obtener información para
efectos de determinar el valor real de la obligación tributaria[180].
5.4.2.3.2. En segundo lugar, el AIIT
establece tres formas de hacer intercambio de información, a saber: (i)
información general y automática; (ii) información espontánea e (iii)
información específica.
Inicialmente,
el artículo 4.1 reitera que el intercambio de información tiene como propósito
hacer cumplir las leyes nacionales relativas a los impuestos comprendidos en el
presente Acuerdo, incluida la “información para la determinación, liquidación y
recaudación de dichos impuestos, para el cobro y la ejecución de créditos
tributarios, para la investigación o persecución de presuntos delitos
tributarios e infracciones a las leyes y reglamentos”. Se trata de un precepto
normativo que guarda plena coherencia con los objetivos del AIIT, por lo que no
tiene reparo alguno en su constitucionalidad.
En cuanto a la
información general y automática, se reitera que debe ser relevante para
efectos de cumplir con los propósitos del Acuerdo (art. 4.2), lo que permite
salvaguardar los derechos a la intimidad económica y al hábeas data,
al prohibir la entrega de información genérica o indiscriminada. Lo mismo
ocurre con la información espontánea (art. 4.3), cuya lógica se sujeta a su
obtención por parte de una autoridad en el curso de sus propias actuaciones.
En ambos casos
se señala que serán las autoridades competentes quienes deberán acordar el tipo
de información sometida a cada una de estas modalidades, así como la forma y el
idioma en el que se cumplirá con dicha obligación. Para esta Corporación estos
mandatos no vulneran la Carta Política, por un lado, en la medida en que se
insiste en que la información intercambiable debe orientarse a realizar los
fines del Acuerdo, esto es, combatir la evasión y la elusión fiscal; y por el
otro, en cuanto para lograr su plena operatividad, el AIIT se auxilia de
acuerdos complementarios de simple ejecución de tratados, en los que las
autoridades competentes se limitarán estrictamente a especificar el tipo de
información que se suministrará a través de cada una de dichas modalidades, sin
autorizar la posibilidad de extender las obligaciones inicialmente pactadas o
de modificar la naturaleza del convenio suscrito.
En lo que se
refiere al intercambio de información específica (art. 4.4), el Acuerdo
simplemente señala que se trata de datos puntuales requeridos a solicitud de
parte, para cumplir con los fines previamente mencionados. Para la Corte, nada
hay de reprochable en esta modalidad de información, cuyo objeto es contribuir
a la realización del tratado. En este sentido, en aras de garantizar la
efectividad de lo acordado, el AIIT reconoce que el Estado requerido podrá
adoptar todas las medidas necesarias, incluso de carácter coercitivo, para
facilitar la información requerida. Así, por ejemplo, se hace referencia al
examen de libros y de otros documentos, a la práctica de interrogatorios o a la
declaración del interesado. A juicio de esta Corporación, se trata de un
mandato general cuya lectura debe hacerse compatible con las cláusulas
prohibitivas previamente expuestas (art. 4.6), en las que no sólo se protegen
los derechos de los contribuyentes, sino que también se reconoce la
imposibilidad de imponer una práctica judicial o administrativa contraria a las
leyes del Estado. Desde esta perspectiva, la Corte encuentra que esta norma se
ajusta al principio de legalidad, como expresión de la soberanía en el manejo
de las relaciones internacionales. Además, como se infiere de lo expuesto, es
innegable que al momento de aplicar cada uno de los procedimientos internos, se
incorporarán las garantías de defensa y contradicción que se prevén en nuestra
legislación[181].
Por último, el
artículo 4.4 consagra que la existencia de privilegios se limitará a las leyes
y a los tribunales de cada uno de los Estados contratantes, como emanación del
principio de soberanía nacional, al tiempo que reconoce la posibilidad de que
se consagren procedimientos específicos de oposición o reclamación
administrativa o judicial, con el fin de prevenir el abuso del intercambio de
información autorizado por el Acuerdo. Al respecto, es preciso resaltar que
dichos procedimientos se enmarcan en el ámbito de protección al hábeas
data, en especial, en lo que se refiere a los principios de legalidad en el
tratamiento de la información, circulación restringida y confidencialidad[182]. Por las razones expuestas, en criterio de este Tribunal, ningún reparo
de constitucionalidad se predica de dichas normas.
5.4.2.3.3. En cuanto a las acciones
del Estado requerido para la atención de una solicitud específica (art. 4.5) y
las normas para efectuar una solicitud (art. 4.7), la Corte encuentra que en
relación con ellas se reitera el mismo mandato de protección al principio de
legalidad, en la medida en que se señala que el Estado requerido obtendrá y
facilitará la información solicitada de la misma forma que lo haría si el
impuesto fuera establecido por ese mismo Estado. En este contexto, es claro que
se aplicarán todas las normas tributarias del ordenamiento interno, que
protegen los derechos a la intimidad y al debido proceso de los contribuyentes
colombianos.
De manera
puntual, el artículo 4.5 prevé que el Estado requirente podrá solicitar de
forma específica la realización de una determinada actuación, lo que
corresponde a la lógica de la suscripción de un tratado que se desarrolla
conforme al principio pacta sunt servanda. Entre dichas medidas se
destacan: la posibilidad de exhibir y examinar libros o documentos, el tomar
juramento de las personas que los presenten y la posibilidad de practicar
interrogatorios (literales a, b, c, d, e, f y g). En todo caso, como ya se
dijo, el ejercicio de dichas funciones debe enmarcarse dentro del régimen
normativo interno. Así lo señala expresamente el literal h) del citado
artículo, al disponer que se podrá realizar cualquier otra acción, siempre que
“no contravenga a las leyes ni esté en desacuerdo con las prácticas
administrativas del Estado requerido”. Por lo demás, el literal j) del artículo
en mención, también precisa que en los casos en que se solicite una
declaración, no sólo se permitirá la presencia del contribuyente sino también
de su abogado, en respeto a la defensa técnica como garantía del derecho
fundamental al debido proceso (CP art. 29).
Dentro de la misma
lógica del acatamiento al derecho interno, en la ejecución de una solicitud de
declaración, se permite la oportunidad de la presencia de un representante de
la autoridad impositiva del Estado requirente (literal j del art. 4.5), quien
tendrá la oportunidad de interrogar a la persona que esté danto testimonio o
exhibiendo libros o documentos, por intermedio de la autoridad comisionada del
Estado requerido (literal k del art. 4.5). De igual manera, se autoriza la
posibilidad de realizar entrevistas con el consentimiento de los individuos
vinculados con la tenencia de libros o registros (art. 4.7). Como se trata de
atribuciones cuyo ejercicio se encuentra sometido al ordenamiento interno, como
expresión del principio de soberanía nacional, no encuentra la Corte reparo
alguno en su constitucionalidad[183].
Finalmente,
para efectos de hacer seguimiento al cumplimiento del Acuerdo, en el literal i)
del artículo 4.5 se consagra la posibilidad de que se certifique si se
siguieron o no los procedimientos solicitados por la autoridad competente del
Estado requirente. En criterio de la Corte, esta disposición no suscita ningún
inconveniente constitucional, al ser una expresión del principio de
reciprocidad que rige al tratado.
5.4.2.3.4. El Acuerdo también
establece otro tipo de medidas directamente encaminadas a salvaguardar el
derecho al hábeas data, en un contexto acorde con los principios de
finalidad, utilidad y circulación restringida.
En cuanto al
principio de finalidad, en el entendido que el intercambio de información
obedece a un objetivo legítimo de acuerdo con la Constitución y la ley. En
efecto, a lo largo de esta providencia se ha explicado que la adopción de
medidas para combatir la elusión y la evasión fiscal, contribuye al
fortalecimiento de las arcas del Estado, a la eficiencia del sistema tributario
y a la realización del deber de contribuir dentro de los conceptos justicia y
equidad. En este contexto, por ejemplo, recientes estudios demuestran que la
evasión fiscal es una de las principales causas de la pobreza mundial al
impedir la redistribución de la riqueza[184].
En lo que se
refiere al principio de utilidad, se observa que el uso de la información se
encuentra circunscrito a los fines del AIIT. Así lo dispone expresamente el
artículo 4.1 del tratado, al señalar que el intercambio se producirá con el
propósito de hacer cumplir las leyes nacionales relativas a los impuestos
comprendidos en el presente Acuerdo.
Igualmente se
satisface el principio de circulación restringida, al establecer que la citada
información no sólo estará sometida a reserva, sino también a parámetros
idóneos de confidencialidad. En relación con el primer punto, el artículo 4.8
establece que: “Toda información recibida por un Estado contratante se
considerará reservada, de igual modo que la información obtenida en virtud de
las leyes nacionales de aquel Estado”[185]. En criterio de la Corte, se trata de una disposición acorde con los
mandatos del citado principio y que, por obvias razones, también permite la
protección del derecho fundamental a la intimidad (CP art. 15). En cuanto al
segundo, la misma disposición reconoce que: “(…) solamente se revelará [la
información] a personas o autoridades del Estado requirente, incluidos órganos
judiciales y administrativos, que participen en la determinación, liquidación,
recaudación y administración de los impuestos objeto del presente Acuerdo, en
el cobro de créditos fiscales derivados de tales impuestos, en la aplicación de
las leyes tributarias, en la persecución de delitos tributarios o en la
resolución de los recursos administrativos referentes a dichos impuestos, así
como en la supervisión de todo lo anterior. Dichas personas o autoridades
deberán usar la información únicamente por tales propósitos y podrán revelarla
en procesos judiciales públicos ante los tribunales o en resoluciones
judiciales del Estado requirente, en relación con esas materias”. De
conformidad con lo anterior, resulta claro que el AIIT protege la privacidad
documental y restringe el uso de la información a procesos vinculados con el
cumplimiento de obligaciones tributarias, lo que resulta acorde con las
limitaciones válidas de los derechos a la intimidad y al hábeas data,
en los términos previamente expuestos en esta providencia[186].
Finalmente,
como medida de protección al contribuyente y en desarrollo del principio de
calidad del hábeas data, se prohíbe el uso del Acuerdo frente a
cualquier acción o diligencia relacionada con impuestos que hayan prescrito
según las leyes nacionales del Estado requirente (art. 2.3). Ningún reparo de
constitucionalidad se deriva de la citada cláusula, cuyo rigor normativo
también es acorde con el derecho fundamental al debido proceso (CP art. 29).
5.4.2.4. De los
procedimientos de mutuo acuerdo
El numeral 1°
del artículo 5 establece que las autoridades competentes de los Estados
contratantes podrán en práctica programas destinados a lograr la satisfacción
de los objetivos del presente Acuerdo, los cuales podrán incluir, además de los
intercambios de información, otras medidas para mejorar el cumplimiento de las
disposiciones en materia tributaria, tales como, la asistencia técnica, la
capacitación, el intercambio de conocimientos técnicos, el desarrollo de nuevas
técnicas de auditoría, la ejecución de auditorías e investigaciones simultáneas
y/o conjuntas de infracciones y delitos tributarios y la identificación de
nuevas áreas de evasión y elusión fiscal.
Como se observa
de lo expuesto, en este punto, el AIIT nuevamente recurre a los acuerdos de
simple ejecución de tratados, los cuales se ajustan a la Constitución Política,
en la medida en que no implican para el Estado colombiano la asunción de
obligaciones nuevas o distintas a las que por el efecto del tratado se
compromete a cumplir. Sobre estos acuerdos, en la Sentencia C-363
de 2000, se afirmó que: “(…) corresponden a una de las clases de los
llamados procedimientos simplificados que –como se ha dicho y surge del texto
del Convenio sujeto a análisis– son instrumentos que buscan dar cumplimiento a
las cláusulas sustantivas de un tratado vigente y que no dan origen a
obligaciones nuevas ni pueden exceder las ya contraídas por el Estado
colombiano”[187].
En el caso bajo
examen, los programas de desarrollo a los cuales alude el citado artículo 5.1,
se encuentran claramente circunscritos a la necesidad de alcanzar los objetivos
del presente Acuerdo, por lo que no podrían incluir ningún tipo de cláusula que
suponga el surgimiento de nuevas obligaciones distintas de las pactadas, o que
conduzcan a una alteración en su naturaleza jurídica. Desde esta perspectiva,
es innegable que el propósito de dichos programas es optimizar el cumplimiento
de las obligaciones tributarias, a fin de prevenir y combatir la evasión y la
elusión fiscal.
Por esta razón, la Corte no encuentra objeción alguna de constitucionalidad a la norma examinada, pues simplemente se limita a reconocer la posibilidad de acudir a la técnica de los acuerdos complementarios o de simple ejecución de tratados, cuya existencia es compatible con los principios de derecho internacional aceptados por Colombia, a los cuales se refiere el artículo 9° del Texto Superior. No sobra aclarar que para que dichos acuerdos se entiendan excluidos de la necesidad de obtener la aprobación del Congreso de la República y de ser sometidos a control automático de constitucionalidad[188], es preciso que cumplan con los siguientes requisitos: a) que no contengan nuevas obligaciones distintas a las pactadas en el Acuerdo; b) que se enmarquen dentro de sus propósitos y objetivos; y c) que no modifiquen el contenido o la naturaleza jurídica del Acuerdo que le sirve de marco. En caso contrario, como lo ha sostenido la Corte, el documento internacional que incluya nuev