Sentencia
C-141/10
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Competencia de la Corte Constitucional
LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Naturaleza del control
ejercido por la
Corte Constitucional
LEY DE REFERENDO-Control ejercido por la Corte Constitucional
es posterior a la sanción y promulgación
LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Control automático de
constitucionalidad
PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Conceptos y características
El poder constituyente
originario tiene por objetivo el establecimiento de una Constitución, está
radicado en el pueblo y comporta un ejercicio pleno del poder político, lo que
explica que sus actos son fundacionales, pues por medio de ellos se establece
el orden jurídico, por lo que dichos actos escapan al control jurisdiccional. A
diferencia del poder constituyente originario, el poder constituyente derivado,
secundario o de reforma se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos
del Estado para modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces
determinados por la
Constitución misma, de donde se desprende que se trata de un
poder establecido por la
Constitución y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por
ella misma, de manera que, aunque es poder constituyente, se encuentra
instituido por la
Constitución, por lo que es derivado y limitado, así como
sujeto a controles.
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Titulares/REFORMA DE LA CONSTITUCION-Mecanismos
Al tenor de lo dispuesto en
el artículo 374 superior, la Constitución puede ser reformada por el Congreso,
mediante Acto Legislativo, por una asamblea constituyente o por el pueblo
mediante referendo que puede ser de iniciativa gubernamental o de iniciativa
popular.
REFORMA DE LA
CONSTITUCION MEDIANTE REFERENDO-Requisitos
La aprobación de una
reforma mediante referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de
los sufragantes, y que el número de estos exceda de la cuarta parte del total
de ciudadanos que integran el censo electoral
REFERENDO-Acto complejo/REFERENDO-Constituye un mecanismo de reforma de la Constitución
sujeto a controles judiciales
REFERENDO-Manifestación del poder constituyente
derivado/REFERENDO-Participación de
la ciudadanía como poder constituido y no como constituyente primario
El referendo como mecanismo
de reforma constitucional es, siempre, manifestación del poder constituyente
derivado y ni siquiera la intervención del electorado para votar la propuesta,
después de haber sido tramitada en el Congreso y revisada por la Corte Constitucional,
tiene la fuerza jurídica suficiente para transformar el referendo en acto
constituyente fundacional, primario u originario. Es así como en la sentencia
C-180 de 2007 se señala que cuando la ciudadanía participa en la convocatoria
de un referendo actúa como órgano constituido y, por ende, con poder limitado,
porque una es la situación cuando el pueblo, en un acto de afirmación y por
fuera de todo cauce normativo, decide reformar la Constitución o
darse una nueva y otra distinta aquella en la cual a la luz de las previsiones
constitucionales, el pueblo es convocado para que decida si convoca una
asamblea nacional constituyente o para que exprese su afirmación o su negación
a una propuesta de reforma a la Constitución, pues en el primer caso el pueblo actúa como
constituyente primario, en tanto que en el segundo obra en el ámbito de los
poderes constituidos.
DEMOCRACIA
CONSTITUCIONAL-Modelo
que preconiza límites a todo poder y procedimientos que garantizan la
manifestación de una pluralidad
La
noción de pueblo que acompaña la concepción de democracia liberal
constitucional no puede ser ajena a la noción de pluralismo e implica la
coexistencia de diferentes ideas, razas,
géneros, orígenes, religiones, instituciones o grupos sociales. El pueblo de
tan heterogénea composición al escoger un modelo de democracia constitucional
acepta que todo poder debe tener límites y, por lo tanto, como pueblo soberano
acuerda constituirse y autolimitarse de conformidad con ese modelo democrático e instituye cauces
a través de los cuales pueda expresarse con todo y su diversidad. Por ello, en los estados contemporáneos la voz del pueblo no puede ser
apropiada por un solo grupo de ciudadanos, así sea mayoritario, sino que surge
de los procedimientos que garantizan una manifestación de esa pluralidad.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE REFERENDO-Aplicación del precedente constituido por la
sentencia C-551/03/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Aplicación
No es de recibo la
tesis según la cual como por primera vez la Corte se pronuncia respecto de la convocación a
un referendo de iniciativa ciudadana, la sentencia C-551 de 2003 no es
precedente aplicable porque en ella la Corporación se pronuncio sobre un referendo de iniciativa
gubernamental, toda vez que la Corte Constitucional analizó tres problemas
básicos, a saber: su competencia para examinar actos reformatorios de la Carta, cuestión que fue de
carácter general y no estuvo restringido a los referendos constitucionales de
origen gubernamental; el alcance del control que ejerce sobre actos
reformatorios de la Carta
a partir de la expresión “sólo por vicios de procedimiento en su formación”, en
el que se trató de tal manera que cobija a todos los mecanismos de reforma
constitucional, incluido el referendo constitucional de origen ciudadano; y por
último, las especificidades del trámite legislativo en el caso de los
referendos de iniciativa gubernamental, caso en que sí aparece limitado al
referendo que en esa ocasión ocupó la atención de la Corte. Por lo que la Sentencia C-551 de
2003 es un precedente aplicable al caso que ahora decide la Corte. Así pues,
la ratio que surge del análisis de los dos primeros problemas es precedente
directamente aplicable al caso del referendo de iniciativa ciudadana, porque la Corte examinó su competencia
así como el alcance de esa competencia y lo hizo de modo general, sin que
considerara relevante distinguir si la iniciativa del referendo era ciudadana o
gubernamental.
LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Características del control
de constitucionalidad
El control de
constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional
sobre la ley mediante la cual se convoca un referendo constitucional se
caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular; concentrado, por estar
exclusivamente a cargo de la Corte Constitucional; judicial, por la naturaleza
del órgano que lo lleva a cabo; automático, ya que opera por mandato imperativo
de la Carta
Política; integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los
eventuales vicios en el procedimiento legislativo; específico, por cuanto la Corte sólo puede examinar
los vicios de procedimiento de la ley, ya que no le corresponde estudiar su
contenido material; participativo, pues se faculta a los ciudadanos a coadyuvar
o impugnar la constitucionalidad; definitivo, porque el texto sometido a
control no podrá volver a ser objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal
Constitucional; y delimitado por la propia Constitución en los artículos 379 y
241 ord. 2º.
LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control de la Corte
CORTE CONSTITUCIONAL-Control ejercido sobre
convocatoria de referendos constitucionales es reforzado
REFORMA CONSTITUCIONAL ADOPTADA POR REFERENDO-Sometida a dos fases de
control jurídico
En la Sentencia C-551 de 2003 y en Auto 001 del mismo
año, la Corte
Constitucional sostuvo que la Carta Política
prescribe dos fases de control jurídico en torno a las reformas
constitucionales adoptadas por medio de referendo. En primer lugar, el control
sobre la ley de convocatoria del referendo, que es de carácter automático,
integral y limitado a los vicios de procedimiento y de competencia que se
encuentren en la tramitación de la citada ley. Posteriormente, conforme lo ha
reconocido la jurisprudencia constitucional en las sentencias C-973 y C-1121 de
2004, puede tener lugar una segunda etapa de control sobre el acto reformatorio
de la Carta
Política, una vez entra en vigor, es decir, una vez haya sido
promulgado por el Presidente de la República, dicho control se ejerce sobre el
referendo constitucional, acto jurídico complejo integrado por los diversos
actos emitidos entre la sentencia que declara exequible la ley de convocatoria
y la promulgación del decreto que adopta el pronunciamiento popular que
contiene la reforma al Texto Superior. El mecanismo por medio del cual tiene
lugar esta segunda fase de control son las demandas de inconstitucionalidad
presentadas por los ciudadanos ante la Corte Constitucional,
así mismo en estos eventos el control se limita a verificar el cumplimiento de
los requisitos en el procedimiento de formación establecidos por la Constitución
para esta modalidad de reformas constitucionales.
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Interpretación sistemática
teniendo en cuenta además los propósitos del Constituyente
LEY DE REFERENDO-Restricción del artículo 379 C.P. no implica que la Corte no tome en
consideración otras normas constitucionales/LEY DE REFERENDO-Parámetros
de control
La restricción del
artículo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en consideración las otras
normas constitucionales que sean relevantes para examinar la regularidad del
procedimiento de aprobación de un referendo para reformar la Constitución. En
relación con una reforma por vía de referendo, en la medida en que el proyecto
a ser sometido al pueblo debe estar contenido en una ley, es obvio que las
normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que regulan la formación
de las leyes son en principio relevantes, sin perjuicio de que la naturaleza
especial de la ley de referendo pueda implicar ciertas especificidades en su
procedimiento de aprobación, y en razón de que una reforma por referendo
implica la utilización de un mecanismo particular de participación ciudadana y
popular –como es precisamente el referendo-, la Corte deberá tomar en cuenta
no sólo las normas constitucionales que regulan esta figura sino también, en lo
pertinente, la Ley
134 de 1994, o LEMP. Estas disposiciones forman entonces el parámetro normativo
de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de formación de la Ley. En esa medida el
parámetro de control en estos casos está conformado por: (i) Los enunciados normativos
contenidos en el Título XIII de la Constitución, (ii) otras disposiciones
constitucionales relevantes, (iii) el Reglamento del Congreso de la República –Ley 5ª
de 1992-, (iv) la LEMP,
(v) otras disposiciones legales que regulan mecanismos de participación
ciudadana o asuntos electorales, tales como la Ley 130 de 1994.
LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control de la Corte respecto del trámite
de ley de convocatoria de iniciativa popular/LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance
del control de la Corte
en tratándose de un acto jurídico complejo/LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Control
constitucional comprende etapas anteriores al trámite de la ley en el Congreso
La Corte es competente para revisar el trámite de la
iniciativa popular de una ley convocatoria a un referendo constitucional por
cuanto (i) así se desprende de una lectura sistemática de la Constitución,
(ii) el artículo 241.2 otorga expresa competencia para ello, (iii) existen
sólidos precedentes constitucionales en la materia y, (iv) la LEMP sólo prevé una
competencia residual de la jurisdicción contencioso administrativa. Para el
caso de los referendos de iniciativa popular, el análisis de esta Corporación
abarcará el estudio de la validez de las actuaciones adelantadas por los
promotores de la iniciativa ante las autoridades que conforman la Organización
Electoral en Colombia, es decir, la Registraduría
Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral,
sin que se excluya, de manera alguna, el examen de la Corte acerca de los posibles
vicios de procedimiento en los que se pudo haber incurrido a lo largo de la
formación de la iniciativa popular de reforma a la Carta Política,
pues los denominados “vicios de
procedimiento en su formación”, según las voces del artículo 241.2, no
se limitan a aquellos acaecidos durante el trámite en el Congreso del proyecto
de ley mediante la cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional,
sino que abarcan las etapas anteriores, por cuanto se trata de un acto jurídico
complejo, al igual que la fase comprendida entre la sentencia de la Corte Constitucional
y la promulgación del acto reformatorio de la Constitución,
esta última mediante la acción pública de inconstitucionalidad.
REFERENDO
CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA POPULAR-Etapas que deben surtirse de manera sucesiva
El acto mediante el cual se convoca al
pueblo a un referendo constitucional se encuentra conformado por diversas
actuaciones, que deben agotarse de manera sucesiva, que de conformidad con la Constitución y
las Leyes Estatutarias 130 y 134 de 1994, se encuentra conformado por las
siguientes etapas: (i) iniciativa popular; (ii) aprobación de una ley mediante
la cual se incorpora el texto de articulado que recibió los apoyos ciudadanos;
(iii) revisión de la
Corte Constitucional; (iv) sanción presidencial; (iv)
convocatoria del pueblo para que se manifieste a favor o en contra del texto
reformatorio de la
Carta Política; y (v) entrada en vigencia del mismo.
LIBERTAD DEL ELECTOR EN LEY DE
CONVOCATORIA A REFERENDO-Reiteración de criterios fijados en sentencia de constitucionalidad
LIBERTAD DEL ELECTOR EN LEY DE
REFERENDO-Exigencia
de lealtad y claridad en la redacción del texto impone límites a la
configuración legislativa
VOTO EN BLANCO EN REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Contraría
exigencia de lealtad y claridad
VOTO EN BLANCO EN REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Inexequible
por cuanto la Constitución Política sólo prevé voto afirmativo
o negativo
VOTO EN BLANCO EN REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Afecta
la libertad del elector
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Límites al poder de reforma
constitucional
LEY DE REFERENDO-Examen de la Corte no excluye estudio de
eventuales vicios de competencia
DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Distinción
entre poder constituyente en sentido estricto y poder de reforma
PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Actos son fundacionales y por
ello escapan al control jurisdiccional
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Expresión del poder
constituyente originario
PODER DE REFORMA O PODER
CONSTITUYENTE DERIVADO-Capacidad de ciertos órganos del Estado de modificar una Constitución
existente/PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Establecido
por la
Constitución bajo condiciones fijadas por ella misma
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Competencia de la Corte Constitucional
Si bien la sentencia C-551 de 2003 dio inicio a la línea jurisprudencial
sobre la competencia de la Corte Constitucional para examinar los
denominados vicios de competencia en el marco de una reforma a la Constitución,
esta tesis ha sido posteriormente desarrollada por otras sentencias que
resultan relevantes para entender que la tesis sobre los vicios de competencia
puede tener distinto alcance según sea el objeto de control de
constitucionalidad, o lo que es lo mismo, según sea la vía de reforma
constitucional adoptada. En la sentencia C-551 de 2003 se sostuvo que la
inconstitucionalidad de una reforma no sólo puede configurarse durante el
trámite establecido, sino que también puede estar presente en un estadio
anterior al desarrollo del respectivo procedimiento y afectar al sujeto llamado
a cumplirlo y, especialmente, a la competencia de ese sujeto para adelantar la
reforma, pues la competencia es presupuesto de la forma, puesto que a ésta sólo
puede acceder el sujeto calificado para verter en ella el contenido que de ese
modo cobra significación jurídica, precisándose que el poder de reforma, por
ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de
reformar la
Constitución no contiene la posibilidad de derogarla,
subvertirla o sustituirla en su integridad, planteamiento que según la misma
providencia, remite a uno de los problemas más complejos de la teoría y la
práctica constitucionales, porque implica la necesidad de definir cual es el
papel del pueblo, como poder constituyente originario y depositario de la
soberanía, una vez que éste ha dictado la Constitución,
pues como poder constituyente originario radicado en el pueblo, no está
entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta un ejercicio pleno del poder
político de los asociados, siendo sus actos fundacionales, pues por medio de
ellos se establece el orden jurídico. El poder de reforma o poder constituyente
derivado, por su parte, se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos
del Estado de modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces
determinados por la
Constitución misma, por lo que se trata de un poder
establecido por la
Constitución, que se ejerce bajo las condiciones fijadas por
la misma que comprenden competencia, procedimientos, etc., siendo en
consecuencia derivado, limitado y sujeto
a controles. Los límites al poder de reforma no sólo son los formales derivados
de las reglas procedimentales establecidas por la Constitución y
las normas legales, sino también los que se derivan del alcance de su
competencia, cual es reformar la Constitución. Ahora bien, en la sentencia C-551
de 2003 se examinaba una ley convocatoria a un referendo constitucional de
iniciativa gubernamental, en tanto que en la actualidad se trata de ejercer el
control de constitucionalidad sobre una ley de convocatoria a un referendo con
origen en una iniciativa ciudadana, por lo que la no aplicación de la tesis de
la sustitución de la
Constitución y de los vicios de competencia por la participación
popular en la iniciativa legislativa, no resulta aplicable por cuanto pese a
que se trata de una ley de iniciativa ciudadana, en todo caso se trata de un
cuerpo normativo promulgado dentro de un procedimiento de reforma a la Constitución,
sujeto a requerimientos procedimentales y a límites competenciales. El único de
los mecanismos contemplados en el artículo 374 constitucional que no está
sujeto a límites de competencia es una Asamblea Nacional Constituyente, siempre
que sea convocada para proferir una nueva Carta, siendo la vía del referendo
constitucional no idónea para transformar los principios estructurales
plasmados originalmente en el texto constitucional.
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Criterios jurisprudenciales en torno al concepto
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodología del examen
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Características/JUICIO DE SUSTITUCION
DE LA CONSTITUCION-No es un juicio de
intangibilidad/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No es un juicio de violación
de contenido material de la Constitución
Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución del
juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenido material de la Constitución,
consisten en que la premisa mayor del juicio de sustitución no está
específicamente plasmada en un artículo de la Constitución,
sino que es toda la
Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales
que definen su identidad. Además, el juicio de sustitución no tiene por objeto
constatar una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control
material ordinario-, ni se verifica si se presenta la violación de un principio
o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante
el juicio de sustitución (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo
elemento esencial a la
Constitución, (b) se analiza si éste reemplaza al
originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo
principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre
ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que
resulten incompatibles.
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto no acabado
El concepto de sustitución
de la Constitución
no es un concepto completo, acabado o definitivamente agotado que permita
identificar el conjunto total de hipótesis que lo caracterizan, puesto que las
situaciones concretas estudiadas por la Corte sólo le han permitido a la Corporación
sentar unas premisas a partir de las cuales avanzar en la difícil tarea de
precisar los contornos de ese límite competencial al poder de reforma
constitucional
PRINCIPIO DE SUFICIENCIA ARGUMENTATIVA EN CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE REFERENDO-Cumplimiento
DEMOCRACIA-Noción contemporánea/DEMOCRACIA-Elemento estructural del nuevo orden/DEMOCRACIA-Carácter reglado del modelo
democrático
La
mayoría de los autores contemporáneos son partidarios de una noción de
democracia, según la cual está consiste,
en un conjunto de reglas de
procedimiento para la adopción de decisiones colectivas que no dice nada sobre
el contenido o resultado de las mismas, de donde su carácter reglado se
constituye en una característica distintiva del modelo democrático y se
manifiesta en desde la elección de sus representantes hasta el producto final
de la actuación de éstos, siendo inherentes a la democracia: reglas sobre las mayorías
y minorías, reglas sobre las elecciones y la actuación de los parlamentos,
reglas sobre las condiciones de ejercicio de la libertad política y, sobre
todo, reglas sobre la protección de ciertos intereses básicos de todos los
seres humanos.
LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE
INICIATIVA POPULAR-Combinación de formas de democracia representativa y democracia
participativa/CONTROL DE LA LEY
QUE CONVOCA A
REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Control estricto de las reglas que
rigen las actuaciones adelantadas
La ley convocatoria a un
referendo constitucional que tuvo origen en una iniciativa legislativa ciudadana,
constituye un procedimiento de reforma constitucional implementado en el que se
combinan formas típicas de la democracia representativa –el procedimiento
legislativo que culmina con la expedición de la Ley 1354 de 2009- con mecanismos propios de la
democracia participativa –la iniciativa popular en la cual tuvo origen-, de
manera tal que la observancia estricta de las reglas que ordenan este tipo de
procedimientos es una condición necesaria para la validez de toda la actuación
adelantada, sobre todo, si se tiene en cuenta el propósito final que ésta
persigue que es modificar la Constitución
Política. De ahí la importancia del análisis de las reglas
procedimentales previstas para su implementación, que le otorgan validez tanto
al procedimiento inicial, cuya finalidad es concitar el apoyo ciudadano a una
propuesta de reforma, como la actuación final que pone término al proceso de
reforma, en la cual están llamados los ciudadanos a participar mediante la
votación del texto sometido a su consideración. En el examen del trámite
legislativo de la iniciativa popular ciudadana revisten especial significado la
actuación adelantada al interior del Congreso para garantizar la plena vigencia
del principio democrático.
REFERENDO DE INICIATIVA
LEGISLATIVA CIUDADANA-Vía de reforma de la Constitución/REFERENDO DE INICIATIVA
LEGISLATIVA CIUDADANA-No es sinónimo de democracia directa/REFERENDO DE
INICIATIVA LEGISLATIVA CIUDADANA-Sujeto a controles
La
escogencia de un referendo de iniciativa ciudadana como vía de reforma, entre
las diversas opciones contempladas en el artículo 374 constitucional, involucra
la utilización de diversos mecanismos de participación democrática, que si bien
prevé una doble intervención popular no significa que sea un mero ejercicio de
la democracia directa. De ahí la importancia del respeto a las reglas
procedimentales previstas en cada una de las etapas del proceso y su estricto
cumplimiento para su legitimidad, desde el punto de vista constitucional.
INICIATIVA
LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR-Marco normativo de su trámite ante la Organización
Electoral
INICIATIVA
LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR-Procesos que comprende/INICIATIVA
LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR-Características/INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Ejercicio de control constitucional no desplaza otros
controles
La
iniciativa popular comprende el
agotamiento de las siguientes etapas: (i) conformación de un Comité de
Promotores; (ii) inscripción del Comité ante la Registraduría
Nacional del Estado Civil, previo respaldo del cinco por mil de los ciudadanos
inscritos en el respectivo censo electoral, y la solicitud de referendo; (iii)
verificación de los anteriores requisitos e inscripción de la iniciativa
ciudadana; (iv) entrega al vocero del Comité, por parte de la Registraduría,
del formulario de suscripción de apoyos; (v) recolección de apoyos equivalentes
al 5% del censo electoral vigente; (vi)entrega de formularios y verificación
del cumplimiento de los referidos apoyos ciudadanos; y (vii) expedición, por
parte del Registrador Nacional, de las certificaciones de que tratan los
artículos 24 y 27 de la
LEMP. Agotadas las anteriores fases, podrá presentarse la
iniciativa legislativa ante la secretaría de una de las Cámaras del Congreso.
La competencia de la
Corte Constitucional sobre la fase de la iniciativa no
desplaza aquélla que la Carta Política y las leyes estatutarias le han
asignado a la
Organización Electoral, como tampoco la de las autoridades
penales, ya que el juez constitucional no es el llamado a (i) verificar la
validez de los procedimientos técnicos de autenticidad de los apoyos
ciudadanos, adelantados por la Registraduría
Nacional del Estado Civil; (ii) no desplaza al órgano
electoral de investigación administrativa en sus labores, como tampoco al juez
penal.
REFERENDO-Concepto/REFERENDO-Clases
INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Concepto/INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Regulación de la campaña/INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Campaña
sometida a límites en cuanto a su financiación/INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Inicio y culminación de la campaña
La
iniciativa legislativa popular
consiste en que un grupo de ciudadanos se organiza, en forma de Comité de
Promotores; recolecta un grupo de apoyos para validar su conformación ante la Registraduría;
inscribe un proyecto de articulado y recoge firmas que apoyen tal propuesta, la
cual deberá ser presentada al Congreso de la República para
que éste tramite un proyecto de ley convocando al pueblo a un referendo
constitucional, y de ser aprobado, pase al control automático de la Corte Constitucional.
La regulación de la campaña electoral de la iniciativa legislativa popular se
encuentra desarrollada en la Constitución, las Leyes Estatutarias 130 y 134 de
1994, decretos reglamentarios al igual que ciertas Resoluciones proferidas por
el CNE y el Registrador Nacional del Estado Civil. En lo que concierne a la
financiación de la campaña a favor de dicha iniciativa, para la Corte la interpretación
armónica de los artículos 97 y 98 de la
LEMP apunta a señalar que existen dos clases de topes en
materia de financiación de campañas a favor de los mecanismos de participación
ciudadana: los individuales y
los globales, pues de nada
serviría limitar el monto individual de los aportes, si se permitiera que, en
definitiva, en una campaña a favor de una determinada iniciativa legislativa
popular se pudieran gastar, en total, cifras desproporcionadas o astronómicas,
completamente ajenas al propósito democrático que inspiran los diversos
mecanismos de participación ciudadana, lo que se refuerza con idea de que la
fijación de topes máximos persigue la consecución de fines constitucionales
fundamentales, entre ellos la igualdad electoral y la lucha contra la
corrupción y adicionalmente busca preserva el carácter popular de la iniciativa
normativa. En lo que concierne al momento
a partir del cual se inicia una campaña a favor de una iniciativa legislativa
popular, para la Corte empieza una vez se
constituye el Comité de Promotores e inicia sus labores de recolección de
apoyos ciudadanos necesarios para inscribirse ante la Registraduría
y culmina con la presentación de la misma ante el Congreso.
INICIATIVA
LEGISLATIVA POPULAR-Justificación
de la exigencia de topes individuales y globales a la financiación privada
La
exigencia de topes a la financiación privada, cuando se trata de una iniciativa
popular para convocar un referendo constitucional, cumple la función de garantizar
que no se distorsione el interés ciudadano frente a un tema específico sólo
porque los promotores disponen de una cantidad ilimitada de recursos, al igual
que garantiza el principio de libertad que debe orientar la participación
popular.
INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE
LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Objeto de investigación administrativa por el Consejo Nacional
Electoral por irregularidades en su financiación
INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE
LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Competencia de la Corte Constitucional/INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Irregularidades presentadas violan principios de
transparencia y respeto del pluralismos político del elector
La competencia de la Corte Constitucional se limita a verificar las
actuaciones desplegadas por particulares vinculados directamente con el trámite
de una iniciativa legislativa popular encaminada a convocar un referendo
mediante el cual se modificará la Carta Política a la luz del parámetro de control
constitucional previamente definido, en la medida en que sus actos ofrezcan
relevancia constitucional y puedan comportar vicios que afecten la validez de
la iniciativa legislativa popular. La
Corte, apoyándose en las pruebas que han sido recaudadas a lo
largo de la investigación administrativa adelantada por el CNE, concluye que se
presentó un conjunto de irregularidades vinculadas con la financiación de la
campaña a favor de la iniciativa de reforma constitucional, las cuales, vistas
en conjunto, configuran una violación grave a principios cardinales sobre los
cuales se estructura un sistema
democrático como son aquellos de la transparencia y el respeto por el
pluralismo político del elector consagrados en los artículos 1, 155, 374
constitucionales y en los artículos 24, 27, 97 y 98 de la LEMP.
COMITE
PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Conformación/COMITE
PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Elección de vocero/COMITE PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Indeterminación del plazo
para su inscripción/COMITE PROMOTOR DE
REFORMA CONSTITUCIONAL-Funciones y gestiones a cargo del Comité son
intransferibles e indelegables/COMITE
PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Usurpación de sus funciones constituye
desconocimiento del legislador estatutario y principios constitucionales
La LEMP es muy clara en señalar la organización
ciudadana legitimada para promover una iniciativa popular de referendo
constitucional: el Comité de Promotores. Y le establece
unas condiciones específicas para su conformación y funcionamiento, siendo requisito su previa
inscripción en la Registraduría Nacional del Estado Civil, y
mientras no adelante el trámite de la inscripción una organización privada no
puede realizar las funciones propias de un Comité de Promotores y menos aún
usurpar las competencias, roles y responsabilidades de un Comité de Promotores
ya constituido. Una de las labores fundamentales que la LEMP asigna al Comité de
Promotores de un referendo constitucional, consiste en recibir los diversos
aportes económicos que se realicen a favor de la campaña. Es así como el
artículo 97 de la LEMP
obliga al Comité de Promotores a presentar ante la Registraduría,
pasados quince días de finalizado el proceso de recolección de firmas, el
correspondiente balance contentivo de las contribuciones que recibieron para
financiar los gastos del proceso de recolección de firmas. En el caso concreto,
la
Asociación Primero Colombia no se inscribió como promotora de la iniciativa del referendo
constitucional y adelantó gestiones reservadas al Comité de Promotores que se
había conformado e inscrito ante la Registraduría
Nacional del Estado Civil, presentándose además una unidad
administrativa y de propósito entre el Comité de promotores y la Asociación,
que conlleva el desconocimiento de los
mandatos del legislador estatutario, y en últimas, de principios
constitucionales.
INSCRIPCION
DEL COMITE PROMOTOR ANTE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Requisitos
VERIFICACION
DEL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS E INSCRIPCION DE SOLICITUD DE INICIATIVA
CIUDADANA-Trámite y
procedimiento en la
Registraduría
SOLICITUD
DE INICIATIVA POPULAR-Requisitos/SOLICITUD DE INICIATIVA POPULAR-Desistimiento
FORMULARIOS
DE SUSCRIPCION DE APOYOS-Elaboración
y entrega a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil/FORMULARIOS DE SUSCRIPCION DE APOYOS-Contenido
RECOLECCION
DE FIRMAS-Plazo/RECOLECCION DE FIRMAS-Consecuencia de
no lograrse el número requerido en el plazo establecido
VERIFICACION
DE REQUISITOS DE APOYO A INICIATIVA LEGISLATIVA-Trámite de certificación por la Registraduría
VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A INICIATIVA
LEGISLATIVA DE REFERENDO-Aspectos
que comprenden las dos certificaciones que expide la Registraduría/VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A
INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO-Reducir a una sola la certificación a
cargo de la
Registraduría negaría efecto útil a disposición de rango
estatutario
Los artículos 24 y 27 de la LEMP hacen referencia a dos
certificaciones distintas, derivadas de la doble facultad de certificación en
cabeza del Registrador Nacional del Estado Civil, toda vez que mientras la
certificación a que refiere el artículo 24 de la LEMP alude al cumplimiento del número de respaldos válidos para presentar la
iniciativa de referendo constitucional, consistente en por lo menos el cinco
por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el censo electoral
correspondiente, aquella del artículo 27 de la misma normatividad presenta un
contenido mucho más amplio, por cuanto alude al cumplimiento de los requisitos
exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana,
entre los que figuran los atinentes a la financiación de la campaña a
favor de la iniciativa legislativa. El Consejo de Estado al pronunciarse sobre
las normas reglamentarias que desarrollaban la LEMP, también consideró que se trataba de dos
certificaciones distintas, ambas expedidas por el Registrador Nacional del
Estado Civil.
INICIATIVA
LEGISLATIVA POPULAR DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Constituyen dos campañas sometidas a regulaciones
diferentes en materia de financiación
Derivada de una
interpretación sistemática de la Constitución y de las leyes estatutarias
pertinentes, en una iniciativa legislativa popular de reforma constitucional
existen dos campañas diferentes, en la medida que se está en presencia de dos
mecanismos de participación ciudadana distintos: una primera, para la
iniciativa legislativa popular y una segunda, para la realización del referendo
constitucional propiamente dicho. Cada una de ellas sometida a regulaciones
distintas en materia de financiación, acceso a medios de comunicación y
publicidad. Es así como, las campañas a favor de una iniciativa legislativa
popular encaminada a convocar a un referendo para modificar la Constitución:
inician luego de la conformación del Comité de Promotores y terminan con la
presentación del proyecto respetivo ante el Congreso de la República; y se
encuentran sometidas a topes individuales y globales. En tanto que la campaña del referendo constitucional
propiamente dicho, comienza a partir de la ejecutoria de la sentencia de
la Corte
Constitucional que declare exequible la ley que convoca el
referendo, siendo del caso resaltar que a diferencia de los sucedido en la
etapa de la iniciativa legislativa popular, en esta segunda etapa la labor de
difusión del proyecto de texto y sus consabidos gastos, corre por cuenta del
Estado
INICIATIVA
LEGISLATIVA DE REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Financiación de la campaña tiene
relevancia constitucional
Para
la Corte, el
artículo 27 de la LEMP
se encamina a asegurar la vigencia de principios constitucionales referentes a
la legitimidad de los mecanismos de participación democrática dirigidos a
reformar la
Carta Política, en punto específicamente a la financiación de
aquéllos, de donde una interpretación sistemática de los artículos 24 y 27 de la LEMP asegura que un mecanismo
de participación ciudadana, mediante el cual se pretende reformar el Texto
Fundamental sea legítimo en una doble dimensión: en cuanto a que tal iniciativa
cuente con un respaldo popular importante y auténtico y a que igualmente tales apoyos ciudadanos se hayan alcanzado
luego de la realización de una campaña electoral limpia y transparente.
LEY
ESTATUTARIA-Asuntos
sujetos a su trámite
LEY
ESTATUTARIA-Leyes
reforzadas por su vocación de permanencia
PRESENTACION
DE INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR ANTE EL CONGRESO-Requisitos y trámite
PRINCIPIO
DE TRANSPARENCIA EN ACTOS ELECTORALES-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN CAMPAÑA DE INICIATIVA LEGISLATIVA
POPULAR-Vulneración por maniobras del Comité de Promotores del Referendo
El principio de transparencia en materia electoral apunta al
establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisión el
origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos económicos que
soportan una determinada campaña electoral. De allí que las diversas
legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o balances al término de
las elecciones, e igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para el
candidato o partido político, que incumplan tal deber o que superen los montos
máximos autorizados. El mencionado principio apunta a combatir el fenómeno de
la corrupción. El principio de
transparencia se aplica no solamente en el caso de las elecciones encaminadas a
seleccionar a los integrantes de una Corporación Pública o al responsable de un
determinado cargo, sino igualmente en materia de mecanismos de participación
ciudadana, en tanto que manifestaciones de la democracia directa, tal como lo
prevén los artículos 97 y 98 de la
LEMP. En el caso concreto y de conformidad con las pruebas obrantes, la Corte encuentra que se
vulneró el principio de transparencia por cuanto (i) el recaudo de recursos
económicos se adelantó por intermedio de una organización privada no autorizada
por la LEMP para
ello; (ii) se acudió a diversas maniobras (contratos de mandato y de mutuo)
para tratar de ocultar la unidad de gestión y de propósitos que siempre existió
entre el Comité de Promotores y la Asociación Primero
Colombia; y (iii) si bien el balance fue entregado en término por el vocero del
Comité de Promotores, no se desvirtuaron la vulneración de los topes individuales ni del gasto
global porque simplemente consistieron en enmendaduras y precisiones sobre el
nombre de algunos de los contribuyentes.
PRINCIPIOS DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD EN
MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Contenido y alcance/PRINCIPIOS DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD EN MECANISMOS DE
PARTICIPACION CIUDADANA-Se garantizan con la fijación de topes máximos a
ingresos y gastos en las campañas/PRINCIPIOS
DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD EN CAMPAÑA DE INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Vulneración
por excesos tanto en los topes individuales como globales de la campaña
La constatación de la coexistencia en un Estado Social de Derecho de
diversas opciones ideológicas y políticas, igualmente válidas, las cuales
plantean diferentes posturas entorno a la conducción de los asuntos públicos y
de la sociedad; gozando además todas ellas de una presunción de validez, y
descartando la posibilidad de obtener un consenso material (unanimidad) sobre todas y cada una de
las cuestiones públicas, es preciso llegar a consensos procedimentales, es
decir, acuerdos claros y transparentes encaminados a resolver los conflictos
sociales o, dado el caso, adoptar una determinada decisión política, con
fundamento en la regla de las mayorías. En este contexto, la fijación de topes
individuales y globales a las campañas
de los mecanismos de participación ciudadana apunta a garantizar que una
determinada opción política, así llegue a ser la mayoritaria en un momento
histórico determinado, no termine imponiéndose injustamente sobre otras
concepciones políticas igualmente válidas. En otros términos, en un Estado
Social de Derecho los recursos económicos que soportan un determinado proyecto
político, instrumentalizado mediante un determinado mecanismo de participación
ciudadana y cristalizado en una reforma constitucional, no pueden ser
ilimitados por cuanto se atentaría gravemente contra el pluralismo político. Las
vulneraciones graves y flagrantes de las disposiciones que prevén los topes en
las campañas de los mecanismos de participación ciudadana, no constituyen meras
infracciones menores a disposiciones administrativas, sino que configuran
violaciones al principio del pluralismo democrático, y en consecuencia,
configuran vicios constitucionales que afectan la validez de la iniciativa de reforma constitucional. En el
caso concreto, el monto total que podía gastar el Comité de Promotores del
Referendo ascendía a la suma de $
334’974.388 pesos, pero según el balance, ingresaron a la campaña $
2.046’328.135.81 pesos, lo que significa que la organización gastó en su
campaña para recolección de apoyos ciudadanos, más de seis (6) veces lo autorizado
por la Resolución
núm. 0067 de 2008 del CNE. En materia de aportes individuales, las personas
naturales o jurídicas podían contribuir con un máximo de $3’349.743 pesos, tope
que igualmente fue vulnerado en numerosas ocasiones, por cuanto se recibieron
contribuciones por 25, 30, 50 y hasta 100 millones de pesos, lo que significa,
casi treinta (30) veces lo autorizado. En tal sentido, la Corte considera que la grave
y evidente violación de topes por parte del Comité de Promotores configura una
violación del principio del pluralismo democrático consagrado en el artículo
primero constitucional.
LEY
QUE CONVOCA A REFERENDO CONSTITUCIONAL-Trámite en el Congreso
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO-Principios
por los que se rige
PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-principios
básicos/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Manifestación/PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Principios que lo integran en la
actividad congresual
Entre
los órganos que integran las ramas del poder público, tanto por su origen como
por su funcionamiento, el Congreso es el órgano representativo por excelencia
debido a que en las elecciones que tienen lugar para su conformación un número
plural de fuerzas políticas compiten y obtienen escaños en su interior; y,
principalmente, porque su funcionamiento debe respetar reglas de juego
previstas para que la pluralidad de fuerzas políticas tengan oportunidad de
manifestar, de forma útil, sus opiniones y pareceres. Los
elementos democráticos en la composición y funcionamiento del Congreso
justifican las funciones que le son atribuidas. La elaboración de la ley, la
reforma de la
Constitución, la elaboración del presupuesto del Estado, la
investigación y el juzgamiento de los altos funcionarios del Estado, el control
político, son todas tareas esenciales que adquieren legitimidad democrática si
son ejecutadas por el cuerpo de representantes del pueblo a nivel nacional.
Pero igualmente el desarrollo de las funciones a su cargo debe entenderse como
una manifestación del principio democrático y, por consiguiente, los
procedimientos por medio de los cuales se ejercen las competencias y se adoptan
las decisiones correspondientes están sujetos a las mismas reglas que aportan
legitimidad al Congreso en su conformación. Si bien el principio democrático se
manifiesta en todas las funciones del Congreso, interesa a la Corte profundizar,
especialmente, en como se concreta tratándose de la labor legislativa. Las
diversas manifestaciones del principio democrático, pueden ser agrupadas en
tres principios que integrarían, a su vez, el principio democrático en la
actividad congresual, a saber: en el principio mayoritario o de decisión por
mayorías, de pluralismo político y de publicidad.
PRINCIPIO DE LAS MAYORIAS EN
PROCESO LEGISLATIVO-Alcance
PRINCIPIO DE PLURALISMO
POLITICO EN PROCESO LEGISLATIVO-Alcance
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN
PROCESO LEGISLATIVO-Alcance
PROYECTO DE LEY
DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Trámite ordinario salvo el requisito de
su aprobación por la mayoría de los miembros de una y otra cámara
INICIATIVA LEGISLATIVA DE
REFERENDO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Legitimación/INICIATIVA
LEGISLATIVA DE REFERENDO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Presentación
La Constitución
determinó quiénes tienen la iniciativa en este mecanismo de reforma
constitucional, limitando sus titulares a dos: el Gobierno y un número de
ciudadanos que equivalga, por lo menos, al 5% del censo electoral vigente. Sólo
estos dos sujetos están legitimados para fijar, con la amplitud propia del
derecho de iniciativa, el contenido de este tipo de proyectos. La presentación del proyecto de ley, actuación con la
que finaliza el trámite de la iniciativa ciudadana y da inicio al trámite
legislativo debe hacerse ante la Secretaría General de alguna de las cámaras
legislativas o ante el secretario en las plenarias de las mismas, por parte del
representante del comité de promotores.
PROYECTO DE LEY
DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Procedimiento legislativo a que está
sometido
ENMIENDAS
O MODIFICACIONES INTRODUCIDAS A PROYECTOS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones de Procedencia/ENMIENDAS O MODIFICACIONES INTRODUCIDAS A
PROYECTOS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter formal y sustancial
ENMIENDAS
O MODIFICACIONES A PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN
REFERENDO CONSTITUCIONAL-Improcedencia
respecto de aquellas que cambien el sentido de lo apoyado por los ciudadanos
Si bien la iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse como manifestación
de los principios de soberanía popular y democracia participativa, además de la
concreción del ejercicio del derecho de participación en política por parte de
los ciudadanos, la participación del Congreso de la República en el
proceso de aprobación del proyecto que convoca a referendo reformatorio de la Constitución
debe analizarse en armonía con todos los principios fundamentales y derechos
fundamentales que tienen relevancia en este proceso, cuya valoración guía a la
conclusión que existen límites a la labor del Congreso, los cuales tienen
fundamento en la protección debida a la voluntad ciudadana manifestada en el
texto del proyecto que recibió el apoyo de, por lo menos, el 5% del censo
electoral. La manifestación práctica de dichos límites será la imposibilidad de
sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad ciudadana manifestada en el
proyecto presentado y, por consiguiente, la imposibilidad de presentar y
aprobar enmiendas que cambien por completo el sentido de lo apoyado por los
ciudadanos.
PRINCIPIO
DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE
CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Mayor rigor
En
el caso de la iniciativa popular que convoca a un referendo reformatorio, el
principio de identidad relativa durante el trámite legislativo cobra un mayor
rigor respecto de la generalidad de proyectos, pues la libertad de
configuración del Congreso se contrapone a los tantas veces mencionados
principios fundamentales de soberanía popular y participación democrática y al
derecho fundamental de participación en política por medio de los mecanismos de
participación.
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY
DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Requisitos para su cumplimiento
El
principio de consecutividad debe
entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las
plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido
propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una
etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en
plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o
segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen,
deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia
legislativa en la que son sometidas a consideración. Este será el
análisis que deba hacerse al estudiar proyectos de ley que convoquen a
referendos reformatorios de la Constitución propuestos por el 5% o más de los
ciudadanos que integran el censo electoral vigente.
REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas por las que se rige
LAPSO
ENTRE DEBATES EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas
VOTACIONES
EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE
CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Requisitos de aprobación por mayoría de miembros de
ambas Cámaras y votación nominal
COMISIONES
ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Integración/COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Atribuciones/COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Alcance de la facultad
TRAMITE
LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN
REFERENDO CONSTITUCIONAL-Irregularidades
encontradas
Durante
el trámite del proyecto de Ley que se convirtiera en la
Ley 1354 de 2009 ante el Congreso de la República, se
presentaron irregularidades derivadas de los siguientes hechos: (i) iniciación
del trámite legislativo sin la expedición de la certificación contemplada en el
artículo 27 de la LEMP,
(ii) la modificación del proyecto de ley por la plenaria del Senado de la República, (iii)
la convocatoria al Congreso de la República a sesiones extraordinarias por medio
del Decreto 4742 de 2008, y (iv) el cambio de partido de cinco miembros de la
bancada de Cambio Radical, por lo que debe determinarse si se trata de vicios
en el procedimiento legislativo y si son de naturaleza subsanable. Igualmente
se evaluará lo ocurrido en la sesión plenaria del Senado de la República del
siete (7) de mayo de 2009, en la cual, al efectuarse el anuncio de los
proyectos que se discutirían en la próxima sesión, no se hizo mención del
Proyecto de Ley 242 de 2008.
CERTIFICACION
DEL REGISTRADOR SOBRE TOPES DE FINANCIACION DE LA CAMPAÑA-Constituye un requisito
de carácter sustancial para el trámite del proyecto de ley de iniciativa
popular/CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE TOPES DE FINANCIACION DE LA CAMPAÑA EN
PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR-Ausencia en trámite legislativo afecta la validez del
trámite/CERTIFICACION DEL REGISTRADOR
SOBRE TOPES DE FINANCIACION DE LA CAMPAÑA-Carencia en trámite del proyecto de ley de iniciativa
popular constituye un vicio de procedimiento insubsanable
Al momento de la
presentación, por parte del vocero del Comité de Promotores del Referendo para la Reelección
Presidencial del proyecto de ley “por medio del cual se
convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de reforma constitucional” ante la Secretaría General
de la Cámara
de Representantes junto con su respectiva exposición de motivos y demás
documentos, se echa de menos la
certificación del cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización
de los mecanismos de participación ciudadana, entre otros, los topes, globales
e individuales, de financiación –Art. 27 LEMP, que no fue expedida por las
irregularidades que se presentaron durante el trámite de la iniciativa
ciudadana relacionadas con la violación de los topes individuales y globales de
financiación de este mecanismo de participación popular, lo que dio lugar a la
posterior investigación que inició el CNE, de donde se pone de relieve el
carácter sustancial de la certificación en comento porque no es un mero
requisito de forma sino que cumple una finalidad estrechamente relacionada con
los principios constitucionales en juego a saber el de transparencia y el de
pluralismo político porque acredita precisamente que estos principios no fueron
vulnerados durante la etapa previa al inicio del procedimiento legislativo. Para la
Corte este es un vicio que afecta la validez del trámite
legislativo, toda vez que cumple una finalidad de salvaguarda de la democracia
y configura un vicio de significación y consecuencias sustanciales dentro del
procedimiento legislativo, que no puede ser subsanado. La forma de evitar la
ocurrencia del mismo habría sido la devolución del proyecto por parte del
Presidente de la Cámara
de Representantes al representante del comité de promotores para que subsanara
la deficiencia y, una vez cumplido dicho requisito, presentar nuevamente el
proyecto de ley ante la secretaría de la respectiva cámara.
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Facultad de enmienda limitada en proyecto de ley de
iniciativa popular/TRAMITE LEGISLATIVO
DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR-Cambio de pregunta por el Congreso
de la República
modificó el sentido de la iniciativa popular y cambió su esencia/TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE
INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO-Cambio de pregunta por el Congreso
constituye un vicio de procedimiento por extralimitación en la facultad de
enmienda
Si bien se había concluido
que durante el trámite legislativo una iniciativa normativa ciudadana no puede
ser alterada de manera sustancial, en consideración a que el artículo 378 de la Constitución
limitó la titularidad de la iniciativa de la ley que convoca a referendo de
reforma constitucional al Gobierno y a los ciudadanos, excluyendo dicha
facultad del ámbito competencial reconocido al Congreso; que el porcentaje de
apoyo ciudadano requerido es alto y, por consiguiente, debe reconocerse toda la
significación que tiene dentro del proceso de decisión democrática la
participación del pueblo, aunque éste funja como poder constituido; y que los
ciudadanos no tienen oportunidad de manifestar su parecer respecto del acuerdo
o desacuerdo con las modificaciones introducidas por el Congreso, ni siquiera
cuando las mismas son sustanciales, razones éstas por las que la Corte considera que en los
casos de iniciativa legislativa popular el Congreso no puede modificar
sustancialmente el proyecto presentado por los ciudadanos, ya que en la
práctica esto implicaría que se discutiera y eventualmente se aprobara otro
proyecto, y no el presentado por los titulares de la iniciativa. En el caso
concreto, la única pregunta contenida inicialmente en la iniciativa sometida al
Congreso de la
República, que dio origen a la Ley 1354 de 2009, fue modificada en el condicionante
‘haya ejercido’ por el de ‘haya sido elegido’, cambio que a juicio de esta
Corporación entraña una variación fundamental en el proyecto respaldado por los
ciudadanos, pues transforma la propuesta inicial de aprobar la posibilidad de
una segunda reelección mediando un período presidencial en una totalmente
distinta consistente en una segunda reelección inmediata, es decir, la consulta pasa a ser sobre la posibilidad
de tres períodos consecutivos por parte de una misma persona a cargo de la Presidencia de la República. La
consecuencia más directa de dicha variación es que el Presidente reelegido por
una vez puede aspirar a una segunda reelección para el período que sigue a la
finalización de su segundo mandato. Dicha modificación, al contrario que el
proyecto originalmente propuesto, permitiría que en la segunda reelección se
tuviera un candidato Presidente al igual que en la primera reelección y no
simplemente un ciudadano candidato.
PRINCIPIOS
DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A
REFERENDO-Inexistencia
de precedente aplicable/PRINCIPIOS DE
IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A
REFERENDO-Vulnerados por cambio de pregunta en el Congreso a la planteada
en la iniciativa popular/PRINCIPIOS DE
IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A
REFERENDO-Desconocimiento acarrea un vicio insubsanable
En tratándose de leyes de
convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa popular, la
posibilidad de introducir modificaciones por parte del Congreso de la República se
encuentra limitada en virtud de la protección que debe garantizarse al
principio de democracia participativa y al derecho fundamental de participación
política de más del cinco por ciento de ciudadanos que conforman el censo
electoral vigente. Estas particularidades crean un contexto de análisis
diferente respecto de los principios de identidad y consecutividad en el
trámite legislativo ya que ninguna de las decisiones anteriores recae sobre una
iniciativa que involucra la actuación de principios y derechos fundamentales,
la cual, además, trata sobre un tema respecto del cual el Congreso carece de
titularidad para presentar proyectos de ley, en virtud del propio texto
constitucional, por lo que se puede afirmar que no existe precedente
jurisprudencial exactamente aplicable al presente asunto, y si bien los
principios de identidad y consecutividad se manifiestan con la misma
naturaleza, aunque con diferente intensidad, debido a las limitaciones del
poder de enmienda, por lo que una modificación sustancial de la iniciativa
normativa ciudadana, en cualquier etapa del procedimiento legislativo, implica
la vulneración del principio de identidad, y dependiendo de la etapa del
trámite legislativo en que aquella haya tenido lugar puede acarrear a su vez la
trasgresión del principio de consecutividad que exige que la iniciativa
ciudadana sufra cuatro debates durante su trámite en el Congreso, sin que pueda
ser alterada sustancialmente a lo largo del procedimiento legislativo. En el procedimiento
de elaboración de la Ley
1354 de 2009 resultaron vulnerados tanto el principio de identidad como el de
consecutividad por el cambio introducido al proyecto que fue de tal
envergadura, que su aprobación no respetó el principio de identidad y además que
el haberlo hecho una vez transcurridos dos de los debates requeridos hace que
el proyecto aprobado únicamente haya recibido dos debates por lo que también se
desconoció el principio de consecutividad durante el trámite legislativo de la
iniciativa normativa ciudadana, vicio insubsanable que acarrea la inconstitucionalidad
de la ley.
CONGRESO-Contenido normativo de la convocatoria a
sesiones extraordinarias
De la
lectura de las disposiciones tanto de la Constitución
como del Reglamento del Congreso relacionadas con las sesiones extraordinarias
del Congreso de la
República se pueden los siguientes contenidos normativos: el
Congreso podrá reunirse en sesiones realizadas en momentos que estén fuera del
calendario legislativo ordinario. Para la reunión válida en sesiones
extraordinarias debe mediar convocatoria del Gobierno. El Congreso podrá
sesionar de forma extraordinaria únicamente durante el tiempo que determine el
Gobierno, y las atribuciones que el Congreso ejerza en desarrollo de dichas
sesiones son limitadas, pues se supeditan a la agenda determinada por el
Gobierno, excepto en materia de control político, función que puede ejercer en
cualquier tiempo.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DE CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS-Excepcionalidad
CONVOCATORIA
A SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-Se predica del momento para el cual se convoca y no
del momento en que se convoca/CONVOCATORIA
A SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-No constituye un vicio su
convocatoria cuando el Congreso aún esta sesionando de manera ordinaria/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL
CONGRESO-Vulneración por publicación de decreto de convocatoria con
posterioridad al inicio de sesiones
De conformidad con lo
previsto en el artículo 119 de la
Ley 489 de 1998, la vigencia y oponibilidad de los actos
administrativos enunciados en el dicho artículo está supeditada a la
publicidad, mediante la publicación en el Diario Oficial. Mientras esta
formalidad no sea satisfecha dichos actos no producen efectos jurídicos, pues
no están en vigor y no obligan a sus destinatarios. En el caso concreto del Decreto
4742 de 2008, expedido por el Gobierno nacional con el objeto de citar a
sesiones extraordinarias al Congreso de la República, que por sus características y
trascendencia debía publicarse de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998, no podía
producir efectos sino a partir del momento en que fue publicado en el Diario
Oficial, medio que el legislador determinó como adecuado para satisfacer la
exigencia de publicidad en nuestro sistema jurídico, lo que se produjo hasta el
día 17 de diciembre de 2008,
a partir de las 18 horas 20 minutos; en tanto que la sesión
extraordinaria de la plenaria de la Cámara de Representantes se inició a las 0 horas
cinco minutos del 17 de diciembre de 2008, momento para el cual el Congreso,
específicamente la
Cámara de Representantes, no había sido convocada válidamente
a sesiones extraordinarias. Para la
Corte resulta irrelevante que el Diario Oficial publicado el
día 17 de diciembre a las 18 horas y 20 minutos tuviese fecha 16 de diciembre,
pues este formalismo no sanea la afectación al principio de publicidad
fundamental en el accionar del órgano legislativo.
SESIONES
EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-Efectos cuando se realizan sin los requisitos constitucionales y
reglamentarios
La consecuencia para los
casos en que el órgano legislativo o alguna de sus cámaras se reúnen sin que se
hayan cumplido los requisitos constitucionales y reglamentarios aplicables la
consagra la propia Constitución en el artículo 149, y no es otra que la nulidad
de la sesión extraordinaria realizada y la carencia de efectos del acto que en
ella tuvo lugar. En el caso concreto la
sesión extraordinaria de la
Cámara de Representantes y la votación en segundo debate del
proyecto de ley No. 138 de la
Cámara de Representantes en el año 2008, que posteriormente
se convertiría en la ley 1354 de 2009.
REGIMEN
DE BANCADAS-Fundamento
normativo/REGIMEN DE BANCADAS-Reglas
de funcionamiento/REGIMEN DE BANCADAS-Excepción
a la regla general/REGIMEN DE BANCADAS-Elementos
esenciales que lo caracterizan/REGIMEN
DE BANCADAS-Régimen disciplinario aplicable
El régimen de bancadas
políticas creado por el Acto Legislativo 01 de 2003 que reformó, entre otros,
el artículo 108 de la
Constitución y por la
Ley 974 de 2005, que desarrolla dicho régimen y adecua el
reglamento del Congreso a sus previsiones, tiene como principio rector el
incentivar el funcionamiento disciplinado de los partidos, reduciendo las
posibilidades de que miembros de un mismo partido o movimiento político
sostengan posiciones diversas o, incluso, contradictorias respecto de un mismo
tema. El artículo 108 de la Constitución determinó que la bancada estará
conformada por los miembros de un partido, movimiento o grupo significativo de
ciudadanos que hayan sido elegidos a partir de una misma lista., de donde
deriva el deber de actuar en bancada. La regla de funcionamiento de la bancada
será que la misma sostenga un único parecer respecto de los temas que se
debatan y que se voten al interior de los cuerpos colegiados de elección
popular; siendo la única excepción a esta regla la objeción de conciencia que,
en ejercicio de derecho fundamental de libertad de conciencia, pueden sostener
los miembros de la bancada que quieran separarse de las decisiones tomadas en
su seno. En cuanto es la unidad de criterio, que constituye la esencia de la
decisión en bancada, los congresistas deben ser respetuosos de los acuerdos
adoptados en su seno y, en consecuencia, respaldarlas tanto en el transcurso de
los debates, como al momento de manifestar su apoyo en las votaciones. Con el
objetivo de dar fortaleza a las bancadas en el camino por que sus miembros
acaten la disciplina propia de su funcionamiento, la disposición constitucional
estableció un régimen disciplinario que permite a los partidos y movimientos
políticos sancionar a los miembros de su bancada en los casos en que no se
actúe de conformidad con lo acordado por ésta, permitiendo que se impongan
aquellas medidas previstas en los estatuto del partido, en que las
consecuencias de las sanciones impuestas pueden extrapolar la órbita de miembro
del partido y afectar su condición de servidor público, es decir, en cuanto
miembro de la corporación pública.
REGIMEN
DE BANCADAS-Sanción
disciplinaria aplicada por Comité de Etica del Partido burlada por cambio de
partido/TRANSFUGUISMO POLITICO-Maniobra
para escapar del poder disciplinario de bancada
Si bien el cambio de
partido fue propiciada por el parágrafo transitorio del artículo primero del
Acto Legislativo 01 de 2009, que estableció esta posibilidad con miras a las
elecciones que tendrían lugar en el año 2010, mas no para propiciar la
formación de mayorías coyunturales durante el debate y aprobación de una ley
convocatoria a un referendo para modificar la Constitución y
establecer una segunda reelección presidencial inmediata, actuación con la que
queda evidenciada la trasgresión del artículo 108 constitucional, pues en este
caso, el transfuguismo fue un cambio consciente y deliberado de partido con
fines claramente coyunturales, específicamente para conformar las mayorías en
una votación particular durante el trámite de la Ley 1354 de 2009, el cual supuso el
quebrantamiento de la disciplina de bancada, la vulneración el artículo 108
constitucional y una maniobra deliberada para escapar del poder disciplinario
de su bancada original. Esta Corporación considera que la Mesa Directiva de la Cámara de
Representantes, al haber sido advertida oportunamente de la sanción impuesta
por el Consejo de Control Ético del Partido Cambio Radical no debió permitir
que los congresistas afectados por la misma participaran en la votación que
tuvo lugar el primero (01) de septiembre de 2009, pues éstos habían recurrido
al cambio de partido para escapar del poder sancionador de dicha agrupación
política.
PRUEBA
DE LA RESISTENCIA DEL
VOTO-Concepto/PRUEBA DE LA RESISTENCIA DEL
VOTO EN PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO-Aplicación
conduce a la configuración de un vicio de procedimiento insubsanable
En razón de que no era
posible tener como votos válidos los depositados por los Representantes
sancionados con suspensión del voto, la anulación de los mismos no genera
automáticamente un vicio procedimental, pues la anulación de los votos de
determinados congresistas no necesariamente afecta la voluntad de toda la
cámara legislativa a la que pertenecen. En estos casos la doctrina ha sostenido
que debe aplicarse la llamada ‘prueba de la resistencia’, que, para la Corte, resulta de una
coherencia lógica incontestable; este ejercicio postula que, ante la anulación
del voto de algún o algunos congresistas, se verá afectada la voluntad de la
cámara o comisión únicamente en aquellos casos en que la sustracción de estos votos
afecte el número de apoyos mínimo exigido para alcanzar la mayoría prevista por
las disposiciones constitucionales para la aprobación de un determinado acto.
En el presente caso, referido a la aprobación del informe de conciliación en el
trámite de la Ley
1354 de 2009, el restar de los votos a favor obtenidos los de los congresistas
suspendidos arroja como resultado que el informe de conciliación un respaldo
que no alcanza mayoría que la Constitución y el Reglamento del Congreso exigen
para su aprobación en la
Cámara de Representantes, por lo que se presenta un vicio de
carácter insubsanable, pues no se alcanzó uno de los presupuestos de aprobación
del informe de conciliación, cual es el respaldo de la mayoría absoluta de la Cámara de
Representantes.
PROYECTO
DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA-Forma como se
votaron los impedimentos de los Congresistas no afecta la validez del trámite
IMPEDIMENTOS
Y RECUSACIONES DE CONGRESISTAS EN PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE
REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Declaración por parte de uno o varios
miembros del congreso resulta indiferente en análisis de exequibilidad de la
ley
PROYECTO
DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA-Supuesta
desviación de poder en trámite no constituye vicio de procedimiento/PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE
REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Requisito de plena
prueba para que vicios de la voluntad tengan consecuencias en juicio de
constitucionalidad
En el caso concreto los
intervinientes pretenden que se declare la ocurrencia de un vicio en el
procedimiento legislativo por la presunta desviación de poder en que habrían
incurrido algunos congresistas al momento de votar el proyecto de ley.
Presentan como elementos probatorios: (i) la denuncia
que presentó el ciudadano Rafael Pardo ante la Procuraduría General
de la Nación;
(ii) los artículos publicados en periódicos y revistas que describen la
implementación por parte del Gobierno Nacional de proyectos públicos y la
celebración de contratos estatales tendentes a beneficiar a senadores y
representantes fundamentales para alcanzar las mayorías requeridas en el
trámite de aprobación de la ley que convoca al referendo, al igual que el
nombramiento como directores de distintos centros penitenciarios de personas
cercanas a algunos de los congresistas que conformaron la Comisión de
Conciliación; y (iii) la denuncia de distintos representantes a la Cámara de supuestos
ofrecimientos irregulares hechos por el Director del SENA a cambio de su voto
favorable al proyecto. A juicio de esta Corporación los medios probatorios
antes enunciados no permiten determinar con plena certeza la ocurrencia de la
presunta desviación del poder y son insuficientes para establecer la ocurrencia
del eventual vicio y las consecuencias que de éste se derivarían en cuanto a la
validez del trámite legislativo adelantado.
REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Inexistencia
de vicio, cuando a pesar de la ruptura de la cadena de anuncios, en sesión
anterior a la de aprobación del proyecto, éste fue anunciado para votación
El anuncio previo fue
introducido por el Acto Legislativo 01 de 2003, con el fin de reforzar el
principio de publicidad y, por consiguiente, brindar mayores garantías a todos
los actores que participan dentro del procedimiento legislativo, se estableció
con carácter preceptivo el requisito de anunciar en sesión anterior los
proyectos que fueran a votarse tanto en comisiones, como en plenaria de las cámaras
legislativas. La clara intención de la disposición constitucional fue evitar la
realización de votaciones inesperadas que, fruto de la facultad de modificación
del orden del día, tomaran por sorpresa a las fuerzas políticas con
representación en las cámaras, a los miembros del Gobierno con interés en los
proyectos tramitados por el Congreso y a la sociedad. Con el anuncio se tendría
claridad respecto de cuáles proyectos podrían ser votados en una futura sesión,
careciendo de validez la votación de cualquiera que no hubiese sido incluido en
el anuncio previamente realizado. Si bien la Corte ha entendido que en desarrollo del trámite
legislativo debe existir la llamada “cadena de anuncios”, que consiste en la
obligación de anunciar la votación de un determinado proyecto de ley en cada
una de las sesiones que tengan lugar entre el fin de su discusión y la votación,
de una acertada aplicación del
principio de subsidariedad de las formas, se ha aceptado que la obligación del
anuncio se cumpla con su realización, de forma suficientemente determinada, en
la sesión anterior a aquella en la que la votación tenga lugar. En el caso
concreto en el tramite del proyecto 242 de 2008 del Senado y 138 de
2008 de la Cámara
de Representantes, que luego se convertiría en la ley 1354 de 2009, la Corte observó que durante el
debate en la plenaria del Senado de la República se presentó una interrupción en la
“cadena de anuncios” para la votación, pero asimismo determinó que la votación
del proyecto fue anunciada en la sesión anterior a aquella en la que se realizó
por parte de la plenaria del Senado, cumpliéndose la exigencia del anuncio
previo consagrada en el artículo 8º del acto legislativo 01 de 2003, razón por
la cual la Corte
no encuentra la ocurrencia de vicio procedimental alguno por el supuesto
rompimiento de la cadena de anuncios.
TRAMITE
LEGISLATIVO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Irregularidades
configuraron vicios que afectan la constitucionalidad de la ley
Durante el trámite de la Ley 1354 de 2009 se
presentaron irregularidades que configuraron vicios que afectan la
constitucionalidad de la Ley
por cuanto: se dio inicio al trámite de la
iniciativa legislativa ciudadana sin que fuera adjuntada la certificación del
Registrador Nacional del Estado Civil prevista en el artículo 27 de la LEMP sobre cumplimiento de
los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación
ciudadana, entre otros, los topes, globales e individuales, de financiación,
certificación cuya ausencia impide la iniciación del trámite legislativo y
vicia la constitucionalidad de todo el procedimiento adelantado ante el
Congreso de la
República; durante el tercer debate en Comisión Primera
Constitucional Permanente del Senado se modificó de manera sustancial la
iniciativa legislativa ciudadana que había recibió el apoyo de más del
5% de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente, modificación de carácter
sustancial, con lo que el Congreso excedió las limitaciones que el principio de
democracia participativa le impone a su labor respecto de los proyectos de ley
de iniciativa ciudadana, lo que constituye un segundo vicio de
inconstitucionalidad de la Ley
1354 de 2009; la modificación introducida supuso un cambio sustancial al
proyecto que vulneró el principio de identidad y de consecutividad, porque tuvo
lugar una vez transcurridos los debates ante la Cámara de
Representantes de manera tal que el proyecto aprobado únicamente fue objeto de
dos debates, por lo que no era posible someter el desacuerdo a la comisión de
conciliación, órgano interno que no tiene competencia para reemplazar a ninguna
de las instancias previstas para la realización de los cuatro debates; las circunstancias
relacionadas con la publicación del Decreto 4742 de 2008, mediante el cual se
convocaba a sesiones extraordinarias al Congreso de la República
permiten colegir que la plenaria de la Cámara de Representantes se reunió, cuando este
Decreto no había sido publicado en el Diario Oficial y la consecuencias de este
hecho es la nulidad de la sesión extraordinaria realizada el 17 de diciembre
por la Cámara
de Representantes y la carencia de efectos del acto que en ella tuvo lugar; la
conducta de cinco representantes que para eludir el ejercicio del ius puniendi
de su agrupación política cambiaron de partido y se inscribieron en otro
partido con lo que se trasgredió el artículo 108 constitucional, y de la
anulación de sus votos el informe votado no recibe el respaldo suficiente para
su aprobación y, por consiguiente, no se alcanza la mayoría que la Constitución y
el Reglamento del Congreso exigen para su aprobación en la Cámara de
Representantes, por lo que la
Corte considera que se presenta un vicio de carácter
insubsanable.
LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Límites a preguntas que se
formulan por exigencia de lealtad y claridad/LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Inexequibilidad
de pregunta de voto en blanco
La exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto sometido a
consideración del pueblo, cuando se trata de una ley convocatoria a un
referendo, impone límites ciertos a la libertad de configuración legislativa, especialmente
en lo que se refiere a la redacción de las preguntas que deben ser sometidas a
votación popular, al igual que sobre la previsión de la casilla de voto en blanco, sobre la que
concluyó que resultaba inconstitucional: porque esta posibilidad no está
prevista en la LEMP,
siendo, por el contrario, excluida dicha casilla, además que el artículo 378 de
la Carta ordena
que el temario o articulado de un referendo constitucional sea presentado de
tal manera que los electores puedan escoger libremente “qué votan positivamente y qué votan negativamente”, de manera
que las posibilidades previstas constitucionalmente en un referendo
constitucional son el “sí” y el
“no”, pero en ningún caso el “voto en blanco”.
LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Carece de contenido normativo
autónomo/LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Carencia de enunciado normativo
constituye un vicio material/TITULO DE LEY-No configura norma con eficacia jurídica/SENTENCIA INTEGRADORA EN LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Improcedencia
La Ley
1354 de 2009 no prevé expresamente la convocatoria a la ciudadanía para que
decida si apoya o no la reforma constitucional propuesta, circunstancia que no
puede ser resuelta por el título de la ley, pues si bien éste tiene una utilidad interpretativa no
tiene eficacia jurídica directa y no puede ser entendido como una norma de
carácter vinculante de la cual se deriven mandatos, prohibiciones o
permisiones, para mencionar sólo algunas de las tipologías normativas más
comunes; como tampoco por el decreto presidencial, contemplado en el artículo
34 de la Ley 134
de 1994, porque siendo este decreto un acto de trámite o de ejecución de la
ley, su finalidad no es llenar las eventuales lagunas normativas existentes en
el cuerpo de aquella, como también está vedado que mediante un decreto reglamentario
se incluya un contenido que debía estar en la ley. La laguna normativa en
comento afecta un elemento esencial de la ley, sin el cual ésta no puede
producir efectos jurídicos, y se trata de un vicio material cuya consecuencia
es la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009.
FORMA
POLITICA-Concepto
SISTEMA
DE GOBIERNO-Concepto/FORMA DE GOBIERNO-Concepto/REGIMEN POLITICO-Concepto
La forma política
se refiere a la manera como dentro del Estado instituido se configura
jurídicamente la organización y el ejercicio del poder político, a partir de
una opción ideológica igualmente decidida por el Constituyente originario.
Hacen parte de este concepto el sistema de gobierno, la forma de gobierno y el
régimen político constitucionalmente adoptado. El sistema de gobierno depende
de si el poder se encuentra concentrado en una sola instancia o distribuido en
varias y en este último evento de las relaciones entre las distintas
instancias, mientras que la forma de
gobierno atiende a la concepción de acuerdo con la cual se organiza el poder
ejecutivo y se decide acerca de su ejercicio. El régimen político, por su
parte, enmarca todo lo anterior y denota la expresión jurídica de la ideología
subyacente a la organización y al ejercicio del poder en el Estado estructurado
por la Constitución.
De conformidad con lo establecido en su artículo 1º, la Carta de 1991 define la
forma de gobierno, indicando que el Estado Social de Derecho en ella instituido
se organiza como república y a continuación se ocupa del régimen político; en
tal sentido, precisa que esa república es democrática, participativa y
pluralista.
FORMA DE GOBIERNO REPUBLICANA-Características
La forma de
gobierno republicana se caracteriza por la temporalidad del jefe del Estado y
las elecciones periódicas, competitivas y libres, por cuya virtud varios
candidatos se disputan el cargo en condiciones de igualdad y se someten al
veredicto electoral que se produce cuando los ciudadanos ejercen libremente el
derecho al sufragio universal. La forma republicana procura así que el
ejercicio temporal de la suprema magistratura permita, cada tanto, la
postulación de varios ciudadanos con idéntica oportunidad, así como la
intervención del cuerpo electoral integrado por todos los ciudadanos que, al
efecto, se encuentran dotados de igual derecho para escoger al candidato de sus
preferencias.
SOBERANIA NACIONAL-Concepto/SOBERANIA
POPULAR-Concepto
Las teorías de
la soberanía nacional y de la soberanía popular pretenden explicar el origen,
la titularidad y el ejercicio del poder, según éste resida en la nación,
edificada con fundamento en las tradiciones y en los rasgos culturales o
sociológicos compartidos por los asociados con unas características generadoras
de una identidad que se construye con
base en el pasado, las costumbres, el idioma, las creencias y los idearios o
aspiraciones comunes. La nación que condensa todo ese proceso es,
necesariamente, un ente abstracto y, como no puede actuar por sí misma,
requiere de representantes elegidos y autónomos que, en atención al bien común,
la interpreten y expresen su parecer. La teoría de la soberanía popular postula
la tesis del poder fraccionado, porque cada uno de los asociados es titular de
una parte de la soberanía, fracción idéntica a la que pertenece a los restantes
miembros del cuerpo político, individualmente considerados, quienes participan
de la soberanía en medida proporcional a la totalidad de los asociados. El
ejercicio de la soberanía es directo por lo que tiene su fundamento en la
democracia directa. El Constituyente colombiano de 1991 se valió de una fórmula
mixta al establecer, en el artículo 3º de la Carta vigente, que “la soberanía reside
exclusivamente en el pueblo del cual emana el poder público” y que “el pueblo
la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes”.
CONSTITUCION DE 1991-Institucionalizó al pueblo como titular de
la soberanía pero para su ejercicio le estableció cauces precisos
La
institucionalización del pueblo como titular de la soberanía impide que ésta
que en él reside sirva de pretexto a un ejercicio de su poder ajeno a cualquier
límite jurídico y desvinculado de toda modalidad de control. El proceso
democrático, si auténtica y verdaderamente lo es, requiere de la instauración y
del mantenimiento de unas reglas que encaucen las manifestaciones de la
voluntad popular, impidan que una mayoría se atribuya la vocería excluyente del
pueblo e incorporen a las minorías en el proceso político, pues son parte del
pueblo y también están asistidas por el derecho a servirse de esas reglas
comunes que constituyen el presupuesto de la igualdad con la que todos, ya
pertenezcan a la mayoría o las minorías, concurren a los certámenes
democráticos.
DEMOCRACIA-Principio jurídico fundante del Estado constitucional
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Alcance/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y PLURALISMO-Características
PARTIDOS, ORGANIZACIONES Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Constituyen una faceta
institucional del pluralismo
El pluralismo
se opone al unanimismo, pues acepta el juego de las diferentes opciones
ideológicas; desconfía de la homogeneidad, porque reconoce la heterogeneidad de
la sociedad, así como la existencia de los grupos a los que pertenecen los
individuos; rechaza el carácter absoluto de las opiniones o tendencias, ya que
le otorga legitimidad a los distintos puntos de vista; promueve la
participación política en la medida en que da oportunidad de expresarse a
diversas propuestas y grupos sociales y supone la aceptación de las reglas
fijadas para tornar viable esa expresión y hacerla accesible a todos. En el
plano político, el pluralismo implica la reversibilidad del poder, por cuanto
la libre expresión de las diferentes opciones entraña la posibilidad de que una
propuesta pueda sustituir a otra en el gobierno de la nación, con lo que eso
exige de respeto y de garantía a las minorías que pueden convertirse, si así lo
deciden los ciudadanos, en mayoría, que, a su vez, tendrá que respetar a las
minorías que existan.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Elemento fundante de la Constitución
de 1991
En armonía con
el régimen político de carácter democrático, integrado a la forma política
seleccionada por el Constituyente primario, la Constitución
colombiana acoge la teoría de la separación de poderes, que se ha identificado
como uno de los elementos fundantes de la Constitución
Colombiana de 1991, cuya trasgresión ha dado lugar a la
declaración de inexequibilidad de enunciados normativos reformatorios del texto
constituciona1. La separación funcional del poder del Estado en distintas ramas
y órganos guarda estrecha relación con el propósito de preservar la libertad de
los asociados, bajo el entendido de que la concentración del poder implica la
tiranía y la opresión, así como la división de funciones estatales permite el
cumplimiento eficiente de las diversas finalidades constitucionales
encomendadas al Estado. Se tiene entonces que el principio bajo estudio
permite, por una parte, limitar el alcance del poder que ejerce cada órgano y,
de esta manera precaver su indebida injerencia sobre la actividad de los
asociados, garantizando el goce efectivo de una mayor libertad y, por otra,
asegurar que los diversos órganos desarrollen un mayor grado de especialización
institucional, y le den un manejo más técnico a sus funciones.
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Modelos/PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Sistema de frenos y contrapesos/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Estimula el ejercicio del poder
limitado y evita su concentración
La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen dos modelos de
separación de poderes: el primero defiende una delimitación funcional rigurosa como medio para acotar el
poder, a partir del entendimiento de que una distribución precisa y equilibrada
de las labores estatales, en la cual cada órgano cumple una tarea
preestablecida, es una condición suficiente para mantener a dichos órganos del
poder dentro de sus límites constitucionales, y precisamente, por la dificultad
de su implementación práctica derivado de la rigidez de la separación de
poderes este modelo estaba condenado al fracaso. El segundo modelo también
parte de una especialización de las labores estatales, cada una de las cuales
corresponde a un órgano específico, pero le confiere un papel preponderante al
control y a las fiscalizaciones interorgánicas recíprocas, como reguladores
constantes del equilibrio entre los poderes públicos. Este modelo
constitucional denominado de frenos y contrapesos no presupone que la armonía
entre los órganos que cumplen las funciones clásicas del poder público sea una
consecuencia espontánea de una adecuada delimitación funcional y de la ausencia
de interferencias en el ejercicio de sus competencias. Por el contrario, el
balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente, mediante
el control político, la intervención de unos órganos en las tareas
correspondientes a otros y las relaciones de colaboración entre las distintas
ramas del poder público en el ejercicio de sus competencias. Entre las diversas
manifestaciones normativas del sistema de frenos y contrapesos se encuentran
las citaciones y requerimientos a los Ministros, Superintendentes y Directores
de Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones de cada
Cámara, la figura de la moción de censura, el control del Congreso previsto
para la declaratoria de los estados de excepción y las medidas adoptadas por el
Gobierno Nacional para conjurar la situación de crisis, el juzgamiento por
parte del Congreso de ciertos servidores públicos. Además la Constitución
creó varios organismos encargados de hacerle contrapeso a la voluntad política
mayoritaria, tales como la Corte Constitucional y la Defensoría del
Pueblo, e independizó varias autoridades cuyas funciones deberían ser autónomas
de las coyunturas políticas, tales como la Fiscalía General
de la Nación,
el Consejo Superior de la
Judicatura, la Procuraduría General
de la Nación
y el Banco de la
República, entre otras.
SEGUNDA
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vulnera el principio de separación de
poderes
SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO Y PRESIDENCIALISMO-Diferencias/SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO-Afianzamiento
con la
Constitución de 1991
Un sistema de
gobierno de tipo presidencial se perfila alrededor de la figura del Presidente
de la República,
cuyo origen popular es la primera característica destacable y, aunque en
algunos modelos ese origen es directo y en otros indirecto, lo relevante es que
su designación requiere de la intervención del pueblo, que elige al primer
mandatario por un tiempo determinado. Su origen popular le otorga al Presidente
una especial autonomía en el ejercicio de sus funciones y el periodo fijo
preestablecido le garantiza un ejercicio continuo del poder. La autonomía del
Presidente le permite designar y remover a sus ministros, en razón de una
característica adicional relacionada con las calidades de jefe de estado y de
jefe de gobierno. En cuanto a la fijación del período constitucional que
corresponde al Presidente comporta, de por sí, una limitación de sus
expectativas y del ejercicio efectivo de su poder, ya que, la introducción del
período presidencial en el esquema institucional constituye un mecanismo de
control, por cuanto la demarcación temporal de su mandato le impone al jefe del
Estado la obligación de atenerse al tiempo previamente señalado y de propiciar
la sucesión de conformidad con las reglas establecidas, para evitar la
prolongada concentración del poder en su propia persona y procurar que,
conforme a los dictados constitucionales, las instituciones se acomoden a las nuevas
realidades originadas en la renovación periódica de la suprema magistratura y
conserven así el equilibrio inherente a la separación de poderes y al sistema
de frenos y contrapesos. El presidencialismo es un vocablo reservado para
designar aquellas modalidades deformadas del sistema presidencial, cuyo factor
determinante de deformación lo constituye la preponderancia presidencial que
logra alterar el equilibrio pretendido mediante la inclusión del principio de
separación de poderes en las constituciones.
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Duración del período presidencial en la historia
constitucional colombiana/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Importancia de un período presidencial fijo/PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Posibilidad de reelección por una sola vez
La previsión
expresa de un período para el titular del poder ejecutivo encuentra sustento en
relevantes razones de orden constitucional. Es así como el señalamiento de un
período para que el Presidente elegido popularmente ejerza su mandato es una de
las principales características de los sistemas presidenciales, y de su
observancia depende que toda la forma política decidida por el Constituyente se
preserve, tal y como fue adoptada en la Constitución, o se desfigure a tal grado que, de
hecho, deba entenderse sustituida por otra, incluso contraria. La fijación del
período constitucional que corresponde al Presidente comporta, de por sí, una
limitación de sus expectativas y del ejercicio efectivo de su poder, además de constituir
un mecanismo de control, por cuanto la demarcación temporal de su mandato le
impone al jefe del Estado la obligación de atenerse al tiempo previamente
señalado y de propiciar la sucesión de conformidad con las reglas establecidas,
para evitar la prolongada concentración del poder en su propia persona y
procurar que, conforme a los dictados constitucionales, las instituciones se
acomoden a las nuevas realidades originadas en la renovación periódica de la
suprema magistratura y conserven así el equilibrio inherente a la separación de
poderes y al sistema de frenos y contrapesos. El señalamiento del lapso durante
el cual se puede ejercer válidamente la primera magistratura no sólo es
importante para el desempeño de la persona que ejerza como Presidente, sino
también para la actuación de las principales autoridades, cuyos períodos
constitucionales, por lo general, son acordados, en lo referente a su duración
y al momento de su inicio o de su terminación, por referencia al período del
jefe del Estado, con la finalidad de asegurar la autonomía de los distintos
órganos, su adecuada interrelación y la independencia en el ejercicio de sus
funciones, más aún si esas funciones implican el control de la actividad del
ejecutivo.
ELEGIBILIDAD, INELEGIBILIDAD E IRREELEGIBILIDAD-Conceptos
Del contenido
de las constituciones surge una diferencia entre aquellos cargos que, aún
cuando tengan determinado el período para su ejercicio, pueden ser ejercidos
por una sola persona durante varios períodos, sean estos sucesivos o no, sin
que al respecto se prevea una prohibición o una limitación del número de veces,
y otros cargos en cuya regulación, por el contrario, se prevé que sólo pueden
ser ejercidos por una sola vez o durante determinado número de períodos, al
cabo de los cuales quien los ha desempeñado no puede aspirar a ocuparlos de
nuevo. De estas circunstancias surgen los conceptos de elegibilidad e
inelegibilidad, pues en el primero de
los supuestos el candidato es elegible, toda vez que pese a haber desempeñado
el cargo por uno o más períodos, jurídicamente tiene garantizada la posibilidad
de volver a presentar su nombre y de ser reelegido en una pluralidad de
ocasiones, cuando así lo considere o hasta cuando alguna causa de índole
jurídica, y diferente al número de los períodos ejercidos, se lo impida. En el
segundo supuesto la persona que ha desempeñado el cargo en la única oportunidad
permitida, o que haya completado el tope de los períodos constitucionalmente
autorizados, es inelegible para el mismo cargo y no tiene garantizada jurídicamente
la posibilidad de aspirar otra vez, por lo cual no puede ser reelegido,
constituyéndose la inelegibilidad en la imposibilidad jurídica de concurrir al
debate electoral, en calidad de aspirante a ocupar un cargo público, que obedece
a una decisión incorporada en la
Constitución. La inelegibilidad, entonces,
comporta una exclusión del derecho al sufragio pasivo impuesta a ciertos
individuos y sólo afecta a quienes se encuentran en las circunstancias
constitucionalmente contempladas que dan lugar a esa situación, dando lugar a
la irreelegibilidad que impide una elección adicional de la persona que ha
ejercido el cargo, que adquiere mayor concreción cuando se predica del Presidente de la República, a
quien, una vez culminados los mandatos constitucionalmente autorizados, se le
prohíbe candidatizarse y buscar otro período para volver a ejercer como
Presidente. En el caso colombiano, en la Constitución
de 1991 se adoptó un sistema de gobierno presidencial, que en su concepción
original, estableció la prohibición absoluta de reelección para el ciudadano
que, a cualquier título, hubiere ejercido la presidencia, lo cual fue variado
mediante el Acto Legislativo No. 2 de 2004 para permitir que el Presidente en
ejercicio pudiera presentar su candidatura para el período siguiente y
permanecer en el ejercicio del cargo durante dos períodos seguidos.
RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Concepto/RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Efecto de la reelección presidencial por una sola vez
En la doctrina,
la prolongación, por una sola vez, del período de mandato de un parlamento e
igualmente la prolongación, por una sola vez, de la duración del mandato de un
Presidente, suelen ser citados como ejemplos destacados de una rotura o quebrantamiento
de la Constitución
que, según las circunstancias específicas de cada caso, puede presentarse en
total armonía con la
Constitución o en radical desacuerdo con ella. Siendo del
caso mencionar que para Corte la rotura o quebrantamiento de la Constitución,
corresponde a un caso particular de modificación de la Constitución
que se produce cuando se derogan sus normas sólo en un supuesto determinado en
tanto que en todos los demás posibles tales normas continúan vigentes, siendo
incierto establecer si las posibles derogaciones sean o no, sólo las previstas
en el mismo texto constitucional. Así pues, La rotura o quebrantamiento de la Constitución
se refiere al establecimiento de una excepción a un precepto constitucional en
la que no siempre la excepción que se haga a alguna de las disposiciones
superiores vulnera la Carta.
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Alcance respecto de la segunda reelección presidencial
Aún cuando al examinar
la posibilidad de una reelección por una sola vez, la Corte Constitucional
no encontró motivos justificativos de una sustitución de la Carta de 1991, en esta
oportunidad debe acometer de nuevo “el control estricto adelantado mediante el
juicio de sustitución”, porque la autorización de una segunda reelección del
Presidente de la
República, que conduciría al ejercicio de un tercer mandato, además
de ser una situación por completo novedosa en el constitucionalismo colombiano,
plantea serios interrogantes acerca de si se mantienen o se sustituyen por
otros opuestos, elementos basilares de la Carta vigente, en cuanto constitutivos de su
identidad, enfatizando que la reelección presidencial tiene un componente
personal inevitable, pues comporta la posibilidad de que un ciudadano elegido
para ejercer la presidencia de la República pueda postularse para ejercerla de
nuevo y ese componente personal cobra singular relevancia, pues de ser sometida
al pueblo la propuesta y aprobada mediante referendo, la única persona que se
encontraría en el supuesto de aspirar a la segunda reelección y al tercer
período es el actual Presidente de la República, dado que, en la historia reciente del
país, sólo él ha sido elegido por dos períodos constitucionales y podría ser
elegido para otro período.
LEY
DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Carácter singular y particular/DERECHO
A LA IGUALDAD EN
SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación por referendo de
carácter singular y particular
Si bien la exigencia de la
universalidad o generalidad de las leyes es una de las manifestaciones del
principio de igualdad en la producción normativa, en la medida que corresponde
al Legislador tratar de manera igual a un conjunto de sujetos destinatarios de
una regulación específica y esta finalidad se cumple mediante la expedición de
disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto, las leyes de
contenido singular o leyes de caso único siempre han suscitado recelos sobre su
constitucionalidad, precisamente por apartarse de la exigencia de generalidad
de la ley y por ser sospechosas de vulnerar el principio de igualdad, que es
justamente lo que acontece con la Ley
1354 de 2009 que se aprobó con la finalidad específica de permitir al actual
Presidente de la
República aspirar a un tercer mandato consecutivo, a pesar de
que la pregunta que se iba a someter a votación popular versara sobre una
hipótesis general y abstracta. Adicionalmente, la disposición suscita también
otras cuestiones relacionadas con el principio de igualdad, específicamente en
lo que hace relación con la igualdad en las contiendas electorales, en la
medida en que el Presidente candidato goza de una posición de ventaja respecto
a los restantes contendientes, por lo que resulta comprometido el principio de
igualdad y por contera el pluralismo político.
SEGUNDA
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Altera el perfil de un sistema presidencial/SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Fortalece
el poder nominador del ejecutivo con incidencia directa en el sistema de frenos
y contrapesos/SEGUNDA REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la República en
elección de altos dignatarios del Estado
A causa de la autorización de
la reelección por una sola vez, Colombia aparece ubicada en el límite máximo de
permanencia de una misma persona en el cargo de Presidente, pues, según la
experiencia de países con sistemas presidenciales estrictos, la doctrina y la
propia historia institucional demuestran que ocho años de mandato presidencial
constituyen un límite más allá del cual existen serios riesgos de perversión
del régimen y de la estructura definida por el Constituyente, además, el
reforzamiento de los poderes nominadores del Presidente de la República y su efecto
en el sistema de frenos y contrapesos, por su participación en la conformación
de otras ramas del poder público y de órganos de control, nombrando miembros e
interviniendo en la integración de distintos órganos constitucionales mediante
la proposición de candidatos para su elección, por lo que las potestades
nominadoras originalmente plasmadas en la Constitución
de 1991 resultaron modificadas en virtud del Acto Legislativo 02 de 2004, pero
una segunda reelección inmediata las reforzaría desde la perspectiva del diseño
original de la
Constitución de 1991. Así, la eventual prolongación del
mandato presidencial hasta doce años supondría la ruptura del equilibrio entre
la figura del Primer Mandatario investido de relevantes poderes por el sistema
de gobierno presidencial, cuyas atribuciones de nominación resultan reforzadas
y cuyo período coincide con los de los funcionarios de los distintos organismos
de control y judiciales que designó o fueron elegidos de temas por él
propuestas, frente al papel que cumplirían estos organismos de control
encargados de asegurar el sistema de frenos y contrapesos respecto del poder
presidencial.
SEGUNDA REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Sustituye
el principio de alternación en el poder político/SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Concentración del poder
El principio
democrático constituye un elemento esencial de la Constitución
de 1991 y se desprende del texto constitucional que Colombia es una democracia
participativa, representativa y pluralista, rasgos definitorios éstos ligados indisolublemente
a la realización de elecciones transparentes, periódicas, inclusivas,
competitivas e igualitarias, de donde la idea misma de representación va ligada
por lo tanto a los períodos fijos y a las elecciones periódicas, en que la
alternación cobra una doble dimensión: (i) como eje del esquema democrático en
la que toda autoridad es rotatoria y no hay previstos cargos de elección
popular vitalicios; y (ii) como límite
al poder político, y si bien la reelección inmediata introducida por el Acto
legislativo 02 de 2004 no configuraba una sustitución a la Constitución,
porque, en todo caso, se contemplaba un límite absoluto al término del
ejercicio del poder por parte del Presidente de la República y se
mantenían las elecciones periódicas para la provisión de este cargo, un tercer
período en el ejercicio del poder, que fuera el resultado de una segunda
reelección presidencial, desvirtuaría el principio de alternación, ya que
mantendría en el poder a una persona e impondría la reproducción de una misma
tendencia política e ideológica durante un lapso mayor al que es juzgado
razonable de acuerdo con las reglas de funcionamiento de un régimen
presidencial típico y al que el propio constituyente colombiano estableció,
tanto en la versión original de la
Carta de 1991, como en la reforma válidamente introducida
mediante el Acto Legislativo No. 02 de 2004. Esta afectación del principio de
alternación proyectaría consecuencias sobre las finalidades de índole
constitucional que mediante él se persiguen y, en concreto, las posibilidades
de las minorías y de la oposición sufrirían notable menoscabo, pues tendrían
que aplazar sus legítimas expectativas por un período adicional, en el que, de
nuevo, se impondrían los equipos y las tesis ya ensayadas a lo largo de ocho
años.
SEGUNDA
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Configura una sustitución de la Constitución
LEY CONVOCATORIA A REFERENDO
PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL-Sustituye ejes estructurales de la Constitución
Política
Referencia: expediente CRF-003
Revisión de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 “Por medio de la cual se convoca a un
referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de
reforma constitucional”.
Magistrado Sustanciador:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de febrero
de dos mil diez (2010).
La
Sala Plena
de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, en especial las previstas en el numeral 2 del artículo 241 de
la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión constitucional de la Ley 1354 de 2009 “Por medio de
la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración
del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
I. ANTECEDENTES
El Presidente de la República, el día
ocho (08) de septiembre de 2009 en curso, envió a la Corte Constitucional
copia auténtica de la Ley
1354 del miso año “Por medio de la cual
se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo
un proyecto de reforma constitucional” para que esta Corporación diera
inicio a su control automático.
Mediante Auto de primero (01) de octubre de 2009 el
Magistrado Sustanciador avocó conocimiento del proceso de la referencia y
decretó la práctica de pruebas, para lo cual ordenó oficiar al Registrador
Nacional del Estado Civil, al Presidente del Consejo Nacional Electoral, al
Fiscal General de la
Nación, a la
Corte Suprema de Justicia, al Procurador General de la Nación, al
Secretario General de la
Cámara de Representantes, al Secretario General del Senado,
al Secretario de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, al Secretario de la Comisión Primera
del Senado, al Presidente del Partido Cambio Radical, al Presidente del Partido Social de Unidad
Nacional (Partido de la U),
al Presidente de la
Cámara de Representantes y al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República con el
fin de que remitieran los documentos necesarios para adelantar el juicio de
constitucionalidad. Igualmente, por medio de Auto de octubre veinte (20) de
2009, se ofició al Gerente Nacional de la Imprenta Nacional
para que remitiera a esta Corporación otros documentos relevantes. Debido a que
algunos de los elementos probatorios solicitados no fueron allegados de manera
oportuna, mediante Auto de nueve (09) de noviembre del mismo año se requirió al
Secretario General de la
Cámara de Representantes y al Secretario General del Senado
para que los aportaran.
Allegadas las pruebas solicitadas, mediante Auto
de dieciocho (18) de noviembre del 2009
se ordenó la continuación del trámite del proceso. El expediente estuvo fijado
en lista en la
Secretaría General de la Corte Constitucional
del veintitrés (23) de noviembre al cuatro (04) de diciembre, lapso en el cual
se presentaron las intervenciones ciudadanas que aparecen relacionadas en un
acápite posterior de esta providencia.
Vencido el término de fijación en lista, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
en sesión celebrada el dieciséis (16) de diciembre de 2009 resolvió las
solicitudes de recusación presentadas contra los Magistrados María Victoria
Calle Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto. En la misma fecha se ordenó abrir el trámite del
incidente de recusación contra el magistrado Mauricio González Cuervo y se
ordenó la práctica de pruebas. Mediante Auto-013 de tres (03) de febrero de dos
mil diez (2010) fue resuelto este incidente y se rechazó la recusación.
El doce (12) de enero de 2010 el Procurador General de
la Nación
radicó el concepto sobre la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos,
entra la Corte
a decidir sobre la exequibilidad de la ley de la referencia.
II. TEXTO DE LA LEY OBJETO DE REVISIÓN
A continuación se transcribe el texto de la ley
sometida a revisión:
LEY 1354 DE
2009
(septiembre 8)
Diario Oficial No. 47.466 de 8 de
septiembre de 2009
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se convoca a un
referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de
reforma constitucional.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El inciso
1o del artículo 197 de la Constitución Política quedará así:
“Quien haya sido elegido a la Presidencia de la República por dos
períodos constitucionales, podrá ser elegido únicamente para otro período”.
Aprueba usted el anterior inciso.
Sí: ( )
No: ( )
Voto en Blanco: ( )
ARTÍCULO 2o. La presente
ley regirá a partir de la fecha de su promulgación.
El Presidente del honorable Senado de la República,
JAVIER ENRIQUE CÁCERES LEAL.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
EDGAR ALFONSO GÓMEZ ROMÁN.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 8 de septiembre de 2009.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
FABIO VALENCIA COSSIO.
III. INTERVENCIONES CIUDADANAS
Para una mejor comprensión de
las intervenciones ciudadanas presentadas ante la Corte Constitucional
en el proceso de control de constitucionalidad automático de la Ley 1354 de 2009 serán
clasificadas en dos grandes grupos: (i) las que defienden la constitucionalidad
de la ley y (ii) aquellas que propugnan por su inexequibilidad. Resulta
pertinente aclarar que la totalidad de los argumentos que a continuación se
desarrollan no fueron expuestos en cada una de las intervenciones, pues salvo
contadas excepciones éstas se limitaban a desarrollar algunos de los motivos de
constitucionalidad o de inconstitucionalidad de la ley convocatoria a referendo
constitucional, por lo tanto lo que se presenta a continuación es un compendio
de todos los argumentos contenidos en las intervenciones ciudadanas en uno u
otro sentido.
1. Intervenciones ciudadanas a favor de la
constitucionalidad de la Ley
1354 de 2009
Los siguientes ciudadanos
presentaron escritos favorables a la declaratoria de constitucionalidad de la
ley objeto de examen: Mónica del Pilar Durán Ordóñez; William Rafael Nájera
Gómez; Gonzalo Ospina Rojas; Humberto de Jesús Villa Gutiérrez; Luis Miguel
Guzmán; Jimena Acosta; Fabio Mancera; Victoria Méndez; Alejandro Palomino;
Henry Pérez; Elkin Naranjo; Diego Pérez; Gilberto Arturo Ávila; Manuel
Bustamante; Héctor Pulido; Israel Felipe Rodríguez; Juan Carlos Echeverri Castaño; Alba Lucia Jiménez Betancur; Ana
Delia Games Monroy; Franca Elina Ramírez de Sarmiento; Pedro Arturo Chaparro Sánchez; Yolanda Prieto de Vargas; Ricardo
Vargas Gutiérrez; Ana
Cecilia Fandiño de Ruiz; Jaime Hernández Cruz; Luis Ángel Pico Silva; Efigenia
Pinilla Méndez; Stella Garavito Montenegro; Alfonso Ceballos Monsalve, Silvia
Stella Canal; Emely Martínez Cardozo; María Alejandra Silva Martínez; Felipe
Santiago Ochoa Molano; Antonio José Ríos Gómez; Alfonso García; Emilse Esther
Escudero Fontalvo; Jorge Eliécer Galvis; Luz María Barroso de Galvis; Blanca
Cecilia Lucas Urrego; Luis Guillermo Giraldo Hurtado; Rolando Linares León;
Héctor Jaime Velásquez Cifuentes, Maximiliano Rojas Parra, Helda Marina Barreto
Ortega, Jorge Eduardo García Delgado, José De Jesús Pulido Ramos, Ricardo Varón
Cortés, Carlos Arturo Tarquino Polanía, Alexandra Rozo Rodríguez, José Martín
García Rojas, Antonio José Lizarazo Ocampo, María Lilia Correa de Manrique,
María Eugenia Holguín Gil, Jesús Elías Flórez Cárdenas, Jorge Chaparro, Juan Manuel
Arroyo, Luis Tobar, Rosario Amaya, Alba Dolly Amaya, Ana Berta Orozco, Luz
Marina Ramírez, Juan Arango, Alipis Villa, Mario Restrepo, Abel Andrade, Jorge
Urbano, Iván Posada, Régulo de la
Rosa, Grimaldino Rada, José Luis Rada Visbal, Olga Mesa, Sandra
María Daza, José del Rosario R., Olegario Martínez, Carlos E. Guerrero, Fanny
de Pérez, Caroll Martínez, Mery Janeth Cruz, Nanis Rada, Elvia Arrieta, Fabio
Taborda, David Rada, William de la
Rosa, Giovany de la
Rosa, Gabriel Gutiérrez, Juan Correa, Andrés Loaiza, Alfonso
del Villar, Lisset Cárdenas, Vilma del Villar, Reyes Arias, Bibiana Villa,
Julio Romero, Reyes Arias, Bibiana Villa, Julio Romero, Selene Romero, Mónica
Villa, Luz Helena del Valle, Nelcy Manriago, Samira Caro, Jeslenia Fríos, Dina
Luz Mesa Maldonado, Carlos Salazar, María Vargas, Hortensia Niño, Ana Merlado,
Mariluz Merlado, Nudith Peña, Julio Rada, Jairo Torres, Daigi Marrioja, Gloria
Díaz, Elena Esther Lora y Misael Orozco Betancourt, Sergio Efraín González,
Gustavo Vicente Realpe Castillo, Fernando Gómez Mejía, Edilberto Villarejo
Copete, Iván Vila Casado, Álvaro Dueñas, Luis
Alejandro Rivera, Roberto Arias Gutiérrez, Diego José Medina González, Jairo
Páez Sierra, José Argemiro Acevedo Vega, Ana Cristina Manrique Ruiz,
Jose Argemiro Acevedo Manrique, Andrés Fernando Acevedo Manrique,Gloria
Alejandra Méndez Beltrán,
Liliana Patricia Duran Ordóñez, María Leonor Ordóñez, Efraín Duran, Carlos
Ubeimar Sierra Vélez, María Sorani Giraldo Giraldo, José Tomas Silva Moya,
Raquel Trespalacios, Jorge Lozano Ramírez, Sofía Varón Silva, Liliana M. Santacruz
S, Esperanza Zapata G.,
Leydi de Los Santos R., Beatriz Trespalacios C., Jorge Mercado y Liliana
Bohórquez M.; José Roberto Muñoz Beltrán; Mayerli Angélica Pérez Novoa; Lina
María Cuesta Villalba; Pablo Fuentes G.; Francisco Insignares G., Fernando
Vizcaíno Gerdts, Martín Ochoa Hernández, Fernando Vizcaíno Linero, Camilo
Andrés Vizcaíno Linero, Bertha Lorena Vizcaíno Linero, Otoniel Vizcaíno Gerdts,
Luis Alfonso Sánchez Gutiérrez, Elvia Vizcaíno De Sánchez, Ruth E. Vizcaíno de
Insignares, Paola Gerdts Fernández, Nancy Sofía Gerdts Fernández, Ursula
Patricia Lacouture, Eugenio Alfonso Sánchez Vizcaíno, Dolores Martínez Nova, Leiny
Cecilia del Río Martínez, Karen Montero Viana, Ana Milena Montero V., Rafael
del Río, John del Río, Beatriz Delambre, José Gustavo Garzón, Elías Ortega,
Elba Castillo Quintero y Ruth Mary Cantillo; Héctor Fabio Osorio Montoya; Mario
Cesar Acosta Osorno; Gabriel Holguín Carrizosa; Alcira Caro Correa; Yina Paola
Pérez Fuentes, Rafael Pérez Álvarez y Natividad Fuentes Montero; Álvaro
Zambrano Pérez; Jorge Ulises Casas Jerez; José Manuel Abuchaibe Escolar; José
Pastor Benítez, María Adelina Benítez de Rodríguez, José Manuel Largo Largo,
José Pastor Benítez, Carlos Julio Benítez, Ofelia Colina Ortiz, Alcibiades
Seija, Juana de Dios Tovar, Miguel Emiro García, Salomón Hernández Benítez, Carlos Arturo
Correa Mojica; Soledad Forero de Rivera y Claudia Barón Gómez; Luís Guillermo Giraldo Hurtado; Gustavo
Orlando Hoyos Tamayo; Edna Patricia Tamayo de Hoyos; Miguel Hoyos Calle;
Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique Granados Peña, Juan Manuel Charry, David
Espinosa Acuña, Alexander Sánchez Pérez, Carlos Eduardo Borrero González y
Hediel Saavedra Mogollón; José Humberto García, Elba Muñoz, María Gladis
Galindo, Sandra Ávila, Brenda Rodríguez, Elsa Parra, Rodrigo Gómez, María Elena
Rodríguez, Sandra Reyes, Diana Reyes, Luis Alberto Garzón, Marta Sierra, Alejandra Pulido, Magdalena de Parra,
Libia Rincón, María Garzón, Clara Idaltos, Ana Cárdenas; Nelly Montañés, María
Luisa de Martínez y Jorge Ignacio Tarazona.
Los argumentos expuestos por
los ciudadanos que presentaron sus intervenciones a favor de la constitucionalidad
de la ley convocatoria a un referendo constitucional giran en torno a las
siguientes áreas temáticas: (i) Un eventual incumplimiento de los topes de
financiación y la ausencia de certificación del Registrador Nacional del Estado
Civil sobre este punto no afecta la constitucionalidad de la iniciativa
ciudadana, (ii) Inexistencia de vicios de procedimiento en el trámite de la Ley 1354 de 2009, (iii) La
reforma constitucional propuesta mediante la ley convocatoria a referendo no configura
una sustitución de la
Constitución,
Con base en lo anterior, la Corte Constitucional
entrará a desarrollar el contenido expuesto por las intervenciones en cada uno
de los puntos anteriores.
1.1.
La eventual
afectación de los topes de financiación del referendo y sus consecuencias en la
constitucionalidad de la Ley
1354 de 2009
Afirman las intervenciones
que no se afectaron los topes de financiación previstos por las normas que
regulan el tema; sin embargo, en caso de que se concluya que se superó el
límite previsto, alegan que esta situación no tiene por qué afectar la
constitucionalidad de la ley objeto de estudio.
Las razones expuestas para defender este aserto se basan en que ninguna
disposición constitucional establece el respeto de los topes de financiación
como requisito de constitucionalidad, pues cuando ha sido ésta la intención del
constituyente, así lo previó de forma expresa, por ejemplo cuando la violación
de los topes implica la pérdida de investidura –artículo 109 de la Constitución a
partir del Acto Legislativo 01 de 2009-.
Encuentran que, por el
contrario, en el caso de la iniciativa ciudadana de la ley convocatoria a
referendo constitucional no existe una previsión en tal sentido,
pues el artículo 98 de la Ley
134 de 1994 establece que la consecuencia del incumplimiento de esta
disposición será el surgimiento de una causal de mala conducta, pero nunca la
inconstitucionalidad del proyecto de ley afectado por esta situación. Esto se
explica, según las intervenciones, por un deseo del constituyente y el
legislador de dar prelación al ejercicio del derecho de participación
ciudadana, ya que una posición contraria trasladaría la responsabilidad que
deben soportar los promotores del referendo a los ciudadanos que apoyaron la
iniciativa.
Entienden que exigir un requisito no previsto
expresamente en la normatividad aplicable (artículo 24 y 27 de la Ley 134 de 1994) constituye
una violación del artículo 84 de la Constitución, en cuanto señala expresamente, como
protección de los derechos, que las autoridades públicas no podrán establecer
ni exigir requisitos adicionales para su
ejercicio cuando quiera que los mismos hayan sido reglamentados de manera
general, como ocurre precisamente en el presente caso.
Indican, además, que quienes sostienen la tesis que el
certificado sobre el balance de ingresos y gastos del proceso de recolección de
firmas constituye requisito de procedibilidad del trámite de la iniciativa ante
el Congreso acuden igualmente a argumentos relacionados con la relevancia
constitucional de controlar la financiación de las campañas electorales y de
respeto a los topes o limites de gastos como condición de igualdad en tales
contiendas, como componentes de las garantías propias de los procesos
electorales. A juicio de algunos intervinientes, estos argumentos no resultan
aplicables a los procesos de recolección de firmas por las siguientes razones:
(i) este proceso o etapa de los mecanismos de participación ciudadana no es un
proceso electoral, independientemente de que el mecanismo de participación se
decida mediante una votación popular; (ii) porque constituye una etapa de
trámite del respectivo mecanismo para cuya realización debe agotar una serie de
etapas posteriores, cada una de las cuales esta regulada por diferentes
disposiciones.
Por lo anterior, concluyen que no son aplicables al
proceso de recolección de firmas las reglas previstas para las campañas
electorales, razón por la que la
Ley 134 de 1994 señala reglas especiales y se remite, en lo
no regulado en ella y en cuanto resulten pertinentes, a las normas sobre
contribuciones y publicidad del balance de la Ley 130 de 1994. No se encuentran sometidos, en
todo caso, a reglas sobre contribuciones y publicidad del balance, los procesos
de recolección de firmas de apoyo a los mecanismos de participación popular.
Finalmente, indican que la financiación del proceso de
recolección de firmas de apoyo a las solicitudes de referendo se encuentra
dentro de la órbita de acción del control ciudadano y de la Registraduría General
de la Nación,
órgano al que le correspondería investigar y sancionar la violación de las
reglas que la regulan, en cuyo caso, como explican, no se encuentra prevista la
expedición de ningún certificado ni la medida de anulación de las firmas.
1.2.
Ausencia de
certificación sobre el cumplimiento de los topes de financiación
Entienden los intervinientes
que la ausencia de certificación del Registrador Nacional del Estado sobre la
legalidad de la financiación para recolectar las firmas no afecta la
constitucionalidad del trámite de la iniciativa ciudadana porque se trata de un
asunto que, según la Ley
134 de 1994, se asigna a la organización electoral como una facultad genérica
para certificar todo lo concerniente al cumplimiento de exigencias
constitucionales y legales de todo orden en ejercicio de la iniciativa popular.
Pero cuando dichas disposiciones aluden a una certificación específica, lo
hacen exclusivamente para referirse al requisito constitucional de las firmas;
tanto así que, el 10 de septiembre de 2008 el Registrador del Estado Civil
certificó que los respaldos presentados en apoyo de la solicitud del referendo
cumplían con el requisito constitucional relativo a que sumaban un número de
ciudadanos no inferior al 5% del censo electoral vigente en la fecha
respectiva.
De manera que, a su juicio,
carecería de fundamento legal exigir, como requisito de procedibilidad o
exigencia con posibilidad de afectar la exequibilidad de la ley que convoque a
un referendo de reforma constitucional, esta certificación.
1.3.
Inexistencia de
vicios de procedimiento en el trámite de la Ley 1354 de 2009
Sostienen las intervenciones
que la eventual ocurrencia de vicios de procedimiento no es el resultado de una
simple contradicción entre la actuación de la comisión o plenaria y la norma
constitucional o reglamentaria, sino que resulta de la vulneración de los
principios sustanciales que se busca concretar por medio de la realización del
procedimiento legislativo. Afirman que en desarrollo de esta posición la Corte ha defendido la teoría
de la “instrumentalidad de las formas”,
la cual según los intervinientes se resume en que una afectación a las normas
que rigen el procedimiento legislativo no acarreará la inconstitucionalidad del
cuerpo normativo o disposición creada si con dicho desconocimiento no se
afectaron los principios constitucionales que dicha actuación debe respetar.
Estiman por lo tanto que sólo en aquellas ocasiones en que una irregularidad
afecte de forma importante derechos y principios constitucionales, será
menester declarar la inconstitucionalidad de la ley o el acto legislativo
producido de esta forma, pues se habrán comprometido de forma importante
derechos y principios constitucionales.
Concluyen entonces que toda
desviación de la actuación parlamentaria respecto de lo que dice la norma será
una irregularidad, pero sólo podrán ser calificados como vicios del
procedimiento aquellas que afecten elementos sustanciales que el procedimiento
legislativo debe respetar, trátese de un derecho, un principio o un valor. En
este sentido se mencionan algunas irregularidades sobre las que, de acuerdo con
las intervenciones, la Corte
ha sostenido no vulneran elementos sustanciales dentro del procedimiento
legislativo, como por ejemplo, que uno de los ponentes no firme la ponencia,
que se incumplan los plazos para rendir ponencia y el hecho de que se
practiquen debates no citados.
Respecto de la ley por la que
se convoca al pueblo a un referendo de reforma constitucional dan cuenta los
intervinientes de dos supuestas irregularidades en las que aparentemente se
incurrió durante el procedimiento de creación legislativa y, a su vez, explican
las razones por las cuales aquéllas no pueden ser calificadas como vicios que
afecten en forma alguna la validez de la
Ley 1354 de 2009.
1.3.1.
La publicación del
Decreto 4742 de 2008
Relatan los intervinientes que
el pretendido vicio habría tenido lugar porque el Decreto que convocó a
sesiones extraordinarias fue publicado en el Diario Oficial del día 17 de
diciembre de 2008 en horas de la tarde –exactamente a las 17 horas 45 minutos-,
es decir, casi 16 horas después de haberse realizado las sesiones
extraordinarias a las que citaba. Sin embargo, los partidarios de la
declaratoria de exequibilidad de la ley rechazan que la publicación tardía
constituya un vicio, con base en los siguientes argumentos:
i.
El Decreto tenía un destinatario específico,
pues se convocó a sesiones extraordinarias al Congreso de la República, por lo
tanto se trataba de un acto particular y no general, por lo cual no tenía la
necesidad de ser publicado. No obstante, existe constancia de envío a la Imprenta del día 16 de
diciembre de 2008 y publicación en el Diario Oficial de la misma fecha; este
hecho no debe confundirse con la fecha en que el Decreto fue insertado en la
página web de la
Imprenta Nacional, lo que ocurrió el 17 de diciembre de 2008,
es decir, un día después.
ii.
Existe un precedente análogo de la Sala de Consulta y de
Servicio Civil del Consejo de Estado
en el que se concluye que el tiempo que tarde en publicarse una actuación del
Gobierno no debe contarse dentro de los plazos que éste tiene para rendirla,
pues esta interpretación tiene dos consecuencias que resultan contrarias al fin
que se busca con la institución de las objeciones presidenciales –que es lo que
motiva la consulta-: reduce el término que tiene el Presidente de la República para
objetar un proyecto y condiciona la validez de las objeciones a las vicisitudes
en la publicación del Diario Oficial. Concluye la Sala que la razón fundamental
que aquí trata de resaltarse es que el tiempo de publicación que se emplea por
parte del Diario Oficial no debe contarse dentro del plazo constitucional o
legalmente establecido al ejecutivo para la realización de las acciones que el
ordenamiento le encarga o le exige.
iii.
Adicionalmente se sostiene que los Congresistas
conocieron del Decreto,
o al menos así fue en la plenaria de la Cámara de Representantes en la que fue leído el
mismo por parte del Presidente de la corporación, razón por la cual fue posible
la realización de las sesiones extraordinarias.
1.3.2.
La convocatoria a
sesiones extraordinarias
Alegan los intervinientes
que sostener la existencia de un vicio en el trámite de la Ley 1354 de 2009 por haberse
convocado a sesiones extraordinarias por parte del Gobierno antes de terminarse
el período ordinario de sesiones, implica hacer un análisis eminentemente formalista
del procedimiento legislativo, pues con la citación se cumplió con el objetivo
principal, cual es permitir la iniciación o culminación de un procedimiento
legislativo.
1.3.3. No
afectación de los principios de identidad y consecutividad.
Afirman los intervinientes que
el principio de identidad no se desconoció durante el trámite de la Ley 1354 de 2009, por cuanto
el cambio de pregunta contenida en la iniciativa ciudadana por parte del Senado
de la República
no comportó una modificación en el tema de la misma.
En efecto, recuerdan que la
jurisprudencia de la Corte
ha determinado que las cámaras legislativas pueden introducir modificaciones a
los proyectos legislativos que debaten; sin embargo, aquéllas no pueden
implicar la creación de un texto completamente nuevo y distinto del
inicialmente aprobado, puesto que debe respetarse el principio de
consecutividad, es decir, la exigencia de que toda cláusula aprobada haya
superado cuatro debates. Por esta razón, explican que las modificaciones no
pueden involucrar temas totalmente ajenos al proyecto, pues éstos no tendrían
relación con lo hasta el momento discutido y se incumpliría el principio de
consecutividad. Añaden que esta limitación a la posibilidad de enmienda de las
células legislativas tiene como fundamento el principio de identidad que debe
guardar el proyecto a lo largo de todos los cuatro debates del procedimiento
legislativo.
Las intervenciones mencionan
distintas decisiones de la Corte Constitucional donde se explican, in extenso, el contenido, sentido y
alcance de los principios de identidad y consecutividad. Manifiestan que en
estos fallos, además, se precisa que un artículo nuevo no necesariamente
corresponde a un tema no debatido previamente porque la novedad debe apreciarse
respecto del proyecto en general, por lo tanto puede existir un artículo creado
por la Comisión
de conciliación para superar una discrepancia. Adicionalmente, citan la
sentencia C-551 de 2003 en donde la
Corte determinó que, de una interpretación armónica de la Constitución y
el Reglamento del Congreso, se concluía que el Congreso tiene la posibilidad de
introducir enmiendas al proyecto de ley que convoca un referendo. Alegan que
cualquier limitación a la facultad de introducir modificaciones a los proyectos
de ley, por parte del Congreso, debe estar establecida por la Constitución
de forma expresa.
De acuerdo con los
intervinientes que apoyan la exequibilidad de la Ley 1354 de 2009 estos argumentos aplican por
igual a la iniciativa legislativa popular, de manera que son íntegramente
trasladables al caso que ahora ocupa a la Corte. De esta forma llegan a la conclusión que “[e]l Congreso de la República podrá
realizar modificaciones al proyecto, pues no existe ninguna prohibición expresa
en la Constitución
que se lo impida. Y adicionalmente, el proyecto de ley podrá tener modificaciones
en cualquiera de las Cámaras, siempre y cuando se respeten los principios de
consecutividad e identidad. Cualquiera de las Cámaras puede introducir
modificaciones, siempre y cuando no sean introducidos temas nuevos o se cambie
la materia”.
Con fundamento en esta
interpretación estiman que la modificación introducida a la pregunta, por parte
del Senado de la
República, no implicó la introducción de un tema nuevo
pues en su parecer dicha variación supuso, simplemente, brindar una mayor
claridad en la aplicación de la norma en el tiempo. En efecto, recalcan que la
redacción inicial que utilizaba el vocablo “ejercido”
impedía que la norma pudiera ser aplicada en los siguientes comicios
electorales, mientras que con la expresión “haya
sido elegido” se permitía que la eficacia de la norma se diera a partir de
los comicios de 2010.
Reiteran que esta modificación
temporal no introdujo un tema nuevo dentro del proyecto de ley, pues se sigue
refiriendo a la posibilidad de que quien haya ejercido la presidencia de la República en un
par de ocasiones pueda aspirar a un tercer período. Adicionalmente, afirman los
intervinientes que con el cambio de pregunta se respetan la intención y la
finalidad de la iniciativa ciudadana.
1.4.
La reforma
constitucional propuesta mediante la ley de convocatoria a referendo no
configura una sustitución de la Constitución
Algunas intervenciones
cuestionan la competencia de este Tribunal para controlar vicios por
sustitución de la Constitución. Destacan que la Corte Constitucional
se ha equivocado al afirmar que los problemas de competencia se proyectan al
estudio de vicios materiales y formales.
Enfatizan, entonces, que la competencia de esta Corporación en esta materia es
una regla establecida por la Carta Política, que limita su actuación a la
revisión de vicios de procedimiento y que no puede ser excedida.
Se alega, además, que la Corte en la sentencia C-551
de 2003 partió de una ‘falacia argumentativa’ porque en su argumentación pasó
de la imposibilidad de la sustitución total a la prohibición de reformas o
sustituciones parciales. A ello se suma que en su opinión el Tribunal
Constitucional, al contrastar la ley objeto de examen en esa oportunidad con los valores y principios
constitucionales, terminó por hacer un análisis material de la ley convocatoria
a referendo. Finalmente, se citan las sentencias C-970 y C-971 de 2004, y se
defiende que la tesis de la prohibición de sustituir parcialmente la Constitución o
reemplazar un elemento definitorio de su identidad por otro opuesto o
integralmente distinto no tiene ningún respaldo normativo ni argumentación
razonable que la sostenga.
En efecto, consideran que el
numeral 2 del artículo 241 constitucional restringe expresamente la competencia
de la Corte
Constitucional al examen de los vicios en el procedimiento de
formación de la ley convocatoria a un referendo constitucional y que ningún
canon interpretativo permite derivar de este enunciado normativo una
competencia para aprehender el examen del contenido material de la ley, que es
en definitiva lo que a su juicio ha hecho la Corte Constitucional
apoyada en la tesis de la prohibición de sustitución de la constitución.
Igualmente, critican la
metodología propuesta por la Corte Constitucional para adelantar un juicio de
sustitución a la
Constitución, pues afirman que aquélla tiene la estructura de
un ‘silogismo’ en el cual se parte de una premisa mayor indeterminada ya que la Corte no ha precisado cuáles
son los aspectos definitorios de la Constitución que no pueden ser sustituidos. Todo
lo anterior lleva a los intervinientes a solicitar que el control de la Ley 1354 de 2009 se limite al
análisis de los vicios de procedimiento.
Otras intervenciones, por el
contrario, acogen la tesis planteada en la sentencia C-551 de 2003, según la
cual existe un límite competencial del poder de reforma constitucional respecto
de la sustitución de la Constitución. Según estos intervinientes la
sustitución de la
Constitución exige que se cumpla con tres pasos
indispensables y sucesivos: que se identifique claramente cuál es el aspecto
medular o definitorio de la identidad de la Constitución;
que se determine el alcance jurídico del acto que reforma la Constitución;
y que se demuestre que en el caso concreto la modificación constitucional
afecta dicho elemento esencial.
Según los intervinientes este
es el hecho que debe probarse cuando se argumenta que la reelección
presidencial sustituye la Constitución, lo cual, en su opinión, no ocurre
en este caso por las siguientes razones:
i.
El pueblo es quien decide soberanamente si reelige o
no al Presidente en turno.
ii.
Las instituciones de vigilancia conservan sus
atribuciones.
iii.
No se atribuyen nuevos poderes al ejecutivo.
iv.
Existen reglas que disminuyen la desigualdad en la
contienda electoral.
v.
El Estado colombiano seguirá siendo un Estado social
de derecho.
vi.
Las autoridades militares continuarán subordinadas al
poder civil.
vii.
No es reemplazado el sistema de pesos y contrapesos,
por cuanto sigue ejerciendo su control el poder judicial; continúa existiendo
la autonomía de las entidades territoriales; se prevén limitaciones a la
intervención del Presidente en procesos políticos,
Un punto que resaltan con
especial énfasis es la eventual
afectación que sufrirían otros servidores públicos, cuyo período constitucional
es de cuatro años, en el ejercicio de sus competencias debido a que su
independencia podría verse reducida por la extensión del período del
Presidente. Sin embargo, recalcan que se trata de una afectación meramente
hipotética que lejos está de originar una alteración de tal magnitud que deba
catalogarse como sustitución de la Constitución.
De esta forma concluyen que
con la aprobación de la reforma propuesta por la Ley 1354 de 2009 no se estaría afectando ninguno
de los elementos esenciales de la Constitución, como puede ser la forma de elegir
el Jefe de Estado, el ámbito funcional del Presidente, los mecanismos de
provisión de los servidores de la administración y, por consiguiente, el
principio de frenos y contrapesos establecido en la Constitución.
Como razón adicional mencionan
que la sentencia C-1040 de 2005 no constituye un precedente constitucional
sobre una segunda reelección presidencial, pues consideran que la aseveración
contenida en esa decisión en el sentido que la reelección por una sola vez
acompañada por una ley de garantías no sustituye la Constitución,
no fue hecha con la intención de excluir la posibilidad de una segunda reelección, sino, simplemente,
resolvía el asunto que se examinaba en ese entonces. Igualmente, se dice que la Corte tiene la posibilidad
de modular los efectos del fallo, en el sentido de evitar interpretaciones
incompatibles entre la reforma constitucional y la vigencia de la ley de
garantías o, por ejemplo, entre aquélla y el parágrafo del artículo 197 de la Constitución
que consagra “Nadie podrá ser elegido
para ocupar la presidencia de la república por más de dos períodos”.
2.
Intervenciones a
favor de una declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009
Razones de naturaleza
constitucional que justificarían que se declarase la inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 se exponen en
los escritos presentados por Cesar Augusto Luque Fandiño, José Ricardo Zapata
Camacho, Hermes Antonio Salamanca Rojas, Wilson Donato, Edgar Ricardo García
Pérez, Héctor Parra y Carlos Antonio González; Germán Alberto Sánchez
Arregocés; Jorge Barrios Gutiérrez; Clodomiro Roa Roa; Héctor Álvarez; Hernando
Navarro Acosta; Álvaro Sanjuan Sanclemente; Laura Adriana Reyes; Darío Ángel
Eguis Suárez; José Manuel Hernández Téllez; Vicente Ramírez Chacón; Armando Suarez;
León Rivera Satizabal; Cesar Augusto Rodríguez Piedrahita; Manuel Alfredo Henao
Nieto; Martín Bermúdez Muñoz; Nelson Cabrera Gutiérrez; Rodrigo Lara Restrepo;
Eduardo Montoya Hoyos; William Ricardo Guzmán Sánchez; Wilmer Alonso Riaño;
Edson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán; Antonio Eduardo Bohórquez Collazos;
José Leomar Cortes Delgado; Miguel Ángel Enciso Pava; Anny Lucia Vargas Rojas;
Carlos Alberto Parra Carrillo; María del R. Carrillo de Parra; Kenny Elizabeth
Campo Sarzosa; Omar León Muriel Arango; Juan Horacio Lara Z.; Raúl Palacio
Ortega; Claudia Patricia Molina González; Víctor Mauricio González Vargas; Jesús David Hernández
Martínez; Erika Lorena
Calderón Galindo; Yenni Marcela García Sierra; Viviana Patricia Poveda; Carlos
Alberto Zapata C.; Armando Bolaños Zúñiga; Freddy De Jesús Sanjuanello
Carbonell, Maria
Margarita Duarte, Carlos Eduardo López, Miryan A. Cubillos C., Blanca Guerra Peña, Carmen Natalia Guerra
Peña, Liz
Theily Hernández V., Sandra Liliana Hernández V., Julio César Peralta S., Luz
Mary Mancipe, Gladys
Cárdenas Díaz, Juan Carlos Uribe Álvarez, María Eloisa Malaver M., Galia Forero
M., Emeterio Torres Ortiz, José Angel Villadiego Arrieta, Aura Nelly Daza,
Pedro Luis Arango S., Nidia Mendoza Lozada, Clara Daza, Aura Ligia Tamayo B.,
Myriam Daza, Raúl Sastoque R., Deisy Morastoque, Juan Carlos Peña Morales,
Héctor Enrique Linero Díaz, Myriam Elsa Romero Villalba, Lorenzo Julio Florez
González, Luis Fernando Rincón Escobar, Clara Daza, Pascual Bravo, y José R.
Llanos;Carlos
Adolfo Moreno Galindo; Matilde Cipagauta Hernández; Hugo Hernández Calderón; Luis Arturo Cruz; Lilia
Poveda de Cuadrado; Rafael Ballén M.; Tatiana Román Alarcón; Diana Carolina
Sanabria Rondón; Reinaldo Villalba Vargas, Eduardo Carreño Wilches, Dora Lucy
Arias Giraldo, Linda María Cabrera Cifuentes, Luis Carlos Bonilla Rico, Rafael
Ernesto Suárez, Jesús Alberto Franco Giraldo, Mauricio García Durán, Franklin
Castañeda Villacob, Luis Alfonso Castillo Garzón, Luz Marina Hache Contreras,
Juan Carlos Ramírez H., María del Pilar Arango H. y Mauricio Castillo; Luis
Carlos Bonilla Rico Rafael Ernesto Suárez Orjuela; Mauricio García Durán;
Franklin Castañeda Villacob; Tarsicio Mora Godoy; Jesús Alberto Franco; Blanca Irene López
Garzón; Luis Alfonso Castillo Garzón; Yenly Angélica Méndez Blanco; Maria Del
Pilar Arango; Mauricio Castillo Peña; Juan Carlos Ramirez Hache; Rubén Darío
Chávez Giral; Aldemar Bravo Liscano; Wilson Alfonso Borja Díaz Alfonso Mora
León; Cipriano Hernando Páez V.; Janeth Peláez, Carlos Cristancho, Gustavo
Cáceres, Carlos R. Suárez, Rafael Gaitán, Gabriel Vargas y Ernesto Malpica;
María Teresa Garcés Lloreda; Augusto Ramírez Ocampo; Armando Novoa; Fabio Villa Rodríguez; Carlos
Andrés Hoyos; Horacio Serpa, Guillermo Perry, Gustavo Zafra Roldan, Juan Carlos
Esguerra, Iván Marulanda, Erika del Pilar Murillo, Gina Romero Rodríguez,
Frenly Marcela Martínez Garzón, Carolina Bahamón Acosta, Zurayt Xiomara
Trujillo, Juan David Villamarín García, Javier Rodrigo Valero Garay, Juan
Guillermo Pantoya Galíndez, Natalia Lozano Maucera, Catalina Rivera, Andrés
López Morales, Ana María Páez Morales, Marcela Restrepo Hung, Juan José Mariño,
Gonzalo Ortiz, Eduardo Arias Villa, Alberto Valdiri, Polidoro Gamboa, Jorge
Enrique, Carmenza
Gómez, Miguel Torres, Percy Oyola P., Carmenza Mondragón, Juan José Mariño
Palacio, Diego Trujillo, Juanita Sanz, Ángel Nogueira, María del Mar Ravessa,
Ester Sofía Gutiérrez, Luz Dary Peña Marin , Melina Narváez Santacruz, Felipe
Valencia Hernández, Carlos Hernández, María Victoria Ospina, Santiago Lozano
Mancera, Valentina Restrepo Ospina, Fernando Segura Restrepo, Martín Von
Hildebrand, Adelaida Callejas, Sylvia Amaya, Luis Fernando Martínez, María
Carolina Rueda, Carlos Mora, Carolina Gutiérrez Torres, Carmen Brillith Niño ,
Andrés Sampayo, Álvaro Palacio Arciniegas, Luis Carlos Suárez Chávez, Natalia
Cano Giraldo, Alejandro Caicedo Torres, Roberto Santamaría Jiménez, José
Eslana, David
Vásquez Cardona, Fredy Páez, Andrea F. Guzmán, Daniel Mera Villamizar, Carolina
Moreno López, Ana Paulina Sabbagh, Clara Roció Rodríguez, Natalia Cecilia
Hernández, Raúl Téllez Mendoza, Mauricio Silva Osorio, Marcela Osorio Lys,
Miguel Roberto , Jorge Francisco Ruiz Angarita, José Antonio Monsalve Gómez,
Carolina Torres, Sofía Jaramillo, Daniela Valero, Diego Camilo Charry, Myriam
Uribe, Carolina Figueroa, Javier López, Paula Vanessa Páez Barreto, Jaime
Andrés Betancourt Rodríguez, Jorge Iván Cuervo, Andrés Gómez Roldán, Francisco
Adolfo Rodríguez, Tarsicio Mora, Luis Ernesto Mañas Ramírez, Martha Lucia
Ordaneta Franco, Ana Sofía Calderón, Juan Manuel Isaza, Gloria Stella Moreno
Fernández, Iván Darío Huertas, Harold Martínez, Gabriela Manrique, María
Alejandra Cruz, Gloria Galán Sarmiento, Adriana María Lagos, Francisco Alberto Galán, Angélica Marín,
Robinson Sánchez Tamayo, Danilo Morris, Franz Barbosa Amaya, Fernando Moncayo
Arenas, María Angélica Nieto, Carolina Ferro, Juan Pablo Ardila Falla, Javier
Rubio, Camila Osorio Avendaño, María Victoria Uribe de Guzmán, Camilo de Guzmán
Uribe, Olga Chefs, Alexandra Prada, Elvis Casallas Gómez, Roberto Daza, Robert
Rivera, Deiner Cabarcas, Mariana Marulanda, María Patricia Campo, Alberto
Figueroa, Jairo Jaramillo, Angélica Zambrano, Miriam Cotes, Luz Marina Suana,
Héctor Pineda Salazar, Rosembert Ariza Santamaría, Duván H, María Susana ,
Haidi Hernández, Lázaro Ramírez Salazar, Alfredo Hernández, Bernardo González,
Javier Fernando Ramírez, Luis Hernando Quintero, Jorge Rivera Calderón, Carlos
Torres, Yohan Montaño, Labeyro de Jesús Cardona, Víctor Pisciotti, Martha Ruiz Roa,
Elkin Romero Hernández, Sebastián Rojas Ricaurte, José del C Ramírez , Carlos
Arturo Carmona, Luis Gómez, Alfredo Ramos Suárez, Pabla Virginia Ramos
Garavito, Alejandro Pinzón, Luz Marina Cabrera, Hernán Ramírez, Paola Triana Arias, Javier David de Suárez,
Sandra Roció Cuellar, Henry González Molina, Edna Ruth Morales Espinosa, Yesid
Rubio, Fernanda Vivus, Gustavo Adolfo Mellizo, Martha Losada Camacho, Luz
Stella García, Gladys María Guazo Ortega, Ana María Montoya, María Cristina
Suaza, Aracelly Peña Duque, Dora Lucia Betancourt, Gloria Margarita Cuartas, Víctor Eusebio Pisciotti, Martha
Renza, Mery Yolanda Sánchez, Lilia Gutiérrez, Johana Patricia Arias, Martha
Cárdenas, Bárbara Bayoni, Juan Carlos Plezes Benavides, Carlos Eduardo Cortes,
Andrés Felipe López Latorre, Berenice María Anzola, Marcela Caldas, Luisa
Fernanda Trujillo, Elkin Romero Hernández, David Heshusius, Pedro M Rincón,
Marco A Becerra, Lucy Mora Solano, German Londoño, David Ricardo Rojas
Betancourt, Juan Alberto Morales Morales, Adriana Muñoz , Bertina Calderón A,
Luz Mery Amparo Anzola, Orlando Curiel, María Teresa Bonilla, Alejandro Torres
López, Nubia Ovalle, Dayana Bautista, Juan Felipe Namen Pulgarin, Juan Carlos
Tarera, Juan Camilo Maldonado, José Manuel Jiménez, Felipe Tello, Silvia
Echeverri, Inés Helena Gómez, Alejandra Barrera, María Cristina Vargas, Claudia
Triana S., Diana Fernanda Ariza S.,
Laura Fernanda Beltrán, Raquel Pereira Suárez, Jeanette Delgado M.,
Claudia Alba, Ana Celia Salazar Castro, Pedro P. Suárez, María Teresa Bonilla,
Luis Hernando Cordero, Eliana P., Nelson Páez González, Julio Alfonso Bejarano,
Cristhian Felipe Carrasco, Luis Alfonso López Fuentes, Johanna Cristina Vida,
Diego Fernando Morales, María Bellania, Blanca Isabel Abril, José Ruiz, Jorge
Edgar Fonseca, Efraín Ortiz Suárez, Wilson Lazo, Diana T. Espinosa, José
Emilio, Cesar Augusto Rincón, Felipe Amaya, Jorge Trigos, Luz Stella Osorio
Pardo, Jeiser Natalia Millares, German Londoño, Alfonso Buitrago, Rene
Tocancipa, Harney Giovanny Rodríguez, Francisco, Javier Melia, Oscar Blanco
Rivera, Doris Ruth Avella, José Luis Barrera, Natalia M. Parada, Arturo
Arroyave, Franklin Cabarcas, Heidy Águila C., Asseneth Rangel, Ezequiel Apraez,
Carmen Aydé Suárez Redondo, Javier G, William Pastrana, William Pachón,
Francisco Andrés M., Sonia Milena Silva, Jairo Jiménez, Carolina Torres López,
Martha Ovalle, Argemiro Hoyos,
Vishnupriya Arci, Gerardo Sanabria, Danilo Serrano, José Luis Aragonés,
Diego H Cifuentes, Sonia Eljach, José Arango, Joaquín Garzón Vargas, Sarita
Velásquez Beltrán, María Alejandra Grillo, Alejandro García Ríos, Jorge Andrés
Herrera, Tatiana Milena Jairo, Otoniel Hernández, Arley Palencia Pinilla, Raúl
Iván Cartagena, Jaime Ramírez Lozano, Fercho Martínez Sánchez, Carlos Mauricio
Prieto, Juliana Díaz Franco, Paola Ximena Silva, Lina Patricia Silva, María
Cristina Hernández, Resurrección González, Cesar Alberto Rodríguez, María Clara
Figueroa, Ansié Carolina Torres Ruiz, Andrés Forero P., Jacqueline Penen
Lastra, Felipe Castro, Flor Castro, María Consuelo Mejia, Yurany Pérez, Margot
Rodríguez, Gilberto Gómez, Alejandro Giraldo, Luis Eduardo Amado, Mario A
Rodríguez, María Del Pilar Zea, José Quintero, Jairo Amézquita Soler, Cesar
Silva Vargas, Merly Vanegas, Luis Amarildo Bravo Mina, Hernán López, Marta
Elena Rodríguez, Elson Rafael Rodríguez, Carlos Rodolfo B., Constanza Trujillo
Vásquez, Carlos Arturo Gómez, Yeir Barreto, Gabriel Vargas, Natalia Cuellar
Giraldo, Claudia López, Bernardo Parra, Camilo Cubides, Miguel Alfonso Peña,
Sharon Mariño, Hugo Vega, José Raúl Hernández, James Rodríguez, Nelly Esperanza
Morales, María Angélica Malagón, Luis Ignacio Ruiz, José Adalver Polocho,
Daniel Fomeque Castro, Luis Felipe Ortiz, Resurrección Gonzáles, Leonor
Rodríguez Valbuena, Ester Sofía Gutiérrez, Alejandro Pineda, Juan José Mariño
P., Gonzalo Ortiz, Roberto San Martín, Alberto Valdiri, Martha Ovalle, Erik
Giovanni Méndez, Juan Sebastián Rojas, Victoria Eugenia Rojas, Paula Daniela
Gutiérrez, Lady Paola Cortes, Juan Sebastián Rojas Jiménez, María Clemencia
Mejía, Alberto Vargas, Ana Edith Pérez, María Patricia Sarmiento, María Eunice
S, Fernando Moncayo Arenas, Danilo Morris, Carolina Gonzáles G., Andrea Casas
R., Franz Barbosa, Héctor Julio V., María Luis Reyes, Luz Yanira Garzón, Orly
Moreno, Martha P. González, Claudia C. Murcia, María Eugenia Flores, Patricia
Corán, Clímaco Cuellar, Duván H. López, Gloria R., Floralba Villalba, Yolanda
Villaje Díaz, Yeimme Leguizamo, Juan Carlos Esguerra, Martha Renza, Andrés
Camilo Nieto, Alfredo Palencia, Carlos Rojas, Luis Alberto Maldonado, María
Fernanda Amaya, Alexa Betancur Lozano, Roger Gonza, Lilia Gutiérrez, Graciela
Ibáñez, Dora Lucia Betancourt, María Amelia Márquez, Alfonso Cortes, Carmen
Ruiz, Alex Camargo, Luis Castillo, José Muñoz, Carlos Calderón, Fabio
Santamaría, Diego Rodríguez, Andrés Zúñiga, Carlos Alberto Ríos, Alexander R.,
Alberto Cubillos, Alejandra Herrera, Gustavo Blanco, María Teresa Moreno, Diana
Blanco López, Octavio Fajardo, María Cristina Suaza, Miriam Cotes Benítez,
Germán Cuellar, María Susana M , Gerardo Duque, William Barbosa, Jannet
Turcotte, Camila Ayala Gómez, Rigoberto Muñoz, Laura Rico Gutiérrez, Cesar
Augusto Zamora, María Carolina Rueda, Gonzalo Gómez, Jorge Contreras, Daniela
Duque Arias, Zulh Echeverry, Jairo Restrepo G., Nataly Giraldo Rodríguez, Jorge
Mario Muñoz, Sebastián A. Henao, Andrés Zapata, Blanca Castaño Amaya, Andrea de
Nubila, German Amado, Orlando Quiroga, Julián Andrés Téllez, Ever Leiton, Luis
Pablo Morales B., Mery Yolanda Sánchez, Luz Dary Peña M., Hoz María Uribe E.,
Miguel Roberto Alza, David
Heshusius, Diego C. Charry S., Jaime A. Silva V., Víctor
Bernardo Melo, Luis I. Sandoval M., Juan Pablo Ardila, Mariana Marulanda V.,
Fabio Ramírez, María Patricia Araujo, Luis Felipe Ríos, Luis Suárez M., Gloria
Stella Moreno Fernández, Marcela Osorio Lyz, Erika del Pilar Murillo Tinoco,
Mauricio Silva Osorio, Luis Fernando Martínez V., Armando Brucheno, Alfonso
Díaz Soto, Andrés Camilo Rojas Gutiérrez, Flor María Hernández Castro, Mauricio
Laguna Cardozo, Dairo Edilberto Quitian Ariza, Javier García Bran, José Manuel
Pérez Cortes, Martha Riveros, Oscar Iván Velásquez, Jaime Alfonso Orjuela
Vélez, Adriana María Lagos Zapata, Sofía Jaramillo, Jorge E. Villarreal B.,
Pablo Gómez Pinilla, Abraham Hidalgo Mendoza, Carmen Ayde Suárez Redondo, Juan
Felipe García, Ana María Mondragón Duque, Angie Natalia Ramírez Q., Daniel
Alejandro López, Juan Carlos Rodríguez Cifuentes, William Torres García, Víctor
Alduvar Castellanos, Luz Mery Orjuela, José Alfonso García G., Yamil Osorio
Dualby, Mirta Manrique Argualu, Helda Martínez, Luz Clemencia Torres, José
Leonardo Bueno Ramírez, José Ricardo Zapata C., Cesar Augusto Luque F., Manuel
Zuluaga Torres, Claudia Liliana Chavarro, Hermes Salamanca, José Antonio
Sánchez, Iván Valdivieso Gómez, Elsa Elizabeth Chamorro Daza, Mandory Llanos
Cortes, Lucero Ortiz Cadena, María Juliana Gamarra G., Oscar Gutiérrez
Guaqueta, Sergio Rodríguez S., Sady Mireya Castro C., Nelson Ronderos, Nelson
Villamizar, Consuelo Habibe Dueñas, Camilo Torres Garzón, Maribel Arguello
Castillo, María Cristina Guerrero G, Tarsicio Martínez, María Cecilia Orjuela,
Anibal Contreras, Isabel Cristina López Díaz, Sandra Gutiérrez Cortes, Sarah
Coral Cárdena, Rómulo Padilla Vergara, Mauricio Torres Madrid, María Jesús
Vanegas F., Rosalba Campos G. y María Elisa Uribe Vegalara, siendo ilegibles el
resto de las firmas del documento de Alianza Ciudadana; Carlos Mario Agudelo Gómez; Nubia Granados; Benjamin Latorre Araujo; Vicente Noguera Carbonell; Andrés
Gómez Roldan, Guillermo Hernán Barrera Briceño, Daniel Mera Villamizar, Fabio
Villa Rodríguez, José Miguel Sánchez Giraldo, Darío Dangon Moisés, Diego López
Medina, José Miguel Sánchez y Holman Morris; Pedro José Santana Rodríguez,
Tarsicio Mora Godoy, Omar Hernández, Nelly Velandia, Humberto Correa, Clara
Rocío Rodríguez, Gabriel Bustamante, Antonio Madariaga, Angélica Marín y
Bárbara González; Diego Laserna Arias, Sergio Guzmán Escobar, Federico Ramírez
Vergara, Lázaro Ramírez Salazar, Lina Díaz López, Vishnupriya Arci Sánchez y
Santiago Lizarralde Méndez; Orlando Amorocho Chacón; Ana Sofía Calderón; Natividad Benavides Rincón; Cristina Ospina; Nancy Cuervo; Luis Carlos Villegas Echeverri y
Rafael Mejía López; Resurrección González Serrato; Juan Felipe
García, Ana María Mondragón, Sarita Velásquez Beltrán, Alejandra Barrera
Salazar, Catalina Rivera Cediel, Daniel Alejandro López, María Cristina
Hernández Hurtado, Catalina Moreno López, Diana Fernanda Arna, Andrés López
Morales, Juan Felipe Navia P., Valentina Restrepo, Laura Beltrán Orozco, Pablo
Gómez Pinilla, Jairo Andrea Jiménez, Miguel Andrés Martínez Toro, Cristian
Andrea Ruiz García, Eugenia Echeverri A., Alejandro García Ríos, María
Alejandra Grillo G., Joaquín Antonio Garzón Vargas y Rafael M’c Causland Echeverry;
Luis
Fernando Cardona Orozco; Publio Contreras Herrera; Héctor Peña Díaz, Mario Córdoba Córdoba y Susana Schuster
Rodríguez; Fernando Martínez Rojas; Blanca Ruby Cardona; Álvaro francisco
Camacho Borrero; Luis Miguel Moreno López; Jorge Luis Arango Mejía, Leidy
Johana Garzón Montoya, José Luis González Jaramillo y Walter Leandro Aguirre
Mazo; Andrés Felipe Mejía Ruiz; Gabriel Alfonso Campuzano Cadavid; Segundo
Rosendo Cubides; José Libardo
Avellaneda; Carmen Luz Consuegra; César Augusto Luque Fandiño, José Ricardo
Zapata Camacho, Hermes Antonio Salamanca Rojas, Wilson Donato, Edgar Ricardo
García, Héctor Parra y Carlos Antonio González; Gonzalo Andrés Ramírez Cleves y
Carlos Alberto López Cadena; José Reyes Alfonso Jiménez; Eduardo Montoya Hoyos;
Guillermo Antonio Parra,
Nidia Consuelo Benavides, Laura Rivera Cuellar, Flor Galechor Mamiane, José
Sandoval, María Antonia Astudillo, Paola Andrea Pareja, José Luis Pareja B.,
Cecilia Flores, Natalia Pareja, Antonio Naranjo Gordillo, Maritza Chaparro De García,
Renzo Enrique García Rincón, María Elena Malaver Nova, Flor María Malaver Nova,
Claudia Leonor Vega, Angélica María Chaparro Vega, Jorge Luis Chaparro Malaver,
Clara Nubia Monroy Malaver, Blanca Peña Márquez, Daniel A. Chaparro Peña, María
Josefa Tabares Campos, Alejandro Tabares Campos, Aura Lozano De Suárez,
Guillermo Suárez, Francisco Bermúdez, Isidoro Palacios Gutiérrez e Isabel
Rodríguez de Palacios; Oswaldo Rodríguez Moreno; Pedro Antonio Vega; Fernando
Zapata M.; Álvaro Antonio Arévalo; William David Guzmán Pulido; Clemente
Mancipe Rojas; José Antonio Fernández Zambrano; Ramiro Parra; Marco Fidel
Niampira y William Henry Mayorga Moreno; Gabriel Ramírez Pinzón; Edgardo Javier
Hoyos Angulo; Faustino Castiblanco Vargas; Héctor Elías Leal Arango; Alejandro
Pinzón A.; Nelson Tobón; Jorge E. Arias Calderón; Ivón Nathalia Corredor
Valderrama; Yenny Lorena López Cárdenas; Lizeth Judith Chocontá Solano; María
del Pilar Rodríguez; Ángela Rocío Melo Barrera; Sindy Paola Cely Fonseca; Carol
Bibiana Amaya Torres; Ruth Yamile Pineda Zamora; Sandra Liliana Pulido;
Cristian David Rojas Gil; Jhon Jorge Sánchez Páez; Erika Casteblanco Castro;
Natalie Bonilla Pesca; Diana Catalina Marino Guio; Claudia Lizeth Rojas Moreno;
María Angélica Páez Páez; Luz Elena Carreño Blanco; William Leonardo Agudelo
Rodríguez; Manuel Ernesto Buitrago Camargo; Nayibe Rocío Pardo Vergara; Juan
Mauricio Cruz Reyes; Francisco De Jesús
Soler Cantillo; Pablo Andrés Sierra Pulido; Francisco Javier Conde Rojas; Lina
Marcela Vivas Rondón; Diana Paola Cristancho Pita; Nidia Esperanza Rivera S.;
Álvaro Sebastián Quintero Ovalle; Víctor Manuel Fonseca; Diana Estefanía
Velandia Moreno; Ana Milena Rodríguez Tovar; Jithnory Rocío Velásquez Blanco;
Yuly Viviana Corredor López; Ary Yanerith Rincón Pérez; Nestor Hernando Moreno
Huertas; Natalia Rojas Díaz; Carlos Enrique Muñoz Sotelo; Leidy Marcela Sierra
Mora; Lyda Marcela Tiria Medina; Yuli Andrea Coy Guerra; Danna Katherine Garcés
González; Marco Antonio Alfonso Torres; Pedro Alfonso Pérez Estupiñán; Climaco
Pinilla Poveda; Luz Amanda Pineda Jiménez; Sacha Carolina Gutiérrez
Alfonso; Laura Sofía Zambrano Salazar; Ludwing Eduardo Reyes Valero;
Ildebrando Riscanevo Pico; Germán Guevara O.; Germán Enrique Reyes Forero;
Humberto Saúl Moreno Jiménez; Néstor Raúl Correa Henao; Juan Manuel Sierra
Sierra; Guillermo Rivera Flórez; Manuel A. Ome Ceballos; Luis Jaime Gómez
Gómez; Mauricio Castañeda Muñoz; Jaime Salamanca; Lorenza Ortegón; Fernando
Aurelio Acevedo; Guillermo Mejía Mejía; Álvaro Concha Narváez; Alfredo Beltrán
Sierra, Edgardo Maya Villazón, Fanny Lucia Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza
Delgado; Jaime Germán Bejarano Castro; Rodolfo Gómez Segura; María Derly
Castillo Muñoz; Josue Antonio Peña García; Daniel Avellaneda Correa; Gustavo
Lozano Montero; Yined Medina; Domingo Banda Torregrosa y Ricardo Ruiz Medina;
Daniel Antonio Pachón Ortiz; Humberto Aníbal Restrepo Vélez; Germán Puentes
González; Paula Alejandra Alfonso Martínez, Andrés Felipe Herreño Lopera, María
Paula Ochoa Lozano, Ana Mercedes Puche Díaz e Iván Darío Rodríguez Bustamante;
Mónica Oliveros Reyes, Viviana Alvarado Rocha y Angélica María Parada Pineda;
Oscar Leonardo Ortiz Jerez, Julián Camilo Rodríguez Triana y Pedro Nel Rojas
Oliveros; Diana Carolina Alfonso Villarreal, María Camila Franco Franco, John
Fredy González Dueñas, Andrés Felipe Piñeros Cifuentes Y María Jimena Sánchez
Angarita; Claudia Marcela Escalante Mahecha, Alejandra Gualdrón Cárdenas,
Daissy Natalia Rodríguez López y Sandra Milena Hernández Rodríguez; Luis Miguel
Moreno López; Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas; Luis Felipe Rodríguez
Rodríguez; Guillermo Rivera Flórez; Roberto Carlos Astorquiza Aguirre; José
Cipriano León C.; Francisco Asdrúbal Gómez Pastor; Juan Antonio Santa Cortés;
Hugo Francisco Mora Murillo; Álvaro Ochoa Morales, Flor Ángela Cadavid Bedoya,
Luis Agudelo Usman y Edgar Ochoa Carvajal; María Cristina Colina Buelvas;
Carlos E. Ponce; Humberto De Jesús Longas Londoño; Hernán Alejandro Olano
García; María Alejandra Perdomo Medina; Julián David Peña Gómez; Angélica
Patricia Gómez Arévalo; Ivana Valeria Pinto Espejo; Sergio Andrés Ramírez
Franco; José Aníbal Martínez P.; y Carlos Rodríguez Mejía; Rodrigo Uprimny
Yepes, Miguel Emilio La Rota,
Javier Eduardo Revelo, Nelson Camilo Sánchez, Luz María Sánchez, Paola Andrea
Sabogal Pedraza, Carlos Hernando Casas Rodríguez y Alberto Stahelin; J. Alfonso
Fonseca; Vivian Quintero B.; Juan Manuel Charria Segura; Jorge Isaac Rodelo
Menco; Manuel Ávila Olarte; Maira Alejandra Cabrera Amaya; Rodolfo Cubillos
Salazar; Juan Gabriel Gómez Albarello;
Marco Ernesto Benavides Suárez; Luz Leidy Cárdenas Ávila; Luís Humberto
Viana Bedoya; Martín Rojas Mejía; Alexandra Sánchez; Fabio Pachón; Carlos Alberto Cárdenas; Sebastian Rubiano
Galvis, José Rafael Espinosa Restrepo, Paula María Vargas García, Julián Martín
Berrio Gómez, Lina María Santos Merchán,
Giselle Herrera, Oscar Aquite Peña, Juan Eslava, Juan Sebastiana
Bastidas, Andrés Felipe Bitar, Carlos Garzón, Juan José Morales, Carolina
Abreo, Jhova Echeverri, Alfredo Hernández, Juan Jacobo del Castillo, Laura
Barona, Catherine Prieto, Alejandra Cáceres Sánchez, Cesar Suárez Téllez, Tatiana Vargas, Giovanni Conte, Sergio
Cáceres, Luis Felipe Moreno, Catalina Laverde, Carolina Caicedo Flórez, Alfonso
Cepeda, Santiago Sánchez, Cristian Ángel, Andrés Mauricio Páramo, Mateo
Moncada, Francisco Henao Díaz, Andrés Calderón, Luis Carlos Cote, Ángela
Heredia, Fabián Cardozo, Sebastian Gómez, Silvia Quintero, Pedro Herrera, Laura
Vargas, Alejandra Medina, Camilo Ramírez, Carolina Bejarano, Ana María
Manrique, Fabio Ardila, Oscar Corredor, Lina María Fernández, Juan Andrés Zea,
Cristina Chaparro, Rafael Santos Calderón, Pamela Usta, Sandra Naranjo, Pablo
Carrizosa, Isabella Giraldo, Angélica Manga, Jaime Sanín, Alejandro Cáceres, José Carretero Pardo,
Andrés Parra, Daniel Moreno, Carlos Perdomo, Paola Ordóñez, Jessica Obando,
Julián Peña, Andrés Paramo, Paola
Santana, María Victoria Peña, Julián López, María Fernanda Diago, Lina
Corredor, Juan Camilo Rojas, Ana Carolina Ramírez, Lina María Uribe, Santiago Lizarralde, Ana
María Duran, María Cristina Salas, Camila Cortéz, Cristina Narváez, Jovanna
Jiménez, Juan David Marín, Juan Sebastian Otero, David Rueda, Diana Rodríguez, Danila
Páez, Mónica Borda, Juan Cuellar, Juliana Vargas, Nathalia Arias, Nicolás
Botero, Jinú Carvajalino, Juan Sebastian Ramírez, Juan Antonio Ucrós, Álvaro
Pereira, Juan Felipe Mantilla, Julián Gómez, Julián Barajas, Lina María
Herrera, Ana Cristina Velasco, Cristina Arbeláez y Andrea Carolina Rangel; Edilberto Gutiérrez, Natividad de Gutiérrez y
Luz Marina Gutiérrez; Humberto Rojas; Esperanza Márquez; Juan Sebastian Sierra
García, Yesid Doncel Barrera y Manuel Gómez Fajardo; Carlos Ernesto Castañeda, Alejandro Baquero
Nariño, Juan Manuel Arboleda Perdomo, Juan Manuel Charry Urueña; Ángel Silvino
Lemus; Rocío Hurtado; Dora Santafé Sánchez; Cleria Gualteros Cañón; María
Stella Santafé; Benedicto Prada; Martha Ardila y William Romero; Trinidad
Romero; Nancy Chaparro; Antonio Bohórquez; Cesar Larrate; María Clara
Gutiérrez; Diego Murcia, Miguel Cabezas; Luís Bernardo Díaz y José Vicente
Bonilla Pardo.
Las intervenciones plasman
diferentes argumentos a favor de la
declaratoria de inexequibilidad de la ley objeto de estudio los cuales a
su vez se agrupan en torno a tres ejes temáticos: (i) La iniciativa ciudadana
está viciada por el incumplimiento de los topes de financiación, (ii) la
presencia de vicios insubsanables durante el trámite legislativo de la Ley 1354 de 2009 y (iii) La
reforma constitucional propuesta mediante la ley convocatoria a referendo
configura una sustitución de la Constitución. Estos argumentos se desarrollan a
continuación.
2.1.
Inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 por exceder
el monto de dinero privado para la financiación de la iniciativa ciudadana
Argumentan los intervinientes
que, en virtud del artículo 103 de la Constitución, la LEMP 134 de 1994 estableció condiciones para que
se presentaran aportes particulares en la campaña del referendo constitucional
cuando éste es impulsado por una iniciativa ciudadana, las cuales están
contenidas en los artículos 97 y 98 del texto estatutario. Estos mandatos se
aplican a todos los mecanismos de participación ciudadana, sin que pueda
entenderse válidamente que de estos límites se encuentre excluida la iniciativa
popular legislativa en los casos de referendo constitucional, pues expresamente
el artículo 97 de la LEMP
incluye dentro de la campaña de la iniciativa la etapa de recolección de
firmas.
Con base en este análisis
algunos intervinientes encuentran la ocurrencia de varios vicios en la campaña
de recolección de firmas del referendo.
2.1.1.
La superación de
los topes -global e individual- de financiación
De conformidad con el marco
normativo que según los intervinientes rige la iniciativa popular legislativa
que pretende convocar un referendo de reforma constitucional, señalan que en el
proceso de recolección de firmas por parte del Comité Promotor se desconocieron
los topes globales de financiación establecidos por la ley, pues el propio
Comité reconoció gastos por valor superior a mil novecientos tres millones de
pesos -exactamente, $1.903.458.135.81-. Encuentran por lo tanto evidente que la Resolución 0067
de 30 de enero de 2008 del Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual se
fijan los topes de la campaña del referendo en cuantía equivalente a
trescientos treinta y cuatro millones de pesos, fue desconocida en esta
ocasión, algo sobre lo que se hizo hincapié en la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes del 17 de diciembre de 2008 por parte de los representantes
Germán Navas Talero y Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas y, por tanto, no puede
considerarse ajustada a los términos constitucionales una ley cuya iniciativa
fue tramitada en esas condiciones.
Un segundo aspecto que
recalcan es la duda respecto a la existencia del crédito que, supuestamente, la Asociación Colombia
Primero concedió al Comité Promotor, pues afirman que hubo gran cercanía entre
esta Asociación y el Comité mientras éste realizó su labor respecto de la
iniciativa legislativa; añaden que tal proximidad se manifiesta en que la Asociación puso
a disposición del Comité su infraestructura y cuentas bancarias para el
adecuado impulso de la iniciativa popular. Destacan adicionalmente que siete
miembros del Comité de Promotores pertenecen al Consejo Central de la Asociación Colombia
Primero; que el crédito se ofreció sin garantías, ni plazo para su pago; y,
finalmente, que la
Asociación también recaudó contribuciones para el impulso de
la iniciativa popular sin estar para ello autorizada. Consideran que todas
estas situaciones suscitan dudas sobre la existencia del crédito y dejan
entrever que hubo contribuciones a la campaña del referendo tramitadas por
medio de la
Asociación Colombia Primero. Esto implicaría, a su juicio,
que se superaron los topes legales previstos para los aportes individuales,
pues con específico propósito de apoyar la campaña de referendo se hicieron a la Asociación
aportes individuales que superaron el monto de $3’349.743.
Consideran que este hecho ya
es suficiente para que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, pues estiman
que el desconocimiento de los límites globales e individuales durante el
trámite de la iniciativa ciudadana desdibuja por completo la esencia del
mecanismo, ya que se podría convertir, como en este caso, en un instrumento
para que grupos económicos se apropiaran de la titularidad de una iniciativa
que la
Constitución no les reconoció.
2.1.2.
El Registrador
Nacional del Estado Civil no certificó el cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales
Se interrogan los
intervinientes sobre las consecuencias que ha de tener el incumplimiento de los
topes de financiación por parte del Comité de Promotores de la iniciativa
legislativa. Al respecto concluyen
que no se trata de faltas que tengan un simple carácter administrativo, sino
que significan la trasgresión del principio de
transparencia que rige el trámite de los mecanismos de participación
ciudadana.
Por esta razón, según los
intervinientes cobra pleno sentido exigir una certificación respecto del
cumplimiento de los requisitos legales establecidos, como lo hace el artículo
27 de la LEMP,
de manera que en los casos de iniciativa popular legislativa se tendrán que
expedir dos certificaciones: la que confirma que la iniciativa es apoyada por
el 5% del censo electoral; y aquella que acredita que la campaña se realizó
cumpliendo los topes de financiación exigidos por la ley.
Afirman que esta última
certificación no fue expedida en el caso de la iniciativa ciudadana que dio
origen a la Ley
1354 de 2009; incluso, en algunas de las intervenciones se menciona la
investigación que cursa en el Consejo Nacional Electoral, en cuyo desarrollo ha
sido citado el representante de la Asociación Colombia
Primero, procedimiento administrativo que a su juicio busca esclarecer si la
utilización de más de mil novecientos millones de pesos en la etapa de
recolección de firmas se ajustó a las normas legales y reglamentarias que
regulan la materia. También se hace mención de la decisión de la Sala de Conjueces del Consejo
Nacional Electoral, por medio de la cual se invalidó la etapa de recolección de
firmas. De acuerdo con los intervinientes, la ausencia de la certificación
integral por parte del Registrador y la invalidez del trámite de inscripción
decretada por el Consejo Nacional Electoral son indicativos de serias dudas por
parte de la
Organización Electoral sobre si la iniciativa popular fue
auténtica manifestación de la voluntad popular.
En resumen, sostienen los
ciudadanos partidarios de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 que la LEMP establece la existencia
de dos certificaciones: una que dé fe sobre el número de apoyos a favor de la
iniciativa; y, otra, que compruebe el cumplimiento de los requisitos legales y
reglamentarios en desarrollo de la etapa de recolección de apoyos ciudadanos.
Estos dos eran requisitos de procedibilidad del proyecto que se convirtió en la Ley 1354 de 2009, de manera
que su incumplimiento al inicio del trámite legislativo determina la
inexequibilidad del mismo.
Finalmente, argumentan que el
cumplimiento de estos requisitos estudiados en los numerales anteriores busca
evitar que las iniciativas populares se conviertan en instrumentos al servicio
de grupos económicos que, con base en su capacidad monetaria, manipulen los
mecanismos de participación, convirtiéndolos en instrumentos contrarios al
propósito democrático que inspiró al constituyente al momento de su creación.
2.2.
Modificación del
texto de la iniciativa ciudadana durante el trámite del proyecto de ley en el
Congreso
Exponen los intervinientes que
el texto del proyecto de ley presentado al Congreso por el vocero del Comité de
Promotores fue modificado en su esencia por parte del Senado de la República, de
manera que se vulneró el principio de identidad y, en consecuencia, el de
consecutividad.
Tras relatar el trámite
legislativo que se surtió en la Cámara de Representantes para la aprobación del
proyecto de ley de referendo, se describe cómo fue aprobada en comisión y en
plenaria de Senado la modificación del texto del proyecto, que pasó de contener
la expresión “haya ejercido” a “haya sido elegido”, lo que, en su
opinión, implicó una transformación de tal envergadura que, alegan, resulta
irreal decir que se trata del mismo proyecto en los dos primeros y en los dos
últimos debates. Insisten que este cambio permite que un Presidente que luego
de elegido no se posesione o que no haya terminado el período constitucional
para el cual fue elegido aspire a un tercer período de forma inmediata.
Resaltan los intervinientes la magnitud de la diferencia introducida pues de no
haberse modificado la iniciativa ciudadana el Presidente en ejercicio podría
aspirar a ser elegido para otro período a partir del año 2014, mientras que
ahora puede hacerlo de forma válida en el año 2010. Esto, a su juicio, basta para
demostrar una alteración sustancial del proyecto al pasar de una a otra cámara
legislativa.
Consideran que esta postura
puede ser rebatida con el argumento que lo esencial para el proyecto de ley es
la voluntad popular expresada al inicio y al final del proceso de reforma
constitucional mediante una ley convocatoria a un referendo constitucional de
iniciativa ciudadana, de manera que pueden introducirse modificaciones sin
mayor inconveniente durante el procedimiento legislativo. De acuerdo con los
intervinientes este planteamiento confunde la causa del proyecto con su
esencia; así, independientemente de cuál sea la causa o el motivo por el cual
un proyecto se presenta, el mismo tiene una esencia, que no puede cambiarse a
partir de una modificación una vez iniciado el trámite legislativo. Afirman que
la voluntad popular no es la esencia en este caso, porque la iniciativa no
puede confundirse con la decisión popular que se tome al final del proceso.
Alegan los intervinientes que
en este caso la esencia se cambió pues es totalmente distinta la posibilidad de
reelección inmediata y aquella que exige que haya transcurrido un período para
que se pueda llevar a cabo. Relatan que en la historia constitucional
colombiana esta es una distinción que se ha tenido siempre muy presente; tanto
así que el Acto Legislativo 03 de 1910 permitió la reelección presidencial una
vez hubiere transcurrido un período.
2.3.
Citación de los
miembros del Congreso a sesiones extraordinarias sin el lleno de los requisitos
constitucionales y legales exigidos
De acuerdo con algunos
intervinientes la
citación a la sesión extraordinaria realizada por la plenaria de la Cámara de
Representantes el 16 de diciembre de 2008 se realizó desconociendo normas
constitucionales y legales que rigen la materia.
Argumentan los intervinientes
que el artículo 151 de la Constitución prevé que la actividad de las
cámaras legislativas se regirá por lo que establecen las leyes orgánicas que se
creen para el efecto. Agregan que en desarrollo de este precepto constitucional
se elaboró la Ley
5ª de 1992, actual Reglamento del Congreso, cuyo artículo 85 regula lo
relacionado con la convocatoria a las sesiones extraordinarias con el siguiente
tenor: “son convocadas por el Presidente
de la República,
estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de
atribuciones limitadas”.
Consideran que el marco
normativo antes enunciado se habría incumplido por cuanto las sesiones fueron
convocadas cuando todavía se encontraba reunido el Congreso de la República.
Adicionalmente, argumentan que el Decreto 4742 de 2008 fue
comunicado de forma irregular al Congreso de la República por
cuanto, de acuerdo con certificaciones de la Imprenta Nacional,
el mismo fue entregado para su impresión y publicación a las 19 horas 45
minutos del 16 de diciembre de 2008, su proceso de impresión terminó el 17 de
diciembre a las 16 horas 44 minutos de la tarde. Por esta razón entienden los
intervinientes que se presentó un vicio constitucional insuperable pues no se
cumplió con el requisito de publicidad del mencionado decreto. Añaden que esta
falencia no se suple con la comunicación del Decreto a la Cámara de
Representantes, pues el destinatario del Decreto era el Congreso de la República no
únicamente aquella Corporación; y reiteran que fue tan ostensible la
vulneración del principio de publicidad que el Senado de la República no se
reunió en sesiones extraordinarias, pues una vez cerrada la sesión del 16 de
diciembre esta Cámara entendió finalizada su actividad legislativa ordinaria.
Agregan que no podría aducirse
que el Decreto 4742 de 2008 es de aquellos que no son objeto de control por
parte de la Corte
Constitucional, de manera que mientras estén vigentes sus
efectos no puede anularse. Este argumento no resulta de recibo para los
intervinientes pues la Corte
realiza un control integral, de manera que estos aspectos deben verse incluidos
en el examen del proceso de elaboración de la ley.
Por lo anterior, concluyen que
la convocatoria a sesiones extraordinarias entraña un vicio de
inconstitucionalidad insuperable, pues, además de haberse realizado la convocatoria
sin que el Congreso se encontrara en receso, la misma no cumplió con el
requisito de publicidad que, en un Estado democrático, se exige de los actos
oficiales.
2.4.
Falta de
competencia de la
Comisión de Conciliación
Alegan los intervinientes que la Comisión Accidental
reunida para conciliar los textos aprobados por la plenaria de la Cámara de
Representantes y el Senado de la República excedió la competencia para ella
prevista por la
Constitución por dos razones:
i.
En virtud a que la convocatoria a sesiones extraordinarias
fue inconstitucional, se debe aplicar a dicha reunión la consecuencia prevista
por el artículo 149 de la Constitución, esto es que lo decidido en ella no
tiene validez alguna. De manera que al ser este el efecto de una reunión sin el
respeto de las condiciones constitucionales y legales exigidas, no puede
decirse que exista un texto aprobado por la plenaria de la Cámara que deba ser
conciliado con el aprobado por la plenaria del Senado.
ii.
El cambio esencial que sufrió el proyecto como
consecuencia de la modificación de la pregunta implicó que ante la comisión de
conciliación fueran presentados dos proyectos distintos y no uno con
discrepancias. De manera que la comisión de conciliación carecía de competencia
para unificar dichos textos.
2.5.
Votación de los
impedimentos
Sostienen algunos
intervinientes que, previo al trámite del proyecto que dio origen a la Ley 1354 de 2009, no se
contaba con el certificado emitido por el Registrador del Estado Civil sobre la
financiación de la campaña de recolección de firmas. No obstante esta
situación, narran que algunos parlamentarios decidieron votar el mencionado
proyecto en la sesión extraordinaria del
17 de diciembre de 2008.
Como consecuencia de lo anterior, la Corte Suprema de Justicia, el día 29 mayo del
presente año, inició a petición de parte
investigación preliminar contra 86 Representantes a la Cámara por
presuntamente haber incurrido en prevaricato por acción. Concluyen así que pese
al evidente conflicto de intereses en que estaban incursos los Congresistas
investigados, éstos votaron el informe de conciliación elaborado por la Comisión de
Conciliación el cual fue aprobado por la Plenaria del Senado y por la Plenaria de la Cámara de
Representantes.
Resaltan las intervenciones
que doce de los Representantes a la Cámara que integraron la Comisión de
Conciliación y por lo tanto rindieron el informe de conciliación y en su
momento no encontraron ningún motivo para declararse impedidos, decidieron
hacerlo al momento de ser discutido el Informe de Conciliación ante la Plenaria de la Cámara de
Representantes. Estos Representantes, narran los intervinientes, actuaron como
conciliadores de los textos aprobados en las Plenarias de la Cámara y Senado y
para ello no se declararon impedidos, y sí lo hicieron al momento de discutir
el Proyecto de Ley en la
Plenaria en la Cámara de Representantes, para lo cual acudieron al sistema de levantamiento
recíproco de los impedimentos. Opinan los intervinientes que esta actuación
constituye una infracción al artículo 286 de la Ley 5 de 1992, por lo que se configura una
nulidad en el acta aprobada por la Comisión de Conciliación.
2.6.
Los votos de
algunos congresistas son fruto de la desviación de poder
De acuerdo con algunas
intervenciones el
Gobierno Nacional ofreció beneficios de diversa índole a cambio del apoyo al
proyecto de convocatoria al referendo. Al respecto afirman que son de público
conocimiento los casos de congresistas que modificaron el sentido de su voto a
cambio de inversiones públicas o cupos laborales en entidades gubernamentales.
En apoyo de esta tesis se
menciona la denuncia que presentó el ciudadano Rafael Pardo ante la Procuraduría General
de la Nación;
se citan igualmente diversos artículos de prensa que describen la realización
de proyectos públicos o contratos dirigidos por el Gobierno tendentes a
beneficiar a senadores y representantes claves para alcanzar las mayorías
requeridas en el trámite de aprobación de la ley que convoca al referendo; las
informaciones de cambio de los directores de distintos centros penitenciarios
por personas cercanas a algunos de los congresistas que conformaron la Comisión de
Conciliación, verbigracia, Pedrito Pereira, Juan Manuel Corzo y Gustavo Puentes
y la denuncia de distintos representantes a la Cámara respecto de
ofrecimientos irregulares hechos por el Director del SENA a cambio de su voto
favorable al proyecto; entre otros elementos de prueba.
Manifiestan que consideradas
individualmente, es posible que estas situaciones no constituyan evidencia
suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1354 por vicios en su
procedimiento de creación; sin embargo, apreciadas en conjunto dan clara
muestra de una desviación de poder orquestada sistemáticamente para influir de
forma irregular en la voluntad de las cámaras legislativas.
Por esto solicitan la
declaratoria de inconstitucionalidad de los votos depositados por los
congresistas involucrados en estas prácticas, como son Pedrito Pereira, Juan
Manuel Corzo, Gustavo Puentes, Carlos Enrique Ávila Durán, Mario Varón, Víctor
Vargas Polo, Odín Sánchez y Hernán Andrade durante la votación de los informes
de conciliación en las plenarias de Senado y Cámara de Representantes. De
considerar que no existe evidencia suficiente para este efecto, solicitan a la Corte llamar a declarar a
los congresistas involucrados en estos hechos con el objetivo de tener
elementos de juicio suficientes para tomar una decisión a este efecto.
Los intervinientes apoyan su
posición en la importancia que la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional
–sentencia C-456 de 1998- y la
Corte Suprema de Justicia –sentencia 22453 de 26 de junio de
2008- han reconocido a los efectos de la desviación de poder en el cumplimiento
de las funciones públicas, siendo obligatoria, en caso de comprobarse su
ocurrencia, la declaratoria de inexequibilidad de una ley elaborada en estas
condiciones.
2.7.
El cambio de partido de cinco miembros de
la bancada de Cambio Radical
Algunas intervenciones señalan
como vicio del trámite legislativo el hecho que cinco Representantes a la Cámara del Partido
Cambio Radical hayan sido suspendidos en el ejercicio de su derecho al voto
antes de votar el texto definitivo elaborado por la Comisión de
conciliación.
La cronología de los hechos inicia el 26
de agosto cuando cinco Representantes a la Cámara del Partido Cambio Radical rechazaron
varios impedimentos presentados por otros congresistas para votar el informe de
conciliación, con pleno desconocimiento del acuerdo alcanzado en la bancada. A
raíz de estos hechos el Comité de Ética del Partido Cambio Radical tomó la
decisión de suspender el derecho a voto de estos cinco Representantes al
interior del Congreso, sanción que fue radicada el 1 de septiembre en la Mesa Directiva de la Cámara de
Representantes.
En el entretanto los mismos cinco Representantes a la Cámara del Partido
Cambio Radical fueron aceptados por el Partido de la U, según Resolución 247 de 30 de
agosto presentada por el Secretario General del Partido de la U. En ella se informó que el
representante Ángel Custodio Cabrera Báez, la representante María Violeta Niño
y el representante José Ignacio Bermúdez Sánchez solicitaron su ingreso al
Partido de la U el
29 de agosto de 2009, con fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2009, y
firmaron el acta de compromiso;
por su parte, el representante Felipe Fabián Orozco Vivas y el representante
Luis Felipe Barrios solicitaron su ingreso al Partido de la U el 30 de agosto de 2009, con
fundamento en el mismo Acto Legislativo y firmaron el acta de compromiso.
De esta manera la sanción impuesta a los citados
representantes fue notificada a la
Mesa directiva una vez éstos ya no hacían parte del partido
y, por tanto, cuando ya no eran miembros de la bancada de Cambio Radical.
Según una de las intervenciones presentadas
los representantes sancionados por el Partido Cambio Radical no tenían la
posibilidad de ejercer su derecho al voto, por cuanto éste había sido suspendido
por el Comité de Ética del partido en virtud del procedimiento previsto en sus
estatutos para sancionar los casos de desacato de la disciplina de bancada. Se
argumenta que si bien la sanción fue impuesta y notificada luego de que algunos
de ellos habían renunciado a Cambio Radical e ingresado al Partido de Unidad
Social Nacional – Partido de la
U-, el motivo de la sanción fue una conducta realizada cuando
eran miembros de la bancada, por tanto el cambio de partido no permite eludir
las consecuencias disciplinarias de dicha actuación. Se defiende que el cambio
de partido en este caso no elimina la vulneración hecha a la disciplina de
bancada y, por consiguiente, no puede convertirse en obstáculo para que el
partido sancione a sus miembros.
2.8.
Sustitución de la Constitución
Resaltan algunos
intervinientes que la
Corte Constitucional en distintas decisiones –C-551 de 2003;
C-572, C-816, C-970, C-971 y C-988 de 2004; C-1040 de 2005; y C-588 de 2009- ha
deducido de la
Constitución la existencia de límites al poder de reforma
constitucional, el cual es diferente del poder constituyente originario, en
cuanto este último es la manifestación directa del poder político de los
asociados y, por consiguiente, no está sometido a límites jurídicos, mientras
que el poder de reforma sí. Es éste el fundamento de la limitación
competencial, de manera que por medio de los mecanismos consagrados por la Constitución
se previó la reforma, excluyendo posibilidades de modificación equivalentes a
una sustitución constitucional.
A partir del
anterior análisis aseveran que cuando los ciudadanos escogen el referendo como
mecanismo de reforma constitucional están actuando como poder constituyente
constituido, poder sujeto a límites competenciales establecidos por la Constitución. Contrario sensu, el poder de sustitución
constitucional estaría reservado a una asamblea constituyente convocada por el
constituyente originario sin límites temáticos, razón por la cual la Constitución
prevé que la misma no fuera convocada con menos de un 33.3% de participación
ciudadana -mientras que el referendo puede ser aprobado con el voto afirmativo,
incluso, del 12.5% del censo electoral-. Así mismo, resaltan que el referendo
tiene unas reglas deliberativas menos amplias que las previstas para la Asamblea y la
participación de la ciudadanía se encuentra más restringida. Concluyen que
entender que el referendo es manifestación del poder constituyente originario
es incoherente con el diseño constitucional previsto en 1991 y que, por
consiguiente, con dicha posición sería redundante la iniciativa de convocatoria
a una asamblea constituyente, pues teniendo la misma amplitud competencial que
un referendo de reforma constitucional, aquélla resulta más exigente y costosa
en su realización.
De esta forma
concluyen que el poder de reforma debe distinguirse del poder de sustitución de
la Constitución;
que aquél se manifiesta a través de mecanismos como el referendo; y que, por
deducción, éste cuenta con límites derivados de la propia Constitución que
impiden que en su realización se modifiquen de forma total aspectos esenciales
de la
Constitución.
2.8.1. Sustitución de la Constitución
por desconocimiento del principio de separación y equilibrio de las ramas del
poder público
Una vez sustentada la postura
de los límites competenciales del referendo constitucional, aun cuando tiene
origen en una iniciativa legislativa ciudadana, afirman que la Ley 1354 de 2009 es una
muestra del exceso en la facultad de reforma constitucional, porque al prever
la posibilidad de una segunda reelección inmediata se está proponiendo a los
ciudadanos que decidan sobre la sustitución de la Constitución.
En este sentido mencionan que,
aunque el artículo 113 consagra que el poder público es uno solo, se prevé que
el mismo sea ejercido por tres ramas separadas pero que colaboran armónicamente
entre sí. Dicha colaboración armónica parte de la existencia de un equilibrio
entre ellas sin que una se imponga sobre las otras. Consideran que la reforma
constitucional propuesta conlleva una concentración de poder en una de las
ramas del poder público, pues se altera el tiempo de ejercicio de la cabeza del
Ejecutivo, lo que trastoca el equilibrio previsto por la Constitución y
que se denota a partir del período previsto para los altos cargos dentro del
Estado, equilibrio que se anula con la posibilidad de que el Presidente dure 12
años en ejercicio del poder.
Así, con la organización
inicial prevista por el constituyente de 1991 el Presidente de la República al
iniciar su período encontraba nombrados a funcionarios como el Procurador
General y el Fiscal General, situación que desparece con un Presidente que
puede reelegirse, pues él podrá participar en la elaboración de la terna –en un
caso- y ternar –en el otro- a quienes ejercerán dichas funciones durante un
eventual segundo período. Explican que algo similar ocurre respecto del
nombramiento de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República y de la Comisión Nacional de Televisión, pues la Constitución
del año 1991 y las leyes que desarrollaron la materia previeron que cada
Presidente nombrara únicamente dos miembros de cada una de estas instituciones
durante su período, con el objetivo de que un mismo Presidente no tuviera la
oportunidad de nombrar la mayoría de los miembros de dichos cuerpos; añaden que
este equilibrio se alteró con la primera reelección, pero se afectaría aún más
con la posibilidad de un tercer período por parte del Presidente.
Argumentan que el Congreso
estaría a la expectativa de que el Presidente de la República se
reeligiera, lo cual impondría una innegable situación de subordinación del
órgano legislativo respecto de un Presidente con posibilidad de manejar el
presupuesto nacional. Esto debilita la autonomía que debe conservar el poder
legislativo respecto del poder ejecutivo.
Hacen notar que esta situación
no tiene precedente constitucional, por cuanto en la sentencia C-1040 de 2005
se estudió el caso de una única reelección, con la cual se afectaban aspectos
puntuales de la separación y equilibrio de poderes previsto por la Constitución,
mientras que, por lo explicado, en el caso de una segunda reelección –un tercer
período presidencial- la afectación a este principio sería de carácter
esencial, originando la total diferencia entre una y otra situación. Por esta
razón estiman que la declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo 02 de
2004 -estudiado en la sentencia C-1040 de 2005- no resulta relevante para el
estudio que ahora se realiza.
Otros intervinientes
consideran que la sentencia C-1040 de 2005 sí resulta relevante para este caso,
pues en ella se determinó la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 en
cuanto preveía la posibilidad de reelección presidencial sólo por una vez,
siendo contrario al precedente jurisprudencial un eventual pronunciamiento que
avalara una segunda reelección presidencial, razón para declarar la
inconstitucionalidad de la Ley
1354 de 2009.
2.8.2.
Sustitución de la Constitución
por vulneración del principio de igualdad
También se alega que de
declararse la constitucionalidad de la
Ley 1354 de 2009, la Corte Constitucional
está en la obligación de respetar el precedente establecido en la sentencia
C-1040 de 2005, en la que al estudiar la exequibilidad de la primera reelección
determinó que “[p]ara la Corte permitir la reelección
presidencial –por una sola vez y acompañada de una ley estatutaria para
garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la campaña
presidencial- es una reforma que no sustituye la Constitución
por una opuesta o integralmente diferente”.
En virtud de lo anterior,
señalan los intervinientes la necesidad de unas reglas claras que garanticen
niveles aceptables de igualdad en la contienda electoral, lo que no sería
suficiente con la Ley
996 de 2005, pues el marco de garantías en ella contenido fue previsto para el
evento de una única reelección, de manera que se debería prever todo un nuevo
conjunto de reglas que satisficieren las exigencias democráticas en el contexto
de una segunda reelección.
Acotan que en el caso de que la Corte considere que la Ley 996 de 2005 es marco de
garantías suficientes para una segunda reelección del Presidente de la República,
debería aclarar que, en caso de aprobarse, la reforma constitucional prevista
por la Ley 1354
de 2009 no sería aplicable en las siguientes elecciones, por cuanto ya no sería
posible realizar en su totalidad el marco de garantías previsto por dicho
estatuto, que, entre otras cosas, prevé manifestaciones y restricciones desde
los seis meses anteriores a la fecha de realización de las elecciones en que
participaría el presidente candidato.
De no preverse esta garantía a
la oposición y, en general, a los demás candidatos, consideran que se estaría
sustituyendo la
Constitución, pues se estarían modificando valores esenciales
incluidos en la misma como el pluralismo democrático, la igualdad y la
alternancia de poderes que estarían ausentes de un evento tan importante como
el proceso de elección del Presidente de la República.
2.8.3.
Sustitución de la Constitución
por violación del principio de generalidad de las normas: prohibición de
realizar una modificación con nombre propio
Para algunos intervinientes el
trámite que tuvo la Ley
1354 de 2009 dejó ver que esta es una reforma constitucional pensada para
favorecer al actual Presidente de la República.
Manifiestan que esto queda
claro a partir del análisis individual de situaciones fácticas como el cambio
de la pregunta, que pasó de contener el verbo “ejercido” a “elegido”;
manifestaciones de miembros del Partido de la U en el sentido que respaldar el referendo
implicaba apoyar al Presidente Álvaro Uribe Vélez; el papel de constante y
decidido apoyo por parte de miembros del Gobierno a lo largo del trámite
legislativo del proyecto que luego sería la ley 1354 de 2009, verbigracia,
declaraciones del Ministro de Interior y de Justicia dirigidas a acelerar el
trámite legislativo del proyecto que, de acuerdo con la opinión de los
intervinientes, no podían tener motivación diferente a permitir que el
Presidente se candidatizara; el llamado a sesiones extraordinarias por parte
del Gobierno para permitir la discusión del proyecto de ley que convocaba a
referendo, el cual lejos está de ser el respeto de la voluntad popular, pues en
varios proyectos de gran apoyo ciudadano la actitud de los gobernantes ha sido
completamente distinta.
Encuentran que esta situación
altera el principio de alternancia en los poderes, por cuanto impide que se
realice un proceso democrático abierto y, por el contrario, permite que se
utilicen las posibilidades que da el estar en ejercicio de la Presidencia de la República a favor
de una persona y sus fines particulares. Explican que la aplicación de normas
con nombre propio genera una tendencia a la exclusión de los demás individuos
de las reglas de acceso al ejercicio de cargos públicos de elección popular.
2.8.4.
La Ley 1354 de 2009 convoca a una consulta de carácter
plebiscitario mas no referendario
En conexión con el anterior
argumento, algunos de los intervinientes sostienen que la Ley 1354 de 8 de septiembre de
2009 convierte al mecanismo de participación del referendo constitucional del
artículo 378 en un plebiscito,
circunstancia que vulneraría su naturaleza jurídica, así como el principio de
rigidez de la
Constitución al posibilitar un mecanismo de reforma no
previsto en la misma Constitución.
Exponen que esta
circunstancia ya había sido prevista como inconstitucional en la Sentencia C-551 de
2003[30]
que estima la “inconstitucionalidad de
todos los contenidos plebiscitarios en un referendo constitucional”. La Corte estableció en ese
momento que algunas expresiones de las preguntas que implican el apoyo de
políticas o hechos de un gobernante específico no podían establecerse mediante
referendo.
En opinión de los
intervinientes, la Ley
1354 de 2009 tiene de forma evidente un contenido plebiscitario porque implica
el apoyo y el mantenimiento en el poder de un gobernante específico, en este
caso Álvaro Uribe Vélez, quien pretende ser reelegido por segunda vez. Afirman
que el contenido plebiscitario de la pregunta se evidencia en su misma redacción:
“Quien haya sido elegido a la Presidencia de la República por dos
períodos consecutivos constitucionales, podrá ser elegido únicamente por otro
período”.
Sostienen que, desde que fue
aprobada la
Constitución de 1991, ningún Presidente de la República, a
excepción de Álvaro Uribe, ha tenido la posibilidad de desempeñar la primera
magistratura por dos períodos consecutivos constitucionales, de tal manera que
a la pregunta se le está dando un contenido plebiscitario, pues constituye una
forma de darle la posibilidad a un gobernante y a una política determinada para
que se mantenga en el poder. Se tratará de preguntarle al pueblo si considera
viable que Álvaro Uribe Vélez, el único que puede ser destinatario de la norma
planteada porque ha sido elegido a la Presidencia por dos períodos constitucionales,
pueda ser elegido “únicamente para otro
período”.
Afirman que la Ley 1354 de 2009 establece una
consulta a la ciudadanía sobre el mantenimiento específico de un gobernante y
una política en el poder y no la aprobación de una reforma constitucional que
cumpla con los requisitos de la generalidad, la abstracción y la ausencia de
contenido político plebiscitario. Mencionan que la Asamblea Constituyente
de 1991 había advertido que los mecanismos de participación previstos en la Constitución
de 1991, entre ellos la iniciativa popular para la reforma, podrían ser
instrumentalizados y utilizados en contra de una idea de democracia sustancial,
a la manera de los plebiscitos que planteó en Francia Napoleón a comienzos del
Siglo XIX o los que mantuvieron a dictadores en el poder como en el caso de
Augusto Pinochet en Chile que acudían a estos mecanismos para legitimar la
dictadura.
Por las razones expuestas
los intervinientes consideran que la
Ley 1354 de 2009
a pesar de no ser de iniciativa del gobierno tiene un
contenido plebiscitario evidente que no puede ser admitido en una reforma
constitucional. En primer lugar, porque el único que se favorecería con esta
reforma sería el actual Presidente de la República Álvaro Uribe Vélez, pues solamente él
cumple con el supuesto de la norma de “haber
sido elegido a la
Presidencia de la República por dos períodos constitucionales” dando
lugar a una norma particular de destinatario singular; y en segundo término
porque la utilización de contenidos plebiscitarios dentro de referendos no sólo
vulnera la naturaleza jurídica de éstos, convirtiéndose en un vicio formal de
carácter insubsanable, sino también se vulnerarían aspectos relacionados con
los ejes definitorios de la democracia participativa, de supremacía de la
constitución, de soberanía popular y del Estado social y democrático de derecho
al darse la posibilidad que se instrumentalicen los mecanismos de participación
y los mecanismos de reforma de la Constitución en beneficio de los propios
gobernantes y de sus políticas.
2.9.
La convocatoria a
un referendo constitucional no puede contener la casilla de voto en blanco
Al establecer el articulo 378 Constitucional que “[e]l
referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente
en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”, señalan los
intervinientes, la misma Carta ordena que
el temario o articulado de un referendo constitucional sea presentado de tal
manera que los electores puedan escoger libremente entre dos opciones una en la
cual manifiestan su acuerdo con la propuesta formulada y otra en la que
declaren su desacuerdo, es decir, las posibilidades previstas
constitucionalmente en un referendo constitucional son el “sí” y el “no”,
pero en ningún caso el “voto en blanco”.
Este
lineamiento, sostienen, es desarrollado por el artículo 42 de la Ley Estatutaria
sobre los Mecanismos de Participación (Ley 134 de 1994), el cual señala “La
tarjeta para la votación del referendo constitucional deberá ser elaborada de
tal forma que, además del contenido indicado en el artículo anterior, presente a los ciudadanos la posibilidad
de escoger libremente el articulado que aprueban y el articulado que rechazan,
mediante casillas para emitir el voto a favor o en contra de cada uno de los
artículos cuando el elector no vote el proyecto en bloque. En todo caso,
habrá una casilla para que vote el proyecto en bloque si así lo desea” (negrillas
fuera del texto).
Adicionalmente,
indican los intervinientes, esta conclusión fue recogida por la Sentencia C-551 de
2003, en la que se indicó que “la previsión de la casilla para el voto en blanco es inconstitucional, ya que
desconoce la regulación específica del artículo 378 de la Carta, que sólo prevé el
voto afirmativo y negativo, pues establece que los ciudadanos deben poder
escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué
votan negativamente” (negrillas fuera del texto).
No obstante
las directrices impuestas por la Constitución, la Corte Constitucional
y por la Ley Estatutaria sobre los
Mecanismos de Participación, afirman los peticionarios, el Congreso de la República
desconoció estos mandatos al incluir dentro del artículo 1º de la ley 1354 de
2009, la casilla del voto en blanco.
Por ello, al
existir una contradicción entre el artículo 1º de la Ley 1354 de 2009 y lo establecido
por la
Constitución, la Corte Constitucional
y por la Ley 134 de 1994 solicitan
la inconstitucionalidad del aparte en el cual se incluye la
casilla de voto en blanco.
3.
Otras
intervenciones
Cabe mencionar que durante el
término de fijación en lista del proceso se presentaron intervenciones que no
pueden agruparse en las dos categorías antes enunciadas por contener
manifestaciones de diversa índole, las cuales en estricto sentido no expresan
argumentos ni a favor ni en contra de la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. Estas
intervenciones fueron las presentadas por Henry Guiza Cepeda; Ángela Lozada;
Luis Alfredo Sánchez Gómez; Eduardo Orozco; José Danilo Calle; Zilia Ignacia Vásquez de Fonseca; Alberto
Blanco Melo; Pablo Antonio Sarmiento; Juan de Jesús Carrillo Páez; Omar Díaz Peñuela;
Aura Alcira Pinto Pinto; Fermín Pinto Cuadros; Edinson De La Palma Zuain; Domingo Alexander Mesa Mora; Juan
Manuel Mendoza Quiñones; Daniel Antonio Márquez Suárez; Orlando Román Méndez;
Jorge Carantón Ruiz; Misael Antonio Báez Arcila; Luis Aldemar Báez Arcila;
Cristian Jair Báez Arcila; William Arturo Báez Arcila; Gladys A. Arcila Niño;
Alba Consuelo González Sarmiento; Sandra Mercedes González Sarmiento; María del
Carmen Sarmiento de González; José Daniel González; Yanie Fandiño; Gladys Pulido
Álvarez; María Lenid Ardila; Luz Stella Arcila; María Victoria Córdoba
Quintero; Carmen Quintero; Guillermo León López Obonaga; Celinda Hernández;
Luzdari Santilla Restrepo; Adriana Franco López; Jhon Jairo Rico Santillana;
Carlos Fernando Rico Santillana; Ivette Solano Osorio; Aura Luz Osorio de
Solano; Euclides Manrique M.; Favio Antonio Lara Satizabal; Carmen Rodríguez
Gómez; Mario Rodríguez; Yisell Rodríguez Gómez; Ruth Gómez Ortiz y Nury Cadena.
Estas intervenciones no serán expuestas porque son extrañas
al objeto propio del examen de constitucionalidad de una ley convocatoria a un
referendo constitucional.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de
la Nación
mediante Concepto No. 4890, radicado en la Secretaría General
de la Corte
Constitucional el doce (12) de enero de 2010, rindió concepto
sobre la constitucionalidad de la
Ley 1354 de 2009 “por medio de la cual se convoca
a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de reforma constitucional”. La Vista Fiscal
solicita a esta Corporación: (i) Declarar exequible la Ley 1354 de 2009; (ii)
Declarar inexequible la expresión “Voto en Blanco: ( )” contenida en la
misma Ley 1354 de 2009; (iii) Ordenar al Gobierno Nacional que dentro de los
ocho días siguientes a la comunicación de la parte resolutiva de la providencia
que declare exequible la Ley
1354 de 2009, la cual se hará a través del comunicado de prensa que emita la Corte Constitucional,
fije la fecha de convocatoria al referendo para reformar la Constitución
Política; (iv) Exhortar
al Presidente de la República para que acoja las restricciones y
prohibiciones de la Ley
de Garantías Electorales (Ley 996 de 2005).
Inicialmente el Ministerio Público analiza si el pueblo mediante un
referendo de iniciativa popular puede sustituir o reemplazar la Carta Política
o si, por el contrario, está limitado para generar un cambio sustancial al
texto constitucional. Al respecto concluye que cuando el pueblo actúa
activamente en los mecanismos de reforma que prevé la Carta Política,
lo hace en su condición de soberano y, por tanto, como poder constituyente
primario y originario, capaz de sustituir o reemplazar los contenidos
superiores que guían el ordenamiento jurídico. A juicio del Procurador “no cabe duda que cuando el pueblo promueve
una reforma constitucional a través del referendo, éste tiene la misma fuerza
que cuando actúa mediante la asamblea constituyente, pues en ambos mecanismos es
la expresión del constituyente primario la que resulta determinante en la
sustitución del contenido de la
Carta, sin más limitaciones que las de orden formal o
procedimental establecidas por el mismo pueblo en el año 1991”.
En todo caso opina que la propuesta de reelección presidencial contenida en
la Ley 1354 de
2009 “no pretende la sustitución de la Constitución
Política, pues su materia recae sobre un elemento ya previsto
y permitido por la propia Carta”, pues “no
comporta un cambio de entidad suficiente para sustituir el texto superior, sino
simplemente una modificación cuantitativa con respecto a la figura de la
reelección presidencial, que sea del caso señalar, tampoco tuvo la virtud de
hacerlo cuando mediante Acto Legislativo el Congreso la introdujo por primera
vez al texto constitucional”.
Dilucidada esta primera cuestión expone el
Procurador su criterio acerca de la naturaleza del control que ejerce la Corte Constitucional
respecto de las leyes que convocan a referendo constitucional. Sobre este
tópico afirma que éste se circunscribe al examen de los vicios de procedimiento
que tengan entidad suficiente para afectar las diferentes etapas procesales que hasta la
fecha se han desarrollado en relación con la convocatoria al pueblo para que
decida sobre una reforma constitucional mediante referendo, es decir de aquellos
vicios que afecten los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución,
pero que a la
Corte Constitucional no le corresponde “el estudio del contenido material de la modificación constitucional
propuesta, porque, por naturaleza, dichas modificaciones entran en
contradicción con lo modificado”.
Hechas las anteriores precisiones conceptuales acerca del alcance de la
competencia de la
Corte Constitucional, pasa el Procurador a examinar el
trámite de la iniciativa popular ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009. Aclara que
sólo tendrá en consideración aquellas disposiciones de la LEMP que impliquen un
desarrollo directo del Título XIII de la Carta Política
y tengan relevancia constitucional para la convocatoria de referendos para
modificar la
Constitución.
Respecto a la normativa que rige el trámite de la iniciativa ciudadana considera el Jefe del Ministerio Público que
“los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994 hacen referencia
a un único certificado para efectos de la tramitación del mecanismo de
participación ciudadana, el cual solamente debe ser expedido por el
Registrador Nacional del Estado Civil, sin la intervención del Consejo Nacional
Electoral”. En esa medida encuentra que en el trámite de la iniciativa
ciudadana que dio origen a la Ley
1354 de 2009 esta exigencia fue satisfecha pues el Registrador Nacional del
Estado Civil, el 10 de septiembre de 2008, certificó oportunamente al vocero
del Comité Promotor los requisitos del respaldo ciudadano y el cumplimiento de
los presupuestos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la
iniciativa ciudadana.
Textualmente sostiene el concepto que “(…)
la certificación del Registrador Nacional del Estado Civil indica que la
iniciativa popular sí contó con los presupuestos constitucionales y legales
exigidos, pues finaliza afirmando que la “certificación se emite (…) de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 134 de 1994 en su artículo
24”,
lo cual implica en conclusión que la iniciativa cumplió con lo dispuesto en la
norma, pese a que en algunos apartes de la certificación hizo especial
referencia al número de respaldos de ciudadanos; descripción que no excluye del
contenido de dicha constancia los demás requisitos constitucionales y legales
de la propuesta para modificar la Constitución” (negrillas y cursivas
originales).
Ahora bien sobre la remisión que hizo el Registrador Nacional del Estado
Civil, el 3 de septiembre de 2008, al Consejo Nacional Electoral del balance
presentado por el vocero del Comité Promotor del referendo porque este
funcionario percibió posibles infracciones a los artículos 1 y 2 de la Resolución 67 de
2008, considera el Procurador que conforme a la normatividad vigente es
requisito sustancial para la expedición de la certificación por parte del
Registrador “la presentación del balance
contable y no la decisión del Consejo Nacional Electoral sobre las posibles
irregularidades en que pudo incurrir dicho balance, el cual hoy en día es
objeto de estudio por el Consejo. Es decir, para efectos de la certificación
del Registrador para inscribir y tramitar la iniciativa ciudadana, bastaba la
presentación oportuna del balance a la Registradurìa, para satisfacer el requisito que
exigen los artículos 24 y 27 de la
Ley 134 de 1994, como efecto ocurrió en el presente asunto”.
En esa medida considera que “[l]a
investigación que adelanta el Consejo Nacional Electoral sobre las presuntas
irregularidades en el contenido de dicho balance, en nada afecta la validez de
la certificación dada por el Registrador y el trámite de la iniciativa popular.
El posible incumplimiento de las normas sobre financiación y montos máximos de
contribuciones privadas sólo tiene incidencia de orden personal y
administrativo, porque se concreta a una investigación contra personas
determinadas por hechos de tipo sancionatorio que están reguladas por normas
especiales, que para el caso es la
Ley 130 de 1994 (Estatuto Básico de los Partidos y
Movimientos Políticos y de la Oposición), por remisión expresa del artículo 106
de la Ley 134 del
mismo año”.
En consonancia con lo anterior afirma que las anomalías en la financiación
de la iniciativa “no tienen el alcance de
enervar la intención popular de reformar la Constitución
Política”, pues se trata de meras irregularidades que no
afectan las disposiciones legales de la
LEMP que desarrollan los requisitos previstos en el Título
XIII de la
Constitución en el trámite de un referendo constitucional.
Concluye por lo tanto el Procurador “que
tanto la etapa de inscripción de la iniciativa ciudadana para reformar el
artículo 197 de la Constitución Política mediante referendo, como el
trámite de recolección de apoyos ciudadanos se ajustaron al orden constitucional
en materia de procedimiento y a los requisitos esenciales exigidos en el Título
XXI (sic) de la Carta Política”.
Acto seguido procede a revisar el trámite legislativo de la Ley 1354 de 2009. Indica, en
primer lugar, que la certificación del Registrador Nacional del Estado Civil
fue expedida en debida forma, razón por la cual
el Congreso de la
República era competente para asumir el trámite legislativo.
Destaca que el vicio de
inconstitucionalidad más notorio del cual aparentemente adolece la ley objeto
de control constitucional es el relacionado con “la eventual falta de competencia del Congreso para variar durante el
trámite legislativo el texto del proyecto de reforma constitucional, teniendo
en cuenta que la redacción inicial puesta a su conocimiento provino de una
iniciativa ciudadana”.
Para resolver esta cuestión se interroga el Ministerio Público sobre el
alcance de la competencia del Congreso para modificar el texto de la iniciativa
ciudadana y concluye que debe aplicarse el precedente sentado en la sentencia
C-551 de 2003, a
pesar que en esta última decisión se examinaba una ley de convocatoria a
referendo constitucional que tuvo origen en una iniciativa gubernamental.
Señala que “tanto la iniciativa popular
como la que corresponde al ejecutivo, en materia de referendo, se encuentran
previstas por el mismo artículo 378 superior, ambas constituyen solamente la
primera etapa del proceso de referendo y finalmente, en presencia de ambas
iniciativas se deben observar las mismas reglas de inscripción, trámite y
aprobación de la ley. En suma se les aplica el mismo marco normativo”.
Añade que “[l]a diferencia cualitativa
que representa el hecho de que la iniciativa de referendo sea en este caso de
los ciudadanos, no configura ninguna diferencia teórico-jurídica respecto a que
la iniciativa sea gubernamental, dentro de la lógica y la argumentación
aplicada por la
Corte Constitucional en el caso de referencia. Veamos como
los argumentos de ratio decidendi utilizados por el alto Tribunal para
desestimar la teoría de la intangibilidad del proyecto, se aplican de la misma
manera en el presente caso”.
Señala que el principio de participación del cual se deriva la figura de la
iniciativa ciudadana para la presentación de proyectos de ley convocatorios de
un referendo constitucional “no inhibe
las facultades legislativas del Congreso, sino que le brindan un elemento
democrático adicional para adecuar, precisar y buscar el sentido que quiso
darle la ciudadanía a la propuesta. Es este el verdadero alcance de que la
iniciativa sea popular, y no la desnaturalización, como ya se dijo, de la
función legislativa, privándola de uno de sus elementos constitucionales
esenciales en el ejercicio de la función de trámite y aprobación de las leyes”.
De esta forma considera que se consigue un balance entre el principio de democracia
participativa y el principio de democracia representativa.
Analiza a continuación si la modificación introducida por
el Congreso vulneró el principio de unidad de materia por incluir temas nuevos
en la iniciativa ciudadana. Sobre este tópico considera que la modificación
introducida por el Congreso no vulnera la unidad de materia porque la
iniciativa ciudadana versaba sobre la
reelección presidencial y en consecuencia resulta clara la identidad o
unidad en la materia entre lo presentado por la ciudadanía y lo aprobado por
las cámaras. Añade que aun si se considera que la modificación introducida por
el Congreso supera la competencia de modificar el texto de los proyectos de
ley, se “debería declarar la
constitucionalidad de la Ley
1354 de 2009, en razón de que el legislador solamente precisó la intención del
pueblo sin alterarla” pues a juicio del Procurador “la voluntad de los ciudadanos que adhirieron con su firma a la
iniciativa popular de reforma constitucional, de manera notoria tenía por
objeto la reelección inmediata del Presidente de la República”.
Anota que en el trámite de un proyecto de ley convocatorio de un referendo
constitucional es procedente el mensaje de urgencia, por remisión expresa del
artículo 378 de la Constitución Política a lo establecido en el
artículo 155 de la misma Carta, y que igualmente estos proyectos pueden ser
debatidos y aprobados en sesiones extraordinarias.
Sobre este último asunto explica que la tesis según la cual la convocatoria
a sesiones extraordinarias sólo puede tener lugar cuando el Congreso esté en
receso se deriva de una errónea interpretación del artículo 85 de la Ley 5 de 1992 porque “de acuerdo con lo establecido en los
artículos 138 y 200 de la Constitución Política, lo que la definición legal
dice es que el Congreso puede ser convocado a sesiones extraordinarias
precisamente para cuando se encuentre en receso, y no exige que el Presidente
de la República
tenga que esperar a que el Parlamento se encuentre en esa situación para
poderlo convocar”. Estima entonces que el Gobierno “puede ejercer la potestad convocatoria expidiendo el decreto
correspondiente en cualquier tiempo, bien sea cuando el Congreso esté en
receso, o antes de que éste finalice sus sesiones ordinarias, sin que esto
último genere un vicio de procedimiento que invalide la vigencia de las leyes
desde el punto de vista constitucional”.
Respecto a la manera como se tramitó la convocatoria a sesiones
extraordinarias para debatir y aprobar el Proyecto de ley 242 de 2008, Senado;
138 de 2008, Cámara, encuentra que “se
presentó una incongruencia temporal entre la expedición del Decreto 4742 el 16
de diciembre de 2008 (del cual conoció la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes después de las 11.33 de la noche del día 16 de diciembre de
2008. Gaceta del Congreso número 77 de 2009. Páginas 147, 149), y la
publicación del mismo el 17 de diciembre de 2008 (aunque el Diario Oficial
número 47.205, en el que aparece publicado el decreto pertinente, tiene fecha
16 de diciembre de 2008), después de que, en las primeras horas de la madrugada
del 17 de diciembre, la plenaria de la Cámara de Representantes aprobara, en segundo
debate, el Proyecto de ley 138 de 2008, Cámara”.
Sin embargo, considera que esta incongruencia no vicia el procedimiento
legislativo porque los problemas relacionados con la publicación del Decreto
4742 de 2008 no afectan su validez y legalidad a la luz de la jurisprudencia
del Consejo de Estado. Tampoco tienen consecuencias en torno a su oponibilidad
y eficacia ya que si bien fue expedido después de haberse celebrado la sesión
plenaria de la Cámara
de Representantes en la cual se aprobó el referido proyecto de ley pues “el Decreto 4742 de 2008 sí resultó eficaz,
porque cumplió con su finalidad de convocar a quienes tenían la obligación de
asistir a sesiones extras para debatir y aprobar el Proyecto de ley 138 de
2008, Cámara, esto es, los miembros de la Cámara de Representantes, quienes así lo hicieron
de manera eficiente y sin haber sido asaltados en su buena fe (Constitución
Política. Artículos 83, 138), teniendo en cuenta que la Cámara de
Representantes conoció de la expedición del Decreto 4742 de 2008, porque para
ese momento se encontraba bajo el régimen laboral de sesión permanente según lo
prescrito al respecto en el artículo 85 de la Ley 5 de 1992, pudiéndose afirmar que ocurrió la
figura procesal de las notificaciones por conductas concluyentes”.
Concluye por ende que “la actuación
de la Cámara
de Representantes de haber acudido a las sesiones extras en las primeras horas
del día 17 de diciembre de 2008, respondiendo al Decreto número 4742 del 16 de
diciembre del mismo año, independientemente de si este acto administrativo se
publicó el 17 de diciembre de 2008 en horas posteriores a la reunión plenaria
de esa corporación legislativa, resulta válida desde el punto de vista
constitucional”. En su parecer esta postura “prohíja el principio de instrumentalidad de las formas, en cuanto a
que la Cámara
de Representantes actuó en consonancia con los principios de eficiencia y
lealtad procesales (Constitución Política. Artículos 29, 209), y es la que
solicita el Ministerio Público sea tenida en cuenta por la Corporación Judicial
al momento de decidir el presente proceso”.
También se pronuncia el Procurador sobre el
cambio de partido de algunos Representantes a la Cámara durante el transcurso del debate de
conciliación del Proyecto de ley número 242 de 2008, Senado; 138 de 2008,
Cámara, y encuentra que “tal acción de
cambio de partido de algunos congresistas no constituye vicio de trámite
legislativo, pues la consecuencia que el ordenamiento jurídico establece para
dichos actos es la responsabilidad personal del parlamentario en relación con
su partido o movimiento político”.
Observa igualmente que no se presentó problema alguno de inconstitucionalidad
en relación con el trámite de impedimentos y recusaciones durante el proceso
parlamentario del Proyecto de ley 242 de 2008, Senado; 138 de 2008, Cámara.
Inicialmente advierte una posible irregularidad
en relación con el anuncio de votación del informe de conciliación del proyecto el día 18
de agosto de 2009, puesto que de la lectura del acta correspondiente a esa
sesión plenaria no resulta claro si dicho anuncio de votación se efectuó dentro
del tiempo inicial reglamentario de sesión o con posterioridad. Sin embargo considera
que no tiene la entidad suficiente para constituir un vicio en el trámite de la
ley porque “el requisito indispensable
que exige la Constitución Política es que la votación del
proyecto que contenía en este caso el informe de conciliación fuera anunciado
en sesión previa y, por tanto, diferente; presupuesto que se cumplió en el
presente asunto”, el cual en todo caso fue satisfecho porque “del acta de la plenaria (Acta N.° 05,
Gaceta 909. Página 54), se puede inferir sin ninguna duda, que el señor
Presidente del Congreso realizó el anunció de votación del informe de
conciliación, cumpliendo así con lo prescrito por el artículo 160 superior”.
Entonces, a pesar de la escasa información consignada en el documento en
cuestión “no por ello se puede inferir
que el anuncio no se hizo en la oportunidad debida ni tampoco que no haya
cumplido el requisito constitucional exigido. La falta de claridad en el acta
no puede viciar las actuaciones adelantadas por el legislativo, pues éstas
cuentan con la presunción de sujeción a las normas con base en las cuales deben
llevarse a cabo”.
Pasa luego a describir detalladamente el trámite del Proyecto de
ley 242 de 2008, Senado; 138 de 2008, y concluye que “según lo contemplado en los artículos 138, 145, 146, 150, 154, 155,
157, 158, 160, 161, 162, 163, 165, 241 numeral 2 y 378 de la Constitución
Política y sus concordantes con la Ley 5 de 1992, desde el punto
de vista formal, el trámite de la
Ley 1354 de 2009 se ajusta a lo establecido en la Carta para tramitar y
aprobar las leyes mediante las cuales se convoca al pueblo colombiano a
referendos para que decida acerca de la modificación de la Constitución
Política, en cuanto al procedimiento de iniciativa ciudadana,
trámite legislativo, unidad de materia, sanción presidencial y remisión a la Corte Constitucional”.
En lo que respecta al respeto a la garantía de
libertad del elector y los principios de lealtad y claridad, previstos en el
artículo 378 constitucional, advierte el Procurador que en el texto finalmente
aprobado de la Ley
1354 de 2009 se insertó la casilla de voto en blanco, como una opción a
disposición de los votantes, conceptúa que “esto va en contra de lo establecido en el artículo 378 de la Constitución,
porque en esta norma superior se establece, de manera inequívoca y directa, que
el referendo para reformar la Carta Política debe ser presentado al pueblo
colombiano de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario
o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente, sin que se
considere otro tipo de expresión popular al respecto. Por tanto, el VOTO EN
BLANCO NO tiene cabida en esta clase de expresiones populares encaminadas a
modificar la Constitución Política” (mayúsculas originales).
Razón por la cual solicita a la Corte Constitucional
estarse a lo decidido en el ordinal quinto de la sentencia C-551 de 2003, y
declare la inexequibilidad de la posibilidad del voto en blanco contemplada
dentro de la convocatoria para reformar la Constitución
realizada por iniciativa popular a través de la Ley 1354 de 2009, debido a que vulnera los
principios electorales de claridad y lealtad y la voluntad de abstención
electoral como un derecho político para que no se alcance el umbral de votación
mínima para la validez de la aprobación del referendo.
Solicita igualmente a la Corte Constitucional “que declare que el Gobierno Nacional, dentro de los ocho días
siguientes a la comunicación de la parte resolutiva de la providencia que
declare exequible la Ley
1354 de 2009 que se hará a través del comunicado de prensa que emita la Corporación Judicial,
fije la fecha de convocatoria de referendo para reformar la Constitución
Política”.
Finaliza su escrito el Procurador General de la Nación con un
análisis de “la realidad presente sobre las condiciones
de los candidatos a la máxima jefatura del Estado, de cara al principio de
igualdad electoral y a la posibilidad que tendría el actual Presidente de la República para
postular su nombre como candidato presidencial, si el pueblo mediante referendo
decide reformar la
Constitución que así lo permita”. Indica que las reglas
previstas en la Ley
996 de 2005 para garantizar el desarrollo del debate electoral a la Presidencia de la República, cuando
el Presidente en ejercicio aspire a la reelección no son aplicables al actual
Jefe de Estado, porque jurídicamente hoy no puede postularse como candidato.
Considera en todo caso que “dado que
el proceso de reforma constitucional actualmente en marcha genera una
expectativa creciente y razonable de culminar con la permisión de una segunda
reelección del Presidente de la República, y que puede verse afectada la equidad
electoral en relación con los demás candidatos, en razón del corto tiempo que
hay entre el posible aval constitucional de aspiración a un tercer periodo
presidencial y la fecha de las elecciones que haga posible la aplicación
adecuada y completa de la mencionada Ley de Garantías”, en esa medida
considera que se deben “superar las
interpretaciones formalistas del ordenamiento jurídico que impiden la
aplicación de las restricciones y prohibiciones al Presidente en ejercicio en
relación con la expectativa de reelección, en aras de proteger el equilibrio
electoral y el principio democrático que protege la Constitución
Política”.
Por lo tanto entiende que el actual Presidente de la República, a
partir de la fecha, debe observar las restricciones y prohibiciones que
contiene la Ley
de Garantías, salvo las consignadas en sus artículos 8 y 9, por lo tanto pide a
la Corte
Constitucional que realice un exhorto en tal sentido.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN.
1.
Competencia y naturaleza del control ejercido por la Corte sobre la Ley 1354 de 2009
La
Corte debe
determinar el alcance del control que, según las previsiones constitucionales,
le corresponde adelantar respecto de una ley que, como la 1354 de 2009, convoca
a un referendo y somete a la consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional, por cuya virtud se autoriza una segunda reelección
presidencial.
Dado que el referendo constitucional cuya convocación
se busca mediante la ley que ahora se examina es de iniciativa popular, resulta
indispensable establecer las implicaciones de esa participación, a fin de
determinar si constituye una manifestación del pueblo en ejercicio de una
soberanía no sometida a límites jurídicos o si, por el contrario, se trata de
un pronunciamiento ciudadano que está sometido a los cauces contemplados en el
ordenamiento jurídico para producir una reforma constitucional.
Con la finalidad de resolver la cuestión así planteada
es necesario revisar las nociones de poder constituyente originario y derivado,
precisar el papel que le atañe al pueblo en la adopción de la Constitución,
así como el que le corresponde una vez la Constitución
ha sido dictada y decidir, de acuerdo con las conclusiones obtenidas del
análisis propuesto, cuál es la condición del referendo constitucional convocado
y, de conformidad con esa condición, hasta dónde puede extenderse el control de
la Corte.
1.1. El poder constituyente
originario y derivado
En numerosas oportunidades la Corporación se
ha ocupado del poder constituyente y de la distinción entre el originario y el
derivado. Para los efectos que ahora interesan, es menester destacar lo que al
respecto fue expuesto en la
Sentencia C-551 de 2003, en la cual se examinó la
constitucionalidad de un referendo de iniciativa gubernamental.
En esa ocasión la Corte indicó que el poder constituyente
originario tiene por objetivo el establecimiento de una Constitución, está
radicado en el pueblo y comporta “un
ejercicio pleno del poder político”, lo que explica que sus actos “son fundacionales, pues por medio de ellos
se establece el orden jurídico y por ello dichos actos escapan al control
jurisdiccional”, como lo reconoció la Corporación en
la sentencia C-554 de 1992, al señalar que no era competente para decidir de
fondo una demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de algunos
artículos de la
Constitución de 1991.
A diferencia del poder constituyente originario, el
derivado, secundario o de reforma se refiere a la capacidad que tienen ciertos
órganos del Estado para “modificar una
Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitución
misma”,
de donde se desprende “que se trata de un
poder establecido por la
Constitución y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por
ella misma”,
de manera que, aunque es poder constituyente, “se encuentra instituido por la Constitución misma, y es por ello derivado y
limitado”,
así como sujeto a controles.
1.2. El papel del pueblo
una vez dictada la
Constitución y la reforma constitucional
En la sentencia que sirve de marco a estas
consideraciones la Corte
planteó que uno de los problemas más complejos en la teoría y en la práctica
constitucional consiste en establecer cuál es el papel del pueblo una vez ha
dictado la
Constitución. La respuesta proporcionada a esta pregunta
apunta a precisar que el pueblo, si bien es depositario de la soberanía, debe
actuar dentro del marco institucional plasmado en la Constitución
que él mismo ha adoptado y, por ello, el artículo 3º de la Carta de 1991 radica la
soberanía “exclusivamente en el pueblo,
del cual emana el poder público”, pero de inmediato proclama que el pueblo
ejerce esa soberanía “en forma directa o
por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece”.
En la sentencia C-551 de 2003, la Corporación
enfatizó que, tanto el problema suscitado por el papel del pueblo después de
expedida la
Constitución, como su respuesta, se proyectan “al campo de los mecanismos de reforma
constitucional” y recordó que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 374
superior, la
Constitución puede ser reformada “por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo
mediante referendo”.
Aunque los respectivos procedimientos implican la
intervención de las ramas del poder público e incluso de la ciudadanía, a
juicio de la Corte
“la coexistencia de tres mecanismos de
reforma plantea ineludiblemente la cuestión de cuál es el titular del poder de
reforma en cada caso y, por consiguiente, cuál es el ámbito de competencia de
cada uno, en sí mismo considerado y en relación con los demás órganos que
participan en la configuración, desarrollo y materialización de determinada
reforma constitucional”.
De conformidad con lo anterior, el titular del poder
de reforma mediante Acto Legislativo es el Congreso, mientras que el titular
del poder de reforma mediante referendo es el pueblo, mas como quiera que,
según el artículo 378 de la
Carta, el referendo puede ser de iniciativa gubernamental o
de iniciativa popular, la titularidad del pueblo radica en la posibilidad que
tiene de votar la propuesta, dado que “el
referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente
en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”
y la aprobación de la reforma “requiere
el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de
estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo
electoral”.
Así pues, el pueblo es el titular del poder de reforma
constitucional adelantada por vía de referendo, trátese del convocado por
iniciativa del gobierno o del que tiene lugar por iniciativa “de los ciudadanos
en las condiciones del artículo 155”
de la Constitución,
ya que en ambos casos la decisión final acerca de la reforma se le atribuye a
él y se le otorga la posibilidad de expresarse conforme los requerimientos
destacados en el párrafo anterior.
Importa precisar que cuando existe iniciativa popular
el grupo de ciudadanos que la apoyan no puede convocar directamente el
referendo, dado que se trata de un acto complejo y, como también sucede cuando
la iniciativa es del gobierno, la propuesta requiere el debate y la aprobación
del Congreso, que es el órgano por excelencia de la representación política, y
además, la ley que autoriza convocar al pueblo debe ser sometida al control
automático de constitucionalidad, tal y como está previsto en el numeral 2º del
artículo 241 de la Carta.
En relación con la intervención de la ciudadanía, la Carta distingue entre el
momento de la iniciativa autorizada a “un
número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral
existente en la fecha respectiva”, tal como lo establece el artículo 155
superior, y un momento posterior en el que, habiendo sido superado el paso por
el Congreso de la
República y el control confiado a la Corte Constitucional,
la propuesta es sometida a la consideración del electorado.
En atención a lo expuesto, es este segundo momento el
que el Constituyente tuvo en cuenta al indicar, en el artículo 374 superior,
que el pueblo es el titular del poder de reforma constitucional cuando se
efectúa mediante referendo. A esta definición se atuvo la Corte en la Sentencia C-551 de
2003 para puntualizar que todos los mecanismos de reforma, aún los que
contemplan como parte de su trámite “la
consulta a la ciudadanía”, son manifestaciones del poder constituyente
derivado, pues, conforme lo afirmó, el acto legislativo, el referendo y la
asamblea constituyente son “mecanismos de
reforma constitucional” y “no duda la Corte que en tales eventos
se está frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por
la propia Constitución”.
En el caso del referendo, la Corporación fue
clara al sostener que “el poder de
revisión, incluso si se recurre a un mecanismo de referendo, no es obra del
poder constituyente originario ni del pueblo soberano, sino que es expresión de
una competencia jurídicamente organizada por la propia Constitución”, a lo
cual añadió que “la Carta, al establecer el
referendo como mecanismo de reforma constitucional, no pretendió consagrar un
mecanismo de democracia directa pura, sin controles judiciales, y que estuviera
totalmente desvinculado de las instancias de representación”, sino que, por
el contrario, “el artículo 378 superior
busca una articulación entre la democracia representativa, la participación
directa del pueblo y la garantía judicial de la supremacía de la Carta”.
1.3. La iniciativa
ciudadana en el caso del referendo para reformar la Constitución
Algunos aseveran que existe diferencia entre el
referendo analizado en la
Sentencia C-551 de 2003 y el que ahora ocupa la atención de la Corte y que esa diferencia
estriba en que el primero fue de iniciativa gubernamental, mientras que el
actual es de iniciativa popular, circunstancia esta última que, en su criterio,
implicaría la intervención del constituyente primario y traería como
consecuencia que la
Sentencia C-551 no fuera precedente aplicable.
En concordancia con las consideraciones hechas, la Corte advierte que el
referendo como mecanismo de reforma constitucional es, siempre, manifestación
del poder constituyente derivado y que ni siquiera la intervención del
electorado para votar la propuesta, después de haber sido tramitada en el
Congreso y revisada por la Corte Constitucional, tiene la fuerza jurídica
suficiente para transformar el referendo en acto constituyente fundacional,
primario u originario.
En las condiciones anotadas, la existencia de iniciativa
ciudadana tampoco trastoca la índole del referendo en cuanto expresión del
constituyente secundario, como surge de lo que hasta aquí se ha expuesto y de
una consideración adicional relativa al objeto perseguido por los ciudadanos
que promueven una iniciativa de referendo y de la competencia con la cual
actúan.
1.4. La ciudadanía que
promueve un referendo constitucional, el objeto de su actuación y su
competencia
En efecto, durante la etapa inicial, el objeto o la
finalidad que mueve a la ciudadanía consiste en acreditar los requisitos que
les permitan inscribir la iniciativa e iniciar el proceso de recolección de
apoyos en la cantidad y condiciones constitucionalmente establecidas. En esta
etapa los ciudadanos no tienen poder para decidir si aprueban o no el contenido
de la reforma, ni tienen facultad para decidir si adoptan la ley que incorpora
el texto que luego se someterá al electorado, para que tome una decisión al
respecto y, de acuerdo con la regulación vigente, tampoco eligen al comité de promotores
ni al vocero como representante de la voluntad del grupo que promueve la
iniciativa y menos aún le otorgan al comité o al vocero un mandato que les
permita avalar o rechazar las posibles reformas que puedan surgir durante el
trámite legislativo.
El proceso de recolección de firmas para la
inscripción de la iniciativa, la conformación del comité y la búsqueda de
apoyos para presentar la iniciativa al Congreso, corresponde a una intención
distinta, tal como reconoció la
Corte en la Sentencia SU-1122 de 2001, al resolver una acción
de tutela impetrada por varios miembros de un comité de promotores del
referendo contra la corrupción, quienes consideraban que su derecho a
participar y a ejercer un control político resultaba vulnerado, porque la
organización electoral se negaba a considerar como apoyos válidos para la
presentación de la iniciativa al Congreso aquellos que se habían recolectado
para la inscripción de la iniciativa y del Comité Promotor.
Los peticionarios alegaron que ni el artículo 375 de la Constitución,
ni la Ley 134 de
1994, sobre mecanismos de participación ciudadana, impedían que pudieran
sumarse los apoyos recolectados en las distintas etapas del proceso de
convocación a un referendo. En esa ocasión la Corte estimó que la interpretación de los actores
le quitaba toda importancia a las condiciones fijadas normativamente para la
validez de toda participación democrática, con tal de asegurar “que exista una decisión ‘popular’ con
efectos normativos”.
La Corporación reiteró que el proceso tiene varias
etapas y que la inscripción comporta la recolección de firmas “para que los promotores puedan presentar e
inscribir la solicitud de referendo”, con lo cual se impone que deba
“existir identificación plena del objeto sobre el cual el ciudadano expresa su
acuerdo”, para que no exista confusión respecto de lo que cada ciudadano apoya
y, con base en estas consideraciones, la Corte concluyó:
“En este orden de ideas, si bien existe identidad
teleológica, en cuanto ambos procedimientos o momentos buscan la realización
del acto complejo, en este caso la solicitud al Congreso de la República para
que convoque a un referendo, también ha de tenerse en cuenta que el legislador
quiso que cada uno de los momentos estuviera apoyado popularmente”. Ello
implica que en cada etapa el ciudadano brinda su apoyo para propósitos
distintos: en la primera se apoya fundamentalmente un promotor y unos
lineamientos generales; en la segunda un texto concreto. De ahí que si se
entiende que el apoyo es manifestación de la libertad individual (como lo es el
voto) y representación de su individualidad (C. P. art. 12) al adicionarse los
apoyos logrados en uno y otro momento se confunden, por decir lo menos,
voluntades expresas con objetivos distintos. Es decir, se menosprecia la
intención popular (se apoya la inscripción o la solicitud de referendo),
aduciendo que en últimas conducen a lo mismo”.
De lo anterior surge que, tanto el objetivo buscado
por los ciudadanos que promueven una iniciativa de referendo durante la etapa
de recolección de firmas para apoyar la iniciativa, como la competencia que con
tal finalidad tienen, se inscriben dentro de la realización de un acto complejo
que conduce a la convocación de un referendo para que el pueblo decida si
reforma o no la
Constitución en el sentido que se le propone y, por lo tanto,
hacen parte de un proceso de manifestación del poder constituyente constituido.
En este sentido, la Sentencia C-180 de
2007 señala que cuando la ciudadanía participa en la convocatoria de un
referendo actúa como órgano constituido y, por ende, con poder limitado, porque
“una es la situación cuando el pueblo, en
un acto de afirmación y por fuera de todo cauce normativo, decide reformar la Constitución o
darse una nueva” y otra distinta “aquella
en la cual a la luz de las previsiones constitucionales, el pueblo es convocado
para que decida si convoca una asamblea nacional constituyente” o para que
“exprese su afirmación o su negación a
una propuesta de reforma a la Constitución”, pues “en el primer caso el pueblo actúa como constituyente primario” y en
el segundo “obra en el ámbito de los
poderes constituidos”.
De conformidad con lo precedente, “no resulta de recibo, a la luz de la jurisprudencia constitucional, la
pretensión conforme a la cual cuando el pueblo se expresa por la vía del
referendo constitucional previsto en el artículo 378 de la Constitución,
obra como poder constituyente primario y en tal virtud sus decisiones quedan
revestidas de una especial intangibilidad frente a los restantes mecanismos de
reforma constitucional previstos en el Título XIII de la Carta”.
A modo de conclusión procede sostener que en la etapa
de formación de la iniciativa ciudadana para convocar un referendo
constitucional, los ciudadanos que apoyan la iniciativa ejercen su derecho a
participar a través de uno de los mecanismos constitucionales de participación
democrática, pero no adoptan ninguna decisión referente a la materia del
referendo.
1.5. La ciudadanía que promueve
un referendo para reformar la Constitución y el pluralismo constitucional
A las razones que se dejan consignadas cabe agregar
que la actuación de quienes promueven un referendo para reformar la Constitución,
aún siendo expresión de un mecanismo de participación ciudadana, tampoco
refleja en forma completa el pluralismo que es propio del modelo democrático
plasmado en la
Constitución de 1991, como quiera que en esta etapa inicial
un grupo de ciudadanos, incluso grande, prefija la agenda sobre la cual se
podrá pronunciar después el electorado y, frente a esa agenda no existe la
posibilidad de adelantar un debate plural, sino sólo la posibilidad de dar una
respuesta positiva o negativa a la agenda prefijada por el grupo que promueve
la iniciativa.
La idea de pueblo soberano es un concepto
constitucional límite estrechamente relacionado con las ideas de soberanía,
democracia liberal y democracia constitucional. La visión histórica y
conceptual típica del estado liberal de derecho que predominó desde el siglo
XVIII, propugnó una noción de soberanía enmarcada dentro del concepto de nación
como unidad homogénea. A partir de la Segunda Guerra Mundial esa noción decimonónica ha
evolucionado hacia una visión pluralista, de acuerdo con la cual es menester
garantizar tanto la posición de la mayoría como las voces de las minorías y ya
no es posible que un único grupo de ciudadanos, por numeroso y respetable que
sea, se atribuya la voz del pueblo soberano.
En este orden de ideas, la noción de
pueblo que acompaña la concepción de democracia liberal constitucional no puede
ser ajena a la noción de pluralismo e implica la coexistencia de diferentes ideas, razas, géneros, orígenes,
religiones, instituciones o grupos sociales. El pueblo de tan heterogénea
composición al escoger un modelo de democracia constitucional acepta que todo
poder debe tener límites y, por lo tanto, como pueblo soberano acuerda
constituirse y autolimitarse de conformidad
con ese modelo democrático e instituye cauces a través de los cuales
pueda expresarse con todo y su diversidad.
La idea de democracia de base
pluralista cuestiona el hecho de que cualquiera pueda erigirse en representante
de los intereses de todos e invita a generar mecanismos adecuados para que
diferentes intereses y visiones sean tenidos en cuenta al adoptar las
decisiones que a todos atañen. Por ello, en los estados contemporáneos la voz
del pueblo no puede ser apropiada por un solo grupo de ciudadanos, así sea
mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan una
manifestación de esa pluralidad.
Bajo la concepción
contemporánea que se ha descrito, la actuación legítima del poder constituyente
debe reflejar el pluralismo y, en consecuencia, ha de manifestarse en un
escenario deliberativo que garantice la concurrencia del pueblo soberano en su
diversidad para que, a través de cualquiera de los cauces de reforma de la Carta que ha previsto al
autolimitarse, actúe como poder constituido y exprese su voluntad de variar el
pacto constitucional. Cada uno de los mecanismo de reforma constitucional
previstos en la
Constitución de 1991 permite, en mayor o menor grado, una
expresión plural del poder constituyente derivado y, desde luego, también el
referendo que requiere del cumplimiento de todas las etapas constitucionalmente
establecidas, hasta llegar a la manifestación final del electorado que es el
llamado a decidir sobre la propuesta inicialmente tramitada por un grupo de
ciudadanos, inscrita, aprobada por el Congreso de la República y
sometida al control de la Corte Constitucional que juzga su
constitucionalidad.
Ahora bien, de lo
explicado se deduce que la
Sentencia C-551 de 2003 es un precedente aplicable al caso
que ahora decide la Corte,
pues el pueblo, actuando como poder constituido, igualmente funge como titular
del poder de reforma constitucional, por cuanto también debe ser convocado para
que dé su veredicto final en las urnas. La diferencia radica en que, teniendo
origen gubernamental, la agenda la prefija el gobierno, pero, tal como sucede
cuando la agenda es prefijada por un grupo de ciudadanos, la etapa inicial no
refleja en su totalidad el pluralismo que sólo tiene cabal expresión cuando la
cuestión es sometida al pueblo para que la vote y decida si aprueba o no la
reforma propuesta.
En las condiciones
anotadas y como más adelante se precisará, no es de recibo la tesis según la
cual como por primera vez la
Corte se pronuncia respecto de la convocación a un referendo
de iniciativa ciudadana, la sentencia C-551 de 2003 no es precedente aplicable,
porque en ella la
Corporación se pronuncio sobre un referendo de iniciativa
gubernamental.
En apoyo de lo
anterior y en términos generales, es de interés destacar que en la citada
sentencia la
Corte Constitucional analizó tres problemas básicos, a saber:
su competencia para examinar actos reformatorios de la Carta, el alcance del
control que ejerce sobre actos reformatorios de la Carta a partir de la
expresión “sólo por vicios de
procedimiento en su formación” y las especificidades del trámite
legislativo en el caso de los referendos de iniciativa gubernamental.
El análisis de la
primera cuestión fue de carácter general, pues no estuvo restringido a los
referendos constitucionales de origen gubernamental y lo propio cabe afirmar
del segundo problema abordado, ya que lo relacionado con el alcance del control
se trató de tal manera que cobija a todos los mecanismos de reforma
constitucional, incluido el referendo constitucional de origen ciudadano. El
examen de la tercera cuestión, en cambio, sí aparece limitado al referendo que
en esa ocasión ocupó la atención de la Corte.
En conclusión, la
ratio que surge del análisis de los dos primeros problemas es precedente
directamente aplicable al caso del referendo de iniciativa ciudadana, porque la Corte examinó su
competencia, fijada en el artículo 242-2 superior respecto de todos los
mecanismos de reforma establecidos en el Título XIII de la Constitución,
así como el alcance de esa competencia y lo hizo de modo general, sin que
considerara relevante distinguir si la iniciativa del referendo era ciudadana o
gubernamental.
La ratio que surge
del tercer problema es específica del referendo concretamente analizado por la Corte, esto es, de un
referendo de iniciativa gubernamental y, si bien las subreglas utilizadas para
resolverlo no son un precedente directamente aplicable al referendo ahora
examinado, tampoco se puede desconocer que constituyen jurisprudencia relevante
para estudiar las especificidades del trámite legislativo de los referendos
constitucionales de iniciativa ciudadana.
1.6.
Alcance y naturaleza del control ejercido por la Corte sobre la Ley 1354 de 2009.
El numeral segundo del
artículo 241 de la Carta
asigna expresamente a la Corte Constitucional
la función de “[d]ecidir, con anterioridad al
pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un
referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución,
sólo por vicios de procedimiento en su formación”.
Esta competencia es
complementada por los artículos 378 y 379 constitucionales, los cuales
introducen algunas precisiones en torno a su alcance. Así, la primera
disposición fija los rasgos principales que caracterizan el referendo
constitucional y textualmente señala que “el referendo
será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el
temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”, previsión de la cual ha derivado la Corte Constitucional
su competencia para examinar la redacción de las preguntas contenidas en la ley
de convocatoria y sometidas a la votación popular. Mientras que el artículo 379
indica que la convocatoria a referendo sólo podrá ser declarada
inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en el Título XIII
de la
Constitución.
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha
desarrollado en diversos pronunciamientos las principales características del
control constitucional que se ejerce sobre la ley de convocatoria a un
referendo constitucional. En cuanto a la oportunidad del control ha precisado
que éste se ejerce con posterioridad a la sanción y promulgación de la ley
correspondiente, como también lo es el control sobre la ley en la cual se
consulta al pueblo sobre si se convoca a una Asamblea Constituyente.
Igualmente, ha advertido que cuando se acude a la vía del referendo para
reformar la
Constitución, esta misma ha establecido “un control reforzado”, porque además del control automático que
ejerce la Corte
sobre la ley convocatoria, los ciudadanos pueden impetrar la acción pública de
inconstitucionalidad contra el acto reformatorio de la Constitución. Este
control reforzado se explica porque la “reforma
a la Constitución por medio de
un referendo es un procedimiento que comprende diversas etapas. Por ende,
conforme al artículo 241 ord 2, la
Corte ejerce el control automático definitivo sobre la ley
que somete a decisión del pueblo un proyecto de reforma constitucional, sin
perjuicio de lo señalado en el artículo 379 superior”.
En efecto, en la Sentencia C-551 de
2003 y en Auto 001 del mismo año, la Corte Constitucional
sostuvo que la Carta
Política prescribe dos fases de control jurídico en torno a
las reformas constitucionales adoptadas por medio de referendo. En primer
lugar, el control sobre la ley de convocatoria del referendo, el cual es de
carácter automático, integral y limitado a los vicios de procedimiento y de
competencia que se encuentren en la tramitación de la citada ley.
Posteriormente, conforme lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional en
las sentencias C-973 y C-1121 de 2004, puede tener lugar una segunda etapa de
control sobre el acto reformatorio de la Carta Política,
una vez entra en vigor, es decir, una vez haya sido promulgado por el
Presidente de la
República, dicho control se ejerce sobre el referendo
constitucional, acto jurídico complejo integrado por los diversos actos
emitidos entre la sentencia que declara exequible la ley de convocatoria y la
promulgación del decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la
reforma al Texto Superior. El mecanismo por medio del cual tiene lugar esta
segunda fase de control son las demandas de inconstitucionalidad presentadas
por los ciudadanos ante la Corte Constitucional, así mismo en estos eventos
el control se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos en el
procedimiento de formación establecidos por la Constitución
para esta modalidad de reformas constitucionales.
En resumen, el control de constitucionalidad que
ejerce la Corte
Constitucional sobre la ley mediante la cual se convoca un
referendo constitucional se caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular; concentrado, por estar exclusivamente a cargo de la Corte Constitucional;
judicial, por la naturaleza del
órgano que lo lleva a cabo; automático,
ya que opera por mandato imperativo de la Carta Política;
integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los
eventuales vicios en el procedimiento legislativo; específico, por cuanto la
Corte sólo puede examinar los vicios de procedimiento de la
ley, ya que no le corresponde estudiar su contenido material; participativo, pues se faculta a los
ciudadanos a coadyuvar o impugnar la constitucionalidad; definitivo, porque el texto sometido a control no podrá volver a ser
objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional; y delimitado
por la propia Constitución en los artículos 379 y 241 ord. 2º.
Adicionalmente,
este control es independiente respecto de eventuales actuaciones judiciales,
administrativas, disciplinarias, fiscales o de cualquier índole que, de manera
concomitante, se estén adelantando por hechos acaecidos en desarrollo del
procedimiento de formación de la ley de convocatoria a un referendo
constitucional, cuando la Corte
estudie el acto jurídico fruto de dicho procedimiento. En este punto la Corte resalta la necesidad
de valorar dicha situación bajo la óptica del principio de oportunidad, en el entendido que el examen constitucional debe realizarse
teniendo en cuenta todos y cada uno de los elementos con que se cuente al
momento de desarrollar el control abstracto, pero no exigiendo la suspensión
del proceso de constitucionalidad
mientras finalizan los procedimientos que pueden arrojar plena certeza
sobre los hechos acaecidos. Esta última exigencia minaría gravemente la
eficacia del examen de constitucionalidad a cargo de la Corte, a la vez que
suspendería indefinidamente el trámite del referendo constitucional.
Cabe recordar
igualmente que en distintos autos emitidos durante el trámite de este proceso
se rechazó expresamente la procedencia de la figura de la prejudicialidad
en el control abstracto de constitucionalidad por las razones que se reiteran a
continuación:
1. En primer lugar, el Decreto 2067 de 1991
no contempla la prejudicialidad, de ahí que esta figura no sea expresamente
aplicable en los procesos de control constitucional.
2.
En
segundo lugar el proceso de control constitucional tiene un carácter autónomo
frente a otros procesos judiciales, y esta autonomía radica en el objeto y la
naturaleza del control abstracto de la constitucionalidad de las disposiciones
jurídicas, proceso que no pretende
establecer responsabilidades penales o disciplinarias por la infracción de la
normatividad vigente, sino un pronunciamiento con efectos erga omnes sobre la constitucionalidad de una disposición sometida
a examen constitucional.
3. La Corte Constitucional ejerce un control concentrado sobre los
actos normativos enunciados en el artículo 241 constitucional y en el ejercicio
de esta competencia no pueden interferir otras corporaciones judiciales.
4. Los breves plazos del proceso de control
constitucional también son un argumento en contra de la prejudicialidad,
porque, de admitirse ésta, resultaría afectada la economía y celeridad
procesal.
En todas las providencias se concluye que “[l]o anterior no significa que los
elementos probatorios recabados en otras actuaciones judiciales,
administrativas o de otra índole o las providencias proferidas por otras
autoridades judiciales no sean relevantes en el examen de las leyes sometidas
al estudio de esta Corporación, la cual valorará su implicación en el asunto
objeto de decisión, dentro de la autonomía propia para el ejercicio de sus
competencias en el marco de un proceso de control de constitucionalidad”.
1.6.1. El alcance de la
competencia de la
Corte Constitucional para el examen de una ley convocatoria
de un referendo constitucional. La competencia para el estudio del trámite
legislativo
Sobre el alcance de su competencia para el examen de
las leyes de convocatoria a un referendo constitucional, esta Corporación hizo
importantes precisiones en la sentencia C-551 de 2003. En esa oportunidad, con
ocasión del examen de la Ley
796 de 2003 este Tribunal interpretó de manera sistemática el conjunto de
disposiciones constitucionales y legales que rigen la materia y arribó a las
conclusiones que se exponen a continuación.
En primer lugar, para definir el parámetro de
control de constitucionalidad se descartó una lectura literal o gramatical del
artículo 379 de la Carta,
a cuyo tenor “los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la
consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente,
sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos
establecidos en este título”. Para alcanzar una comprensión de esta
disposición se sostuvo en esa oportunidad que “[u]n entendimiento puramente literal y aislado del artículo 379
superior, según el cual los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la
consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente,
sólo pueden ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos
establecidos en el título XIII de la
Carta, conduce a obvias perplejidades(…) por la sencilla
razón de que el trámite propio de la
convocatoria a un referendo constitucional, no se encuentra regulado
exclusivamente en el título XIII, ya que el artículo 378 superior reenvía a
varias disposiciones que no hacen parte del mencionado título”.
Por tal razón se descartó una interpretación
descontextualizada del mentado precepto y se acogió una sistemática, a la luz
de una lectura armónica de la Constitución y atendiendo los “propósitos pretendidos por el
constituyente”.
Entonces, para definir el parámetro de control cobra también relevancia el
artículo 378 constitucional por cuanto señala que la convocatoria a referendo
es aprobada por el Congreso, mediante ley, que requiere la aprobación de la
mayoría de los miembros de ambas cámaras, de “manera tal que envía al intérprete a aquellas normas de la Constitución y
del Reglamento del Congreso que regulan el trámite de las leyes”.
Concluyó entonces esta Corporación que “la restricción del artículo 379 superior no
implica que la Corte
no deba tomar en consideración las otras normas constitucionales, que sean
relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de un
referendo para reformar la Constitución. Y en particular, en relación con
una reforma por vía de referendo, en la medida en que el proyecto a ser
sometido al pueblo debe estar contenido en una ley, es obvio que las normas
constitucionales y del Reglamento del Congreso que regulan la formación de las
leyes son en principio relevantes, sin perjuicio de que la naturaleza especial
de la ley de referendo pueda implicar ciertas especificidades en su
procedimiento de aprobación. Y de otro lado, este acto de reforma por referendo
implica la utilización de un mecanismo particular de participación ciudadana y
popular –como es precisamente el referendo-, por lo que la Corte deberá tomar en cuenta
no sólo las normas constitucionales que regulan esta figura sino también, en lo
pertinente, la Ley
134 de 1994, o LEMP. Estas disposiciones forman entonces el parámetro normativo
de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de formación de la Ley 796 de 2003”. En esa medida el
parámetro de control en estos casos está conformado por: (i) Los enunciados
normativos contenidos en el Título XIII de la Constitución,
(ii) otras disposiciones constitucionales relevantes, (iii) el Reglamento del
Congreso de la
República –Ley 5ª de 1992-, (iv) la LEMP, (v) otras disposiciones
legales que regulan mecanismos de participación ciudadana o asuntos
electorales, tales como la Ley
130 de 1994.
Para salvar las objeciones que pudieran formularse
debido a que la anterior interpretación parecería privar de efecto útil el mandato expreso del
artículo 379 constitucional, en el sentido que sólo el desconocimiento de los
requisitos previstos en el Título XIII de la Carta acarrearía la declaratoria de
inconstitucionalidad de la ley convocatoria a un referendo constitucional, esta
Corporación armonizó ambas posturas hermenéuticas; es decir, la interpretación
sistemática de la cual se infiere que el parámetro de control está conformado
por el marco normativo que regula el procedimiento legislativo y los mecanismos
de participación ciudadana con la referencia exclusiva y expresa al Título XIII
de la Constitución
contenida en el artículo 379. Concluyó así “que
el mandato del artículo 379 pretende restringir la posibilidad de la
declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución,
únicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como
para constituir un vicio de procedimiento en su formación, entendiendo por éste
la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la
aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el
Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato del artículo 379,
según el cual esos actos sólo pueden ser retirados del ordenamiento por violar
el título XIII, con la necesidad de tomar en cuenta otras disposiciones
constitucionales, del Reglamento del Congreso y de la LEMP, que son indispensables
para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de aprobación de
una ley que incorpora un referendo y que se encuentran previstos en el
mencionado Título XIII”.
En esa medida resulta relevante para el control de
constitucionalidad de una ley convocatoria a un referendo constitucional la
distinción acogida por la jurisprudencia constitucional entre meras
irregularidades y vicios en el procedimiento legislativo, “por consiguiente, no cualquier irregularidad o cualquier infracción de
una norma del reglamento del Congreso o de la LEMP referidas al trámite del referendo implican
la inconstitucionalidad de la presente ley; es indispensable que esa
irregularidad sea de una gravedad suficiente para ser calificada como un vicio
en la formación de esa ley, como paso necesario para la adopción por el pueblo
de una reforma constitucional por medio de un referendo aprobatorio (CP arts
374 y 378). Por consiguiente, únicamente las violaciones del Título XIII y de la Carta, o de aquellas
disposiciones del Reglamento del Congreso y de la LEMP que desarrollen estrecha
y directamente principios y valores constitucionales, y en particular las
exigencias establecidas por el Título XIII de la Carta, representan vicios
susceptibles de provocar la inconstitucionalidad de la ley de referendo (C.P.
artículo 379)”.
Ahora bien, al definir en la sentencia C-551 de 2003
el parámetro de control de constitucionalidad de la ley convocatoria a un
referendo constitucional esta Corporación también hizo importantes precisiones
en cuanto al alcance del control, pues como se infiere de los apartes antes
transcritos este comprende todo el procedimiento
legislativo que debe surtir la iniciativa gubernamental o ciudadana. No obstante, la Ley 796 de 2003 examinada en
esa oportunidad tuvo iniciativa gubernamental razón por la cual la Corte no se pronunció de
manera expresa sobre su competencia para examinar el trámite de la iniciativa
popular cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo constitucional
que tiene origen en una iniciativa ciudadana, asunto que será abordado a
continuación.
1.6.2. La competencia de la Corte Constitucional
para examinar el trámite de la iniciativa popular de una ley convocatoria a un
referendo constitucional.
La Corte es competente
para revisar el trámite de la iniciativa popular de una ley convocatoria a un
referendo constitucional por cuanto (i) así se desprende de una lectura
sistemática de la Constitución,
(ii) el artículo 241.2 otorga expresa competencia para ello, (iii) existen
sólidos precedentes constitucionales en la materia y, (iv) la LEMP sólo prevé una
competencia residual de la jurisdicción contencioso administrativa.
En primer lugar, también
tiene lugar aquí el argumento sistemático defendido en la sentencia C-551 de
2003, porque de una lectura armónica de la Constitución
se desprende la competencia de esta Corporación para examinar el trámite de la
iniciativa ciudadana. En efecto, si bien nuevamente el artículo 379
constitucional parecería excluir esta posibilidad al limitar el parámetro de
control en estos casos al Título XIII de la Carta, resultan relevantes las remisiones
contenidas en el mismo título a otras disposiciones, especialmente la
referencia contenida en el artículo 378. Es así como, esta última disposición
señala textualmente “por iniciativa del
Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artículo 155, el Congreso
mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas
cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el
mismo Congreso incorpore a la ley (…)”.
Por lo tanto el
procedimiento de reforma constitucional en estos casos involucra un mecanismo
específico de participación popular: la
iniciativa legislativa ciudadana, al cual a su vez hacen alusión los
artículos 103 y 155 de la Constitución y que adicionalmente se encuentra
regulado por la LEMP y por otras disposiciones legales de índole
electoral. Todo este marco normativo se incorpora al parámetro de control
porque es indispensable para determinar el alcance de los requisitos
constitucionales para el trámite de una ley convocatoria a un referendo
previstos en el Título XIII, e igualmente contribuye a definir la competencia
de la Corte, la
cual debe examinar que las actuaciones surtidas en el trámite de la iniciativa
ciudadana se ajusten a los mandatos constitucionales y legales vigentes.
Resultan igualmente
aplicables aquí las apreciaciones vertidas en la sentencia C-551 de 2003, a propósito del
examen que debe realizar la Corte Constitucional, en el sentido de que no
cualquier irregularidad advertida en el trámite de la iniciativa ciudadana conlleva
la declaratoria de inexequibilidad de la ley convocatoria a un referendo
constitucional, pues únicamente las infracciones que supongan el
desconocimiento de disposiciones que “desarrollen
estrecha y directamente principios y valores constitucionales y en particular
las exigencias establecidas en el Título XIII de la Carta, representa vicios
susceptibles de provocar la inconstitucionalidad de la ley de referendo”.
El
argumento sistemático no es el único relevante para establecer la competencia
de este Tribunal para examinar el trámite de la iniciativa ciudadana, una
interpretación literal del artículo 241.2 constitucional permite arribar a la
misma conclusión. Como antes se consignó, este precepto faculta a la Corte Constitucional
para “[d]ecidir, con
anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la
convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución,
sólo por vicios de procedimiento en su formación”.
Dejando a un lado la determinación del contenido de
este enunciado normativo, asunto que será abordado más adelante cuando se
examine lo relacionado con la prohibición de sustitución de la Constitución,
en todo caso esta disposición contiene una alusión expresa a la competencia de la Corte para examinar si, con
anterioridad al pronunciamiento
ciudadano acerca de la convocatoria a un referendo encaminado a reformar la Constitución,
haya sido éste de iniciativa popular o gubernamental, se ha producido un vicio de procedimiento en su formación,
lo cual comprende no sólo el examen de la aprobación de la respectiva ley, sino
todos los actos concernientes a la formación de la iniciativa. De tal suerte
que, para el caso de los referendos de iniciativa popular, el análisis de esta
Corporación abarcará el estudio de la validez de las actuaciones adelantadas
por los promotores de la iniciativa ante las autoridades que conforman la Organización
Electoral en Colombia, es decir, la Registraduría
Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral.
Adviértase que la Constitución
no excluye, de manera alguna, el examen de la Corte acerca de los posibles vicios de
procedimiento en los que se pudo haber incurrido a lo largo de la formación de
la iniciativa popular de reforma a la Carta Política.
En efecto, los denominados “vicios de procedimiento en su formación”,
según las voces del artículo 241.2, no se limitan a aquellos acaecidos durante
el trámite en el Congreso del proyecto de ley mediante la cual se convoca al
pueblo a un referendo constitucional, sino que abarcan las etapas anteriores,
por cuanto se trata de un acto jurídico complejo, al igual que la fase
comprendida entre la sentencia de la Corte Constitucional
y la promulgación del acto reformatorio de la Constitución,
esta última mediante la acción pública de inconstitucionalidad como previamente
se consignó.
Existen igualmente
importantes precedentes constitucionales en materia del control de
constitucionalidad de procedimientos legislativos que tienen iniciativa
compleja;
siendo los casos más representativos de ello el control de las leyes
aprobatorias de tratados internacionales, el control de las leyes cuatrianuales
de planes de desarrollo, el control de las leyes de presupuesto y de las que
estipulan gastos. En lo sigue se hará referencia a lo sostenido a este respecto
por la jurisprudencia constitucional.
Respecto de la revisión del trámite de las leyes
aprobatorias de tratados se ha sostenido que “[e]n relación con el aspecto
formal la Corte
se encuentra llamada a examinar la validez de la representación del Estado
colombiano durante el proceso de negociación, celebración y suscripción del
tratado, al igual que la observancia de las reglas del trámite legislativo que
precedieron la aprobación de la ley sujeta a análisis.”
Con base en lo anterior, la Corte adopta la metodología
de separar la verificación del cumplimiento del proceso de negociación,
celebración y suscripción del tratado, de la verificación de los requisitos
propios del momento de radicación del proyecto, es decir, identifica dos etapas
en el trámite de la iniciativa legislativa. Para la primera etapa generalmente
sostiene que, el
deber constitucional de revisar los tratados internacionales y las leyes que
los aprueban sugiere “que tal análisis implica comprobar la
existencia de las facultades del representante del Estado colombiano para
negociar, adoptar el articulado mediante su voto y autenticar el instrumento
internacional respectivo, de acuerdo con lo previsto en los artículos 7 a 10 de la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados de 1969.”
Para la segunda etapa de la iniciativa, esto es la
radicación del proyecto, la
Corte verifica que dicha radicación se haya realizado por
parte del Gobierno (Presidente o Ministros del Despacho debidamente
autorizados, de conformidad con la verificación de la primera etapa) en virtud
de la iniciativa privativa, y en la comisión constitucional correspondiente del Senado de la República (de
conformidad con lo exigido en el artículo 43 de la Ley 5ª de 1992).
La metodología descrita, para el evento del
control formal de las leyes aprobatorias de tratados, ratifica el alcance del
control de constitucionalidad en el caso de las leyes que tienen una iniciativa
legislativa compleja; además de que supone que el incumplimiento de alguno de
los pasos previos a la radicación del proyecto, implica la falta de validez del
trámite de la iniciativa, y configura una causal de inexequibilidad de la ley.
Una conclusión contraria significaría que una ley aprobatoria seria exequible
incluso si no se cumplen los requisitos para la acreditación consistente en que
un representante
del Estado colombiano está autorizado para negociar, adoptar el articulado
mediante su voto y autenticar el instrumento internacional respectivo.
Otro ejemplo pertinente para la determinación y
alcance de la iniciativa legislativa compleja, y la incidencia de ello en el
control de constitucionalidad formal de las leyes que presentan esta
iniciativa, es el relativo a los proyectos de ley del plan de desarrollo, de
presupuesto y aquellos que estipulan gastos a cargo del presupuesto nacional.
Respecto de las leyes del plan de desarrollo el artículo
341 Superior prevé, en su inciso primero, el adelantamiento de unos pasos
previos a la presentación del proyecto de ley del plan de desarrollo, referidos
de manera genérica a la participación de distintos entes en la elaboración del
proyecto, y la posibilidad de su enmienda antes de la radicación, por parte del
Consejo Nacional de Planeación. Ello indica que, como se ha venido sosteniendo,
el trámite exigido para la iniciativa contiene actuaciones anteriores a la
radicación del proyecto, los cuales forman parte del procedimiento de formación
de la ley del plan.
Lo anterior se confirma en el contenido de algunas de
las disposiciones de la Ley
152 de 1994 Orgánica del Plan de Desarrollo, cuyo Capítulo IV dispone el
procedimiento para la elaboración del proyecto. Dicho procedimiento se describe
a partir de la elaboración del proyecto y la formulación inicial por parte del
Gobierno (Arts. 13 y 14 L.152/94), la
coordinación de las distintas autoridades involucradas en su elaboración y las
reglas de su participación (Arts. 15 y 16 L.152/94), la
presentación del proyecto al CONPES (art. 17 L.152/94), el
sometimiento del proyecto de ley al Consejo Nacional de Planeación para que
éste elabore un concepto sobre el mismo (art. 18 L.152/94), y
finalmente la radicación del proyecto en el Congreso de la República (art. 19 L.152/94).
Como se ve, la iniciativa legislativa de la ley del Plan consta de varios
requisitos específicos, reglados como un procedimiento cuya culminación es la
radicación del proyecto. Así, la incidencia de la consagración de las etapas
previas a la presentación del proyecto, en el ejercicio del control de
constitucionalidad, no puede ser otra que la de reconocer que la omisión o el
adelantamiento equivocado de alguna de ellas supone un vicio de procedimiento,
cuya consecuencia puede ser la inexequibilidad de la ley.
Al respecto, la Corte Constitucional
se ha pronunciado sobre requisitos previos a la presentación del proyecto de
ley del Plan, distintos a los contenidos en la ley orgánica del Plan de
Desarrollo, tal como el derivado del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, según el cual los
gobiernos deben consultar a las comunidades indígenas (y a los pueblos tribales
en general) la implantación de medidas legislativas o administrativas que puedan
afectarlos. En este sentido, esta Corporación ha interpretado que cuando el
proyecto de ley del Plan contiene proyectos e inversiones que afecten
directamente a las comunidades indígenas (y a los pueblos tribales en general),
se debe surtir un trámite de consulta previa en los términos del citado
Convenio 169.
A su turno la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que dicho trámite es previo a la radicación del
proyecto. Se ha afirmado entonces, que se debe brindar “(…) ‘a las comunidades, en un momento previo a la radicación del
proyecto en el Congreso de la República, las debidas oportunidades para que
ellas no sólo conozcan a fondo el proyecto sino, sobre todo, para que puedan
participar activamente e intervenir en su modificación, si es preciso.’ Expresó la Corte que ese proceso de consulta puede
entenderse cumplido cuando exista evidencia de que antes de radicar el proyecto
de ley en el Congreso de la
República, su texto se haya divulgado entre las comunidades
interesadas, se haya avanzado en la ilustración de tales comunidades sobre su
alcance, y se hayan abierto los escenarios de discusión que sean apropiados.”
La omisión del requisito de
consulta previa a la presentación del proyecto de ley a las comunidades
indígenas cuando dichos proyectos contienen medidas que los afectan
directamente, ha traído como consecuencia, entre otras, la declaración de
inexequibilidad de la denominada ley forestal (Ley 1021 de 2006) mediante
sentencia C-030 de 2008, y de la llamada ley de desarrollo rural (Ley 1152 de 2007) mediante sentencia C-175 de
2009. Y, en sentencia C- 461 de 2008 se declaró la exequibilidad condicionada
al cumplimiento de la consulta previa en mención, de la Ley 1151 de 2007 por la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, y se reiteró la afectación
que sobre la validez de la ley tiene la omisión de un requisito como el
referido, contentivo de la iniciativa legislativa.
También, en materia de
presupuesto se ha reconocido la obligatoriedad del cumplimiento de los trámites
previos a la radicación del proyecto de ley, conformadores del cumplimiento
cabal de la iniciativa legislativa. Por ejemplo, en sentencia C-1168 de 2001,
que revisó la constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 628 de 2000 por
la cual se decretó el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de
2001, se sostuvo que “[e]l Congreso puede obviamente aprobar partidas
de desarrollo regional, pero siempre y cuando éstas respeten los principios de
legalidad y planeación del gasto. Esto significa, en particular, que esas
apropiaciones deben haber sido previamente decretadas por la ley o, en caso de que se traten de erogaciones
destinadas a dar cumplimiento al plan de desarrollo, los gastos con cargo a
esas partidas deben corresponder a proyectos o programas registrados en el
Banco Nacional de Proyectos con anterioridad a la expedición de la ley de
presupuesto, pues de no ser así, se estarían desconociendo los
principios de planeación y legalidad del gasto”(negrillas y subrayas
añadidas). Desconocimiento que afectaría la constitucionalidad de la ley
que establezca el gasto.
Por último, dentro de la legislación orgánica sobre preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, la Ley 819 de 2003, en
su artículo 1º, impone el Gobierno Nacional la obligación de presentar antes
del 15 de junio de cada vigencia fiscal, un Marco Fiscal de Mediano Plazo ante
las comisiones económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, con el fin de que sea
estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de
Presupuesto. En su artículo 7º determina la exigencia de compatibilidad entre
los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios y
el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Con base en ello la ley en mención exige que
tanto en la exposición de motivos del proyecto de ley como en sus respectivas
ponencias de trámite deben incluirse expresamente los costos fiscales de la
iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de
dichos rubros. Igualmente, la
disposición prevé que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá rendir
concepto frente a la consistencia de ese estudio de impacto fiscal. “Con base en esta disposición, la
jurisprudencia constitucional ha inferido dos connotaciones importantes en
relación con el requisito impuesto a los proyectos de ley por parte de la norma
orgánica de presupuesto. ‘Primero, que
es exigible sólo para los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen
beneficios tributarios; segundo, que el mismo debe cumplirse en todo momento,
es decir, durante todo el trámite legislativo -tanto en la exposición de
motivos, como en las ponencias-, y, tercero, que el Marco Fiscal es un
referente obligatorio para el análisis del impacto fiscal de los proyectos de
ley.’”
De lo anterior se concluye que el estudio de
impacto fiscal en cuestión debe hacerse antes de la presentación del proyecto
al Congreso, en tanto aquél debe constar en la exposición de motivos del
proyecto referido. Con lo cual puede afirmarse que la iniciativa legislativa en
este tipo de leyes es compleja, al tenor de las normas orgánicas de
presupuesto, y el cumplimiento de todos los pasos que conforman la
configuración de la iniciativa es necesario para afirmar la conformidad
constitucional de estas leyes. De ahí, que la omisión de la etapa descrita,
antes de la radicación del llamado proyecto de ley del teatro (Proyecto de ley N.° 86/05
Senado - 205/04 Cámara), haya provocado la inexequibilidad de algunas de las disposiciones
en él contenidas, mediante sentencia C-856 de 2006.
Se tiene entonces que
existen importantes precedentes constitucionales en cuanto al control de
constitucionalidad de las actuaciones adelantadas antes de iniciar el trámite
legislativo de un proyecto cuando se trata de leyes de iniciativa compleja.
En este sentido no se debe
olvidar que el acto mediante el cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional
se encuentra conformado por diversas actuaciones, las cuales deben agotarse de
manera sucesiva, es decir, no puede seguir adelante sin que cada una se haya
surtido en debida forma. Así las cosas, de conformidad con la Constitución y
las Leyes Estatutarias 130 y 134 de 1994, un referendo constitucional de
iniciativa popular se encuentra conformado por las siguientes etapas: (i)
iniciativa popular; (ii) aprobación de una ley mediante la cual se incorpora el
texto de articulado que recibió los apoyos ciudadanos; (iii) revisión de la Corte Constitucional;
(iv) sanción presidencial; (iv) convocatoria del pueblo para que se manifieste
a favor o en contra del texto reformatorio de la Carta Política;
y (v) entrada en vigencia del mismo.
La iniciativa popular comprende, a
su vez, el agotamiento de las siguientes etapas, las cuales serán descritas de
manera detallada más adelante: (i) conformación de un Comité de Promotores; (ii) inscripción
del Comité, previo respaldo del cinco por mil de los
ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral, y de la solicitud de referendo;
(iii) verificación de los
anteriores requisitos; (iv) entrega al vocero del Comité, por parte de la Registraduría,
del formulario de suscripción de apoyos; (v) recolección de apoyos equivalentes
al 5% del censo electoral vigente; (vi) verificación del cumplimiento de los
referidos apoyos ciudadanos; y (vii) expedición, por parte del Registrador
Nacional, de las certificaciones de que tratan los artículos 24 y 27 de la LEMP. En este orden de
ideas, sólo después de haberse agotado todas y cada una de las anteriores fases
podrá presentarse la iniciativa legislativa ante la secretaría de una de las
Cámaras del Congreso, como señala el artículo 30 de la LEMP.
En este orden de ideas, siendo la fase de
la iniciativa (i) la primera que debe surtirse en el tiempo; (ii) una de las
más importantes por cuanto los ciudadanos avalan la conformación de un Comité
de Promotores; (iii) manifiestan su apoyo a un texto de articulado específico y
concreto de reforma constitucional; y (iv) al mismo tiempo configura una más
entre las diversas y sucesivas etapas que debe agotar el trámite de una reforma
constitucional vía referendo, le corresponde al juez constitucional verificar
si aquélla se encuentra afectada por algún vicio, en los términos del artículo
241.2. Para tales efectos, la competencia de la Corte se extiende a revisar
si, en el trámite de la iniciativa popular se preservaron los principios
constitucionales orientadores de los mecanismos de participación ciudadana, al
igual que el texto de las leyes estatutarias que los desarrollan.
Esta apreciación resulta
reforzada con un simple argumento a
fortiori: la iniciativa ciudadana es
la etapa inicial del procedimiento legislativo y por lo tanto si la Corte Constitucional
es competente para conocer el trámite de la ley convocatoria a un referendo
también lo es para examinar el trámite de la iniciativa ciudadana.
Pero no sólo de la interpretación sistemática y
literal del texto constitucional, al igual que los precedentes sobre el control
de leyes de iniciativa compleja, se deriva la competencia de la Corte Constitucional
para examinar el trámite de la iniciativa ciudadana sino que también existen
pronunciamientos expresos en la materia.
Así, en sentencia C-1121 de 2004, con ocasión de una
demanda ciudadana presentada contra el Acto Legislativo 01 de 2004, en la que
se alegaba que en la expedición del
mismo se había tomado en cuenta “la
cuarta parte de un censo electoral inexacto e indebidamente conformado de la Constitución”,
la Corte se
declaró competente para examinar la validez de todos los actos que conformaban
el proceso de reforma constitucional vía referendo. En tal sentido, no se
acogieron los argumentos de la Defensoría del Pueblo, entidad para la cual “en
el presente caso se cuestiona un acto administrativo expedido por la Registraduría
Nacional del Estado Civil, cuya ilegalidad debe ser declarada
por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, por cuanto que:
la reforma constitucional
por vía de referendo está conformada por diversas etapas que deben ser
agotadas de manera sucesiva, en las cuales interviene no solo el Congreso de la
república, expidiendo la ley que convoca al referendo, sobre la cual debe
surtirse automáticamente el control de constitucionalidad, sino además, las
autoridades que conforman la Organización Electoral; los ciudadanos que se
pronuncian mediante el voto afirmativo, en número exigido por la Constitución;
y finalmente, el Presidente de la República a quien le corresponde sancionar y
publicar el acto legislativo respectivo.
Se trata por tanto de un acto jurídico complejo, en cuanto a su
formación, por cuanto requiere de la intervención de diversas autoridades
públicas. Todas estas actuaciones concurren a la conformación final del acto
reformatorio de la constitución y constituyen pasos necesarios del trámite de
reforma constitucional vía referendo, sobre los cuales corresponde a la Corte Constitucional
ejercer el control de constitucionalidad (negrillas añadidas).
Más adelante, en la misma decisión se
precisa:
Es decir, es competente la Corte para conocer de
todos los actos expedidos por las autoridades públicas que, según su
competencia, tuvieren que intervenir en el complejo procedimiento de reforma
constitucional por ésta vía, como actos propios del trámite de reforma
constitucional. Sin lugar a dudas, contrario a lo que sostienen algunos
intervinientes, una interpretación sistemática de la Carta Política
evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para
pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el
trámite de adopción del acto legislativo adoptado vía referendo. Por lo
tanto, si la propia Constitución le entregó a la Corte Constitucional
la competencia para conocer sobre la constitucionalidad de los actos
legislativos, cualquiera sea su origen, por vicios de procedimiento en su
formación, tratándose de un referendo, entonces, las diversas etapas que
concurren a la formación final del acto legislativo no pueden ser consideradas
de manera individual y aislada del procedimiento constitucional, sino que se trata
de unos actos jurídicos que integralmente forman parte de un procedimiento
complejo de reforma constitucional. Así las cosas, los actos de trámite que
culminan con un acto legislativo, no pueden ser controlados de manera separada
por la jurisdicción contencioso administrativa.
En este sentido comparte la Corte lo expuesto por el
Procurador General, al decir que “...en este caso, no se trata de un decreto
reglamentario ni de actos administrativos ordinarios, sino de actos
indispensables del procedimiento para la realización de un referendo
constitucional y, por tanto, su control es de competencia exclusiva de la Corte Constitucional
por expresa disposición del artículo 241, numeral 1º de la Carta”. A continuación
agrega “cabe advertir que si se trasladara la competencia para el conocimiento
de estos actos administrativos, no habría procedimiento constitucional o legal
aplicable, que prevea que la
Corte pudiese posteriormente entrar a evaluar la
constitucionalidad del Acto Legislativo a partir de decisiones tomadas por
otras autoridades judiciales (negrillas
y subrayados agregados).
Ahora bien, si la Corte ha afirmado su competencia para conocer
acerca de la constitucionalidad de actos producidos con posterioridad a la
celebración de un referendo constitucional, por cuanto hacen parte de un acto
jurídico complejo, las mismas razones avalan su competencia para examinar los
actos previos al trámite de la ley porque estos igualmente hacen parte del
procedimiento de reforma a la Constitución por medio de un referendo
constitucional.
Para estos efectos resulta particularmente relevante
la sentencia SU- 1122 de 2001. En esa ocasión se trataba de la tutela impetrada
por el Comité de Promotores a favor de un referendo contra la corrupción. En
concepto de los demandantes, la negativa de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, de adicionar al guarismo de firmas
recolectadas para apoyar el trámite de la solicitud de referendo, el número de
firmas recibidas para la inscripción de la solicitud del mismo, que impedía que
se alcanzara el porcentaje definido en la Constitución,
constituía una interpretación de la
Carta y de la
Ley 136 de 1994, que desconocía el derecho fundamental a la
participación política. En otras palabras, se atacaba por vía de tutela un acto
administrativo proferido por el Registrador Nacional en el curso de una
iniciativa popular de referendo constitucional.
La Corte Constitucional se consideró competente para analizar la actuación desplegada por el
Registrador Nacional, concluyendo que no se había vulnerado la Carta Política
en el caso bajo examen, por cuanto no se podían adicionar los respaldos
ciudadanos suscritos para conformar el Comité de Promotores del Referendo, con
aquellos apoyos manifestados mediante firmas al texto de la propuesta inscrita.
En suma, los anteriores precedentes confirman la competencia de la Corte para analizar la
validez de todo el trámite de reforma constitucional vía referendo por
iniciativa popular.
Finalmente, otra razón para
justificar la competencia de la Corte Constitucional para el examen de la
iniciativa ciudadana radica en que la
LEMP no establece un control judicial específico sobre las
actuaciones que se adelante en el trámite de la iniciativa ciudadana,
especialmente las actividades desplegadas por el Comité Promotor. En efecto la LEMP, cuya constitucionalidad fue analizada en
sentencia C-180 de 1994, sólo prevé la existencia de una competencia residual
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a efectos de examinar la
validez del acto administrativo mediante el cual el Registrador Nacional del
Estado Civil decide anular unas firmas de apoyo a una iniciativa de referendo.
La disposición en cuestión reza:
ARTÍCULO 25. DESTRUCCIÓN
DE LOS FORMULARIOS. Una vez que la Registraduría correspondiente haya expedido el
certificado a que se refiere el artículo anterior, conservará los formularios
por veinte (20) días. Durante ese término, los promotores podrán interponer
ante la jurisdicción contencioso administrativa las acciones a que haya lugar
cuando, por la anulación de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido.
Cuando se haya interpuesto alguna
acción contra la decisión de la Registraduría, los formularios deberán
conservarse mientras ésta se resuelve.
PARÁGRAFO. Vencido el término o
resueltas las acciones, los materiales quedarán a disposición del Fondo
Rotatorio de la
Registraduría.
Nótese que esta disposición prevé una acción en cabeza
de los promotores del referendo contra un acto administrativo proferido por la Registraduría
Nacional del Estado Civil, sin embargo no señala una revisión
judicial sobre la actuación de los mismos promotores, la cual si bien está
sujeta a la vigilancia de los organismos que integran la Organización Nacional
Electoral, en todo caso se trata de un control que no tiene naturaleza
judicial. La competencia de la Corte Constitucional se justifica en este caso,
como se ha reiterado a lo largo de este acápite, porque se trata de actuaciones
adelantadas dentro de una de las etapas constitutivas de un referendo
constitucional.
En todo caso valga aclarar que la competencia de la Corte Constitucional no desplaza aquélla que la Carta Política
y las leyes estatutarias le han asignado a la Organización
Electoral. Tampoco aquélla de las autoridades penales. En
efecto, el control de constitucionalidad que se ejerce sobre la fase de la
iniciativa se encamina a garantizar el respeto de los principios
constitucionales, lo que significa que, el juez constitucional no es el llamado
a (i) verificar la validez de los procedimientos técnicos adelantados por la Registraduría
Nacional del Estado Civil, encaminados a determinar la
autenticidad de los apoyos ciudadanos; (ii) no desplaza al órgano electoral de
investigación administrativa en sus labores, como tampoco al juez penal. Por el
contrario, su competencia se limita a
examinar la constitucionalidad de (i) los actos administrativos
preparatorios de la reforma constitucional; (ii) los actos particulares
desplegados por los ciudadanos que se destaquen por ser promotores de la
iniciativa de reforma constitucional, sólo en la medida en que éstos ofrezcan
relevancia constitucional, por cuanto afectan principios fundamentales; y (iii)
el cumplimiento de los requisitos estatutarios indispensables para la
presentación de la iniciativa popular de reforma constitucional al Congreso de la República.
Finalmente, merece la pena precisar que, así como la
competencia de la Corte
no desplaza aquéllas atribuidas constitucional y legalmente a otras autoridades
públicas, tampoco existe, en sede de control de constitucionalidad,
prejudicialidad alguna en relación con las decisiones que deban adoptar estas
últimas, tal y como lo ha precisado la Sala Plena de esta Corporación en diversas
providencias proferidas en el curso de la revisión de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009.
1.6.3. La competencia de la Corte Constitucional
para examinar el texto de la ley de convocatoria a un referendo constitucional
con el objeto de garantizar la libertad de escogencia de los electores.
Adicionalmente a la competencia para revisar el
trámite de la iniciativa ciudadana y el procedimiento de elaboración de la ley de
convocatoria a un referendo constitucional, esta Corporación también es
competente para examinar el texto de la ley convocatoria a un referendo
constitucional con la finalidad de preservar la libertad de los votantes.
Esta competencia deriva del enunciado normativo
contenido en el artículo 378 constitucional cuyo tenor es el siguiente: “El referendo será presentado de manera que
los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan
positivamente y qué votan negativamente”. En la sentencia C-551 de 2003
esta Corporación estudió detenidamente el alcance de este precepto y derivó
importantes consecuencias normativas que serán reiteradas a continuación.
En primer lugar señaló que el mandato de protección al
elector en los referendos constitucionales fijado en el artículo 378 reflejaba
una especial preocupación del Constituyente “por
dicha libertad en el caso de la reforma a la Constitución
mediante referendo”.
No se trataba por lo tanto de una reiteración gratuita de otras previsiones constitucionales en el mismo
sentido
sino que buscaba “garantizar la correcta
y libre formación de la voluntad política de la ciudadanía y por ende la
legitimidad de la decisión popular en el referendo”.
En la misma providencia se destacó que el mandato de
protección de la libertad del elector previsto por el artículo 378 superior no
se reduce a reiterar las garantías generales del derecho al sufragio –como su
carácter igualitario, universal y secreto- sino que se orienta específicamente
a la forma de presentación del articulado sometido a la consideración del
pueblo, pues esta disposición expresamente hace alusión a la forma de
presentación y por ende de redacción del temario sometido a la decisión del
elector. Por lo tanto “el control
ejercido por esta Corte, si bien se contrae al examen de los eventuales vicios
de procedimiento en la formación de la
Ley 796 de 2003, recae también, y de manera inevitable, sobre
el texto mismo de la ley, pues esta Corporación debe examinar si la
presentación del articulado sometido a la aprobación del pueblo asegura o no la
libertad del votante”.
Así mismo, se sostuvo que por tratarse de una
previsión contenida en el artículo 378 constitucional, el cual hace parte del
Título XIII de la
Constitución, su desconocimiento afectaría la
constitucionalidad de la ley objeto de examen, pues tal como lo plasma el
artículo 379 la convocatoria a un referendo sólo puede ser declarada
inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en ese título, “en tal contexto, la consagración explícita en el artículo 378
superior, que hace parte de ese Título XIII, del mandato de que el referendo
constitucional debe ser presentado de tal manera que la libertad del elector
sea amparada, implica no sólo que una afectación de esa garantía representa un
vicio de inconstitucionalidad de la ley de referendo, sino además que
constituyen parámetros de constitucionalidad para el examen de esa ley todas
las normas del Reglamento del Congreso y de la LEMP que estrecha y directamente desarrollen esa
garantía a la libertad del elector en el referendo. Esto significa que el
contenido específico y las particularidades de esta garantía tienen que
interpretarse en el contexto normativo que el propio Constituyente y el
Legislador diseñaron, al momento de regular el sistema democrático, los
mecanismos de participación ciudadana y los derechos políticos de los
ciudadanos”.
La Corte Constitucional afirmó que una manifestación de la especial protección al elector
prevista en el artículo 378 constitucional era la doble exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto sometido a consideración del
pueblo. Esta exigencia impone límites ciertos a la libertad de configuración
legislativa cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo,
especialmente en lo que se refiere a la redacción de las preguntas que deben
ser sometidas a votación popular. Así por ejemplo son contrarias a la lealtad y
claridad debida a los electores la incorporación en el texto de la ley de notas
o preguntas introductorias;
las preguntas ambiguas, confusas o que inducen a equívocos; cierto tipo de
preguntas compuestas;
el voto en bloque de un referendo multitemático y
la introducción de casillas para el voto en blanco.
1.6.4. El alcance de la expresión “solo
por vicios del procedimiento en su formación” contenida en el artículo
241.2 de la
Constitución y la competencia de la Corte Constitucional
para examinar los vicios de competencia
de la ley convocatoria a un referendo constitucional
La tantas veces citada sentencia C-551 de 2003 dio
inicio a la línea jurisprudencial sobre la competencia de la Corte Constitucional
para examinar los así denominados vicios
de competencia en el marco de una reforma a la Constitución. Esta
tesis ha sido posteriormente desarrollada por las sentencias C-1200 de 2003;
C-572, C-970 y C-971 de 2004; C-1040 de 2005; y en fecha más reciente en la
sentencia C-588 de 2009, entre otras decisiones relevantes sobre la materia.
Empero, aquí es preciso hacer una primera distinción
mientras que en la sentencia C-551 de 2003 se examinó una ley convocatoria a un
referendo constitucional
y por lo tanto se discutía el alcance de la competencia prevista en el numeral
segundo del artículo 241 de la
Carta, en las restantes providencias esta Corporación se
pronunció sobre actos reformatorios a la Constitución,
específicamente sobre Actos Legislativos proferidos por el Congreso de la
República, por lo tanto el
enunciado normativo aplicable en estos casos era el numeral primero del artículo
241 constitucional.
Esta diferenciación en cuanto al objeto de control fue
indicada en la sentencia C-551 de 2003, en esa oportunidad
sostuvo la Corte
Constitucional que no le correspondía “entrar a analizar los límites del poder de reforma cuando éste es
ejercido por vía de acto legislativo o de asamblea constituyente”, puesto
que el proceso que ocupaba su atención estaba referido exclusivamente a una ley
que convoca a un referendo, y posteriormente, fue reiterada en la
sentencia C-1040 de 2005. En esta última oportunidad al examinar el conjunto de
decisiones proferidas hasta ese momento se sostuvo, por una parte, que la
jurisprudencia había adoptado una posición más restrictiva del poder de
reforma cuando éste se materializa mediante un acto legislativo expedido por el
Congreso, no mediante referendo aprobado por el pueblo.
Si bien las anteriores citas son relevantes para
entender que la tesis sobre los vicios de competencia puede tener distinto
alcance según cual sea el objeto de control de constitucionalidad, o lo que es
lo mismo, según cual sea la vía de reforma constitucional adoptada, en esta
oportunidad resulta necesario detenerse en el alcance de la competencia de la Corte Constitucional
para examinar los vicios de competencia cuando se trata de una ley convocatoria
a un referendo constitucional de iniciativa popular. Con este propósito se
comenzará por describir brevemente la postura de esta Corporación en torno a la
prohibición de sustitución a la Constitución y los vicios de competencia.
En la sentencia C-551 de 2003, tras indicar que la
noción de “vicios de procedimiento”
no es “en sí misma evidente”, se
sostuvo que la inconstitucionalidad de una reforma no sólo puede configurarse
durante el trámite establecido, sino que también puede estar presente en un
estadio anterior al desarrollo del respectivo procedimiento y afectar al sujeto
llamado a cumplirlo y, especialmente, a la competencia de ese sujeto para
adelantar la reforma,
pues, como lo había puntualizado la
Corte, la competencia es presupuesto de la forma, “puesto que a ésta sólo puede acceder el
sujeto calificado para verter en ella el contenido que de ese modo cobra
significación jurídica”.
En ese sentido se precisó que “el poder
de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la
facultad de reformar la
Constitución no contiene la posibilidad de derogarla,
subvertirla o sustituirla en su integridad”,
planteamiento que según la misma providencia “remite a uno de los problemas más complejos de la teoría y la práctica
constitucionales”, porque implica la necesidad de definir “cual es el papel del pueblo, como poder
constituyente originario y depositario de la soberanía (C.P. art 3º), una vez
que éste ha dictado la
Constitución”.
Entonces, el punto de partida de la tesis defendida
por la Corte en
la providencia en comento es la clásica distinción entre poder constituyente
originario y poder de reforma de la Constitución, el cual, en cuanto que poder
constituido, deriva su competencia de la propia Constitución. Tal
diferenciación queda plenamente ilustrada en diferentes apartes de esta
decisión:
En el mundo contemporáneo, en desarrollo de los
principios democráticos y de la soberanía popular, el poder constituyente está
radicado en el pueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una
Constitución. Este poder constituyente originario no está entonces sujeto a
límites jurídicos, y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder
político de los asociados. Por ello, tanto esta Corte Constitucional, como la Corte Suprema de
Justicia durante la vigencia de la Constitución de 1886, han sostenido invariablemente
que los actos del poder constituyente originario son fundacionales, pues por
medio de ellos se establece el orden jurídico, y por ello dichos actos escapan
al control jurisdiccional.
Por su parte, el poder de reforma, o poder
constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos
del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadanía, de modificar una
Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitución
misma. Ello implica que se trata de un poder establecido por la Constitución,
y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma. Tales condiciones
comprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se trata por lo tanto,
de un poder de reforma de la propia Constitución, y en ese sentido es
constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitución
existente, y es por ello derivado y limitado.
Por ser un poder instituido, el poder de reforma tiene
límites y está sujeto a controles. Así, en el caso colombiano, los artículos
374 y siguientes de la
Constitución establecen e instituyen ese poder de reforma,
pues regulan los modos de reforma de la Carta, que son: acto legislativo, referendo y
Asamblea Constituyente. Esas normas fijan además las reglas y los
procedimientos a los cuales están sometidos tales mecanismos de reforma
constitucional. Así las cosas, no duda la Corte que en tales eventos se está frente al
ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por la propia
Constitución.
De esta manera, los límites al poder de reforma no
sólo son los formales derivados de las reglas procedimentales establecidas por la Constitución y
por las normas legales que regulan la materia, sino también los que se derivan
del alcance de su competencia, la cual es reformar la Constitución,
al respecto se sostuvo:
“…resulta entonces claro que lo único que la Carta autoriza es que se
reforme la
Constitución vigente, pero no establece que ésta puede ser
sustituida por otra Constitución. Al limitar la competencia del poder
reformatorio a modificar la Constitución de 1991, debe entenderse que la Constitución
debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a
pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder de reforma
puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales
reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una
nueva Constitución. Y es que el título XIII habla de la “reforma” de la Constitución
de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o sustitución por otra
Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente
originario.”
Agregó la
Corte que:
“… aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente
ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de
reforma no tenga límites. El poder de reforma, por ser un poder constituido,
tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución
no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su
integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo,
incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida
por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores
que la
Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de
constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando
un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio
constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material.”
Más adelante, la Corte Constitucional
sentó los siguientes criterios en relación con la sustitución de la Constitución:
a.
El poder de reforma
definido por la
Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales.
b.
En
virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede reformar la
constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u
opuesta.
c.
Para
establecer si una determinada reforma a la Constitución
es, en realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los
principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.
d.
La Constitución no contiene cláusulas pétreas ni
principios intangibles, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles
de reforma por el procedimiento previsto
para ello.
e.
El
poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su
integridad la
Constitución.
f.
Sólo
el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal
sustitución.
Ahora bien, cabe recordar que, si bien en la sentencia
C-551 de 2003 se examinaba una ley convocatoria a un referendo constitucional,
se trataba de una ley de iniciativa gubernamental. En la presente oportunidad
el control de constitucionalidad también recae sobre una ley de convocatoria a
un referendo la cual tuvo origen en una iniciativa ciudadana, razón por la cual
algunos intervinientes y el Ministerio Público han sostenido que no resulta
aplicable la tesis de la sustitución de la Constitución y
de los vicios de competencia debido a la participación popular en la iniciativa
legislativa, de lo que deducen que el origen de la reforma constitucional es
popular y en esa medida el pueblo actúa como poder constituyente originario,
sin límites en el ejercicio de su competencia. Sin embargo, a juicio de esta
Corporación esta tesis no puede ser acogida por las razones que se expresan a
continuación.
En primer lugar, cabe señalar que a pesar de tratarse
de una ley de iniciativa ciudadana, en todo caso se trata de un cuerpo
normativo promulgado dentro de un procedimiento de reforma a la Constitución,
según el tenor del artículo 374 de la Carta. Por lo tanto el referendo constitucional
de iniciativa ciudadana no sólo está sujeto a requerimientos procedimentales,
sino también a los límites competenciales a los que previamente se hizo
alusión. Esta apreciación resulta también del tenor del artículo 3º
constitucional según el cual “[l]a
soberanía reside en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la
ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece” (negrillas
añadidas), de este enunciado se desprende que a pesar de ser el depositario de
la soberanía el pueblo cuando ejerce el poder de reforma constitucional también
debe actuar dentro del marco procedimental y de competencia fijado por la
propia Constitución.
Parafraseando a Elster
el pueblo también está atado a la Constitución
de 1991 y por lo tanto no puede modificar sus elementos definitorios cuando
actúa en el ejercicio del poder de reforma. Máxime si se tiene en cuenta que a
pesar de provenir de una iniciativa ciudadana, como ocurre en el presente caso,
el texto sometido a referendo debe ser aprobado mediante una ley del Congreso,
trámite en el cual puede estar expuesto a distintas vicisitudes que terminen
por modificar la propuesta inicial que contó con el apoyo ciudadano, de manera
tal que la voluntad popular inicialmente manifestada no necesariamente ha de
coincidir con el texto finalmente sometido a votación, circunstancia que quita
todo peso al argumento de que la reforma surgiría exclusivamente de la
actuación del pueblo como constituyente primario y por lo tanto carece de
límites de competencia.
La misma mediación del Congreso y la participación
final del pueblo que se reduce a aprobar o improbar el texto normativo sometido
a su votación, deja serias dudas sobre su actuación en este caso como
constituyente originario, pues las estrictas regulaciones procedimentales a las
que está sujeta la participación popular riñen con la esencia misma de este
concepto el cual doctrinalmente siempre ha sido caracterizado como ilimitado y
no sometido a cauces procesales.
Con base en lo
anterior, y teniendo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
es posible aseverar que existe una regla común según la cual todos los órganos
constituidos tienen un poder de reforma limitado. Situación diferente se
presenta cuando ya no se trata de la reforma de la Constitución
vigente sino de su cambio, evento en el cual la Corporación ha
reconocido, en la citada sentencia C-551 de 2003, que “la fijación de un cauce al poder constituyente originario es siempre
imperfecta, pues el poder constituyente, por sus propias características, es
‘rebelde a una integración total en el sistema de normas y competencias’, y por
ello no admite una institucionalización total”.
Sin embargo, la Corte estimó que “la Constitución de 1991 intenta superar este dilema
y la tensión entre la soberanía popular y la supremacía constitucional por
medio de una apertura al poder constituyente originario, previendo un
procedimiento agravado de reforma” y en la Sentencia C-1040
de 2005 indicó que “el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la
competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente
permitida en el artículo 376 de la
Carta” y que “sólo
por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución
vigente por una opuesta o integralmente diferente”.
En esta hipótesis el pueblo, todavía como poder constituido, decide si
convoca o no la Asamblea
y, al definir su competencia, puede otorgarla para una simple reforma, propia
del poder constituido, o concederle facultades tan amplias, cuyo ejercicio
conduzca al cambio de la
Constitución vigente por otra, siempre que el mismo pueblo,
al fijar la respectiva agenda, así lo haya determinado. Este supuesto no hace
desaparecer del todo los límites, pues aunque ya no provendrían de lo dispuesto
en la constitución sustituida, tendrían su origen en las normas imperativas de
derecho internacional y también en los convenios internacionales de derechos
humanos, para citar apenas dos ejemplos.
Así pues,
de los distintos mecanismos contemplados en el artículo 374 constitucional el
único que no está sujeto a límites de competencia es una Asamblea Nacional
Constituyente, siempre que sea convocada expresamente para proferir una nueva
Carta y, por lo tanto, la vía de referendo constitucional no es idónea para
transformar los principios estructurantes plasmados originalmente en el texto
constitucional.
Por las razones antes expuestas esta Corporación es
competente para examinar si el enunciado normativo contenido en la Ley 1354 de 2009 configura un
vicio de competencia, lo que hace necesario reseñar brevemente los alcances del
juicio de sustitución a la Constitución, tal como ha sido expuesto en
anteriores pronunciamientos.
En las sentencias C-970 y C-971 de 2004 se delineó el
método para efectuar este particular examen, el cual fue precisado en la
sentencia C-1040 de 2005, en los siguientes términos:
“el método del
juicio de sustitución exige que la
Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la
identidad de la
Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente
distinto. Así, para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es
necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a
partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii)
mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución
integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del
juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo
judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial
definitorio de la
Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución,
- para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula
pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si
(v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale
a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar
que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente
intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa
por la Corte,
procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi)
reemplazado por otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o
contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o
integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos
definitorios de la identidad de la Constitución anterior”.
Esta última etapa conduce a la segunda
manera de distinguir el juicio de sustitución: “El resultado del mismo
debe poder llevar a la conclusión de que, como el elemento esencial definitorio
ha sido remplazado por otro opuesto o integralmente diferente, no es posible
armonizar la reforma constitucional con el resto de normas constitucionales que
no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo
insustituible”.
En suma, la sustitución implica la
franca oposición entre lo nuevo y lo anterior, en la medida en que, so
pretexto de la reforma, la Constitución es transformada en otra “completamente distinta” que, por
ejemplo, sirva de base a una forma de organización política opuesta, como
cuando se cambia la república por la monarquía, la democracia por la dictadura
o el Estado de Derecho por el totalitarismo.
Ahora bien, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional
en providencias que condensan el desarrollo jurisprudencial relativo a la
sustitución de la Carta,
esa sustitución es total cuando la Constitución “como
un todo, es remplazada por otra” o parcial, caso este
último en el cual “un eje definitorio de
la identidad de la
Constitución” es “reemplazado
por otro opuesto o integralmente diferente”. Desde otro punto de
vista, también se ha señalado que al Congreso de la República le está
vedado sustituir la Carta
en forma “permanente o transitoria”,
dado que el cambio, total o parcial, no puede ser de una magnitud tal que
impida “de manera permanente o
transitoria, reconocer en la Constitución los elementos esenciales
definitorios de su identidad originaria”.
Esta Corporación también ha
diferenciado el juicio de sustitución del juicio de intangibilidad y del juicio
de violación de un contenido material de la Constitución. Al respecto ha señalado que
las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución de los
otros dos mencionados, consisten en que la premisa mayor del juicio de
sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución,
sino que es toda la
Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales
que definen su identidad. A esto se añade que el juicio de sustitución no tiene
por objeto constatar una contradicción entre normas -como sucede típicamente en
el control material ordinario-, ni se verifica si se presenta la violación de
un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-,
sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si la reforma
introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución,
(b) se analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente
y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no
si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente
diferentes, al punto que resulten incompatibles.
En fecha más reciente, mediante la
sentencia C-588 de 2009, se exploraron las relaciones existentes entre la
sustitución de la
Constitución y los conceptos de destrucción, supresión,
quebrantamiento y suspensión de la misma. Luego de hacer referencia a estas
últimas categorías la Corte
precisó que en lo relativo a la destrucción de la Constitución “se trata de un fenómeno distinto del de
reforma, pero que tampoco encaja dentro del concepto de sustitución acuñado por
nuestra jurisprudencia, por la sencilla razón de que la destrucción de la Carta implica también la del
poder constituyente que le dio origen, mientras que la sustitución se refiere,
fundamentalmente, a un cambio
constitucional de gran magnitud, pero realizado por el Constituyente
derivado y que no necesariamente desconoce el origen de la Carta sustituida emanada del
Constituyente originario que la estableció, aún cuando lo usurpa”.
Respecto de la supresión de la Constitución, la Corte advirtió que esta
noción esta próxima “al concepto de
sustitución de la Carta
operada mediante reforma, pero en la modalidad de sustitución total. Así pues,
la supresión encuadra en el concepto de sustitución que tradicionalmente ha
manejado la Corte
Constitucional, aún cuando procede aclarar que la
jurisprudencia colombiana ha introducido matices en el concepto de sustitución
al aludir a la posibilidad de sustituciones parciales o de sustituciones
transitorias que no parecen encuadrar del todo en la categoría de la supresión,
tal como la ha delineado la doctrina”.
Las conexiones entre la sustitución y el
quebrantamiento de la
Constitución fueron objeto de un estudio detallado, que llevó
a esta Corporación a concluir que el quebrantamiento o “rotura” de la Constitución
puede, en las circunstancias de una situación específica, conducir a la
sustitución de la Carta,
trátese de sustitución parcial o total,