Sentencia C-018/18
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS
DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Parámetro de control del procedimiento de aprobación
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO
NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track)
PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL-Exigencia de conexidad con el Acuerdo Final
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Relación con contenidos del
Acuerdo Final para la Paz
ACUERDO FINAL PARA LA PAZ-Ejes temáticos
El Acuerdo Final se desarrolla en tres ejes, a saber: (i) “[d]erechos y
garantías plenas para el ejercicio de la oposición política en general, y en
particular para los nuevos movimientos que surjan luego de la firma del Acuerdo
Final. Acceso a medios”; (ii) “[m]ecanismos democráticos de participación
ciudadana, incluidos los de participación directa, en los diferentes niveles y
diversos temas”; y (iii) “[m]edidas efectivas para promover una mayor participación
en la política nacional, regional y local de todos los sectores, incluyendo la
población más vulnerable, en igualdad de condiciones y con garantías de
seguridad”.
OPOSICION POLITICA EJERCIDA DENTRO DEL SISTEMA POLITICO Y DE
REPRESENTACION-Definición
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Conexidad estricta/PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO
TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Reglas aplicables
en el procedimiento
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Naturaleza/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Objeto
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Asuntos sujetos a reserva de
ley estatutaria
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Asuntos que no tienen reserva
de ley orgánica
RESERVA DE LEY ORGANICA-Circunstancias que dan lugar a su vulneración
Según lo ha dicho la jurisprudencia, existe una vulneración de la reserva
de ley orgánica cuando “[e]l Congreso regula por medio de una ley ordinaria un
contenido normativo que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas,
pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a
cada una de ellas la regulación de materias diversas. La violación de la reserva de
ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de
competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio
del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la
Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley
orgánica.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Asuntos que podrían ser propios del
Reglamento del Congreso, Ley Orgánica de Presupuesto o de Ley Orgánica del Plan
Nacional de Desarrollo, pero no tienen reserva de ley orgánica/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Pueden
confluir otras regulaciones como las ordinarias y orgánicas, siempre y cuando
mantengan una conexión material razonable
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Reglas relacionadas con la
presentación y publicación
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Reglas relacionadas con la realización
de los distintos debates
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Reglas relacionadas con los
plazos
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Reglas relacionadas con el
contenido/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento de requisitos de
consecutividad, identidad flexible y unidad de materia/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Cumplimiento
de exigencia de aval previo del gobierno nacional en modificaciones por cuanto
la declaratoria de inconstitucionalidad de la sentencia C-332 de 2017 no tuvo
efectos retroactivos
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ORDENA GASTO PUBLICO-Deber de precisar impacto
fiscal conforme al artículo 7 de la ley 819 de 2003, es responsabilidad tanto
del Ejecutivo como del Legislador, pero no es una limitación para que el
Congreso desarrolle su función legislativa
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Medidas específicas deben ser
consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, con el Marco de Gasto de
Mediano plazo y con la Regla Fiscal, según lo establecido en la Constitución
Política y Ley 1473 de 2011
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Consulta previa cuando incluya medidas que afecten
directamente a las comunidades étnicas/PROYECTOS
DE LEY-Asuntos que inciden de manera directa y específica en las
comunidades étnicas y que en consecuencia, cuando vayan a ser regulados a
través de una iniciativa legislativa deben ser sometidas a consulta
La Corte ha
precisado que la consulta previa frente a iniciativas legislativas procede
cuando estas puedan afectarles de manera directa, lo cual sucede en cualquiera
de estas dos circunstancias: cuando una iniciativa se relaciona con una
comunidad diferenciada o cuando tal iniciativa sea de contenido general pero
tenga una incidencia específica y verificable en determinada comunidad. Si se
presenta alguna de estas dos circunstancias y en todo caso la iniciativa
legislativa no fue sometida a consulta deberá, por regla general, ser declarada
inexequible. Por el contrario, según lo ha señalado la Corte, “aquellas medidas
legislativas de carácter general, que afectan de forma igualmente uniforme a
todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades
tradicionales, no están sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa
normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito del
Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses”. Igualmente, de la
jurisprudencia de la Corte también pueden identificarse asuntos que se ha
considerado que inciden de manera directa y específica en las comunidades
étnicas y que, en consecuencia, cuando vayan a ser regulados a través de una
iniciativa legislativa deben ser sometidos a consulta. Se trata de asuntos como
los relacionados con la identidad de las comunidades, entre ellos el
territorio, el aprovechamiento de la tierra rural y forestal, o la explotación
de recursos naturales en las zonas en que se asientan las comunidades
diferenciadas. Igualmente, ha sostenido que la consulta procede respecto de
cuestiones relativas a la autonomía que la Constitución reconoce a las
comunidades indígenas y afro descendientes, en materias como la conformación,
delimitación y relaciones con las demás entidades locales de las unidades
territoriales de las comunidades indígenas, o los aspectos propios del gobierno
de los territorios donde habitan las comunidades indígenas, como la explotación
de los recursos naturales al interior de ellos. Conviene resaltar, tal como lo
ha hecho la Corte antes, que este listado de materias no es exhaustivo.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-No requiere de consulta previa
para su aprobación, ni respecto de la totalidad del proyecto ni de algunas de
sus disposiciones
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Concepto, finalidad e
implicaciones del Estado democrático, participativo y pluralista
DEMOCRACIA EN LA CONSTITUCION
POLITICA-Propósitos/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Fuente
de legitimidad, fundamento de derechos y obligaciones y expresión de reglas de
funcionamiento y toma de decisiones
En lo que
respecta a su significado, el principio democrático en la organización política
puede ser concebido de diferentes maneras por la forma en la que se articula
con múltiples elementos de la Constitución (soberanía, pueblo, participación y
representación). Así, este principio del ordenamiento jurídico puede ser
definido como: (i) fuente de legitimidad, en tanto sirve de justificación del
poder político ejercido por los diferentes órganos; (ii) fundamento de derechos
y obligaciones, dado que reconoce y tutela los derechos de participación de los
individuos y la sociedad en la conformación y control del poder político e
impone deberes de respeto y protección al Estado y a los particulares; y (iii)
expresión de reglas de funcionamiento y
toma de decisiones, toda vez que determina la forma en que tal poder opera
democráticamente y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse.
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Efectos de su
carácter democrático/CONSTITUCION POLITICA-Implicaciones del carácter
democrático
La
Corte Constitucional ha precisado que la elección de un marco democrático y
participativo para el desarrollo de las relaciones entre Estado y particulares,
cuanto menos, implica: “(i)
que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del
poder público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar,
juzgar, administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus
representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos
del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los
órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y
(iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula,
intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus
representantes o directamente”.
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter
universal y expansivo/PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Elemento definitorio de la Constitución Política/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Concepto más moderno
y amplio que el de democracia representativa
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Como
principio, finalidad y forma de gobierno,
debe ser protegida y promovida por el Estado
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Carácter
pluralista
PLURALISMO
CONSTITUCIONAL-Dimensiones
OPOSICION
POLITICA-Fundamento
constitucional/ESTATUTO DE LA OPOSICION-Finalidad
OPOSICION POLITICA-Condiciones y garantías en el derecho comparado/OPOSICION EN SISTEMAS JURIDICOS “PRESIDENCIAL” Y “PARLAMENTARIO”-Diferencias en el derecho comparado
DERECHO A LA OPOSICION-Contenido y alcance/PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS QUE SE
DECLAREN EN OPOSICION POLITICA-Garantías/PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS CON PERSONERIA JURIDICA-Importancia/PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Conceptos
DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto en
la jurisprudencia constitucional/OPOSICION
POLITICA-Derecho fundamental
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Principios rectores/CONSTRUCCION DE LA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Principio
rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición
Política/PARTICIPACION POLITICA
EFECTIVA-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el
Estatuto de la Oposición Política/EJERCICIO
PACIFICO DE LA DELIBERACION POLITICA-Principio rector en proyecto de ley
estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/LIBERTAD DE PENSAMIENTO Y OPINIONES-Principio rector en proyecto
de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/PLURALISMO POLITICO-Principio rector en
proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/EQUIDAD DE GENERO-Principio rector en
proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/EQUIDAD DE GENERO-Jurisprudencia constitucional/ACCIONES AFIRMATIVAS-Finalidad/ARMONIZACION CON LOS CONVENIOS Y TRATADOS
INTERNACIONALES-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta
el Estatuto de la Oposición Política/CONTROL
POLITICO-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el
Estatuto de la Oposición Política/DIVERSIDAD
ETNICA-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el
Estatuto de la Oposición Política
CONTROL CONSTITUCIONAL DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Marco jurídico en torno a la intervención del
legislador en la regulación de las organizaciones políticas
PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Antecedentes de reformas de estructura y organización
relacionadas con representatividad democrática
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Regulación
de asuntos relacionados con la declaración política/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Deber en cabeza de las organizaciones políticas, de optar por
declararse en oposición, independencia o gobierno/DEBER DE PRESENTAR DECLARACION POLITICA EN ESTATUTO DE OPOSICION-Se
enmarca dentro de los principios de pluralidad y participación, propios de un
sistema multipartidista/DEBER DE
PRESENTAR DECLARACION POLITICA EN ESTATUTO DE OPOSICION-Ventajas/DECLARACION POLITICA EN ESTATUTO DE
OPOSICION-Término de un mes para su realización y sanciones aplicables en
caso de incumplimiento
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Prohibición
de doble militancia aplicable a integrantes de organizaciones políticas
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Restricción
a la modificación de la declaración política
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Niveles
territoriales en los que puede
ejercerse la oposición política, no afecta el principio de autonomía territorial/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Posibilidad de declaración política para los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica en los distintos
niveles del gobierno
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-El
legislador al reconocer garantías de oposición a grupos o movimientos que no
cuenten con personería jurídica, excede la norma de competencia material que le fue otorgada
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Registro y publicidad de la declaración política
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Representación de las organizaciones políticas para
el ejercicio y la protección de la oposición política
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Competencia
para efectuar la declaración política que les corresponde realizar a las
organizaciones políticas
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Registro
y publicidad de declaración política o su modificación ante autoridad electoral
o en su defecto ante la Registraduría Distrital o Municipal
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Representación
de las organizaciones políticas para el ejercicio y protección
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Derechos
de la oposición política
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Financiación
adicional para el ejercicio de la oposición/SISTEMA DE FINANCIACION DE
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Jurisprudencia constitucional/FINANCIACION
DE CAMPAÑAS POLITICAS-Regulación/FINANCIACION ADICIONAL PARA EL
EJERCICIO DE LA OPOSICION-Mecanismo de distribución del monto/ASIGNACION
DE PARTIDAS PARA EL EJERCICIO DE LA OPOSICION-Creación y regulación
responde a un objetivo constitucionalmente legítimo
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Niveles de intensidad
La jurisprudencia constitucional ha reconocido
tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a saber:
leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad procede
y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a
continuación: a. Juicio de proporcionalidad débil: este juicio maximiza
la separación de poderes y el principio democrático, representando el ámbito de
intervención menos intenso del juez constitucional en asuntos de competencia
del legislador. En principio, se aplica a eventos en los que no se evidencia
que la medida estudiada desarrolla prima facie, un trato diferente basado en
criterios discriminatorios, sino que existen más razones que lo fundamentan. b.
Juicio de proporcionalidad intermedio: se ha aplicado por la Corte
cuando, entre otras, cuando existen razones que indican que un trato diferente
intenta desarrollar los deberes de promoción y protección de los menos
favorecidos, como lo es vía una acción afirmativa. c. Juicio de
proporcionalidad en sentido estricto: se aplica, en principio, cuando la
diferenciación que se estudia utiliza un criterio potencialmente
discriminatorio, o en aquellos casos en los que desconoce los criterios de
promoción y protección establecidos por los incisos 2 y 3 del artículo 13
Superior.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Acceso
a medios de comunicación por parte de organizaciones políticas declaradas en
oposición/ACCESO A MEDIOS DE
COMUNICACION SOCIAL DEL ESTADO O QUE UTILICEN EL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO POR
PARTE DE ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Derecho
comparado/CONSEJO ELECTORAL-Alcance
de la facultad reglamentaria sobre participación de partidos y movimientos
políticos de oposición en los medios de comunicación/POTESTAD REGLAMENTARIA-Alcance
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Acceso
a la información y a la documentación oficial con celeridad de organizaciones
políticas que se declaren en oposición/DERECHO
DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional/DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Principios
rectores/DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACION PUBLICA-Derecho comparado
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Derecho
de réplica de organizaciones políticas que se declaren en oposición a través de
medios de comunicación social del Estado o que utilicen el espectro
electromagnético/DERECHO A LA REPLICA-Principios
generales en el Estatuto de la Oposición
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Participación
de las organizaciones políticas declaradas en oposición en mesas directivas de
plenarias de corporaciones públicas de elección popular
ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Oportunidad de tener
participación en la Comisión de Relaciones Exteriores de Senado
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Derecho
de las organizaciones políticas declaradas en oposición, a participación en
herramientas de comunicación de las corporaciones públicas de elección popular
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Derechos
de oposición en las Juntas Administradoras Locales
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Transparencia
y rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y Planes Plurianuales de
Inversión/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA RELATIVA AL EJERCICIO DEL CONTROL
POLITICO-Jurisprudencia constitucional/CONTROL
SOCIAL DE LA GESTION PUBLICA-Contenido y alcance/RENDICION DE CUENTAS-Definición/ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Alcance/CONTROL
POLITICO Y CONTROL PUBLICO EJERCIDO POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Reglamentación/CONTROL POLITICO-Definición en
sentido amplio y estricto según la Jurisprudencia constitucional/CONTROL POLITICO Y CONTROL PUBLICO-Diferencia/CONTROL POLITICO-Atribución
legislativa/CONTROL POLITICO-Informes
al Congreso
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Curules
en Senado y Cámara de Representantes
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Curules
en las corporaciones públicas de elección popular de las entidades
territoriales
ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Declaración política/ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Derechos/ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Protección
a la declaración de independencia
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterio de comparación
ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Inhabilidades
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA-Mecanismos
de protección de derechos de la oposición/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Solicitud expresa por el Gobierno/PROCURADURIA DELEGADA PARA LA PROTECCION DE
LOS DERECHOS POLITICOS DE LA OPOSICION-Congreso de la República renuncia,
en favor del Presidente, el ejercicio de su competencia constitucional de
legislar/ PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Informe de gestión
de la Procuraduría General de la Nación
ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Programas de protección y
seguridad con enfoque diferencial y de género para los directivos y miembros de
dichas organizaciones/DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-Jurisprudencia constitucional
ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN OPOSICION-Pérdida de derechos de la
oposición
Referencia:
Expediente RPZ-004
Revisión
de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara,
“Por medio del cual se adopta el Estatuto
de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas
independientes”
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá
D.C., cuatro (4) de abril de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante,
la “Corte”), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
En
ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 153 de
la Constitución y en el literal (k) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de
2016 (en adelante, el “AL 01/16”), el Secretario General del Senado de
la República de Colombia, mediante oficio SL.CS-192-2017, de fecha veintiocho
(28) de abril de 2017, recibido en la Secretaría General de la Corte
Constitucional el día tres (3) de mayo de 2017, remitió el proyecto de ley
estatutaria PL No. 03/17 Senado–006/17 Cámara “Por medio del cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y
algunos derechos a las organizaciones políticas independientes” (en
adelante, el “PLE Estatuto de la Oposición Política” o “PLE Estatuto
de la Oposición” o “PLEEO”).
El día tres (3) de mayo de 2017,
reunida en sesión ordinaria la Sala Plena de la Corte, se llevó a cabo el
sorteo del asunto y le correspondió al Magistrado Alejandro Linares Cantillo, a
quien se le remitió el expediente correspondiente mediante oficio de la
Secretaría General de la Corte de fecha cinco (5) de mayo del mismo año.
De conformidad con lo
dispuesto en el literal (k) del artículo 1º del AL 01/16 y el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley
121 de 2017 “por el cual se adiciona un
capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”, la Corte mediante
auto de fecha diez (10) de mayo de 2017 asumió el conocimiento de la revisión
de constitucionalidad del PLE Estatuto
de la Oposición Política (en adelante, el “Auto de Conocimiento”).
Así mismo, con base en las competencias previstas en el artículo 10 del Decreto
2067 de 1991, así como en el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley 121 de
2012, y ante la necesidad de verificar el procedimiento surtido por el PLE
Estatuto de la Oposición Política durante su trámite en el Congreso de la
República, el Magistrado sustanciador, en el numeral segundo del Auto de
Conocimiento, decretó la práctica de algunas pruebas, consideradas necesarias,
para ser valoradas antes de continuar el juicio constitucional.
El Magistrado sustanciador
dentro del término legal previsto, valoró las pruebas recibidas, y como
resultado de dicho proceso, profirió sendos autos de fecha dieciocho (18) de
mayo, treinta (30) de mayo, nueve (09) de junio, veintiuno (21) de junio y
cuatro (4) de julio, todos del año 2017, en los cuales solicitó pruebas
adicionales necesarias para adelantar el control de constitucionalidad del PLE
Estatuto de la Oposición Política, al constatar la falta de algunas gacetas
correspondientes a las actas referentes al procedimiento legislativo. Así
mismo, en dichos autos dispuso conforme a lo resuelto en la sentencia C-174 de
2017 que los términos procesales no correrían hasta tanto fuesen allegadas
integralmente las pruebas decretadas por la Corte en el Auto de Conocimiento,
en el Auto de Pruebas 18 de mayo, en el Auto de Pruebas de 30 de mayo, en el
Auto de Pruebas 9 de junio, en el Auto de Pruebas 21 de junio y en el Auto de
Pruebas del 4 de Julio.
De conformidad con lo
dispuesto en los numerales 3 y 4 del artículo 1 del Decreto Ley 121 de 2017,
vencido el término probatorio el Magistrado sustanciador, tras valorar el
material probatorio, mediante auto de fecha diecisiete (17) de julio de 2017,
en seguimiento a lo dispuesto en el Auto de Conocimiento ordenó por medio de la
Secretaría General de la Corte, correr traslado al Procurador General de la
Nación, fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones
ciudadanas, y comunicó de la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso, al Ministerio del Interior, al
Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, para que intervinieran, de considerarlo pertinente, durante el término
de fijación en lista.
Así mismo, se invitó a
participar en el proceso, por medio de la Secretaría General de la Corte, a las
siguientes entidades y personas, para que de considerarlo pertinente,
presentaran su escrito de intervención:
(i)
Al Departamento Nacional de Planeación, al
Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la
Superintendencia de Industria y Comercio.
(ii)
A los representantes del: Partido Centro
Democrático, Partido Liberal Colombiano, Partido Conservador Colombiano,
Partido Social de Unidad Nacional –Partido de la U, Partido Cambio Radical,
Partido Alianza Verde, Partido Polo Democrático Alternativo, Partido Opción
Ciudadana, Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia -Aico, Partido Alianza Social
Independiente –ASI, Movimiento Mira, Partido Unión Patriótica –UP y al
Movimiento Alternativo Indígena y Social –MAIS.
(iii)
A la Autoridad Nacional de Televisión, a la
Comisión de Regulación de Comunicaciones, a ANDESCO, a la Agencia Nacional del
Espectro y a la Sociedad Radio Televisión Nacional de Colombia –RTVC.
(iv)
A la Misión de Observación Electoral, al Observatorio
de la Democracia de la Universidad de los Andes, a Transparencia por Colombia,
al Institute for Multiparty Democracy,
al Observatorio de Construcción de Paz de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, al
Observatorio para la Libertad de Expresión de la Universidad del Rosario, al
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Colombia, al Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría
Olózaga, Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita y a
Congreso Visible.
(v)
A la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a
la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia
y Sociedad – Dejusticia, al Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” y a la Corporación Excelencia en la Justicia.
(vi)
A los profesores y
académicos Jaime Castro, Hernando Yepes Arcila, Juan Carlos Esguerra
Portocarrero, Humberto Antonio Sierra Porto, Iván Orozco Abad, Francisco
Gutiérrez Sanín y Alejo Vargas Velásquez, así como a los Decanos de
las Facultades de Ciencias Políticas y de Derecho de la Universidad de los
Andes, Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana,
Universidad Nacional de Colombia, Universidad Sergio Arboleda, Universidad
Libre de Colombia, Universidad de La Sabana, Universidad del Norte, Universidad
Pontificia Bolivariana, Universidad EAFIT y Universidad del Rosario.
Cumplidos los trámites
previstos en el literal (k) del artículo 1º del AL 01/16 y el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley
121 de 2017, procede la Corte a adelantar el estudio oficioso y definitivo del
PLE Estatuto de la Oposición, tanto por su contenido material como por vicios
de procedimiento en su formación.
En
razón a la extensión del PLE Estatuto de la Oposición que se revisa, el
articulado se transcribirá en el análisis de cada uno de sus artículos en la
sección II.G.
Dadas las numerosas intervenciones
recibidas y los conceptos de los expertos, inicialmente, se presentará un
resumen general del sentido de las mismas[1]. Las
intervenciones que plantean vicios de procedimiento en su formación y otras
objeciones al procedimiento legislativo, serán incorporadas en la sección II.C siguiente, previo a la realización de dicho
control por vicios de procedimiento; y las que aluden al contenido material en
el articulado del PLEEO específicamente, se irán comentando de manera previa al
estudio del precepto respectivo.
|
|
Exequibilidad |
Exequibilidad
condicionada |
Inexequibilidad |
|
Intervenciones oficiales |
§
Presidencia de la
República (procedimiento legislativo, requisitos del AL 01/16, y análisis
material) §
Registraduría Nacional
del Estado Civil –Intervención del Registrador Delegado en lo Electoral
(procedimiento legislativo y análisis material)[2] §
Defensoría del Pueblo
solicita la exequibilidad (salvo Art. 31, ver columna a la derecha) |
Defensoría del Pueblo
solicita la exequibilidad condicionada en el Art. 31[3]
(requisitos del AL 01/16, y análisis material) |
N/A |
|
Intervenciones de
organizaciones internacionales |
Instituto Holandés para
la Democracia Multipartidaria (NIMD) (análisis material) (salvo Arts. 16 y
22, ver columnas a la derecha) |
NIMD solicita la
exequibilidad condicionada del Art. 16, en el sentido que el acceso se
encuentra sometido a las restricciones de que trata el artículo 24 de la Ley
1437 de 2011 (según modificado) |
NIMD solicita la
inexequibilidad de los primeros dos incisos del Art. 22, por reserva de ley
orgánica |
|
Intervenciones académicas |
§
Pontificia Universidad
Javeriana (análisis material) |
Universidad Externado de
Colombia solicita la exequibilidad condicionada en el Art. 5[4].
(análisis material) |
N/A |
|
Intervenciones ciudadanas |
§
Voces de Paz y
Reconciliación (requisitos del AL 01/16, y análisis material) §
Misión de Observación
Electoral –MOE (requisitos del AL 01/16, y análisis material), salvo Arts. 6
y 8 –ver columnas a la derecha §
Comisión Colombiana de
Juristas (análisis material) §
Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo y el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de
Estado (procedimiento legislativo y análisis material) §
Juan Fernando Londoño
(análisis material), salvo Art. 28 –ver columna a la derecha |
MOE solicita
exequibilidad condicionada en el Art. 8[5] |
§
MOE solicita
inexequibilidad de la sanción prevista en el Art. 6[6] §
Juan Fernando Londoño
solicita la inexequibilidad del Art. 28[7] |
|
Intervenciones extemporáneas |
§
Departamento Nacional de
Planeación (requisitos del AL 01/16 y análisis material) §
Clínica Jurídica en
Derechos Humanos de la Universidad Santiago de Calí (procedimiento
legislativo y análisis material) |
N/A |
Registraduría Nacional
del Estado Civil –Concepto presentado por apoderado especial[8],
solicita la inexequibilidad respecto de lo previsto en el Art. 26[9] |
El Procurador General de la
Nación intervino con el fin de solicitarle a la Corte declarar la exequibilidad
del proyecto objeto de revisión. Dividió su intervención en tres apartados: (i)
análisis de la competencia del Congreso para aprobar proyectos de ley
estatutaria al amparo del Procedimiento Legislativo Especial previsto en el AL
01/16; (ii) procedimiento de formación de la ley; y (iii) estudio material de
la totalidad del PLE Estatuto de la Oposición. El concepto del Ministerio
Público se irá incorporando en la medida en que se vaya refiriendo al asunto en
estudio, bien se trate de los cuestionamientos de relacionados con los vicios
de procedimiento en su formación o, de los de fondo.
1.
De conformidad con lo
dispuesto en el literal (k) del artículo 1 del AL 01/16, corresponde a la Corte
realizar el examen de constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados con
base en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz (en adelante, “Procedimiento
Legislativo Especial”). Por tratarse de un proyecto de ley de naturaleza
estatutaria, la norma indicada menciona que el examen de constitucionalidad
debe realizarse de conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la
Constitución. Este artículo establece que le corresponde a la Corte la revisión
previa de los proyectos de ley estatutaria. Esta misma facultad se encuentra
consagrada en el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución. El procedimiento para el ejercicio de la facultad antes señalada, se
encuentra previsto en el Decreto 121 de
2017, el cual adicionó el Decreto 2067 de 1991.
2.
Según lo previsto en los
artículos 153 y 241 numeral 8 de la Constitución, el examen de
constitucionalidad que le corresponde realizar a la Corte respecto de los
proyectos de ley estatutaria es integral, por cuanto debe realizarse “tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación”. Por lo tanto, le corresponde a la Corte, por
una parte, analizar si durante el trámite del PLE Estatuto de la Oposición se
respetaron las normas que regulan el procedimiento de aprobación de este tipo
de iniciativas legislativas. Como se mostrará más adelante (ver infra, numerales 72 a 110), las normas a las
que debió sujetarse el PLE Estatuto de la Oposición están conformadas por (i)
las disposiciones generales que regulan el trámite legislativo (artículos 157 a
169 de la Constitución); (ii) las disposiciones aplicables específicamente a
los proyectos de ley estatutaria (artículo 153 de la Constitución); (iii) las
propias Procedimiento Legislativo Especial (artículo 1 del AL 01/16); y (iv)
las disposiciones aplicables previstas en la Ley 5ª de 1992[10].
3.
Con base en lo anterior, la
Corte procederá a analizar: (i) en primer lugar, se determinará si en el
trámite legislativo del PLEEO se respetaron las reglas aplicables a dicho
procedimiento; para el efecto se transcribirán y se especificarán los asuntos
relacionados con los vicios de procedimiento en su formación (sección II.C); y (ii) de superar el examen
anteriormente mencionado, en segundo lugar, se procederá con el análisis del
contenido material del PLE Estatuto de la Oposición (secciones II -D, E, F, G); lo anterior, con el fin de
verificar si el mismo se ajusta al ordenamiento superior.
Como se mencionó
anteriormente, las intervenciones ciudadanas y los conceptos de los expertos,
serán incorporados según la pertinencia que revisten para el aspecto de los vicios
de procedimiento o el contenido material en la evaluación que realiza la Corte.
La relación de expresiones ciudadanas y de expertos, se hará de manera sucinta
atendiendo el número de los documentos allegados.
4.
Para proceder al examen de los
vicios de procedimiento en la formación del PLEEO anunciado, la Corte dividirá
este análisis en dos secciones. En la primera evaluará si se cumplían los
requisitos que permitían al Congreso de la República tramitar el PLE Estatuto
de la Oposición mediante el Procedimiento Legislativo Especial. Posteriormente,
se analizará el trámite legislativo que surtió la iniciativa.
5.
Con relación a este asunto, la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, señala que el análisis del procedimiento
legislativo lo realizará en dos partes, para referirse primero a la conexidad
del asunto abordado en el PLE Estatuto de la Oposición con el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto
y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante, el “Acuerdo
Final”), para luego sí proceder al análisis del trámite que este
surtió al interior del Congreso.
6.
Así, con relación a la conexidad del PLE Estatuto de
la Oposición con el Acuerdo Final, recuerda que, según el artículo 1 del AL
01/16, solo pueden tramitarse mediante el Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz los proyectos que tengan por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final.
7.
Agrega que la norma bajo análisis tiene conexidad
estricta desde el punto de vista procedimental, ajustándose así a lo
establecido en la sentencia C-408 de 2017 acerca de los criterios para tramitar
de manera válida un proyecto de ley o de acto legislativo mediante el
Procedimiento Legislativo Especial. Adicionalmente, la interviniente afirma que
el PLE Estatuto de la Oposición cumple también con lo que denomina “juicio de finalidad”, pues en su opinión
el propósito de dicho proyecto no es otro que desarrollar un componente preciso
mencionado en el Acuerdo Final. Agrega que, por lo anterior, debe concluirse
que “[l]os contenidos normativos del
proyecto de ley no son, por ende, fortuitos o aleatorios, sino desarrollo
preciso de obligaciones adquiridas en virtud del Acuerdo Final”.
8.
Argumenta la interviniente que el PLE Estatuto de la
Oposición cumple la conexidad exigida con el Acuerdo Final, ya que desarrolla
su punto 2, denominado “Participación
política: apertura democrática para construir la paz”, del cual hace parte,
en el punto 2.1.1.1 el “Estatuto de
garantías para el ejercicio de la oposición política”. A continuación,
argumenta que el proyecto revisado cumple con el requisito de conexidad, pues
en el punto 2.1.1.1 consta expresamente el compromiso de adoptar un estatuto en
el que se reconozcan las garantías para el ejercicio de la oposición política.
Adicionalmente, en ese mismo punto se estableció la conformación de una
comisión para definir los lineamientos del estatuto de garantías para los partidos
y movimientos políticos que se declaren en oposición y señaló que sobre la base
de esos lineamientos el Gobierno nacional tendría el deber de elaborar un
proyecto de ley.
9.
Resalta también que en el punto 6.1.10 que establece
el cronograma de implementación normativa en el corto plazo (esto es, durante
los doce meses siguientes a la firma del Acuerdo Final), se menciona la “ley y/o normas de desarrollo sobre
participación política”. Concluye que lo anterior refleja que el PLE
Estatuto de la Oposición es una norma instrumental para la implementación del
Acuerdo Final. El fundamento de este punto es explicado en los siguientes
términos:
“Por todos es sabido que uno de los ejes centrales de las conversaciones
que llevaron a la firma del Acuerdo Final y el consecuente fin del conflicto
armado, es la posibilidad de que las FARC, una vez desmovilizadas y hecho su
tránsito a la legalidad, participen en política en igualdad de condiciones con
otras fuerzas. No de otra manera puede entenderse este aspecto y es así como
fue interpretado por el Gobierno: como una lucha de origen político, para cuya
finalización era necesario llegar a acuerdos con los combatientes de las FARC
en varios puntos esenciales, como el que aquí se busca desarrollar
normativamente y es el de las garantías para ejercer la oposición política,
partiendo del supuesto de que, en su condición de excombatientes, podrán entrar
a la escena política desde la legalidad”.
10.
En virtud de este acuerdo, tal comisión fue creada, y,
a partir de junio de 2016, se reunió en diecisiete (17) oportunidades. Después
de esas reuniones, fueron nombrados unos delegados para traducir los
lineamientos de las reuniones en un proyecto de articulado, lo que se realizó
durante cuatro (4) sesiones. Finalmente, el veinticinco (25) de enero de 2017
se llevó a cabo un evento con la participación de expertos, académicos y
organizaciones sociales para socializar y debatir el proyecto. El resultado de
todas estas sesiones fue el mismo PLE Estatuto de la Oposición, radicado en el
Congreso y finalmente aprobado.
11.
Añadió que el Acuerdo Final representa una oportunidad
real para fortalecer la democracia, generando, entre otras cosas, garantías
suficientes para la oposición. Menciona que este propósito es compatible con la
Constitución, la cual gira en torno al pilar de la democracia y la
participación ciudadana, reconocido de manera particular en los artículos 40,
112, 259, 375 y 377 de la Constitución. Para ello, se acordó crear una comisión
que pudiera definir los lineamientos del estatuto de la oposición, convocando a
todos los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como a
agrupaciones políticas representativas de la oposición, a dos representantes de
las FARC, a voceros de organizaciones y movimientos sociales representativos,
miembros de la academia y a personas expertas.
Intervenciones de organizaciones internacionales
a.
Netherlands Institute for Multiparty Democracy[12]
12.
En relación con la
importancia de la oposición política en la construcción de una paz estable y duradera,
destacan que se desprende no solo de lo acordado por las partes en el punto 2
del Acuerdo Final, sino del hecho que el respeto efectivo de los derechos y
garantías de la oposición política constituye un elemento central a través del
cual generalmente se ha explicado el surgimiento del conflicto armado en el
país, por lo que un ejercicio efectivo de la oposición evidencia la
consolidación del respeto por la diferencia, el pluralismo, la inclusión y la
diversidad política, características necesarias para la consolidación de la
democracia y la construcción de paz[13].
13.
En la intervención suscrita por la Universidad
Externado de Colombia se señala que “el derecho a la
participación política y con ello el derecho a la oposición es vital y eje del
proceso de reconciliación y de paz en nuestro estado colombiano [por lo
que] no se puede pensar una paz sin
derecho y garantías plenas a la representación política [y en consecuencia]
celebramos esta oportunidad histórica de
desarrollar y configurar un derecho que ha estado en espera de configuración
legislativa completa desde 1991”[15].
14.
Determinado lo anterior, destacan que “Colombia no es el único país del mundo en el cual se han adelantado
proceso[s] de paz, ni tampoco el único en el cual se han establecido
instrumentos jurídicos para garantizar la participación política de los
movimientos y organizaciones con ideologías contrarias o diferentes a los
gobiernos de turno”[16]. En esa
medida, ponen de presente diferentes escenarios de superación de conflicto
durante el siglo XX (El Salvador en 1991, Sudáfrica en 1994, Guatemala en 1996
e Irlanda en 1998) y el siglo XXI (Sierra Leona en 2002, Angola en 2002, Nepal
en 2006, Indonesia en 2006, Burundi en 2008, Sudán en 2011 y Filipinas en 2014)
en los que se ha garantizado la participación política de diferentes actores.
15.
Así mismo, se argumenta en la mencionada
intervención que el PLE Estatuto de la Oposición desarrolla el punto 2 del
Acuerdo Final, siguiendo de manera específica el numeral 2.1.1.1 del mismo,
señalando además que “el proyecto de ley
cumplió con todos los requisitos formales para su aprobación [por lo que] no se encuentra ningún vicio en el procedimiento de elaboración, que
tenga la entidad de tachar la constitucionalidad del proyecto de ley”[17].
Asimismo, se señala que “el trámite
legislativo se surtió con anterioridad a la sentencia C-332 de 2017 la cual
declaró la inconstitucionalidad de los literales h) y j) del Acto Legislativo
01 de 2016, por lo que estos literales fueron válidamente aplicables en el
trámite de expedición del proyecto de ley”[18].
16.
Afirma el interviniente que el establecimiento de
reglas en el ejercicio de la oposición, “permitirá
hacer más claras las opciones y posiciones de las fuerzas políticas para los
ciudadanos, incentivará la participación ciudadana y hará más responsables a
las organizaciones partidistas y actores políticos con relación a sus
propuestas políticas en los diferentes niveles territoriales”.
17.
Destaca el enfoque de una paz territorial, la cual se
construye con una participación ascendente, desde los niveles locales a los
nacionales, posibilitando la solución de conflictos a través de los mecanismos
instituidos. En ese sentido, reitera que el ejercicio de la oposición
contribuirá a edificar una cultura de rendición de cuentas que en efecto
fortalecerá el sistema político.
18.
En la intervención de la Misión de Observación
Electoral (en adelante, “MOE”), se manifestó que el PLEEO guarda
estrecha relación con el punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final, por lo que debe
concluirse que cumple con el requisito de conexidad exigido por el AL 01/16.
b.
Voces de Paz y
Reconciliación[21]
19.
La agrupación política Voces
de Paz y Reconciliación intervino en el proceso de referencia, solicitando la
declaratoria de exequibilidad del PLE Estatuto de la Oposición.
20.
En su intervención,
comienzan por señalar que para la construcción del proyecto de ley “se surtieron todas las etapas contempladas
en el numeral 2.1.1.1 del Acuerdo final”[22], destacando que en los escenarios de discusión que dieron lugar a la
elaboración del proyecto de ley estuvieron presentes los representantes de
partidos políticos de las comunidades étnicas. En esa medida, sostienen que el
PLE Estatuto de la Oposición, en tanto promueve la posibilidad de ejercer la
oposición, criticar o plantear propuestas alternativas al Gobierno y establece
una serie de derechos que buscan garantizar unas condiciones equitativas
mínimas para la lucha por el acceso y ejercicio de los poderes públicos, “está consagrado en el Acuerdo Final como una
medida necesaria para garantizar la ampliación de la democracia, la
construcción de la paz con justicia social y la reconciliación nacional”[23].
21.
Sumado a lo anterior, tras
realizar un recuento de la violencia relacionada con la oposición política en
el país, los intervinientes resaltan que el Acuerdo Final generó unas
condiciones para la creación de un estatuto de la oposición que desarrollara
los postulados constitucionales, hecho que fue aprovechado por las diferentes
fuerzas políticas del país para tramitar un proyecto de ley que lograra “integrar las propuestas de las
organizaciones políticas a la vez que decididamente se resuelve por impedir que
se repita la exclusión política, la ausencia de derechos y garantías a la
integridad de quienes ejercer la necesaria lucha democrática en el país”[24].
22.
Por último, destacan que la aprobación del PLE
Estatuto de la Oposición “no sólo se
deriva del mandato generado en el numeral 2.1.1.1 del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, sino
que además es producto de un mandato generado desde su expedición por el
artículo 112 de la Constitución”[25]. En ese
sentido, enfatizan en el hecho que el proyecto de ley se desarrolla en el marco
de los principios constitucionales, con un carácter democratizador y pluralista
y extendiendo derechos como el de la libertad de expresión[26].
c.
Colectivo de Abogados José
Alvear Restrepo y del Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado[27]
23.
A manera introductoria, afirman que con la
implementación del Acuerdo Final el país ha iniciado un “camino de reconocimiento de los impactos negativos de un sistema
político cerrado a la oposición, donde la criminalidad del Estado a través de
la violencia socio-política ha sido la nota dominante a la hora de explicar la
vulneración de los derechos de todos aquellos que han acudido a la arena
política para expresar un modelo político y de país alternativo”. Por ello,
consideran que el PLE Estatuto de la Oposición es un paso para que en Colombia
se den a conocer opciones alternativas de poder.
24.
Con todo, advierten que aunque el PLE Estatuto de la
Oposición es un avance significativo hacia el reconocimiento de visiones
políticas alternativas y hacia la apertura democrática, debería complementarse
con “una transformación y compromiso de
todas las autoridades del Estado”, que incluye, entre otras, la
reformulación de la fuerza pública para la paz o la modificación de las
estructuras de inteligencia del Estado que han sido parte de la persecución a
la oposición política.
25.
Respecto de la conexidad del
PLE Estatuto de la Oposición con el Acuerdo Final, señalan que en el punto 2 de
este último se acordó la facilitación de nuevos partidos políticos, que debían
ser dotados de las suficientes garantías para el ejercicio de la oposición.
Explican que lo anterior es muestra de la intención de dotar de garantías al
grupo guerrillero de las FARC-EP para que comience el tránsito a la vida civil
para ejercer la oposición a través de las vías legales. Agregan que en todo
caso las garantías a la oposición no se limitan al grupo de las FARC-EP, sino
que se extienden a movimientos sociales que adoptan posturas críticas frente al
Gobierno, por lo que ese aspecto también se incluyó en el Acuerdo Final.
26.
Sostienen que, atendiendo a
los mencionados propósitos, en el Acuerdo Final las partes pactaron que se
crearía un estatuto de la oposición, que sería desarrollo del artículo 112 de
la Constitución, y mecanismos de protección para las organizaciones sociales,
con el fin de que puedan ejercer libremente sus derechos. Con base en lo
expuesto, concluyen las intervinientes: “Garantizar
el ejercicio de la oposición política en un escenario de transición democrática
en el que se corre el riesgo de estigmatización de una organización política
proveniente de las FARC-EP que haga un tránsito a la vida civil es uno de los
objetivos centrales de múltiples consideraciones del Acuerdo de Noviembre.
Justamente, en esa misma medida, este Estatuto de la oposición logra incorporar
herramientas al ordenamiento colombiano para la realización de este objetivo,
con lo cual el vínculo se acentúa”.
Intervenciones extemporáneas
a.
Departamento Nacional de Planeación[28]
27.
El interviniente parte de la base de que oposición
política, en el contexto del proyecto de ley estatutaria, debe entenderse como
aquella que se limita al ejercicio parlamentario de organizaciones políticas
que se declaran, expresamente, contrarias al Gobierno. Tal precisión la
encuentra importante, en la medida que define a que ámbitos y sujetos se
circunscribe la norma.
28.
En ese orden, señala que del articulado del PLEEO es
posible identificar dos grandes bloques de garantías para el ejercicio de la
oposición, cuyo impacto sobre la construcción de una paz estable y duradera
puede ser de distinta naturaleza: garantías
institucionales y garantías de seguridad. En cuanto a las primeras, explica
que se encuentran contenidas en el artículo 11 del PLEEO, las cuales en su
conjunto procuran condiciones de igualdad para los partidos políticos que no
hacen parte del Gobierno, así como contribuyen al mantenimiento de la
estabilidad de los regímenes democráticos. Con relación a las segundas, las
garantías de seguridad corresponden a la protección de los derechos a la vida e
integridad de todos los ciudadanos, independientemente de su filiación
política, lo cual, a juicio del interviniente, se relaciona de manera
simbiótica con la construcción de una paz estable y duradera.
Concepto de la Procuraduría General de la Nación
29.
Con relación a la competencia del Congreso de la
República para tramitar el PLEEO a través del Procedimiento Legislativo
Especial, intervino el señor Procurador General de la Nación, quien considera
que en el presente caso deben cumplirse
tres criterios para que se considere que el Congreso tiene competencia para
proferir normas con base en dicho Procedimiento Legislativo Especial. En
opinión del Procurador, en el presente caso, los tres criterios se verifican.
30.
Así, el primer criterio se
relaciona con la vigencia del AL 01/16, respecto del cual recuerda que la Corte
Constitucional (en las sentencias C-699 de 2016 y C-160 de 2017) ha concluido
que el requisito que condicionaba su vigencia efectivamente ocurrió.
31.
El segundo criterio se
relaciona con el lapso dentro del cual puede un proyecto de ley o de acto
legislativo ser tramitado a través del Procedimiento Legislativo Especial.
Resalta que, según el AL 01/16, ese lapso comprende los seis meses siguientes a
la vigencia de la mencionada norma, prorrogable por seis meses más. Sostiene
que se verifica este criterio pues el informe de conciliación del PLE Estatuto
de la Oposición fue aprobado el veintiséis (26) de abril de 2017, mientras que
el AL 01/16 entró en vigencia el primero (1º) de diciembre de 2016.
32.
El tercer criterio tiene que
ver con los fines que deben perseguir las normas que sean tramitadas mediante
el Procedimiento Legislativo Especial. Esos fines, a su juicio, son dos: “facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final” y “ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto”. De acuerdo
con la vista fiscal, es necesario que se analice una conexidad estricta entre las
normas aprobadas mediante ese procedimiento y las dos finalidades mencionadas,
debido a que el Procedimiento Legislativo Especial es excepcional y
transitorio. Explica que, dado que el AL 01/16 condicionaba su vigencia a la
refrendación popular, debe entenderse que no es posible aplicar esta norma para
asuntos que no fueron refrendados. Precisa que la anterior restricción no
implica que los contenidos que no están expresos en el Acuerdo Final no puedan
ser objeto de una norma tramitada a través del Procedimiento Legislativo
Especial, pues en ocasiones se requiere “considerar
aquellos elementos sistemáticamente necesarios para armonizar o viabilizar la
implementación de los contenidos del Acuerdo de Paz”.
33.
Hechas estas precisiones, la
Procuraduría afirmó que en PLE Estatuto de la Oposición tiene conexidad
estricta con el Acuerdo Final, particularmente con el punto 2, relativo a la “participación política y apertura
democrática para construir paz”, el cual señala que es necesario abrir
espacios políticos para otorgar mayores garantías a quienes ejerzan la
oposición política. Señala que ese aspecto es desarrollado con más detalle en
el punto 2.1, en el que se acordó darle alcance al artículo 112 de la
Constitución, por lo que no se definieron aspectos específicos sobre el
contenido de las garantías de la oposición política. Para la Procuraduría, las
disposiciones del Acuerdo Final “[d]esarrollan
el sentido del Acuerdo de Paz, en torno a la creación de medios para la
participación diferenciada de la oposición, para poder presentar eficientemente
sus posturas, y en especial, responden a la obligación de desarrollar un
estatuto de derecho de oposición”.
34.
Además del estudio reseñado,
la Procuraduría indicó que, en su opinión, en el control de las normas
aprobadas mediante el Procedimiento Legislativo Especial no es procedente
realizar un estudio de la estricta necesidad de la medida, pues tal criterio
tiene sentido para el control de los decretos aprobados con base en el AL 01/16
por no ser expedidos mediante el órgano de representación democrático.
35.
Asimismo, señaló la
Procuraduría que debe la Corte pronunciarse sobre el procedimiento “pre-legislativo” establecido en el
Acuerdo Final para la elaboración del Estatuto de la Oposición. Explica que en
el punto 2.1.1.1 se decidió la creación de una comisión, a la cual se le otorgó
el mandato de definir los lineamientos de dicho Estatuto. Menciona la
Procuraduría que, según consta en las Gacetas del Congreso No. 104 y 106 de
2017, ese procedimiento fue respetado, pero considera que en todo caso la Corte
debe explicar si el incumplimiento de procedimientos de este estilo tiene la
virtualidad de viciar la constitucionalidad de un acto legislativo o una ley.
La Procuraduría menciona que, en su opinión, aunque el Acuerdo Final no
modificó (pues no puede hacerlo) los trámites legislativos, la omisión de tales
procedimientos podría implicar la vulneración del requisito de conexidad de la
norma que no los hubiera tenido en cuenta, pues implicaría que ella no está de
acuerdo con lo preceptuado en el Acuerdo Final.
37.
Por lo anterior, debe la
Corte analizar si el PLE Estatuto de la Oposición (i) fue aprobado en el
señalado lapso; y (ii) persigue el mencionado objeto, pues ello es
indispensable para activar el Procedimiento Legislativo Especial, que fue el
utilizado para la tramitación de esta iniciativa legislativa. Se trata de un
análisis previo al estudio de la constitucionalidad del procedimiento
legislativo, pues solo tiene sentido evaluar si se cumplieron las reglas
propias del Procedimiento Legislativo Especial cuando se haya determinado que
el Congreso de la República estaba habilitado para activar esta vía
legislativa.
38.
Así, con relación a la
vigencia del Procedimiento Legislativo Especial, conviene recordar que el
artículo 5 del AL 01/16 condicionó su entrada en vigencia a la refrendación del
Acuerdo Final, lo cual, según la Corte Constitucional, ocurrió el veintinueve
(29) y treinta (30) de noviembre de 2016, por lo cual, se entiende que el
Procedimiento Legislativo Especial estuvo vigente a partir del primero (1º) de
diciembre de ese mismo año[29].
Teniendo en cuenta que la iniciativa estudiada fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 32
del primero (1º) de febrero de 2017 y su informe de conciliación fue aprobado por las Plenarias del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes el veintiséis (26) de abril de 2017[30],
concluye la Corte que el criterio temporal establecido en el AL 01/16 se
verificó en el presente caso.
39.
Ahora bien, respecto de la
conexidad de los proyectos de acto legislativo y de ley con el Acuerdo Final
que habilita el uso del Procedimiento Legislativo Especial, en la sentencia
C-408 de 2017 sostuvo la Corte lo siguiente:
“[l]os proyectos de ley y de acto legislativo
que pueden ser válidamente tramitados a través del procedimiento legislativo
especial, son aquellos que estén dirigidos a la implementación del Acuerdo
Final. Esta condición exige, en consecuencia, que se compruebe la conexidad
entre el asunto objeto de regulación y dicho acuerdo, pues de lo contrario el
uso del mecanismo legislativo excepcional resultaría inválido, al regular
asuntos ajenos al ámbito competencial previsto en el Acto Legislativo 01 de
2016”.
42.
El punto 2 del Acuerdo
Final se desarrolla en tres ejes, a saber: (i) “[d]erechos y garantías plenas para el ejercicio de la oposición
política en general, y en particular para los nuevos movimientos que surjan
luego de la firma del Acuerdo Final. Acceso a medios”; (ii) “[m]ecanismos democráticos de participación
ciudadana, incluidos los de participación directa, en los diferentes niveles y
diversos temas”; y (iii) “[m]edidas
efectivas para promover una mayor participación en la política nacional,
regional y local de todos los sectores, incluyendo la población más vulnerable,
en igualdad de condiciones y con garantías de seguridad”.
43.
Se aprecia entonces que los
derechos y garantías para el ejercicio de la oposición política es uno de los
ejes sobre los cuales se estructura el punto 2 del Acuerdo Final. Este eje se
encuentra previsto en el punto 2.1 del Acuerdo Final, y en él se explica el
concepto de oposición política al que allí se hace referencia. Dice en este
sentido el Acuerdo Final en su punto 2.1.1: “[l]a definición de las garantías de la oposición política requiere
distinguir entre la oposición política ejercida dentro del sistema político y
de representación, y las actividades ejercidas por organizaciones y movimientos
sociales y populares que pueden llegar a ejercer formas de oposición a
políticas del Gobierno Nacional y de las autoridades departamentales y
municipales”.
44.
El Acuerdo Final explica
que para la llamada “oposición política
ejercida dentro del sistema político y de representación” se consigna un
estatuto que permitirá su ejercicio. A dicho estatuto hace referencia el punto
2.1.1.1 del Acuerdo Final, el cual establece que la expedición del estatuto de
la oposición será un desarrollo del artículo 112 de la Constitución, e
igualmente prevé un procedimiento que debería seguirse para su elaboración.
Dicho procedimiento es el siguiente:
“[l]os partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, serán convocados en una Comisión para definir los
lineamientos del estatuto de garantías para los partidos y movimientos
políticos que se declaren en oposición. Adicionalmente, se convocarán a la
Comisión las siguientes agrupaciones políticas representativas de oposición:
Marcha Patriótica y Congreso de los Pueblos, así como a dos expertos delegados
por las FARC-EP. La Comisión abrirá espacios o mecanismos para recibir insumos
y propuestas de otras agrupaciones políticas que deseen participar en la
discusión. Se velará porque partidos, movimientos y otras agrupaciones que sean
convocados cuenten con la participación de las mujeres. La Comisión a través de
un evento facilitará la participación de voceros y voceras de las
organizaciones y movimientos sociales más representativos, personas expertas y
de la academia, entre otras. Sobre la base de estos lineamientos el Gobierno
Nacional elaborará un proyecto de ley con el acompañamiento de delegados y
delegadas de la Comisión de partidos y movimientos políticos, que deberá
presentarse para su trámite en el Congreso máximo dentro de los 3 meses
siguientes a la entrega de las recomendaciones por parte de la Comisión”.
45.
Adicionalmente el Acuerdo
Final, además de establecer esta definición del mecanismo o procedimiento a
seguir para la elaboración y aprobación del Estatuto de la Oposición política,
también se refiere al cronograma para su cumplimiento. Así, de manera general,
en el punto 6.1.10 del Acuerdo Final se establece un “[c]alendario de implementación normativa durante los primeros 12 meses
tras la firma del Acuerdo Final, conforme a lo establecido en el Acto
Legislativo 1 de 2016”, en el cual se incluye de manera general la
referencia en el literal (b) a la “Ley
y/o normas de desarrollo sobre participación política”.
46.
La urgencia en la expedición
del PLE Estatuto de la Oposición puede verse reflejada a su vez en su propio articulado.
Así, el artículo 33 del proyecto bajo revisión señala que entrará en vigencia a
partir del veinte (20) de julio de 2018, fecha en la cual debería iniciarse el
próximo periodo ordinario del Congreso de la República, según lo establece el
artículo 132 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es clara la
intención del legislador de que lo previsto en el PLE Estatuto de la Oposición
sea plenamente aplicable para la conformación de la legislatura que inicia en
dicha fecha, con el cambio de Gobierno.
47.
Además, de forma más
específica, en el punto 3 del Acuerdo Final, denominado “Fin del Conflicto” se hace referencia, en el punto 3.2, a un
componente denominado “Reincorporación de
las FARC-EP a la vida civil –en lo económico, lo social y lo político– de
acuerdo con sus intereses”. Como su nombre lo indica, de ese componente
hacen parte determinados arreglos tendientes a lograr la reincorporación
política de las FARC-EP, entre los cuales, en el punto 3.2.1.2 literal (c), se
menciona lo siguiente:
“La realización de las reformas convenidas en
el Acuerdo sobre “Participación política: Apertura democrática para construir
la paz” constituye una condición necesaria para garantizar un proceso
sostenible de reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo político.
Dentro del procedimiento establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016, se dará
prelación a la presentación y aprobación del Estatuto de la Oposición y de la
reforma al régimen electoral”
48.
Con base en lo mencionado,
considera la Corte que el PLE Estatuto de la Oposición tiene conexidad
objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final (ver supra, numeral 40). Así, la conexidad es objetiva, por cuanto se
trata de un asunto expresamente mencionado en el Acuerdo Final, tanto como una
obligación sustantiva que este impone (punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final), como
con relación a la prioridad para su cumplimiento (punto 3.2.1.2 literal (c)) y
punto 6.1.10).
49.
Igualmente, la conexidad es estricta, pues desarrolla
una obligación sustantiva impuesta por el Acuerdo Final, en los plazos
acordados y, además, siguiendo el procedimiento previsto en el mismo Acuerdo
para ese fin. Teniendo en cuenta lo anterior, conviene recordar que el punto
2.1.1.1 del Acuerdo Final estableció que el Estatuto de la Oposición debía ser
elaborado por una comisión, la cual debía tener determinada composición, cuya
misión era la de entregar al Gobierno nacional lineamientos que debían ser
tenidos en cuenta para la elaboración del proyecto de ley sobre oposición
política. Como lo puso de presente la Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República, la elaboración del PLE Estatuto de la Oposición se hizo de
acuerdo con lo previsto en el punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final. Así, el cumplimiento
de este procedimiento demuestra la conexidad estricta de la medida con dicho
acuerdo.
50.
Por último, la conexidad entre el PLE Estatuto de la
Oposición y el Acuerdo Final es suficiente, en la medida en que, responde a
una obligación sustantiva impuesta por dicho Acuerdo, siguiendo el
procedimiento y los plazos allí establecidos. En este
aspecto, es de importancia reiterar que la obligación prevista en el Acuerdo
Final en materia de la expedición del Estatuto de la Oposición establece un fin
que debe seguirse y un procedimiento para lograrlo, sin detallar el contenido
que debería tener dicho estatuto. En este sentido, las partes convinieron que
se establecería una comisión encargada de desarrollar el contenido del artículo
112 de la Constitución, sin agotar el contenido de dicho Estatuto en lo
convenido en el Acuerdo Final.
51.
Por lo expuesto, considera la Corte que el PLE Estatuto de la Oposición
podía ser válidamente aprobado mediante el Procedimiento Legislativo Especial,
por lo que ahora procederá a analizar el trámite legislativo que surtió.
52.
Para
realizar el análisis de la constitucionalidad de la formación del PLE Estatuto
de la Oposición, el presente apartado se dividirá en tres acápites. En el
primero se presentarán las intervenciones referentes al trámite legislativo del
PLEEO. En segundo lugar, se determinaran las reglas que debieron haber sido
tenidas en cuenta por el Congreso de la República en dicho trámite. Finalmente,
una vez identificadas dichas reglas, se procederá a analizar su cumplimiento en
el caso concreto bajo revisión.
53.
En cuanto al análisis concreto del procedimiento
legislativo surtido por el PLE Estatuto de la Oposición, la interviniente
identifica distintas reglas procedimentales aplicables al trámite del
mencionado proyecto, para luego explicar las razones por las que dicho trámite
se verificó.
54.
Con relación a la iniciativa legislativa exclusiva del
Gobierno, prevista en el literal (a) del artículo 1º del AL 01/16, señala que
esta se cumplió, pues el proyecto fue radicado por el entonces Ministro del
Interior, Juan Fernando Cristo, indicando que ello consta en la Gaceta de
Congreso No. 32 del primero (1º) de febrero de 2017.
55.
Respecto del requisito de publicidad, establecido en
el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, sostiene que este se cumplió, según
consta en las Gacetas del Congreso No. 104, 106, 152 y 156, todas de 2017.
56.
Sobre el cumplimiento de los cuatro debates requeridos
para el trámite de los proyectos de ley estatutaria, requisito previsto en los
numerales 2 y 3 del artículo 157 de la Constitución, afirma que se observó
plenamente, para lo cual indica las fechas de aprobación en cada uno de los
debates del PLE Estatuto de la Oposición.
57.
En cuanto al requisito de que entre cada uno de los
debates medie un término no inferior a ocho días, afirma que entre la
aprobación en primer debate y en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes trascurrieron veintiún (21) días calendario, mientras que este
lapso en el Senado de la República fue de veintidós (22) días calendario. Como
fundamento de su afirmación, menciona las Gacetas del Congreso No. 171, 350,
360 y 369, todas de 2017.
58.
Acerca del cumplimiento del requisito de anuncio
previo del proyecto antes de la votación, sostiene que a este se dio
cumplimiento en los cuatro debates. Así, afirma que: (i) el anuncio para primer
debate en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado y de
la Cámara consta en la Gaceta del Congreso No. 219 de 2017; (ii) el anuncio
para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes consta en la
Gaceta del Congreso No. 242 de 2017; y (iii) el anuncio para segundo debate en
la Plenaria del Senado de la República consta en la Gaceta del Congreso No. 359
de 2017.
59.
Respecto de la aprobación del PLEEO, en cada uno de
los debates, mediante mayoría absoluta, expone que este requisito fue observado
a cabalidad, teniendo en cuenta los siguientes hechos: (i) según consta en la
Gaceta del Congreso No. 171 de 2017, en primer debate, trece (13) de los
diecinueve (19) miembros que componen la Comisión Primera del Senado de la
República votaron a favor del PLE Estatuto de la Oposición, y veinticinco (25)
de los treinta y cinco (35) miembros que integran la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes votaron en el mismo sentido; (ii) según consta en la
Gaceta del Congreso No. 369 de 2017, en segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes ciento quince (115) de los ciento sesenta y seis (166)
miembros que la componen votaron a favor de la aprobación del PLE Estatuto de
la Oposición; (iii) según consta en la Gaceta del Congreso No. 470 de 2017, en
segundo debate en la Plenaria del Senado de la República cincuenta y tres (53)
de los ciento dos (102) miembros que la componen votaron a favor de la
aprobación del PLE Estatuto de la Oposición; (iv) según consta en la Gaceta del
Congreso No. 351 de 2017, el informe de conciliación fue votado en la Plenaria
de la Cámara de Representantes obteniendo noventa y un (91) votos afirmativos,
de los ciento sesenta y seis (166) votos posibles; y (v) según consta en la
Gaceta del Congreso No. 544 de 2017, el informe de conciliación fue votado en
la Plenaria del Senado de la República obteniendo cincuenta y tres (53) votos
afirmativos, de los ciento dos (102) votos posibles.
60.
En cuanto al requisito según el cual las
modificaciones al proyecto deben contar con el aval del Gobierno, indica que
este se encontraba vigente durante el trámite del PLE Estatuto de la Oposición,
pues pese a que fue declarado inexequible mediante la sentencia C-332 de 2017,
este fallo fue proferido el dieciocho (18) de mayo de 2017, es decir, con
posterioridad al trámite surtido por el PLE Estatuto de la Oposición. Partiendo
de lo anterior, señala que este requisito se observó, pues las modificaciones
incluidas a dicho proyecto contaron con el estudio y visto bueno del Gobierno
nacional. Especifica las proposiciones que fueron avaladas en cada uno de los
debates, así: (i) en el debate en las Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes se avalaron las proposiciones 7, 8 y 9, relacionadas con los
artículos 6, 7, 17 y 23 del proyecto bajo revisión, según consta en la Gaceta
del Congreso No. 171 de 2017; (ii) en el segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes, fueron avaladas proposiciones con relación a los
artículos 5, 6, 9, 12, 16, 18, 19, 20, 27, 29 y 30 del PLE Estatuto de la
Oposición, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 369 de 2017; y (iii)
en el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República se avalaron
proposiciones sobre los artículos 2, 5, 6, 27 y 29, como consta en la Gaceta
del Congreso No. 470 de 2017.
61.
Acerca del requisito de la votación en bloque del
articulado del proyecto, resalta, aplicando la misma lógica expuesta en el
numeral anterior, que se encontraba vigente durante el trámite de aprobación
del PLE Estatuto de la Oposición, y agrega que fue cumplido plenamente. Así,
indica que en primer debate en las Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes, en la Plenaria de la Cámara de Representantes y en la Plenaria del
Senado de la República la votación fue en bloque, según consta en las Gacetas
del Congreso No. 171, 369 y 470, todas de 2017.
62.
Con relación a la participación ciudadana durante el
trámite del PLE Estatuto de la Oposición, indica que se llevaron a cabo dos
audiencias públicas: una de ellas tuvo lugar el quince (15) de febrero de 2017,
en las Comisiones Permanentes Constitucionales del Senado y del a Cámara,
convocada mediante la Resolución 007 de 2017; y la restante tuvo lugar el
veintiuno (21) de febrero de 2017, y fue convocada mediante la Resolución 002
del catorce (14) de febrero de 2017.
63.
En cuanto a los aspectos de forma, señala que la Corte
debe analizar si en el proceso de expedición de la ley estatuaria se cumplieron
todos los requisitos formales que exigen la Constitución y la ley para tal
efecto. Posteriormente, el interviniente procede a citar apartes de las
sentencias C-089 de 1994 y C-699 de 2013, a fin de explicar, por un lado, el
deber de desarrollar el estatuto de oposición mediante ley estatutaria y, por
otro, el concepto y la importancia del derecho a la oposición política en el
marco de una sociedad democrática, participativa y pluralista.
65.
Para realizar el análisis del procedimiento de
formación del PLE Estatuto de la Oposición, el Procurador identifica las normas
aplicables y analiza si fueron observadas en su trámite. Concluye que todas
esas reglas fueron observadas durante el trámite legislativo de la norma
mencionada. En el concepto rendido a la Corte, el Procurador dividió el
análisis de las reglas aplicables según distintas etapas del procedimiento
legislativo, como se reseña a continuación:
66.
Antes del inicio de la discusión en primer debate: (i)
el PLE Estatuto de la Oposición fue radicado el primero (1º) de febrero de 2017
por el entonces Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, por lo que se
concluye que fue de iniciativa gubernamental, según lo prevé el literal (a) del
artículo 1º del AL 01/16; (ii) según consta en la Gaceta 032 de 2017, se
cumplieron los requisitos relacionados con la presentación del proyecto y
publicación previa al inicio del trámite, de conformidad con lo establecido en
los artículos 154 y 157.1 de la Constitución; (iii) el PLE Estatuto de la Oposición
fue tramitado en sesiones extraordinarias, lo cual es una posibilidad aceptada
por el literal (i) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016; y (iv) se
realizaron audiencias públicas los días quince (15) y veintiuno (21) de febrero
de 2017, en la Comisiones Primeras de Senado y Cámara, respectivamente, tal
como consta en las Gacetas del Congreso No. 122 y 130, ambas de 2017.
67.
Debate en las Comisiones Primeras Permanentes: (i)
según consta en las Gacetas del Congreso No. 104 y 106, ambas de 2017, la
ponencia para primer debate contó con el aval del Ministerio del Interior,
cumpliendo así el requisito revisto en el literal (h) del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016; (ii) el PLE Estatuto de la Oposición fue anunciado para
discusión en una fecha anterior a la sesión en que fue discutido y aprobado,
según consta en la Gaceta del Congreso No. 171 de 2017, cumpliendo de esta
forma lo establecido en el artículo 157 de la Constitución; (iii) el PLE
Estatuto de la Oposición fue aprobado por la Comisión Primera del Senado de la
República por trece (13) votos de un total de diecinueve (19), y en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes por veintitrés (23) votos de un total de
treinta y cinco (35), por lo que se obtuvo en ambas células legislativas
mayoría absoluta, tal como lo dispone el artículo 153 de la Constitución y el
literal (e) del artículo 1 del AL 01/16; y (iv) el texto aprobado por la
Comisión Primera del Senado de la República y por la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes fue publicado en las Gacetas del Congreso No. 152 y
156, ambas de 2017.
68.
Debate en la Plenaria del Senado de la República: (i)
el informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 156 de 2017,
y en él se realizaron modificaciones al texto aprobado en primer debate, todas
las cuales contaron con el aval del Ministerio del Interior; (ii) el anuncio
para discusión del PLE Estatuto de la Oposición en la Plenaria del Senado de la
República consta en la Gaceta del Congreso No. 469 de 2017; (iii) la discusión
y votación del proyecto se dio en la sesión del cinco (5) de abril de 2017, es
decir, tuvo lugar en una sesión distinta de aquella en la que se realizó el
anuncio, según consta en la Gaceta del Congreso No. 470 de 2017. Con todo,
advierte la Procuraduría en este punto que de las intervenciones del ponente y
del presidente del Senado se sugiere que el PLE Estatuto de la Oposición ya
había sido discutido y el informe de ponencia para segundo debate ya había sido
votado, pero que “no se tiene constancia
en el expediente de esta, ni tampoco del respectivo anuncio que se debió
surtir, en la medida que en aquella se llevó a cabo la votación del informe de
ponencia”; (iv) en la sesión del cinco (5) de abril de 2017, el articulado
del PLE Estatuto de la Oposición fue aprobado por cincuenta y tres (53) votos
de un total de ciento dos (102) posibles, por lo que concluye el Procurador que
se cumplió con la mayoría absoluta exigida; (v) las modificaciones incluidas al
texto aprobado en primer debate, tanto en el informe de ponencia como en el
desarrollo del debate, no desconocieron los principios de consecutividad y de
identidad flexible, pues ninguna de ellas adicionó un tema que no hubiera sido
discutido en primer debate; y (vi) el texto definitivo aprobado por la Plenaria
del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 233 de
2017.
69.
Debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes:
(i) el informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 152 de
2017, y en él se realizaron modificaciones al texto aprobado en primer debate,
todas las cuales contaron con el aval del Ministerio del Interior; (ii) indica
que en el expediente no consta el anuncio previo a la discusión y votación del
proyecto por parte de la Plenaria, por lo que insta a la Corte a verificar que
al enuncio se haya realizado en debida forma; (iii) la discusión y votación del
proyecto se dio en la sesión del tres (3) de abril de 2017. En ella, el
proyecto fue aprobado por ciento quince (115) votos a favor de un total de
ciento sesenta y seis (166) votos posibles, por lo concluye la Procuraduría que
contó con las mayorías requeridas para este tipo de proyectos de ley; (iv) las
modificaciones incluidas al texto aprobado en primer debate, tanto en el
informe de ponencia como en el desarrollo del debate, no desconocieron los
principios de consecutividad y de identidad flexible, pues ninguna de ellas
adicionó un tema que no hubiera sido discutido en primer debate; y (v) el texto
definitivo aprobado fue publicado en la Gaceta 233 de 2017, con una nota
aclaratoria en la Gaceta 266 de 2017.
70.
Conciliación: (i) el informe de conciliación fue
publicado en la Gacetas del Congreso 266 de 2017. En el informe se aprecia que
la comisión de conciliación se limitó a acoger alguno de los textos aprobados
en segundo debate por las plenarias del Senado de la República y de la Cámara
de Representantes, por lo que concluye la Procuraduría que actuó en el marco de
sus funciones; (ii) el informe de conciliación fue publicado en veinticinco
(25) de abril de 2017, ese mismo día fue anunciado para votación (según consta
en la Gaceta del Congreso No. 397 de 2017), y fue votado en la sesión del
veintiséis (26) de abril de 2017. Con ello, se dio cumplimiento al plazo
establecido en el artículo 161 de la Constitución; y (iii) advierte que no
tiene constancia del anuncio previo y de las mayorías reglamentarias de la
aprobación del informe de ponencia en la Plenaria de la Cámara de
Representantes y del anuncio previo y de las mayorías reglamentarias de la
aprobación del informe de ponencia en la Plenaria del Senado de la República.
Consideraciones
de la Corte
71.
Para realizar el análisis de la constitucionalidad de
la formación del PLE Estatuto de la Oposición, es preciso primero determinar
las reglas que debieron haber sido tenidas en cuenta por el Congreso de la
República. Por ello, la primera parte de la presente sección
determina cuáles son esas reglas jurídicas, para lo cual se reseñarán las
reglas de trámite establecidas por el artículo 1 del AL 01/16, e igualmente se
estudiarán las reglas propias de las leyes de naturaleza estatutaria. Luego,
una vez identificados los criterios que debieron ser tenidos en cuenta por el
legislador en el trámite del PLE Estatuto de la Oposición, procederá la Corte a
analizar su cumplimiento en el caso concreto bajo revisión.
a.
Parámetro de control del procedimiento de
aprobación del PLE Estatuto de la Oposición
72.
La
Constitución establece una serie de reglas generales aplicables al trámite de
formación de todas las leyes (artículos 157 a 169), las cuales se complementan
con disposiciones adicionales aplicables solo para el procedimiento de
formación de determinado tipo de leyes (como, por ejemplo, las aplicables para
el trámite de proyectos de ley estatutaria), así como debe regirse también por
lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992[32]. En
la presente oportunidad, como ya lo advirtió la Corte el PLE Estatuto de la
Oposición fue tramitado a través del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, previsto en el artículo 1 del AL 01/16 y que, además, tiene el carácter de
ley estatutaria. La
Constitución establece reglas especiales aplicables para ambas circunstancias,
por lo que debe la Corte, como cuestión previa, determinar si en efecto el
proyecto bajo revisión podía surtir el trámite que el Congreso de la República
le dio. Ambas cuestiones serán analizadas a continuación.
73.
El PLE Estatuto de la Oposición podía ser tramitado a
través del Procedimiento Legislativo Especial (artículo 1 del AL 01/16): Como se estableció previamente (ver supra,
numerales 36 a 50), el PLE Estatuto de
la Oposición podía ser tramitado a través del Procedimiento Legislativo
Especial.
75.
En la sentencia C-408 de
2017, la Corte precisó los requisitos que se deben verificar para que
determinado proyecto de ley o de acto legislativo pueda ser tramitado según las
reglas propias del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Según esa
sentencia, tales requisitos son los siguientes: (i) tales proyectos serán de
iniciativa exclusiva del Gobierno nacional y su contenido tendrá por objeto
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo
Final; (ii) tendrán trámite preferencial; (iii) su título deberá corresponder
precisamente con su contenido y a su texto deberá preceder esta fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”; (iv) su primer
debate deberá surtirse en sesión conjunta de las comisiones constitucionales
permanentes respectivas, y el segundo en las plenarias de cada cámara; (v) se
aprobarán con las mayorías previstas en la Constitución y la ley, de acuerdo
con su naturaleza; (vi) los actos legislativos serán tramitados en una sola
vuelta en cuatro (4) debates, y el tránsito entre una y otra cámara será de
ocho (8) días; (vii) los proyectos de acto legislativo serán aprobados mediante
mayoría absoluta; (viii) a todos los proyectos tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz solo se le pueden incluir las
modificaciones que cuenten con aval del Gobierno (ver infra, numerales 76 y 77); (ix) todos ellos podrán
tramitarse en sesiones extraordinarias; (x) serán aprobados mediante una sola
votación, en la que se decida sobre la totalidad del proyecto; (xi) tendrán
control automático de constitucionalidad, el cual será posterior a su entrada
en vigencia, exceptuando el caso de los proyectos de ley estatutaria; y, (xii)
de manera supletiva, se aplicará el reglamento del Congreso de la República
(Ley 5ª de 1992).
76.
Conviene hacer dos
precisiones con relación a los criterios de procedimiento antes mencionados. La
primera precisión es que los requisitos (viii) y (x) fueron declarados
inconstitucionales mediante la sentencia C-332 del diecisiete (17) de mayo de
2017, por
lo que se encontraban vigentes al momento de aprobarse el informe de
conciliación del PLE Estatuto de la Oposición (lo cual ocurrió el día
veintiséis (26) de abril de 2017, tanto en el Senado de la República como en la
Cámara de Representantes). En pronunciamientos posteriores al mencionado, la
Corte precisó que la inconstitucionalidad declarada en la sentencia C-332 de
2017 no tuvo efectos retroactivos[33], por lo que la Corte los tendrá en cuenta para
su análisis del procedimiento surtido respecto de dicha iniciativa, tal como lo
ha hecho al analizar la constitucionalidad de otras normas que fueron
tramitadas a través del Procedimiento Legislativo Especial con anterioridad a
la adopción de la sentencia C-332 de 2017[34].
78.
El PLE Estatuto de la
Oposición tiene naturaleza estatutaria, por lo que debía tener en cuenta las
reglas específicas para ese tipo de normas: Teniendo en cuenta que en el artículo 153 la Constitución prevé normas
sobre procedimiento legislativo aplicables específicamente al trámite de las
leyes estatutarias[35],
debe la Corte analizar si el PLEEO podía seguir ese procedimiento.
(i)
El Capítulo I (artículos
1 a 10) contiene las disposiciones generales del PLE Estatuto de la Oposición,
relacionadas con: el objeto de la ley; las definiciones de algunos conceptos
que ella utiliza en su articulado; los derechos de la oposición; las
finalidades de la oposición; los principios rectores que deben guiar la
interpretación de la ley; el deber de las organizaciones políticas de
declararse como parte del gobierno, o en oposición o independientes de él; los
niveles territoriales en los que puede ejercerse la oposición política; la
competencia para efectuar la declaración política que les corresponde realizar
a las organizaciones políticas; el registro y la publicidad de la declaración
política; y la representación de las organizaciones políticas para el ejercicio
y la protección de la oposición política.
(ii)
El Capítulo II (artículos
11 a 25) es el más extenso del articulado del PLE Estatuto de la Oposición, y
se refiere a los derechos de las organizaciones políticas declaradas en
oposición. Contiene disposiciones relacionadas con los siguientes asuntos:
derechos de las organizaciones políticas declaradas en oposición; financiación
adicional para las organizaciones políticas en oposición; acceso a los medios
de comunicación social del Estado y a los que hacen uso del espectro
electromagnético; acceso a los medios de comunicación en la instalación del
Congreso de la República; acceso a los medios de comunicación en alocuciones
presidenciales; acceso a la información y a la documentación oficial; derecho
de réplica; participación en las mesas directivas de plenarias de corporaciones
públicas de elección popular; participación en la agenda de las corporaciones
públicas; participación en la Comisión de Relaciones Exteriores; derecho a
participación en las herramientas de comunicación de las corporaciones
públicas; transparencia y rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y en el
Plan Plurianual de Inversión; derechos de oposición en las Juntas
Administradoras Locales; curules en el Senado de la República y en la Cámara de
Representantes a los candidatos que hubieran ocupado el segundo lugar en las
votaciones para Presidente y Vicepresidente; y curules en las corporaciones
públicas de elección popular a los candidatos que hubieran ocupado el segundo
lugar en las elecciones a Gobernador, Alcalde Distrital o Alcalde Municipal.
(iii)
El Capítulo III (artículos
26 y 27) contiene disposiciones relacionadas con las organizaciones políticas
que se declaren independientes, las cuales abordan los siguientes dos asuntos:
los derechos de las organizaciones políticas independientes y la protección a
la declaración de independencia de las organizaciones políticas.
(iv)
El Capítulo IV
(artículos 28 a 31) tiene como finalidad establecer mecanismos de protección a
los derechos de oposición política, para lo cual establece disposiciones sobre
los siguientes asuntos: la acción de protección de los derechos de oposición;
una inhabilidad con el fin de proteger la declaratoria de oposición; la
creación de la Procuraduría delegada para la protección de los derechos
políticos y de la oposición; y la protección y seguridad de los miembros de las
organizaciones políticas que se declaren en oposición.
(v)
El Capítulo V
(artículos 32 y 33) establece disposiciones finales sobre dos asuntos: la
pérdida de los derechos de la oposición y las vigencias y derogaciones a las
que da lugar el PLE Estatuto de la Oposición.
80.
Según lo anterior, el PLE
Estatuto de la Oposición tiene por objeto reconocer y proteger el derecho de
las organizaciones políticas a adoptar una postura crítica frente al Gobierno.
Para ese efecto, establece, entre otras cosas, el procedimiento para realizar
la declaratoria de oposición, los derechos que se le reconocen a las
organizaciones en oposición y herramientas de protección a la oposición
política. Teniendo en cuenta lo anterior, para la Corte es claro que el trámite
que debió surtir esta iniciativa legislativa es el propio de las leyes
estatutarias, pues la Constitución establece una reserva de ley estatutaria
sobre estos asuntos, tal como lo dispone el artículo 112 de la Carta.
81.
En este sentido, en el
artículo 152 de la Constitución, en el que se enlistan todos los asuntos que deben
ser tramitados a través del procedimiento propio de las leyes estatutarias, se
incluye al estatuto de la oposición. Sostiene en este sentido el literal (c) de
la mencionada norma que deberán tramitarse mediante el procedimiento de las
leyes estatutarias las iniciativas legislativas sobre “[o]rganización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto
de la oposición y funciones electorales” (Negrillas fuera de texto
original).
82.
Aunque el artículo 152 de la
Constitución no define qué debe entenderse por “estatuto de la oposición”, el
artículo 112 de la Constitución[36] se refiere a este asunto
con mayor detalle, lo cual permite clarificar los asuntos propios de la
oposición política que deben ser tramitados mediante ley estatutaria. Al
respecto, el mencionado artículo 112 se refiere a los siguientes asuntos: (i)
la posibilidad que tienen las organizaciones políticas de adoptar una postura
crítica frente al Gobierno; (ii) los derechos que se les reconocen a las
organizaciones políticas para ejercer la mencionada posibilidad, los cuales son
definidos de la siguiente forma: “el
acceso a la información y a la documentación oficial, con las restricciones
constitucionales y legales; el uso de los medios de comunicación social del
Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con
la representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente
anteriores; la réplica en los mismos medios de comunicación”; (iii) el
derecho de las organizaciones políticas minoritarias a participar en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados; (iv) el deber de tramitar una regulación integral
de la oposición política mediante ley estatutaria; y (v) la posibilidad de que
los candidatos que ocupen el segundo lugar en las elecciones a Presidente y
Vicepresidente de la República, a Gobernador de Departamento, a Alcalde
Distrital y a Alcalde Municipal a tener una curul en la corporación pública de
elección popular en el Senado de la República, la Cámara de Representantes, la
Asamblea Departamental, el Concejo Distrital y el Consejo Municipal,
respectivamente.
83.
Se observa entonces que, por
expreso reconocimiento del artículo 112 de la Constitución, la reserva de ley
estatutaria en materia del estatuto de la oposición abarca los aspectos relacionados
con la posibilidad que tienen las organizaciones políticas de adoptar una
postura crítica frente al Gobierno y con los distintos derechos que les
corresponden a las organizaciones que así decidan hacerlo. Pero, además,
considera la Corte que debe extenderse también a aspectos estrechamente
relacionados con estos dos asuntos, como por ejemplo los mecanismos de
protección del ejercicio de la oposición política, pues estos tienen en últimas
la finalidad de garantizar la posibilidad de las organizaciones políticas de
adoptar de manera efectiva una postura crítica frente al Gobierno. Lo anterior,
da plena aplicación al mandato de integralidad en la regulación
estatutaria del estatuto de oposición, a la que hace referencia el artículo 112
de la Constitución.
84.
Por las razones antes
expuestas, se advierte entonces que existe reserva de ley estatutaria sobre los
asuntos regulados en los capítulos I, II, IV y V del PLE Estatuto de la
Oposición (ver supra, numeral 79). También considera la
Corte que existe reserva de ley estatutaria respecto de la declaratoria de
independencia frente al Gobierno y los derechos que de ello se desprenden,
asunto del que se ocupan distintos artículos del PLE Estatuto de la Oposición,
entre ellos los consignados en el Capítulo III. Ello se debe a que, en últimas,
el artículo 112 de la Constitución se refiere a organizaciones políticas que
decidan ejercer una función crítica frente al Gobierno, lo cual es incompatible
con pertenecer al Gobierno, pero puede manifestarse de distinta forma, como
serían la declaración de oposición política o la de mantenerse independiente
del Gobierno. Por lo anterior, considera la Corte que al PLE Estatuto de la
Oposición le correspondía el trámite fijado en el artículo 153 de la
Constitución, relacionado con el procedimiento propio de las leyes
estatutarias.
85.
Asuntos sujetos a reserva de ley orgánica en el PLE
Estatuto de la Oposición Política: La Corte constata
que existen determinadas normas del PLE Estatuto de la Oposición que merecen un
análisis específico frente a la posibilidad de que pueda existir respecto de
ellos reserva de ley orgánica, en virtud de lo establecido en el artículo 151
de la Constitución. Así, advierte la Corte que el Netherlands Institute for Multiparty Democracy expuso este argumento su intervención frente a los incisos 1 y 2 del
artículo 22 del PLE Estatuto de la Oposición (ver supra, numeral 64). Igualmente,
advierte la Corte que un análisis similar es relevante con relación a los
artículos 18 y 19 del PLE Estatuto de la Oposición, por relacionarse con
asuntos propios del reglamento del Congreso. A su vez, el artículo 12 y 13
literal (f) del PLE Estatuto de la Oposición, relacionado con financiación
adicional para los partidos en oposición, y el costo de los espacios otorgados
en medios de comunicación, respectivamente, en la medida en que hace referencia
a aspectos presupuestales puede guardar relación con la ley orgánica del
presupuesto.
86.
Teniendo en cuenta lo
anterior, la Corte considera que las normas antes mencionadas no tienen reserva
de ley orgánica, por las razones que a continuación se exponen.
87.
Según el artículo 151 de la
Constitución, el Congreso expedirá las leyes orgánicas “a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”.
Este mismo artículo establece que las materias sometidas a ley orgánica son las
siguientes: (i) los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras; (ii)
las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas
y de apropiaciones; (iii) las normas del plan general de desarrollo; y (iv) las
normas relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales[37].
88.
De manera general, según lo
ha dicho la jurisprudencia, existe una vulneración de la reserva de ley
orgánica cuando “[e]l Congreso regula por
medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha
reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y
leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias
diversas. La violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces un
vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no
puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley
ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la
forma más exigentes de la ley orgánica”[38].
89.
Como se mencionó, los
artículos 12, 13 (literal (e)), 18, 19 y 22 del PLE Estatuto de la Oposición
guardan alguna relación con aspectos propios de ley orgánica, particularmente
por regular asuntos que podrían ser propios del Reglamento del Congreso, de la
Ley Orgánica del Presupuesto, o de la Ley Orgánica del Plan Nacional de
Desarrollo. A continuación, se procederá a hacer una referencia expresa a cada
una de las normas mencionadas.
90.
Respecto del Reglamento del Congreso, la Corte ha
sostenido que ella no se circunscribe a regular los trámites propios de
aprobación de leyes, sino que resulta aplicable a todo tipo de funciones
propias del Congreso, razón por la cual ha afirmado que[39]:
“[n]ecesariamente debe tomar
en consideración el conjunto de funciones que cumple el Congreso y cuyo
ejercicio periódico debe sujetarse a unas reglas y procedimientos uniformes que
son precisamente los que se contienen en aquéllas”. Ha subrayado la Corporación
que la actividad del poder legislativo abarca distintas funciones, entre las
que se encuentran la: (i) constituyente; (ii) legislativa en sentido estricto;
(iii) de control político; (iv) judicial; (v) electoral; (vi) administrativa;
(vii) de control público; (viii) de protocolo. Ha resaltado la Corporación la
importancia que reviste “la regulación de los aspectos mencionados –por lo
demás mínimos e indispensables–” del mismo modo que la necesidad de trazar una
concordancia entre la forma como se regulan dichas funciones y las reglas
adoptadas en el Reglamento”.
“La correspondiente ley orgánica reglamentará
todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y
ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados
para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales.
Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de
Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos
conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la
discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes,
conforme a lo establecido en la Constitución”.
92.
Finalmente, respecto de la
Ley Orgánica del Presupuesto, el artículo 352 de la Constitución regula el
contenido que esta debe tener[40].
Señala que dicha ley:
“[r]egulará lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades
estatales para contratar”.
93.
Con
relación al artículo 12 del PLE Estatuto de la Oposición[41], y
a lo dispuesto en el literal (e) del artículo 13, considera la Corte que dicha
disposición no regula ninguna de las materias sometidas a reserva de ley
orgánica. En efecto, los elementos normativos que estructuran el artículo 12 y
el artículo 13(e) del PLEEO evidencian que el Congreso, al desarrollar el
derecho a la financiación adicional y al pago de los costos de los espacios en
los medios de comunicación social para el ejercicio de la oposición, no
establece reglas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones, a las que está sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa. Tampoco introduce modificaciones al Estatuto Orgánico de
Presupuesto (Decreto 111 de 1996), en la medida que no se ocupa de regular el
proceso presupuestal, ni se encarga de definir la manera como se programa,
aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto. Así, puede afirmarse que el artículo
12 y el artículo 13(e) no predeterminan la expedición de otras leyes, puesto
que su contenido normativo se limita a autorizar o habilitar al Gobierno
nacional para que, por ejemplo, en el caso del artículo 12 del PLEEO este pueda
proceder a apropiar la partida adicional para la financiación del ejercicio de
la oposición, misma que de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del
mencionado artículo, deberá efectuarse por las autoridades competentes a partir
del veinte (20) de julio de 2018 (parágrafo 2º).
94.
Al
respecto, la jurisprudencia constitucional de la Corte[42]
ha sostenido que: “[l]as leyes de
presupuesto tienen por mandato constitucional un objeto propio y un proceso de
formación particular. A diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos,
donde las leyes de presupuesto son utilizadas para regular múltiples materias
que de una u otra manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual han sido
llamadas en ocasiones leyes ómnibus, en Colombia las leyes de presupuesto no
pueden contener normas de carácter estatutario así estas tengan alguna
incidencia fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de presupuesto
es muy diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por
la Constitución para la expedición de la ley anual - o los que imponen las
necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o adición del
presupuesto -, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente
cuando se incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes
estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir normas estatutarias en
leyes de presupuesto o de modificación del mismo afectaría uno de los
mecanismos más importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la
Constitución”[43].
95.
Dicha
decisión de la Corte refleja el principio de legalidad en el derecho
presupuestal, según el cual se define el desarrollo del ciclo presupuestal, en
lo que corresponde a la programación, aprobación, modificación y ejecución del
presupuesto de la Nación, mismo que se encuentra establecido en los artículos
151 y 352 Superior. En este sentido, el Estatuto Orgánico de Presupuesto
(Decreto 111 de 1996) discrimina los gastos en tres grandes rubros, a saber,
gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión, lo
anterior en desarrollo del principio presupuestal de la especialización. El legislador
en este marco busca que las apropiaciones presupuestales se autoricen para
entidades específicas y para gastos determinados, dando aplicación al mandato
constitucional previsto en el artículo 345 de la Carta, según el cual no podrá
hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las
asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales. Lo
anterior, no puede entenderse en el sentido de que el Congreso debe ejercer en
todos los casos el decreto del gasto con una indicación de la suma respectiva
(tal como sucede en lo dispuesto en el artículo 12 del PLEEO), ya que, en otros
casos el Congreso crea un servicio, o un derecho a una entidad, en términos
tales que de la naturaleza de su mandato se desprende la necesidad de realizar
gastos para cumplir su voluntad (como es el caso del artículo 13(e) del PLEEO).
Con base en lo anterior, es dado concluir que el Congreso es titular del poder
de crear gastos, y de autorizar mediante la ley de presupuesto, la realización
de esos gastos por una cuantía determinada en un periodo prestablecido.
96.
Así,
el Congreso de la República en relación con el gasto público, en una primera
instancia, decreta el gasto, y en una segunda instancia, diferente jurídica y
cronológicamente de la anterior, aprueba el presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones, y como quedó expuesto no puede hacerse erogación con cargo al
Presupuesto General de la Nación (Art. 345 de la Carta) que no se halle
incluido en el presupuesto de gastos. Sobre el particular, es importante
mencionar que, al Gobierno nacional le corresponde formular el presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones, lo cual supone la potestad del Gobierno de
presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser aprobado
por el Congreso (Art. 346 Superior). Esto implica que el Congreso puede
decretar el gasto, pero que ello no implica la obligación –sino la facultad, o
la opción- del Gobierno para incluir dicho gasto en las leyes de presupuesto[44].
Por lo demás, es claro que no puede haber gasto sin una ley previa que lo cree,
ya que dicha ley constituye el título que habilite al Estado, y a la autoridad
en particular de que se trate, para realizar el gasto.
97.
Por
lo tanto, lejos de invadir las competencias del legislador orgánico, la norma
hace las veces de título que constituye el gasto público y, por consiguiente,
autoriza o habilita al Gobierno para que incluya en el presupuesto
correspondiente a la próxima vigencia fiscal la partida para asegurar la
financiación de las organizaciones declaradas en oposición[45].
Por una parte, los artículos bajo estudio mantienen la reserva para el
ejecutivo de la iniciativa legislativa en materia de gasto público, lo cual
garantiza el orden y la coherencia en el proceso presupuestal (art. 351
Superior) Por otra parte, el legislador actuando en el marco de sus
competencias, cumple con el principio de legalidad del gasto[46],
en virtud del cual todo gasto que aparezca en el presupuesto (Art. 345 de la
Carta) debe haber sido decretado por una ley preexistente (Art. 346 de la
Constitución), sin que como quedo expuesto anteriormente, puedan ser
consideradas las disposiciones del PLEEO como obligatorias para el Gobierno
Nacional, sino por el contrario las mismas son facultativas o discrecionales
para este.
98.
En adición
a lo anterior, la Corte encuentra que el contenido del artículo 12 del proyecto
de ley se armoniza con el precedente constitucional, según el cual la
financiación del funcionamiento, así como de las campañas electorales, de los
partidos y movimientos políticos, es una materia que debe ser regulada mediante
ley estatutaria[47]. Aunque el literal (c) del
artículo 152 de la Carta no consagra expresamente la financiación de los
partidos y movimientos políticos, la Corte ha determinado que este es un
aspecto central para el funcionamiento de tales organizaciones, razón por la
cual está comprendida dentro de las materias objeto de regulación estatutaria.
Frente al tema de la financiación de las organizaciones políticas en oposición,
estima la Corte que su regulación no puede ser diferente a la estatutaria,
pues, a la importancia que reviste la asignación de recursos públicos para el
ejercicio de derechos políticos, se suma el mandato constitucional que impone
al legislador el deber de reglamentar integralmente el régimen de la oposición
política mediante ley estatutaria (artículos 112 y 152 literal (c) de la
Constitución).
100.
Con relación al artículo 18
del PLE Estatuto de la Oposición[48],
que reconoce el derecho de las organizaciones políticas en oposición a
participar en las mesas directivas de las plenarias de las corporaciones
públicas en las que tengan representación, la Corte observa que el propio
artículo 112 de la Constitución establece que “[l]os partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica
tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados,
según su representación en ellos”. Como se expuso antes (ver supra, numeral 82), el artículo 112 de
la Constitución permite entender el alcance del literal (c) del artículo 152 de
esa misma norma, por lo que se entiende que el asunto regulado en el artículo
18 del PLE Estatuto de la Oposición podía ser regulado mediante ley
estatutaria.
101.
Debe precisarse que la
participación de los partidos minoritarios en las mesas directivas de las
Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes hasta el
momento ha estado regulado mediante la Ley 5ª de 1992 (en su artículo 40).
Podría pensarse entonces que el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición,
en caso de ser sancionado, derogaría el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, con
el argumento de que, en efecto, el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición
regula la participación de los partidos y movimientos de oposición en las mesas
directivas de las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, pues los “partidos
minoritarios” a los que se refiere el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 son
las mismas organizaciones políticas declaradas en oposición a los que se
refiere el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición.
102.
Con todo, si bien es cierto
que las expresiones antes mencionadas son equivalentes, pues así lo sugiere el
propio artículo 112 de la Constitución, la Corte no comparte la interpretación
del párrafo anterior acerca de la derogatoria del artículo 40 de la Ley 5ª de
1992, pues considera que es posible interpretarlo de forma armónica con el
artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición, sin que se vulnere reserva de ley
alguna. En efecto, debe advertirse que el artículo 18 del PLE Estatuto de la
Oposición establece de forma general el derecho a participar en mesas
directivas en todas las corporaciones públicas, mientras que el artículo 40 de
la Ley 5ª de 1992 regula de manera especial el alcance de ese derecho al
interior del Congreso de la República. Así, dado que la primera de esas normas
tiene contenido general, es correcto asignarle carácter estatutario, mientras
que la segunda, por estar relacionada con su aplicación específica al Congreso
de la República, tiene cercana relación con el reglamento de dicha corporación
pública, el cual, como se sabe, es de carácter orgánico en virtud del artículo
151 de la Constitución.
103.
Con relación al artículo 19
del PLE Estatuto de la Oposición[49],
relacionado con el derecho de los voceros de las organizaciones en oposición a
determinar el orden del día de la sesión plenaria y de las comisiones
permanentes del Congreso de la República y de las demás corporaciones públicas,
podría pensarse que, en la medida que afecta asuntos del Reglamento del Congreso,
debía ser objeto de ley orgánica. De hecho, en respaldo de esta tesis, podría
mencionarse que el artículo 80 de la Ley 5ª de 1992 en efecto se refiere a la
elaboración de los órdenes del día de las Plenarias y de las Comisiones
Permanentes.
104.
Con todo, considera la Corte
que el anterior argumento no resulta procedente, por razones similares a las
expuestas en relación con el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición. En
efecto, se advierte que el artículo 19 del PLE Estatuto de la Oposición establece
un derecho de manera general de todas las organizaciones políticas declaradas
en oposición. Tratándose del alcance de ese derecho en el Congreso de la
República, puede advertirse que el mencionado artículo 19 del PLE Estatuto de
la Oposición no deroga el artículo 80 de la Ley 5ª de 1992, sino que introduce
una excepción en desarrollo del derecho fundamental a la oposición política.
105.
Finalmente, el artículo 22
del PLE Estatuto de la Oposición[50]
se refiere a un mecanismo de transparencia y rendición de cuentas de los planes
plurianuales de inversiones de los Planes de Desarrollo del nivel nacional,
departamental y municipal. Como se mencionó previamente (ver supra, numeral 91), la Constitución
establece en su artículo 342 los contenidos de la ley orgánica del Plan
Nacional de Desarrollo, dentro de los que se incluye “los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la
participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo”. En
este sentido, teniendo en cuenta que el inciso 2 del artículo 22 del PLE
Estatuto de la Oposición establece la realización de “audiencias públicas para que la ciudadanía pueda conocer los proyectos
de inversión en el marco de los planes plurianuales y puedan presentar
propuestas de priorización de las respectivas inversiones”, concluye la
Corte que esta disposición tiene naturaleza orgánica. Con todo, precisa la
Corte que ello no afecta su constitucionalidad, por las razones que pasan a
exponerse[51].
106.
Conviene
recordar que una misma ley puede tener naturaleza mixta, en el sentido de que
la Constitución establezca procedimientos distintos de aprobación a distintos
contenidos que aparecen allí establecidos, sin que ello implique que tenga que
ser tramitado a través de proyectos de ley separados. Por el contrario, es
posible que pueda tramitarse en un solo proyecto, caso en el cual deberá
elegirse el procedimiento legislativo más gravoso que resulte aplicable
según las disposiciones constitucionales. En este sentido, si un mismo proyecto
de ley regula asuntos propios de una ley estatutaria y otros de una ley
orgánica, para que este sea constitucional es necesario que siga el
procedimiento propio de las leyes estatutarias.
107.
Así lo ha
sostenido la jurisprudencia constitucional, la cual ha afirmado que “dado
que la Constitución no prohíbe que en un proyecto de ley estatutaria se
contengan disposiciones de naturaleza diferente como las ordinarias, ello no lo
hace per se inconstitucional siempre que se hubiere tramitado por el procedimiento
que resulta más exigente y guarde una conexidad temática razonable”[52].
La propia Corte ha extendido este razonamiento a aquellos casos en donde una
Ley estatutaria incorpora contenidos de naturaleza orgánica. En desarrollo de
lo anterior, mediante la sentencia C-540 de 2012, dijo lo siguiente:
“La Corte considera
que al proyecto de ley podía introducirse disposiciones ordinarias y orgánicas,
sin que ello lo hiciera inconstitucional. Según se ha explicado en una ley
estatutaria puede introducirse un asunto propio de una ley ordinaria atendiendo
que el trámite de ésta resulta menos riguroso que el exigido para la aprobación
de una ley estatutaria, como es la importancia de la materia (regulación de
derechos y deberes fundamentales y los procedimientos y recursos para su
protección), el procedimiento establecido para su aprobación (exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso
y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura), además de la revisión
previa por la Corte Constitucional (arts. 152 y 153 superiores). Premisa decisoria igualmente extensible a
las normas orgánicas en la
medida en que si bien éstas revisten algunas particularidades especiales no
conciernen a los derechos fundamentales, tampoco exigen la aprobación en una
sola legislatura y se sujetan a un control de constitucionalidad rogado, todo
lo cual permite sostener que resulta menos gravosa la aprobación de las leyes
orgánicas”[53].
108.
Lo anterior ha llevado a la
Corte a concluir que en aquellas ocasiones en que el legislador estatutario
pretenda establecer una regulación integral, estructural y completa sobre
alguna de las materias referidas en el artículo 152 de la Constitución, nada se
opone a que “pueda confluir en un proyecto de ley estatutaria otras
regulaciones como las ordinarias y orgánicas, siempre y cuando mantengan una
conexión material razonable, [debiendo el pronunciamiento de la Corte] abarcar
[no sólo las normas estatutarias, sino también] las disposiciones de
naturaleza ordinaria y orgánica”[54].
109.
La Corte considera que el inciso 2 del artículo 22 del
PLE Estatuto de la Oposición se ajusta a los criterios anteriores, pues, por un
lado, hace parte de una regulación integral, como lo es el ejercicio del
derecho de la oposición de las agrupaciones políticas, y por otro lado, guarda
una conexión material razonable con el asunto allí abordado, pues los
instrumentos de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana
cumplen una finalidad instrumental para el adecuado ejercicio de una posición
crítica frente al Gobierno. Por ello, considera la Corte que la naturaleza
orgánica de dicha norma no resulta constitucionalmente reprochable, pese a la
naturaleza estatutaria del proyecto de ley del que hace parte. Así mismo, la
Corte manifiesta que bajo la integralidad requerida en el artículo 112 de la
Constitución, se encuentran cobijados los artículos 18 y 19 del PLEEO.
b.
Análisis de la observancia de las reglas
aplicables al procedimiento de aprobación del PLE Estatuto de la Oposición
111.
A continuación, la Corte analizará el trámite del PLE
Estatuto de la Oposición, con el fin de verificar si cumplió las reglas a las
que debía ajustarse. Para ello, enunciará primero la regla jurídica que se
analiza y su fundamento normativo, para luego contrastarla con el trámite del
proyecto de ley que se estudia. En algunos casos, por la similitud de las
cuestiones analizadas, la Corte analizará el cumplimiento de distintos
criterios en una misma sección.
i.
Reglas relacionadas con la presentación y publicación
del PLE Estatuto de la Oposición
112.
Iniciativa exclusiva del
Gobierno nacional para presentar los proyectos que se tramiten mediante el
Procedimiento Especial para la Paz (artículo 1 literal (a) del AL 01/16): El PLE Estatuto de la Oposición fue presentado
el primero (1º) de febrero de 2017 en la Secretaría General del Senado de la
República. La iniciativa fue radicada por el entonces Ministro del Interior,
Juan Fernando Cristo Bustos[55].
Por lo tanto, considera la Corte que se encuentra verificado este requisito[56].
113. Correspondencia entre el título del proyecto y su contenido, y uso de la
siguiente fórmula: “El Congreso de
Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”
(artículo 1 literal (c) del AL 01/16): El título del proyecto de ley que se revisa es el siguiente: “Por medio de la cual se adoptan el Estatuto
de la Oposición Política y algunos derechos de las organizaciones políticas
independientes”. Teniendo en cuenta las disposiciones que componen el PLE
Estatuto de la Oposición, descrito con detalle antes (ver supra, numeral 79), considera la Corte que el título del proyecto
describe adecuadamente su contenido.
114.
Por
otro lado, advierte la Corte que en el texto final aprobado del PLE Estatuto de
la Oposición el articulado está precedido de la fórmula antes mencionada[57].
Por lo anterior, se concluye los requisitos analizados se satisficieron de
manera adecuada.
115.
Publicación del
proyecto en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en primer debate en
sesiones conjuntas (artículo 157.1 de la Constitución): La iniciativa fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 32 del primero (1º) de febrero de 2017,
mientras que el trámite del PLE Estatuto de la Oposición inició con la
audiencia pública realizada en las Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes, que tuvo lugar el día quince (15) de febrero de 2017[58]. Así,
es claro que el presente requisito también se verificó.
ii.
Reglas
relacionadas con la realización de los distintos debates del PLE Estatuto de la
Oposición
116. El primer debate debe surtirse en las Comisiones
Constitucionales Permanentes correspondientes y el segundo debate en la
plenaria de cada cámara (artículo 1 literal (d) del AL 01/16): El primer debate
del PLE Estatuto de la Oposición se dio en Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes, por lo que se rindió el mismo informe de ponencia para el Senado
de la República[59]
y la Cámara de Representantes[60] y fue
aprobado por ambas células legislativas en la misma sesión[61].
Posteriormente, el trámite siguió su curso en las plenarias de cada cámara,
siendo aprobado en la Plenaria del Senado de la República en sesión del
veintinueve (29) de marzo de 2017[62] y por
la de la Cámara de Representantes en sesión del veintiocho (28) y veintinueve
(29) de marzo y tres (3) de abril de 2017[63].
117.
Reglas en materia de
publicación de ponencias, anuncios para votación, mayorías, trámite preferente
y comisión de conciliación: Para
claridad de la exposición, la Corte agrupará en este acápite distintas reglas
aplicables a cada uno de los debates que surtió el PLE Estatuto de la
Oposición. Particularmente, la Corte estudiará las siguientes: que la publicación de las
ponencias se realice antes de cada debate en comisión y plenarias (artículo 160
inciso 4 de la C.P.); que el anuncio de la
votación del proyecto se haya hecho en sesión distinta a aquella en la que se
efectuó la respectiva votación (artículo 160 inciso 5 de la CP); que se le dé
al proyecto trámite preferente, por lo que debe tener prelación en el orden del
día sobre cualquier otro asunto (artículo 1 literal (b) del AL 01/16); que sea
aprobado,
por mayoría absoluta, en cada uno de los debates que conforman el trámite
(artículos 153 y 157 numerales 2 y 3 de la Constitución, y artículo 1 literal
(e) del AL 01/16); y que, en caso de discrepancias en los textos aprobados en
ambas cámaras, que se conforme una comisión de conciliación (artículo 161 de la
Constitución).
118. Debate en Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes: Según se señala en la Gaceta 104 del veintiocho (28) de febrero de 2017,
para el primer debate en Comisiones Constitucionales Primeras conjuntas “[f]ueron designados como ponentes el
honorable Representante Humphrey Roa Sarmiento y el honorable Senador Roy
Barreras Montealegre”. El informe de ponencia para primer debate fue
publicado en la misma gaceta. Por su parte, la fecha de inicio del debate en
sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Primeras fue el siete (7)
de marzo de 2017[64].
Es claro entonces que la publicación de la ponencia se hizo en cumplimiento del
artículo 160 inciso 4 de la C.P.
119. El anuncio para discusión y votación en primer
debate en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes tuvo lugar en la
sesión del 1 de marzo de 2017, de la siguiente forma:
“ANUNCIO DE PROYECTOS PARA PRIMER DEBATE:
Atendiendo instrucciones de la Presidencia por Secretaría se da lectura
al proyecto que por su disposición se someterá a discusión y votación en la
próxima Sesión Conjunta de las Comisiones Primeras del Honorable Senado y
Honorable Cámara de representante (sic).
Proyecto de Ley Estatutaria número 03 de 2017 Senado, 06 de 2017 Cámara,
por medio de la cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos
derechos a las agrupaciones políticas independientes.
[…]
Agotando el Orden del Día y siendo las 10:22 a. m. la Presidencia
levanta la sesión y convoca a Sesión Conjunta para el día martes 7 de marzo de
2017 a partir de las 9:00 a. m., en el Recinto del Senado – Capitolio Nacional” [65].
120. La discusión y
votación en primer debate del PLE Estatuto de la Oposición por parte de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes se llevó a cabo
efectivamente en la sesión para la cual se había anunciado, es decir la sesión
realizada el siete (7) de marzo de 2017[66]. Así,
es claro que el anuncio se realizó en una sesión distinta de aquella en la que
se produjo la votación, y permitía determinar plenamente la fecha en que ello
ocurriría.
121. En la sesión en la
que se discutió y votó el proyecto en comisiones conjuntas, la del siete (7) de
marzo de 2017, se le dio trámite preferente al PLE Estatuto de la Oposición,
según consta en la Gaceta 171 de la misma fecha. De esta forma, se dio
cumplimiento al requisito previsto en el artículo 1 literal (b) del AL 01/16.
122. La votación del PLE
Estatuto de la Oposición en primer debate en Comisiones Primeras
Constitucionales se llevó a cabo en la sesión del siete (7) de marzo de 2017.
Luego de verificar el quórum en ambas comisiones, se sometió a consideración de
ambas comisiones la proposición con la que terminaba el informe de ponencia. En
la Comisión Primera del Senado de la República se obtuvo el siguiente
resultado: doce (12) votos por el sí, cuatro (4) votos por el no[67]. Por su
parte, la votación en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fue la
siguiente: veintitrés (23) votos por el sí y tres (3) votos por el no.
123.
Con posterioridad a esta votación, se abrió el
articulado para discusión, luego de lo cual se preguntó a los congresistas lo
siguiente: “¿Quieren los Senadores y
Representantes presentes que el Proyecto de ley aprobado sea ley de la
República?”[68].
Trece (13) senadores votaron afirmativamente esta consulta, mientras que tres
(3) lo hicieron de manera negativa[69]. Por su
parte, veinticinco (25) representantes votaron afirmativamente, mientras que
tres (3) lo hicieron de forma negativa[70]. Se
observa así que en ambas células legislativas se logró la mayoría absoluta
requerida.
124. Finalmente, en esa
misma sesión fueron designados como ponentes el Representante a la Cámara
Humphrey Roa Sarmiento y el Senador Roy Leonardo Barreras Montealegre[71].
125. Segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes: La ponencia para
segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicada el
veintiuno (21) de marzo de 2017[72], y el
debate en esa corporación inició el veintidós (22) de marzo de 2017[73]. De
esta forma, se dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 160 inciso 4 de la
Carta Política. De manera adicional, el contenido del informe de ponencia para
segundo debate dio cuenta del texto del proyecto de ley, de su exposición de
motivos, de las proposiciones presentadas y de aquellas que fueron avaladas por
el Gobierno, razón por la cual fue cumplido el artículo 175 de la Ley 5ª de
1992[74].
126. El debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes tuvo lugar los días veintidós (22),
veintiocho (28) y veintinueve (29) de marzo y tres (3) de abril, todos de 2017.
En las sesiones del veintinueve (29) de marzo y del tres (3) de abril de 2017,
el PLE Estatuto de la Oposición tuvo prelación en el orden del día[75]. En las
dos restantes, el primer punto del
orden fue la consideración del informe de conciliación del Proyecto de Acto
Legislativo número 002 de 2016 Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto
Legislativo número 003 de 2016 Cámara–02 de 2017 Senado. Este proyecto de acto
legislativo también fue tramitado con base en el Procedimiento Legislativo
Especial, establecido en el AL 01/16, por lo que también contaba con prelación
en el orden del día. Con base en lo anterior, concluye la Corte que el
requisito analizado fue verificado durante el trámite legislativo.
127. El anuncio para la discusión en segundo debate en
la Plenaria de la Cámara de Representantes se hizo por primera vez en la sesión
del veintiuno (21) de marzo de 2017, de la siguiente forma:
“Se anuncian los siguientes proyectos para la
sesión plenaria del día miércoles 22 de marzo a la una de la tarde o para la
siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o Actos
Legislativos.
[…]
Segundo. Proyecto para segundo debate
Procedimiento Legislativo Especial para la paz.
Proyecto de Ley Estatutaria número 006 del 2017
Cámara, 003 del 2017 Senado”.
128.
La discusión del PLE Estatuto de la Oposición lugar
los días veintidós (22), veintiocho (28) y veintinueve (29) de marzo y tres (3)
de abril, todos de 2017, en la sesión del veintiocho (28) de marzo de 2017[76], luego
de distintas intervenciones de varios representantes a la Cámara, se sometió a
votación la proposición con la que terminaba el informe de ponencia, con el
siguiente resultado: “[p]or el Sí 93
votos electrónicos y 6 votos manuales para un total por el Sí de 99 votos, por
el No 13 votos electrónicos ninguno manual para un total por el No de 13 votos”.
129. El anuncio para
votación en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes del
PLE Estatuto de la Oposición se realizó en la sesión del veintinueve (29) de
marzo de 2017, de la siguiente forma:
“Anuncio de
proyectos para la sesión plenaria del día lunes 3 de abril, o para la siguiente
sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.
Primero Proyectos
para Segundo Debate.
(Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz).
1. Proyecto de Ley
Estatutaria número 006 de 2017 Cámara, 003 de 2017 Senado. […]”.
130. La fecha en la que se
sometió a votación el PLE Estatuto de la Oposición en la Plenaria de la Cámara
de Representantes fue efectivamente el tres (3) de abril de 2017[77]. Así,
es claro que el anuncio para la votación se hizo en una sesión distinta de
aquella en la que efectivamente se llevó a cabo.
131. En la mencionada sesión del tres (3) de abril de
2017, luego de verificar el quórum deliberatorio, se sometió el PLE Estatuto de
la Oposición a votación en bloque, incluyendo las proposiciones avaladas por el
Gobierno nacional, obteniéndose los siguientes resultados: por el SÍ: 115
votos; por el NO: 10 votos[78],
configurándose de esta forma la mayoría absoluta requerida para la aprobación
del PLE Estatuto de la Oposición.
132. Segundo debate en la Plenaria del Senado de la República: La ponencia para
segundo debate en la Plenaria del Senado de la República fue publicada el
veintidós (22) de marzo de 2017[79],
mientras que el debate inició en esa corporación el veintinueve (29) de marzo de
2017[80]. En
este sentido, es claro que en esta instancia se acató lo previsto en el
artículo 160 inciso 4 de la Constitución Política. A su
vez, el contenido del informe de ponencia para segundo debate dio cuenta del
texto del proyecto de ley, de su exposición de motivos, de las proposiciones
presentadas y de aquellas que fueron avaladas por el Gobierno, razón por la
cual fue cumplido el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992.
133.
El PLE Estatuto de la Oposición fue discutido en la
Plenaria del Senado en las sesiones del veintinueve (29) de marzo y del cinco
(5) de abril, ambas de 2017, y discutido y votado en la sesión del cinco (5) de
abril. En estas dos sesiones en mencionado proyecto tuvo prelación en el orden
del día, cumpliendo así con el requisito establecido en el artículo 1 literal
(b) del AL 01/16.
134. El anuncio del PLE
Estatuto de la Oposición se realizó en la sesión del veintiocho (28) de marzo
de 2017, de la siguiente forma:
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto
Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión [...]
Proyecto de ley que será considerado en la Sesión
Plenaria del honorable Senado de la República siguiente a la del martes 28 de
marzo de 2017, dentro de las sesiones extraordinarias convocadas mediante
Decreto 2052 del 16 de diciembre del 2016.
Con ponencia para segundo debate dentro del trámite
legislativo especial para la Paz:
• Proyecto de Ley Estatutaria número 03 de 2017
Senado, 006 de 2017 Cámara, por medio de la cual se Adopta el Estatuto de la
Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas
independientes”[81].
135.
La discusión del PLE Estatuto de la Oposición en
segundo debate en el Senado de la República inició en esta corporación el veintinueve
(29) de marzo de 2017. En ella, el ponente de la iniciativa, el senador Roy
Leonardo Barreras Montealegre, explicó el contenido del articulado y las
modificaciones propuestas, luego de lo cual la presidencia del Senado de la República
sometió a consideración la proposición con la que terminaba el informe de
ponencia, obteniendo 54 votos por el sí y ninguno en contra[82].
136.
Por su parte, para la votación del PLE Estatuto de la
Oposición en segundo debate en el Senado de la República, en la sesión del
cuatro (4) de abril de 2017 se realizó el anuncio de la siguiente forma:
“Señor Presidente, los anuncios para la próxima sesión plenaria, de
conformidad con la Sentencia C- 930 del 2014 y del Acto Legislativo número 01
del 2016, son los siguientes:
Con ponencia para segundo debate dentro del Plan Legislativo Especial
para la Paz:
• Proyecto de ley Estatutaria número 03 de 2017 Senado, 06 de 2017
Cámara, por medio de la cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y
algunos derechos a las organizaciones políticas independientes”[83].
137. El PLE Estatuto de la
Oposición fue votado por la Plenaria del Senado de la República en la sesión
del día siguiente a la del señalado anuncio, es decir el cinco (5) de abril de
2017[84]. Se observa que en este anuncio no se indicó
expresamente la fecha de la sesión en la que se procedería a la votación. No
obstante, la fecha resultaba determinable, pues se hizo referencia a la “próxima sesión plenaria”, la cual
ocurrió el día siguiente a la realización del anuncio[85]. Por lo
tanto, consideró la Corte que en el trámite del PLE Estatuto de la Oposición se
dio cumplimiento al requisito de los anuncios, regulado en el inciso 5 del
artículo 160 de la Constitución.
138. La votación en segundo debate del PLE Estatuto de
la Oposición en el Senado de la República se realizó en la sesión del cinco (5)
de abril de 2017. Luego de verificado el quórum deliberatorio, se procedió a la
votación en bloque del PLE Estatuto de la Oposición, incluyendo las
proposiciones avaladas por el Gobierno nacional, obteniéndose el siguiente
resultado: por el SÍ: 53 votos; por el NO: 2 votos[86].
139.
Discusión y votación
del informe de conciliación: Debido a que el texto fue aprobado con discrepancias
en las Plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, fue
necesario conformar una comisión de conciliación y proceder a la votación del
informe preparado por esta.
141. La Corte observa que los textos aprobados en las
Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
presentaron diferencias con relación a los siguientes artículos: 2, 5, 6, 9,
11, 12, 13, 16, 18, 19, 20, 24, 25, 27, 28, 29, 30 y 31. Por lo anterior, fue
necesario que se conformara una comisión de conciliación, la cual estuvo
integrada por los senadores Roy Barreras Montealegre y Guillermo García Realpe,
y por los representantes Silvio Carrasquilla Torres y Humphrey Roa Sarmiento[87].
142. La comisión elaboró un informe, con el propósito
de conciliar las diferencias surgidas en los textos aprobados en las plenarias.
En este informe se acogió el texto aprobado por la Plenaria del Senado de la
República con relación a los artículos 2, 6, 11, 13, 19, 25 y 28, y el texto
aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes con relación a los
artículos 5, 9, 12, 16, 18, 20, 24, 27 y 29. En ningún caso fue necesario crear
un nuevo texto distinto a los aprobados en Plenaria de ambas cámaras para
resolver las diferencias.
143. El anuncio para
votación del informe de conciliación del PLE Estatuto de la Oposición en la
Cámara de Representantes se realizó en la sesión del veinticinco (25) de abril
de 2017, de la siguiente forma:
“Anuncio de proyectos para la sesión plenaria del día 26 de abril a las
9 de la mañana o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan
proyectos de ley o actos legislativos.
1. Informe de conciliación, procedimiento legislativo especial para la
paz.
1. Proyecto de ley Estatutaria número 006 de 2017 Cámara, 03 de 2017
Senado”[88].
144. El informe que contenía el texto conciliado fue
publicado el veinticinco (25) de abril de 2017[89],
el cual fue aprobado por las Plenarias del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes el veintiséis (26) de abril de 2017[90].
145. Así mismo, también
encuentra la Corte que la publicación del informe de conciliación se hizo con
un día de anterioridad a la fecha en la que se realizó la votación. La fecha en
la que fue votado el informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara de
Representantes fue el veintiséis (26) de abril de 2017[91]. Por lo
anterior, es claro que el anuncio para votación se hizo en un día distinto a la
fecha en la que esta tuvo finalmente lugar.
146. Por su parte, el
anuncio para votación del informe de conciliación del PLE Estatuto de la
Oposición en la Plenaria del Senado de la República se realizó en la sesión del
veinticinco (25) de abril de 2017, de la siguiente manera:
“anuncio de proyectos de ley y de acto
legislativo para ser considerados y votados en la siguiente Sesión Plenaria a
la del día martes 25 de abril de 2017.
Con el
procedimiento especial legislativo para la paz Con Informe de Conciliación
• Proyecto de Ley
Estatutaria número 03 de 2017 Senado, 006 de 2017 Cámara, por medio de la cual
se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las
políticas independientes – Procedimiento Legislativo Especial para la Paz”.
147.
El
informe de conciliación fue votado por el Senado de la República el 26 de abril
de 2017[92].
En consecuencia, se dio cumplimiento al requisito de publicación del informe de
conciliación con por lo menos un día de anticipación a su votación e igualmente
se realizó el anuncio con anterioridad a la sesión en la que se realizó la
votación del informe de conciliación.
148.
Finalmente
se aprecia que el informe de conciliación fue aprobado en ambas cámaras por
mayoría absoluta. Así, en la Plenaria del Senado de la República obtuvo un
total de 53 votos a favor y ninguno en contra[93],
y en la Plenaria de la Cámara de Representantes se obtuvo la siguiente
votación: “Por el sí 87 votos
electrónicos y 4 manuales para un total por el sí de 91 votos. Por el no 15
electrónicos, ninguno manual para un total por el no de 15 votos”[94].
150. Conclusión: Teniendo en cuenta el
trámite descrito con detalle en el presente apartado, considera la Corte que en
los debates del PLE Estatuto de la Oposición el Congreso de la República dio
cumplimiento a las reglas en materia de publicación de ponencias, anuncios para
votación, mayorías, trámite preferente y conformación de una comisión de
conciliación.
iii.
Reglas relacionadas con el cumplimiento de los plazos
propios del PLE Estatuto de la Oposición
151. Entre la aprobación en primer debate en comisiones
constitucionales permanentes y el inicio de la discusión en segundo debate en
la plenaria de cada cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho días
(artículo 160 inciso 1 de la C.P. y artículo 1 literal (d) del AL 01/16): El PLE Estatuto de
la Oposición fue aprobado en primer debate el 7 de marzo de 2017[95]. La
discusión de dicha iniciativa en la Plenaria de la Cámara de Representantes
inició el 22 de marzo de 2017[96]. Por su
parte, la discusión del PLE Estatuto de la Oposición en el Senado de la
República inició el 29 de marzo de 2017[97]. Por lo
anterior, se observa que se cumplió con el presente requisito.
152. Aprobación en el Congreso dentro de una sola legislatura (artículo 153 de
la Constitución: El PLE Estatuto de la
Oposición fue presentado ante el Congreso de la República el 1 de febrero de
2017[98],
y el informe de conciliación sobre este fue aprobado el 26 de abril de 2017 por
la Cámara de Representantes[99]
y por el Senado de la República[100].
Lo anterior permite comprobar que el trámite del PLE Estatuto de la Oposición
se surtió en una sola legislatura.
iv.
Reglas
relacionadas con el contenido del PLE Estatuto de la Oposición
153.
Respeto de los
principios de unidad de materia, de identidad flexible y de consecutividad
(artículos 157, 158, 160 y 161 de la C.P.): De acuerdo con el artículo 158 de la Constitución, “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella”, requisito al que la jurisprudencia ha denominado como
“unidad de materia”. De forma reiterada, la Corte ha entendido que el análisis
del cumplimiento del mencionado principio debe tener en cuenta el principio
democrático y la cláusula general de competencia (establecidos especialmente en
los artículos 114 y 150 de la C.P.), por lo que debe concluirse que se
desconoce dicho principio “solo cuando el
precepto de que se trate se muestra totalmente ajeno al contenido temático de
la ley de la que hace parte”[101].
154. Por otro lado, el
artículo 157 de la Constitución establece, en sus numerales 2 y 3, que, para
convertirse en ley, todo proyecto debe haber sido aprobado en todos los debates
que conforman su trámite. Por su parte, el artículo 160 de la Constitución
establece que “[d]urante el segundo
debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o
supresiones que juzgue conveniente”. La jurisprudencia constitucional ha
denominado a estas exigencias como principios de consecutividad y de identidad
flexible, respectivamente. Ambos principios se encuentran estrechamente
vinculados, pues, en virtud de ellos, para que una materia sea aprobada como
ley, debe haber cursado todos los debates que conforman el trámite legislativo
(principio de consecutividad), sin que ello implique que a lo largo del trámite
no puedan introducirse modificaciones a los textos previamente aprobados,
siempre y cuando guarden relación con asuntos que han sido considerados en los
debates precedentes a aquel en el que se formula la modificación (principio de
identidad flexible)[102]. En
este sentido, sostuvo la Corte lo siguiente:
“En efecto, la
Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley
durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces
que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La
exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se
refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el
primer debate”[103].
155.
Los
principios de unidad de materia, de identidad flexible y de consecutividad
pretenden, entre otras cosas salvaguardar la adecuada deliberación democrática
en el procedimiento de formación de las leyes. En efecto, el principio de
unidad de materia pretende impedir que en una iniciativa legislativa se
incluyan cuestiones del todo ajenas al asunto objeto de discusión y votación,
sobre las cuales pueda haber menor discusión por tratarse de un asunto puntual
respecto de toda la iniciativa bajo consideración del Congreso. A su vez, los
principios de consecutividad y de identidad flexible buscan que los asuntos que
vayan a ser aprobados mediante ley hayan contado con el debate suficiente al
interior del Congreso, al exigir que efectivamente hayan sido discutidos en
todas las etapas del trámite legislativo y al permitir que se consideren
regulaciones alternativas a la inicialmente planteada[104].
156. Para verificar el
cumplimiento de los mencionados principios constitucionales, la Corte procederá
a sintetizar las modificaciones que en cada una de las etapas del trámite
legislativo se introdujeron al texto radicado del PLE Estatuto de la Oposición,
comenzando con el informe de ponencia para primer debate en Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes. En dicho informe se incluyeron modificaciones y
adicionales al texto radicado por el Gobierno nacional[105]. Así, se presentaron modificaciones a los artículos
1, 2, 5, 6, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 26, 27, 28, 29
y 32 en el sentido de reemplazar la palabra “agrupaciones” por “organizaciones”.
157. También se
introdujeron modificaciones a distintos artículos, como se muestra en el
siguiente cuadro:
|
Artículo modificado |
Sentido de la modificación |
|
2 (definiciones) |
Se agregó un nuevo inciso para definir el
derecho de réplica. |
|
5 (principios rectores) |
Se adicionaron dos
principios rectores: el de la construcción de una paz estable y duradera y el
de ejercicio pacífico de la deliberación política. |
|
11 (derechos) |
Se agregaron dos nuevos
derechos de las agrupaciones políticas en oposición, consistentes en
participar en la agenda de las corporaciones públicas y garantizarles el
libre ejercicio de los derechos políticos. |
|
14 (acceso a medios de comunicación en las
instalaciones del Congreso) |
Se precisó que la
facultad de la autoridad electoral de reglamentar el acceso a medios de
comunicación e instalaciones del Congreso y la forma como podrá ser ejercido
a nivel departamental, municipal y distrital debe garantizar condiciones de
equidad y proporcionalidad. |
|
16 (acceso a la información y a la documentación
oficial) |
Se armonizó con lo
previsto en el artículo 258 de la Ley 5 de 1992. |
|
17 (derecho de réplica) |
Se le agregaron dos incisos: uno relacionado con
las condiciones de ejercicio del derecho de réplica frente a tergiversaciones
graves y evidentes o ataques públicos realizados en intervenciones o
alocuciones oficiales haciendo uso de los espacios que la ley reserva para
los funcionarios del Gobierno nacional, departamental, local o distrital, y
el otro sobre el ejercicio del derecho de réplica cuando los mencionados
ataques sean transmitidos en noticieros o programas de opinión. |
|
18 (participación en mesas directivas de plenarias
de corporaciones públicas) |
Se precisó la forma
de participación de las organizaciones en oposición en las mesas directivas
de las corporaciones de elección popular. |
|
19 (día de la oposición) |
Se eliminó el
parágrafo, el cual establecía como falta disciplinaria la inasistencia a las
sesiones convocadas por las organizaciones en oposición. |
|
30 (pérdida de derechos de la oposición) |
Se precisó que el
mandato de la Procuraduría Delegada para la protección de los derechos de la
oposición política será proteger los derechos políticos y de la oposición y
se agregó un parágrafo transitorio concediendo al Procurador General de la
Nación facultades para reformar la entidad en los aspectos necesarios, así
como en los asuntos relacionados con la implementación de los acuerdos de
paz. |
|
31 (seguridad para los miembros de las organizaciones
que se declaren en oposición) |
Se aclaró que los
programas de protección y seguridad que deberá crear el Gobierno nacional a
favor de los miembros de las organizaciones políticas declaradas en oposición
deberán tener un enfoque diferencial y de género. |
159.
En
el trascurso del primer debate fueron presentadas distintas proposiciones, de
las cuales algunas resultaron aprobadas por las Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes[106]. Mediante tales proposiciones aprobadas se
modificaron distintos asuntos, como se expone en el
siguiente cuadro:
|
Artículo modificado |
Sentido de la modificación |
|
6 (curules en el Congreso de
la República a quienes ocupen el segundo lugar en las elecciones para
Presidente y Vicepresidente) |
Se
introdujeron dos modificaciones. Primero, se indicó que las organizaciones
políticas que hubieran inscrito al candidato electo como Presidente,
gobernador o alcalde, no podrían, mientras durara el mandato de estos,
acceder a los beneficios previstos para las organizaciones políticas
declaradas en oposición. Y, segundo, se estableció la posibilidad de otorgar
curules en las corporaciones públicas a quienes hubieran obtenido la segunda
votación en las elecciones para Presidente de la República, Gobernador de
Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal. |
|
7 (curules en corporaciones
públicas regionales para quienes ocupen el segundo lugar en las elecciones a
Gobernador, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal) |
Se agregaron cuatro incisos adicionales, sobre las
siguientes cuestiones: se estableció la
posibilidad de otorgar curules en las corporaciones públicas a quienes
hubieran obtenido la segunda votación en las elecciones para Gobernador de
Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal; se aclaró que los
mencionados candidatos deberían, antes de la realización de las elecciones a
corporaciones públicas, manifestar por escrito frente a la autoridad
escrutadora competente su decisión de aceptar o no una curul en la Asamblea
Departamental y los Concejos Distritales y Municipales respectivos; se
estableció el procedimiento aplicable en caso de que los mencionados
candidatos manifestaran su no aceptación de la curul antes descrita; y se
reguló el procedimiento de expedición de las credenciales como diputados o
concejales distritales o municipales a los candidatos que hubieran ocupado en
segundo lugar en las elecciones para Gobernador de Departamento, Alcalde
Distrital y Alcalde Municipal y manifestaran su aceptación de la curul a la
que hace referencia este artículo. |
|
17 (derecho de réplica) |
Se
eliminó el apartado final, con el propósito de suprimir la regla de
competencia relativa a los tribunales administrativos y al Consejo de Estado. |
|
23 (derecho de oposición en
juntas administradoras locales) |
Se
eliminó la expresión “día de la
oposición” para reemplazarla por la expresión “participación en la agenda de la corporación pública en los términos
de esta ley”. |
160.
En
la respectiva ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes y en
el Senado de la República se propusieron nuevas modificaciones a diferentes
artículos del texto aprobado en primer debate en sesión conjunta[107],
como se detalla a continuación:
|
Artículo modificado |
Sentido de la modificación |
|
Artículo 5 (principios rectores) |
Se
agregó un nuevo principio, denominado principio de control político. |
|
Artículo 6 (declaración política de oposición) |
Se
realizaron dos modificaciones. Por un lado, se propuso que las organizaciones
políticas, exceptuando aquellas que hubieran avalado al candidato electo como
Presidente, gobernador o alcalde, podrían modificar su declaración política
durante el periodo de Gobierno durante una sola vez. Por otro lado, se
eliminaron los incisos 4 y 5 de este artículo, relacionados con la
posibilidad de otorgar curules en las corporaciones públicas a quienes
hubieran obtenido la segunda votación en las elecciones para Presidente de la
República, Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal. |
|
Artículo 7 (niveles territoriales de oposición política) |
Se
eliminaron los incisos que fueron añadidos a este artículo en el debate por
parte de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanente |
|
Artículo 8 (competencia para efectuar la declaración
política) |
Se
modificó el parágrafo transitorio de esta norma, en el sentido de señalar
que, antes del 20 de julio de 2018, las organizaciones políticas deberán
modificar sus estatutos y definir el mecanismo o autoridades competentes para
realizar la declaración política. |
|
Artículo 12 (financiación adicional para el ejercicio de la
política) |
Se
señaló que el Fondo Nacional de Financiación Política deberá garantizar
internamente el manejo de los recursos asignados de acuerdo a los principios
constitucionales y legales fijados en el Estatuto de la Oposición.
Igualmente, se precisó que las autoridades competentes deberán adelantar las
medidas necesarias para asegurar la financiación en los términos del ese
artículo a partir del 10 de julio de 2018. |
|
Artículo 19 (participación en la agenda de las corporaciones
públicas) |
Se
precisó que las legislaturas a las que se refiere son las establecidas en el
artículo 138 de la Constitución. A su vez, se agregó un parágrafo, de acuerdo
con el cual se considerará falta grave la inasistencia, sin causa
justificada, por parte del funcionario del Gobierno nacional o local citado a
debate de control político durante las sesiones en las que el orden del día
haya sido determinado por las organizaciones políticas declaradas en
oposición. |
|
Artículo 22 (debate sobre el Plan de Desarrollo y presupuesto) |
Se
agregaron tres incisos, que disponen lo siguiente: (i) el respectivo Gobierno
deberá hacer público en los portales web institucionales los programas y
proyectos que se pretendan ejecutar, al igual que las modificaciones o
adiciones a su articulado presentadas en el trámite de dichos proyectos; (ii)
los gobiernos nacionales, departamentales, distritales y municipales deben
realizar audiencias públicas para que la ciudadanía pueda conocer los
proyectos de inversión en el marco de los planes plurianuales y puedan
presentar propuestas de priorización de las respectivas inversiones; y (iii)
y antes de finalizar cada año del período constitucional, el Presidente de la
República, los gobernadores y los alcaldes distritales y municipales
presentarán a la respectiva corporación pública de elección popular un
informe de cumplimiento de metas del Plan de Desarrollo y ejecución del
presupuesto de inversión. |
|
25 (curules a corporaciones públicas de elección
popular de las entidades territoriales) |
Se
agregó un inciso (el inciso segundo), relacionado con el momento para que los
candidatos que ocuparon el segundo puesto en votación a gobernador, alcalde
distrital o alcalde municipal manifiesten su decisión de aceptar o no una
curul en la Asamblea Departamental o en los Concejos Distritales o
Municipales. |
|
29 (inhabilidades) |
Se
modificó el título, para que quede como “protección
de la declaratoria de oposición”. |
|
30 (Procuraduría Delegada para la Protección de los
Derechos Políticos y de la Oposición) |
Se
especificó que el informe que deberá elaborar la mencionada procuraduría
deberá contener un balance del ejercicio del derecho fundamental a la
oposición en el nivel nacional, departamental y municipal, así como del nivel
de cumplimiento de los demás derechos consagrados en el Estatuto de la
Oposición. También se propuso agregar un parágrafo transitorio, que concede
facultades al Presidente de la República para reformar la Procuraduría
General de la Nación en los aspectos estrictamente necesarios para la entrada
en funcionamiento de la Procuraduría Delegada para la protección de los
derechos políticos y de la oposición. |
|
33 (sobre la vigencia del Estatuto de la Oposición) |
Se
precisó que entraría a regir a partir del 20 de julio de 2018. |
161.
El
texto propuesto en el informe de ponencia para segundo debate del PLE Estatuto
de la Oposición fue aprobado con modificaciones por las plenarias de la Cámara
de Representantes y del Senado de la República. Las modificaciones aprobadas
fueron distintas en ambas cámaras, por lo que se reseñarán de manera separada.
162. Las modificaciones al informe de ponencia para
segundo debate al PLE Estatuto de la Oposición aprobadas en la Plenaria del
Senado de la República fueron las siguientes[108]:
|
Artículo modificado |
Sentido de la modificación |
|
5 (principios rectores) |
Se
agregó un nuevo principio, denominado diversidad étnica. |
|
6 (declaración política) |
Se
afirmó que todas las organizaciones políticas, sin excepción, podrán por una
sola vez, ante la autoridad electoral, modificar su declaración política
durante el período de gobierno. |
|
11 (derechos de las organizaciones políticas
declaradas en oposición) |
Se
agregó un parágrafo, que indica que se promoverán garantías y mecanismos de
acciones afirmativas para que los partidos y movimientos sociales de los
pueblos indígenas y afro descendientes accedan a los derechos reconocidos en
este artículo. |
|
19 (participación en la agenda de las comunidades
públicas) |
Se
eliminó el inciso 2, el cual disponía que cuando una sesión cuyo orden del
día hubiera sido determinado por las organizaciones en oposición no se
hubiere agotado en el día señalado hasta máximo en la siguiente se
continuaría con el mismo orden. |
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26 (organizaciones políticas independientes) |
Se
unificaron los incisos 1 y 2 del literal c). |
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27 (protección de la declaración de independencia) |
Se
precisa la redacción de la inhabilidad allí prevista. |
163. Por su parte, las modificaciones al informe de
ponencia para segundo debate del PLE Estatuto de la Oposición aprobadas por la
Cámara de Representantes[109]
fueron las siguientes:
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Artículo modificado |
Sentido de la modificación |
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2 (definiciones) |
Se
precisó la redacción del derecho de réplica. |
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5 (principios rectores) |
Se
agregó un nuevo principio, denominado diversidad étnica. |
|
6 (declaración política) |
Se
eliminó la referencia a la Ley 1475 de 2011. |
164.
Debido
a que en las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes
se aprobaron textos discrepantes del PLE Estatuto de la Oposición fue necesario
conformar una comisión accidental de conciliación. Este aspecto fue analizado
con detalle por la Corte (ver supra,
numerales 139 a 149).
165.
Del
anterior recuento del texto publicado del PLE Estatuto de la Oposición, de los
informes de ponencia para primer debate en Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes y segundo debate en la plenaria de cada cámara, y de los textos
aprobados por las distintas células legislativas, la Corte concluye que todas
las modificaciones y adiciones introducidas al texto de dicho proyecto cumplen
las exigencias procedimentales que se analizan. Así, los cinco capítulos que
conforman el PLE Estatuto de la Oposición tienen un hilo conector común:
reconocer y garantizar el ejercicio de una función crítica al Gobierno por
parte de organizaciones políticas (ver supra,
numeral 79). Todos esos capítulos, al igual que los
artículos que de ellos hacen parte, están estrechamente relacionados con el
ejercicio de dicha función crítica, en la medida en que establecen el
procedimiento para que una organización política pueda declararse en oposición
o independiente, determinan los derechos que de ello se derivan y señalan
mecanismos de protección al ejercicio de la función crítica al Gobierno.
166. Además de guardar una relación temática clara, la
propia Constitución facilita la verificación de la unidad de materia en el PLE
Estatuto de la Oposición, pues en su artículo 112 establece una serie de
contenidos (ver supra, numeral 82) que deben hacer parte de él, los cuales, como
ya se tuvo oportunidad de señalar (ver supra,
numeral 84), fueron recogidos por la iniciativa legislativa
revisada por la Corte. Por esa razón, se advierte que se respetó el principio
de unidad de materia en la aprobación del PLE Estatuto de la Oposición. Además,
no sobra recordar que, según jurisprudencia consolidada de la Corte, para
respetar el principio democrático y la iniciativa legislativa debe considerarse
que el principio de unidad de materia solo se desconoce en caso de que una
disposición sea totalmente ajena al contenido general del proyecto (ver supra, numeral 153).
167. Esta iniciativa también cumplió con los
principios de consecutividad y de identidad flexible, pues se advierte que las
modificaciones realizadas en el trascurso del trámite legislativo tuvieron la
finalidad de precisar disposiciones ya existentes. Así, se advierte que los dos
únicos artículos nuevos que se adicionaron al texto radicado por el Ministro
del Interior sobre el PLE Estatuto de la Oposición fueron el 24 y 25 (ver supra, numeral 158), relacionados con la posibilidad de otorgar
curules en las respectivas corporaciones públicas a quienes hubieran obtenido
la segunda votación en las elecciones para Presidente de la República, Gobernador
de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal. Estos artículos fueron
planteados desde el primer debate y sometidos a discusión y votación en los
debates restantes. Además, guardan relación con la oposición política, al punto
que el propio artículo 112 de la Constitución se refiere a ellos.
168. Las demás modificaciones que se introdujeron al
texto presentado por el Ministro del Interior sobre el PLE Estatuto de la
Oposición pretenden precisar o ampliar el alcance de las normas previamente
existentes, por lo que la Corte considera que no son temas nuevos, y que en
consecuencia respetan el principio de identidad flexible.
169. En consecuencia, concluye la Corte que en el
trámite de aprobación del PLE Estatuto de la Oposición el Congreso de la
República respetó los principios de unidad de materia, de identidad flexible y
de consecutividad.
170. Solo podrá tener modificaciones siempre que ellas se ajusten al contenido
del Acuerdo Final y cuenten con el aval previo del Gobierno nacional (artículo
1 literal h) del AL 01/16):
Como se indicó antes (ver supra,
numeral 76), la exigencia de que las modificaciones a los
proyectos de acto legislativo y de ley cuenten con aval previo del Gobierno
nacional fue declarada inconstitucional mediante la sentencia C-332 de 2017. No
obstante, dado que la Corte no dio efectos retroactivos a su decisión, se
entiende que este requisito estaba vigente al momento de la tramitación del PLE
Estatuto de la Oposición, por lo que debe la Corte evaluar su cumplimiento (ver
supra, numeral 76).
171.
Con
fundamento en lo anterior, el texto radicado por el Gobierno nacional del PLE
Estatuto de la Oposición tuvo distintas modificaciones. Así sucedió en la ponencia
para primer debate (ver supra,
numerales 156 a 158), en el trascurso del Primer Debate en
Comisiones Constitucionales Permanentes (ver supra, numeral 159), en la ponencia para segundo debate en la
Cámara de Representantes y en el Senado de la República (ver supra, numeral 160), en el transcurso del segundo debate, tanto en
la Cámara de Representantes (ver supra,
numeral 163) como en el Senado de la República (ver supra, numeral 162). Consta en el expediente que todas estas
modificaciones contaron con el aval del Gobierno nacional[110],
cumpliendo así el requisito constitucional analizado.
172.
Cuando los proyectos
de ley estatutaria ordenen gasto público, debe darse cumplimiento de lo
previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003[111]:
El mencionado artículo
dispone que en todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo
que ordene gastos o conceda beneficios tributarios debe hacerse explícito cuál
es su impacto fiscal y establecerse su compatibilidad con el marco fiscal de
mediano plazo que dicta anualmente el Gobierno Nacional. Para el efecto prevé
que en las exposiciones de motivos de los proyectos y en cada una de las
ponencias para debate se debe incluir expresamente los costos fiscales de los
mismos y la fuente de ingreso adicional para cubrir los mencionados costos. De
la misma manera, dicha regulación establece que durante el trámite de los
proyectos el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los costos
fiscales que se han estimado para cada una de las iniciativas, así como sobre
la fuente de ingresos para cubrirlas y sobre la compatibilidad del proyecto con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Así
pues, el mencionado artículo es una importante herramienta para racionalizar el
proceso legislativo, y para promover la aplicación y el cumplimiento de las
leyes, visto desde una perspectiva de efectividad de las políticas públicas. No
obstante, esta Corte ha precisado que el requisito allí establecido es
responsabilidad tanto del Ejecutivo como del Legislador[112],
pero no es una limitación para que el Congreso desarrolle su función
legislativa[113].
En
el asunto bajo examen, observó la Corte que: (i) la mayor parte de las medidas
incluidas en el PLEEO (con excepción de las que se señalan a continuación), si
bien demandan actuaciones de Estado, no representan la destinación de recursos
adicionales del Presupuesto General de la Nación, o bien por encontrarse
subsumidas en las competencias de las respectivas entidades, o no se dispuso
que su financiación se haría con cargo a dichos recursos; (ii) desde la exposición
de motivos del PLEEO, se incluyó una expresa referencia en el articulado del
mismo, referente a dichos efectos[114];
y (iii) durante todo el trámite legislativo, las ponencias que sirvieron de
fundamento a los debates tanto en comisión como en Plenaria tuvieron en cuenta
este aspecto fiscal[115].
173.
Adicionalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público intervino en el trámite legislativo[116], y
posteriormente en escrito enviado a la Corte, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público informó que algunas medidas del PLE Estatuto de la Oposición se
financiarían con recursos del Presupuesto General de la Nación o que podrían
implicar efectos fiscales. Esta cartera se refiere específicamente a lo
previsto en los artículos 12, 13, 24 y 30 del proyecto bajo revisión. Indica el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público que, para cumplir con lo previsto en el artículo 12 del PLE Estatuto de
la Oposición, el cual ordena apropiar un cinco por ciento (5%) adicional del
Fondo de Financiación Política, en el Presupuesto General de la Nación para
2017 se apropiaron $42.269.000.000 para funcionamiento permanente de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por lo que se estima
que esta norma implicará un gasto anual equivalente a $2.113.500.000.
174. Con relación al artículo 13, que asigna espacios
adicionales en medios de comunicación social del Estado y en los que hacen uso
del espectro electromagnético con cargo al Presupuesto General de la Nación,
indica el Ministerio que aún no existe una estimación, pues para la entrada en
funcionamiento de este artículo se requiere una reglamentación de la autoridad
electoral, que, por supuesto, aún no existe.
175. Respecto del artículo 24, el cual establece la
posibilidad de otorgar curules adicionales en el Senado y la Cámara de
Representantes a quienes hubieran obtenido la segunda votación para Presidente
y Vicepresidente de la República, el Ministerio señala que, calculado a valor
de 2016, el costo de cada congresista es de $553.084.519, a lo que hay que
sumar un valor anual de $442.630.200, correspondiente al costo de una Unidad de
Trabajo Legislativo, regulada en el artículo 388 de la Ley 5 de 1992. Sostiene
finalmente que cada uno de estos valores debe ser multiplicado por dos.
176. A su vez, indica que el artículo 30, que dispone
la creación de la Procuraduría Delegada para los Derechos de la Oposición, una
vez consultado este asunto a la Procuraduría General de la Nación, se estima
que lo allí previsto implicaría un costo de aproximadamente $11.258.600.000.
177. Finalmente, advierte que todas las medidas
específicas contempladas en el PLE Estatuto de la Oposición deberán ser
consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, con el Marco de Gasto de
Mediano Plazo y con la Regla Fiscal, según lo establecido en la Constitución Política
y en la Ley 1473 de 2011. Consecuentemente, no advierte la Corte irregularidad
sobre este aspecto y no cabe estimar inexequibilidad alguna en este sentido.
178. Si el proyecto de ley estatutaria incluye medidas que
afecten directamente a las comunidades étnicas, debe realizarse el
procedimiento de consulta previa, en las condiciones previstas en la
jurisprudencia constitucional (artículo 7 de la C.P. y artículo 6 del Convenio
169 de la Organización Internacional del Trabajo –OIT–)[117]: De acuerdo con el artículo 7 de la Constitución
Política, el Estado colombiano protege y reconoce la diversidad étnica y
cultural de la Nación. Uno de los mecanismos a través de los cuales se
materializa esta cláusula es el artículo 6 del Convenio 169 del Convenio de la
OIT, el cual establece que los Estados parte deben “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados
y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente” (subrayas por fuera del texto original). Según lo
establece el artículo 1 del mencionado tratado, este aplica a los pueblos
tribales o indígenas. Conviene recordar que, en virtud del artículo 93 de la
Constitución, el artículo 6 del Convenio 169 del Convenio de la OIT hace parte
del bloque de constitucionalidad[118].
179.
En
su jurisprudencia, la Corte ha precisado que la consulta previa frente a
iniciativas legislativas procede cuando estas puedan afectarles de manera
directa, lo cual sucede en cualquiera de estas dos circunstancias: cuando una
iniciativa se relaciona con una comunidad diferenciada o cuando tal iniciativa
sea de contenido general pero tenga una incidencia específica y verificable en
determinada comunidad. Si se presenta alguna de estas dos circunstancias y en
todo caso la iniciativa legislativa no fue sometida a consulta deberá, por
regla general, ser declarada inexequible[119].
Por el contrario, según lo ha señalado la Corte, “aquellas medidas legislativas de carácter general, que afectan de forma
igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las
comunidades tradicionales, no están sujetas al deber de consulta, excepto
cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito
del Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses”[120].
180. Igualmente, de la jurisprudencia de la Corte
también pueden identificarse asuntos que se ha considerado que inciden de
manera directa y específica en las comunidades étnicas y que, en consecuencia,
cuando vayan a ser regulados a través de una iniciativa legislativa deben ser
sometidos a consulta. Se trata de asuntos como los relacionados con la
identidad de las comunidades, entre ellos el territorio, el aprovechamiento de
la tierra rural y forestal, o la explotación de recursos naturales en las zonas
en que se asientan las comunidades diferenciadas. Igualmente, ha sostenido que
la consulta procede respecto de cuestiones relativas a la autonomía que la
Constitución reconoce a las comunidades indígenas y afro descendientes, en
materias como la conformación, delimitación y relaciones con las demás
entidades locales de las unidades territoriales de las comunidades indígenas, o
los aspectos propios del gobierno de los territorios donde habitan las
comunidades indígenas, como la explotación de los recursos naturales al
interior de ellos. Conviene resaltar, tal como lo ha hecho la Corte antes, que
este listado de materias no es exhaustivo[121].
181. Ateniendo al contenido del PLE Estatuto de la
Oposición –el cual fue expuesto con más detalle antes (ver supra, numeral 79) –, recuerda la Corte que este tiene como
propósito adoptar el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos de
las organizaciones políticas independientes, para lo cual establece, en
términos generales, el procedimiento para declararse en oposición o
independiente del Gobierno, los derechos que le corresponden a las
organizaciones que opten por alguna de estas dos alternativas y los mecanismos
para protegerlos. Se trata entonces de una cuestión que no tiene el propósito
de regular de forma específica y diferenciada asuntos propios de comunidades
étnicas, sino que aborda una cuestión general, al desarrollar el contenido del
artículo 112 de la Constitución.
182. Además, la cuestión general que aborda el PLE
Estatuto de la Oposición no tiene una incidencia directa en determinada
comunidad étnica, pues se relaciona con el ejercicio de la política, y, aunque
este es un escenario al que concurren las comunidades étnicas, no se advierte
alguna forma de incidencia en la actividad política de las comunidades étnicas.
Finalmente, destaca la Corte que el asunto propio del PLEEO que se analiza no
aborda ninguna de las cuestiones que la jurisprudencia constitucional ha
indicado como ejemplos de asuntos en los que se configura la afectación directa
a las comunidades étnicas.
183. Ahora bien, aunque es claro que el propósito
general del PLE Estatuto de la Oposición no implicaba la consulta de la
totalidad del articulado, conviene analizar si dicha consulta debió proceder
respecto de algunas medidas específicas que este contiene. Particularmente, se
refiere la Corte a lo dispuesto en el literal (j) del artículo 5 del mencionado
proyecto, el cual hace referencia a la diversidad étnica como uno de los
principios rectores del PLEEO[122],
así como a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 11 del mismo, relativo a
los derechos de las organizaciones políticas que se declaren en oposición[123].
Advierte la Corte que la primera norma mencionada establece una obligación de
respeto de las comunidades étnicas, conforme a la cual las organizaciones
políticas y las personas en general deben abstenerse
de atentar contra las posiciones culturales, ideológicas, cosmovisión y
opiniones políticas de esas comunidades. La segunda norma mencionada, por su
parte, impone una obligación de distinta naturaleza, en la medida que establece
que el Estado debe promover que los
partidos y movimientos sociales de los pueblos indígenas y afro descendientes
tengan acceso a los derechos reconocidos a las agrupaciones políticas que se
declaren en oposición.
184. Según lo anterior, considera la Corte que el
literal (j) del artículo 5 del PLE Estatuto de la Oposición es una norma
dirigida a todas las personas, particularmente a las organizaciones políticas,
a las que les impone la obligación de respetar la diversidad étnica. Por ello,
no puede entenderse que afecta a las comunidades étnicas, en el sentido del
artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. Por su parte, el parágrafo del artículo
11 del PLE Estatuto de la Oposición pretende promover la participación de los
pueblos indígenas y de las comunidades afro descendientes en la política, para
lo cual señala que deben reconocérsele los derechos establecidos a favor de las
agrupaciones políticas de oposición. Así, siguiendo los lineamientos expuestos
en anteriores pronunciamientos de la Corte[124],
dado que se trata de una garantía que promueve la inclusión política de los
mencionados grupos, no resulta contrario a los mandatos constitucionales que no
se hubiera realizado consulta previa con ellos en el trámite del PLE Estatuto
de la Oposición, siempre que, antes de la aplicación efectiva de la norma tal
proceso de consulta tenga efectivamente lugar.
185. Por las razones planteadas, concluye la Corte
que en el trámite del proyecto de ley que se revisa no correspondía agotar el
requisito de la consulta previa para su aprobación, ni respecto de la totalidad
del proyecto ni respecto de algunas de sus disposiciones, particularmente el literal
(j) del artículo 5 y el parágrafo del artículo 11.
v.
Síntesis del análisis del procedimiento legislativo
surtido en el PLE Estatuto de la Oposición
186. Una vez revisado el cumplimiento de cada una de las
reglas aplicables en materia de vicios de procedimiento en su formación,
concluye la Corte que el trámite legislativo del PLE Estatuto de la Oposición
se hizo con observancia de la totalidad de las normas constitucionales que
resultaban aplicables.
187.
Superado el análisis de vicios
de procedimiento en su formación del PLE Estatuto de la Oposición, procede la
Corte a realizar el examen de los asuntos de contenido material. Para el
efecto, como primera medida, se realizarán unas consideraciones sobre la
naturaleza del Estado democrático, participativo y pluralista, así como sobre
el fundamento constitucional de la oposición política en Colombia. Dichas
consideraciones son transversales a cada uno de los artículos contenidos en el
PLE Estatuto de la Oposición. Posteriormente, se aludirá al fundamento en
derecho comparado sobre las condiciones y garantías de la oposición política.
Para después, proceder con el examen constitucional del contenido material de
cada una de las disposiciones del mencionado PLE Estatuto de la Oposición.
189.
Bajo ese modelo de Estado
constitucional, el sistema jurídico colombiano reconoce a la democracia como un
principio fundante[125] y
estructural de la sociedad, en la medida que, por un lado, instituye el texto
constitucional,[126] y por
otro, confiere al pueblo la titularidad de la soberanía para conformar el poder
público, ya sea de manera directa o por medio de sus representantes (art. 3°,
C.P.).
190.
En lo que respecta a su
significado, el principio democrático en la organización política puede ser
concebido de diferentes maneras por la forma en la que se articula con
múltiples elementos de la Constitución (soberanía, pueblo, participación y
representación). Así, este principio del ordenamiento jurídico puede ser
definido como: (i) fuente de legitimidad,
en tanto sirve de justificación del poder político ejercido por los
diferentes órganos; (ii) fundamento de
derechos y obligaciones, dado que reconoce y tutela los derechos de
participación de los individuos y la sociedad en la conformación y control del
poder político e impone deberes de respeto y protección al Estado y a los
particulares; y (iii) expresión de reglas de funcionamiento y toma de
decisiones, toda vez que determina la forma en que tal poder opera
democráticamente y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse.[127]
191.
En línea con lo anterior,
la Corte Constitucional ha precisado que la elección de un marco democrático y participativo para el
desarrollo de las relaciones entre Estado y particulares, cuanto menos,
implica:
“(i) que el
Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder
público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar,
administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o
directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los
habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los órganos mediante
los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y (iv) que el
Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en
el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o
directamente”.[128]
192.
Estas implicaciones,
plasmadas en diversos apartes de la Carta e identificadas por la jurisprudencia
constitucional, demuestran la existencia de un vínculo inescindible entre la
democracia y la participación, entendida esta última como principio definitorio
de la Constitución[129],
derecho[130]
y fin esencial del Estado, en virtud del cual se debe “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y
en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”[131].
193.
La relación entre estos
principios constitucionales ha sido objeto de pronunciamiento de la Corte, en
el sentido de que, el carácter participativo del modelo democrático permite a
las personas definir el “destino colectivo” mediante la intervención “en los distintos escenarios, materias y
procesos de la vida institucional y social del país”[132]. Dicha
garantía, además de imprimir a la democracia un carácter “expansivo y universal”[133],
implica para su realización el reconocimiento de derechos constitucionalmente
establecidos que tornan efectiva la participación de los ciudadanos. Así, por
ejemplo, el artículo 40 Superior, prescribe el derecho general que tiene todo
ciudadano a participar en la conformación,
ejercicio y control de poder político, así como los derechos particulares
que se derivan de dichas facultades[134], las
cuales, en todo caso, deben realizarse mediante la formas democráticas
constitucionalmente instituidas: democracia
participativa y democracia representativa.
194.
Con la Constitución de 1991
se modificó y, consecuentemente, se complementó el modelo de democracia
representativa establecido en el anterior régimen político, con mecanismos
propios de la democracia participativa[135]. Este
Tribunal, en sentencia C-089 de 1994, explicó con claridad el sentido y la
importancia de dicho cambio constitucional:
“(…) El
fortalecimiento y la profundización de la democracia participativa fue el
designio inequívoco de la Asamblea Nacional Constituyente, luego traducido en
las disposiciones de la Carta Política que ahora rige el destino de Colombia y
de las que se infiere el mandato de afianzar y extender la democracia tanto en
el escenario electoral como en los demás procesos públicos y sociales en los
que se adopten decisiones y concentren poderes que interesen a la comunidad por
la influencia que puedan tener en la vida social y personal.
La
democratización del Estado y de la sociedad que prescribe la Constitución no es
independiente de un progresivo y constante esfuerzo de construcción histórica
que compromete a los colombianos - en mayor grado, desde luego, a las
instituciones públicas y a los sujetos privados que detentan posiciones de
poder social o político - y de cuyo resultado se derivará la mayor o menor
legitimidad de las instituciones, no menos que la vigencia material de la Carta
y la consecución y consolidación de la paz pública”.
195.
Por lo demás, es claro que
en el actual marco constitucional y democrático, el pueblo tiene la facultad de
intervenir de dos formas en la toma de decisiones que lo afectan. Por un lado,
la democracia representativa, en virtud de la cual “las personas afectadas eligen representantes para hablar por ellos en
el ámbito de los organismos decisorios representativos, es decir, constituidos
específicamente para permitir la interacción entre quienes toman las decisiones
y los representantes elegidos colectivamente por las personas potencialmente
afectadas.” Y por otro, el modelo de la democracia participativa, en el que
“los afectados se involucran directamente
en la adopción de las decisiones, y ejercen su voz no para elegir a un
representante que hablará por ellos, sino para participar directamente en la
toma de la decisión”[136].
196. Para la Corte, el símil entre los sistemas aludidos, indica que “el concepto de democracia participativa es
más moderno y amplio que el de la democracia representativa. Abarca el traslado
de los principios democráticos a esferas diferentes de la electoral, lo cual
está expresamente plasmado en el artículo 2° de la Carta. Es una extensión del
concepto de ciudadanía y un replanteamiento de su papel en una esfera pública
que rebasa lo meramente electoral y estatal”[137]. De ahí que, “[e]l ciudadano puede participar
permanentemente en los procesos decisorios que incidirán en el rumbo de su vida”[138], sin que se circunscriba
su intervención al derecho al sufragio, tal y como ocurre en la democracia
meramente representativa.
197.
Por las razones expuestas
en precedencia, la democracia participativa, en tanto principio, finalidad y
forma de gobierno (Preámbulo, arts. 1 y 2, C.P.), debe ser no solo protegida,
sino también promovida por el Estado colombiano, de manera tal que sus
decisiones, legitimadas en mayor medida por este hecho, respondan efectivamente
a las crecientes necesidades que tienen los diversos sectores de la población[139].
198.
En este punto, es
importante resaltar que, al modelo de democracia participativa se integra
necesariamente el carácter pluralista
del Estado Social de Derecho[140]. La Corte en sentencia
C-141 de 2010, al examinar el alcance de la habilitación que tenía el Congreso
de la República para modificar el texto del articulado presentado en la
iniciativa ciudadana de un referendo constitucional, precisó el significado del
pluralismo en la democracia constitucional. En concreto, manifestó:
“El pluralismo (…) se opone al unanimismo, pues acepta el juego de las
diferentes opciones ideológicas; desconfía de la homogeneidad, porque reconoce
la heterogeneidad de la sociedad, así como la existencia de los grupos a los
que pertenecen los individuos; rechaza el carácter absoluto de las opiniones o
tendencias, ya que le otorga legitimidad a los distintos puntos de vista;
promueve la participación política en la medida en que da oportunidad de
expresarse a diversas propuestas y grupos sociales y supone la aceptación de
las reglas fijadas para tornar viable esa expresión y hacerla accesible a todos”.
199.
De ese modo, el pueblo en
ejercicio de su soberanía e independencia, mediante la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991, abandonó la concepción homogéneo contenido en la
Constitución de 1886, para en su lugar implementar una organización política
pluralista en la que se destaca el deber de garantizar la participación de
todas las personas en los asuntos que les afecta, sin importar la ideología, raza,
género, origen, religión, institución o grupo social al que pertenezcan.
200.
Consideraciones de ese
talante han sido plasmadas por la jurisprudencia de este Tribunal, al prever
que “[l]a noción de pueblo que acompaña
la concepción de democracia liberal constitucional no puede ser ajena a la
noción de pluralismo e implica la coexistencia de diferentes ideas, razas,
géneros, orígenes, religiones, instituciones o grupos sociales. El pueblo de
tan heterogénea composición al escoger un modelo de democracia constitucional
acepta que todo poder debe tener límites y, por lo tanto, como pueblo soberano
acuerda constituirse y autolimitarse de conformidad con ese modelo democrático e instituye cauces
a través de los cuales pueda expresarse con todo y su diversidad. Por ello, en los estados contemporáneos la
voz del pueblo no puede ser apropiada por un solo grupo de ciudadanos, así sea
mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan una
manifestación de esa pluralidad.”[141] (Negrilla fuera del original).
201.
En ese contexto, la
jurisprudencia de esta Corte, desde sus primeros pronunciamientos, se ha
ocupado de definir las dimensiones correlativas al principio de pluralismo
constitucional, a saber:
(i)
Pluralismo ideológico. La Corte se ha referido a
esta dimensión como “la insospechada
variedad de opiniones que coexisten en el seno de la sociedad”, en la cual
no es conveniente ni posible “imponer una
sola orientación”. Ello, en razón a que, el Estado que se erige como
democrático, debe permitir y favorecer “la
expresión y difusión de esa diversidad de creencias con múltiples matices,
opiniones o concepciones del mundo”[142].
(ii)
Pluralismo institucional. Esta dimensión versa
sobre la forma en la que se atribuye el ejercicio del poder público a “diversas organizaciones estatales” y la
manera de cómo estas, se relacionan y, en efecto, facilitan un acercamiento,
con las personas y los diferentes grupos que estas conforman, ya sea por
vínculo natural o por la decisión autónoma de afiliarse[143].
202.
Vale resaltar que, ambas
dimensiones del pluralismo pueden confluir en un mismo escenario, cuando, por
ejemplo, las diversas opiniones presentes en una sociedad respecto de asuntos
de interés público son expresadas por distintos grupos y organizaciones a
través de los procesos y canales legalmente instituidos. En ese supuesto opera
el pluralismo político, el cual presupone “la
necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias
ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de
identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de
género, minorías étnicas, juventudes, etc.”[144].
203.
En ese plano, precisamente,
los partidos y movimientos políticos son una de las formas que la Constitución
prevé para garantizar a todos los ciudadanos la participación política en la
definición de la agenda estatal. En efecto, como lo ha señalado la Corte, el
carácter pluralista implícito en el Estado constitucional y democrático tiene directa incidencia en la
estructura y organización de ese tipo de asociaciones (art. 107 Superior), por
cuanto les impone el deber de incorporar internamente los conductos apropiados
que“(i) permit[an] la deliberación de las distintas vertientes
ideológicas al interior de la agrupación;” y “(ii) articul[en] esas posiciones
con la regla de mayoría, utilizada para la toma de decisiones dentro del
partido o movimiento político.”[145] De esta manera, los partidos y movimientos políticos, en tanto
mecanismo de participación política, cumplen con la función de canalizar y comunicar
al Gobierno las exigencias, así como las expresiones de apoyo u oposición de
los gobernados, en especial las de las minorías de conformidad con lo previsto
en el artículo 112 Superior.
204.
Sobre esa base, y con
fundamento en las disposiciones constitucionales por medio de las que se
desarrolla el principio de participación, la Corte mediante sentencia C-577 de
2014, al resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el
artículo 1º (parcial) y el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2012[146],
determinó que “[u]n elemento
definitorio/esencial/axial a la Constitución colombiana es: la participación
política como principio fundante y transversal al régimen constitucional
colombiano resulta esencial en la conformación, ejercicio y control del poder
en un Estado democrático como el establecido a partir de la Constitución de
1991”.
206.
El mandato constitucional de incorporar un estatuto de
la oposición, con el fin de dotar de garantías concretas el ejercicio de la
oposición política aparece por primera vez en el constitucionalismo colombiano
en el año de 1991; si bien, anteriormente, las Constituciones incluyeron
disposiciones relativas al ejercicio de los derechos políticos, no se
encargaron de enunciar, en concreto, las garantías para la oposición política[147].
207. De acuerdo con los
debates de la Asamblea Nacional Constituyente con el estatuto de la oposición
se buscó superar el sistema político “bipartidista” y cerrado al escrutinio
ciudadano[148],
denunciado en las sesiones de la Asamblea Constituyente, para darle a los
distintos grupos políticos la posibilidad de pacíficamente y por las vías del
derecho fiscalizar el poder, criticarlo y ofrecer alternativas para la
alternancia política. Al respecto, el constituyente, Hernando Herrera Vergara
manifestaría que con la creación de un estatuto de la oposición “nadie tendrá por qué hacer oposición
clandestina, ni apelar a medios que no puedan utilizarse públicamente”[149]
208.
En efecto, en medio de la discusión de estas
propuestas en la comisión primera, se puso de presente la necesidad de
consagrar garantías a los grupos, movimientos y partidos para el ejercicio
pacífico de la oposición. En este sentido, la constituyente Aida Yolanda Abella
Esquivel, puso de presente la grave situación de desprotección de la Unión
Patriótica, y la necesidad de que la oposición política se viera protegida
frente a la violencia que padecía en ese entonces el país, llamado al que se
unieron los constituyentes Horacio Serpa, Alfredo Vásquez Carrizosa y Álvaro
Leyva Durán[150].
209. La subcomisión Cuarta
de la Comisión Primera fue el escenario donde se debatió la propuesta que se
presentaría en la Asamblea Nacional Constituyente, respecto de la naturaleza de
la oposición política. Algunos de sus miembros defendieron que se trataba de un
derecho fundamental[151],
mientras que para otros era un componente de la garantía de los derechos
políticos[152].
De acuerdo con la propuesta del Gobierno, el ejercicio de la oposición “es un derecho de los ciudadanos y los
partidos políticos dentro de la Constitución y la ley” que debía
incorporarse dentro del título elecciones, partidos políticos y oposición; de
otro lado para la Alianza Democrática M-19, dicho derecho debía hacer parte del
título relativo a los derechos, garantías y deberes fundamentales, como derecho
fundamental de los partidos y movimientos que no participan en el gobierno.
210. Por su parte, la
propuesta del Partido Social Conservador caracterizó el ejercicio de la
oposición como parte del título de “principios,
deberes y garantías”, como la facultad de los ciudadanos y partidos de “ejercerla como función crítica y
fiscalización de la acción gubernamental y la formación de alternativas”;
la propuesta liderada por el constituyente Serpa, incluía el ejercicio de la
oposición como parte de su proyecto relativo a los partidos políticos,
definiéndolo como el “derecho de los
partidos que no hacen parte del gobierno”; el constituyente Arias López, se
refirió en su propuesta a la oposición como “un derecho de los ciudadanos,
partidos y grupos políticos” que incorpora “función de control, vigilancia y fiscalización del gobierno. Constituir
alternativas de poder”.
211.
El constituyente Plazas Alcid, propuso la
incorporación en el título relativo a la rama electoral, partidos políticos y
elecciones; por otra parte el constituyente Antonio Galán Sarmiento abogó por
su incorporación en el título relativo a la rama electoral, definiendo la
oposición como “un derecho cuyo ejercicio
garantiza la vigencia de las instituciones democráticas”; finalmente, el
constituyente José Matías Ortiz, consideró que el derecho de oposición debía
integrar las garantías asociadas a los partidos políticos, órganos de
representación y sistema electoral, y definía, en su propuesta, como un mandato
al Estado de “proteger el derecho de
partidos, movimientos tendencia (sic) y ciudadanos a ejercer la oposición”.
212.
En la discusión sobre los partidos políticos y la
organización electoral aparecería una propuesta del Congreso en el sentido de
que la garantía de la oposición se consagra así “La oposición tendrá el Estatuto legal que garantice su participación en
la vida democrática, el derecho de acceso a la administración pública, el
derecho de réplica, la rectificación y al uso de los medios de comunicación y
publicidad del Estado. En las directivas de toda Corporación pública tendrán
representación las minorías. La oposición tendrá derecho a expresarse en la
cátedra y los foros universitarios”; así como otra del constituyente Jaime
Arias en la que las garantías de la oposición se definían así “la oposición es un derecho de los ciudadanos
y de los partidos políticos, que se ejercerá democráticamente dentro de las
normas de la constitución nacional y la ley, orientada a la función de control,
vigilancia y fiscalización de la acción administrativa del gobierno y demás
funciones estatales, tendiente a construir alternativas legítimas de poder.
Parágrafo. Todo partido o grupo de oposición, cuyos votos superen el diez por
ciento del total nacional gozará del acceso a los medios de comunicación social
del Estado, en condiciones iguales a los del uso que de ellos hagan los voceros
del gobierno”[153].
213. En la subcomisión
cuarta de la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente, se
propondría que la Constitución incorporara un mandato al legislador para
establecer un estatuto de la oposición “en
el que se consagre el derecho que tienen los partidos y movimientos políticos
que no participan en el Gobierno, para garantizar el ejercicio de su función
crítica y la formación de alternativas políticas”, así la oposición se
caracteriza como “una expresión
contestaría por las vías pacíficas y democráticas”. El propósito de dicho
estatuto sería el de establecer (i) el acceso a la información oficial[154]; (ii)
el acceso a los medios de comunicación social del Estado, de acuerdo con la
representación obtenida en las elecciones; (iii) el derecho de réplica con
respecto a las informaciones inexactas o injuriosas en la misma forma y por el
mismo medio a través del cual se produjeron; (iv) la igualdad de oportunidades
para el acceso a los cargos públicos; (v) el derecho a participar en asuntos
electorales y en la política exterior del país; y (vi) el derecho de las
minorías electorales a participar en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados de acuerdo con su representación.
214. Esta propuesta surge
luego de las múltiples discusiones en la subcomisión[155] sobre
la naturaleza y el contenido que debía tener este artículo. En efecto, según lo
manifestado en su informe, dicha subcomisión presentaría un proyecto de
consenso, que pretendía la “elevación a
la categoría constitucional del derecho de oposición política y sus garantías”,
pero con el fin de “evitar un excesivo
reglamentarismo constitucional” se dejaría en manos del legislador la
expedición del estatuto.
215. Dicha propuesta fue
llevada a la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente. En la ponencia
para primer debate en la plenaria de la Asamblea, se señaló que el incorporar
el Estatuto de la Oposición debía permitir “el
ejercicio de la función crítica de los gobiernos por parte de agrupaciones que
no participen en los mismos”, para ello se les dotaría de garantías tales
como “el ejercicio pleno de la función
crítica, la consagración del derecho de réplica, la participación directa en
asuntos de especial interés nacional el mantenimiento del sistema de
representación proporcional en las corporaciones públicas”[156]. Así, en definitiva, entre el texto aprobado
propuesto por la subcomisión y el aprobado definitivamente no median
diferencias ostensibles, dado el consenso imperante en la necesidad de dotar de
garantías democráticas a la oposición y de establecer un marco general en la
Constitución con base en el cual el legislador pudiera detallar cada una de las
garantías que les serían concedidas a quienes ejercen esta actividad esencial
para una democracia pluralista, según los cambios o ajustes que fuesen
necesarios para reflejar el ámbito social y político.
216. Dentro de los sistemas democráticos, la oposición
desempeña un papel fundamental en la medida en que define la dinámica de los
gobiernos de turno. De manera general, podría decirse que las funciones de la
oposición en los sistemas políticos democráticos son: (i) expresarse sobre la
dirección que toma (o debería tomar) el gobierno, ya sea a nivel general o
sobre aspectos relevantes en la discusión de leyes o el desenvolvimiento de
ciertas políticas; (ii) ejercer funciones de control del gobierno en turno,
utilizando los recursos legales a su alcance y expresarse sobre los resultados
de la actuación del gobierno y sus consecuencias; y (iii) prepararse para la
alternancia, es decir, toda oposición tiene la responsabilidad de ostentarse
como una opción de gobierno[157].
En últimas, podría decirse que la oposición funciona como herramienta que
materializa el control al poder, el pluralismo político y las condiciones de
alternancia de gobierno, en el caso de los partidos políticos[158].
217. Con base en estas funciones, el estudio que se
realizará a continuación buscará mostrar las condiciones y garantías para el
ejercicio de la oposición política a través de un análisis de derecho
comparado. Sin embargo, antes de realizar esto, deben plantearse ciertas
precisiones con el fin de optar por una adecuada selección de casos que
permitan una comparación apropiada con el sistema colombiano.
Diferencias en el ejercicio de la oposición en
sistemas jurídicos “presidencial” y “parlamentarios”
218. Para adelantar un análisis pertinente en derecho
comparado, debe comenzarse por buscar sistemas jurídicos cuyas características
se asimilen al sistema de gobierno vigente en Colombia. En esa medida, lo
primero que debe mencionarse es que la oposición desempaña un papel diferente
en el sistema presidencial y en el sistema parlamentario.
219. En los sistemas parlamentarios, la oposición
tiene un rol ‘fluido’ en las decisiones de gobierno y no solo en la formación
de leyes. Por el contrario, los sistemas presidenciales se caracterizan por su
forma electoral de ‘suma cero’ o ‘todo o nada’[159],
donde el ganador se queda con todo y el perdedor sin nada, incluso si la
elección ha sido resuelta por un solo voto. De este modo, mientras que en los
sistemas parlamentarios existe un constante enfrentamiento entre oposición y
gobierno, este debate, en los sistemas presidenciales es casi inexistente.
Mientras que el sistema parlamentario maximiza la discusión y el encuentro
entre gobierno y oposición; el presidencial maximiza la distancia entre estos
dos.
220. En últimas, podría decirse que “el ejercicio de la oposición es claramente
diferente en regímenes presidencialistas, ya que se constatan tendencias
institucionales y culturales hacia la exclusión, frente a formas de gobierno
que garantizan e incluso presionan la discusión y debate con la oposición, como
el gobierno parlamentario”[160].
Y esto, precisamente justifica que la oposición en el presidencial sea
estudiada de manera diferente a como funciona en los sistemas parlamentarios.
221. Por ello, a continuación se presentará un
análisis comparado de la oposición política en regímenes presidenciales,
especialmente en países de América Latina, cuya cultura y desarrollo histórico
son asimilables al del caso colombiano.
Oposición en países latinoamericanos
222.
El
análisis comparado se enfocará en la descripción de los sistemas de
financiamiento a los partidos y a las campañas, el acceso a medios de
comunicación y el acceso a información del gobierno. Para empezar, es
importante mencionar que únicamente la Constitución colombiana, en su artículo
112[161],
y la Constitución ecuatoriana de 1998[162],
derogada por la Constitución de 2008 y que no incluyó una previsión
equivalente, prevén una ley específica para el ejercicio de la oposición y
participación de las minorías. Sin embargo, en ninguno de los dos casos fue
desarrollada esta previsión, por lo que “las
garantías para el ejercicio de la oposición habrá que encontrarlas en las leyes
sobre partidos políticos, los códigos electorales, las normas constitucionales
sobre el sistema electoral, las leyes sobre la publicidad y su contratación y
las leyes sobre el derecho al acceso a la información”[163].
Casos Específicos: México
223.
En
1990, se expidió el Código de Procedimiento e Instituciones Electorales
(COFIPE), como una legislación extensa que busca regular de manera precisa
diferentes aspectos del sistema de partidos políticos de México[164].
224.
Sistema de financiamiento a partidos políticos: En desarrollo de lo establecido en el artículo
41, núm. 2, literales a), b) y c) de la Constitución, el COFIPE desarrolla el
sistema de financiamiento a los partidos políticos. Este financiamiento se da
de manera directa –entrega de dinero- y de manera indirecta –permitiendo el
acceso a medios de comunicación, franquicias postales y un régimen fiscal
especial-.
En
cuanto al financiamiento directo, conforme al artículo 77 del COFIPE, el
financiamiento puede ser público (que siempre debe prevalecer sobre el privado,
aclarándose que se prohíbe el financiamiento de entidades internacionales o
iglesias), puede haber autofinanciamiento o por medio réditos financieros.
Asimismo, el artículo 78 del COFIPE, reproduciendo el artículo 41 de la
Constitución, determina los tres conceptos por los que los partidos políticos
reciben dinero del Estado:
(i) Actividades Ordinarias Permanentes: El Instituto Federal Electoral (IFE),
multiplica el número de ciudadanos inscritos en el censo electoral, a la fecha
de corte julio de cada año, por el sesenta y cinco por ciento (65%) del corte
mínimo vigente para el Distrito Federal, y el resultado de esto constituye el
financiamiento público anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias
permanentes. De esta cantidad, el treinta por ciento (30%) es repartido de
manera equitativa entre todos los partidos políticos con representación en
alguna de las Cámaras del Congreso y el setenta por ciento (70%) restante se
distribuye según el porcentaje de la votación nacional que hubiese obtenido en
la votación de diputados inmediatamente anterior.
(ii)Gastos de Campaña: De conformidad con el artículo 78, núm. 1,
literal b) del COFIPE, en el año de la elección en que se renueven el Poder
Ejecutivo federal y las dos Cámaras del Congreso, a cada partido político se le
otorgará para gastos de campaña un monto equivalente al cincuenta por ciento
del financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades
ordinarias permanentes le corresponda en ese año; y en el año de la elección en
que se renueve solamente la Cámara de Diputados, a cada partido político se le
otorgará para gastos de campaña un monto equivalente al treinta por ciento del
financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias
permanentes le corresponda en ese año.
(iii)
Actividades específicas como entidades de interés
público: Según el artículo 78, núm. 1, literal c) del COFIPE, la educación y
capacitación política, investigación socioeconómica y política, así como las
tareas editoriales de los partidos políticos nacionales, serán apoyadas
mediante financiamiento público por un monto total anual equivalente al tres
por ciento del que corresponda en el mismo año para las actividades ordinarias.
225. Acceso
a medios de comunicación: El
artículo 49 del COFIPE regula el acceso a radio y televisión de los partidos
políticos. En primera medida, el numeral 6 de dicho artículo prohíbe que los
partidos, precandidatos y candidatos contraten publicidad, ya que el acceso a
medios, específicamente radio y televisión, se hará de manera gratuita, de
conformidad con lo que establezca el IFE. En cuanto a la distribución de los
espacios en medios, el artículo 55 del COFIPE establece que el IFE tendrá
derecho, desde el periodo prelectoral hasta el día de elecciones, a 48 minutos
diarios de televisión y radio que distribuirá por horas, a razón de dos o tres
minutos por hora, dando prelación a los horarios con mayor audiencia.
Estos
48 minutos son posteriormente distribuidos entre los partidos políticos de la
siguiente manera: 7 minutos para publicidad institucional del IFE y de los 41
minutos restantes, el 30% por igual entre todos los partidos políticos, y 70%
entre los partidos según el número de votos obtenidos en las últimas elecciones
a diputados.
226. Ley
federal de transparencia y acceso a la información pública: Esta Ley obliga a todas las dependencias
federales a publicitar de manera oficiosa información general sobre su
estructura orgánica, facultades administrativas, directorio de servidores
públicos, jefes de departamento, remuneración mensual por puesto, dirección
electrónica donde se pueden enviar solicitudes de información, servicios que
ofrece, información sobre el presupuesto asignado, informes sobre ejecución del
presupuesto, resultados sobre auditorías a cada entidad obligada, información
sobre el diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los
programas de subsidio en caso de que existan en la dependencia, así como los
listados de beneficiarios de los programas sociales establezca el presupuesto
de la federación; las concesiones, permisos o autorizaciones otorgados, los
titulares de aquellos, las contrataciones de obras públicas, bienes adquiridos,
arrendados, y servicios contratados, monto de los mismos, nombre de
proveedores, contratista o persona física o moral que los haya celebrado y los
plazos de cumplimiento; establece que los informes que presenten los partidos
políticos y las agrupaciones políticas nacionales al IFE, así como las
auditorias y verificaciones deberán hacerse públicos al concluir el
procedimiento de fiscalización. Cualquier ciudadano y por lo tanto cualquier
partido político, podrá solicitar al IFE la información relativa al uso de los
recursos públicos que reciban los partidos.
Casos Específicos: Brasil
227.
Lo
primero que debe tenerse en cuenta es que si bien la Constitución reconoce los
derechos fundamentales a la participación y a la formación libre de partidos
políticos, en sus artículo 16 y 17, sólo hasta el año 1995 se derogó la Ley
5682 de 1971 sobre partidos de la época de la dictadura militar. La regulación
relacionada con las principales instituciones electorales y la oposición, se
encuentra prevista principalmente en la Ley 9096 de 1995 o Ley de partidos
políticos.
228.
Financiamiento: Los artículos 38 y siguientes de la Ley 9096 de 1995 establecen un
Fondo Especial de Asistencia financiera a los partidos políticos constituidos
por las multas y sanciones pecuniarias en aplicación del código electoral y
leyes conexas; las donaciones de personas físicas o jurídicas, realizadas a
través de depósitos bancarios directamente en el fondo de las partes y las
asignaciones presupuestarias del Estado en “una
cantidad no menos, cada año, al número de votantes registrados el 31 de
diciembre del año pasado al proyecto de presupuesto, multiplicado por treinta y
cinco centavos en el valor de agosto de 1995”.
Este
fondo es manejado en una cuenta especial por el Tribunal Superior Electoral que
los 5 primeros días de cada mes deberá enviar los recursos a los que tienen
derecho los partidos de la siguiente manera: 1% en partes iguales a todos los
partidos con estatuto registrado en el Tribunal Superior Electoral, el 99%
restante a los partidos que tengan funcionamiento parlamentario según la ley,
en la proporción a los votos obtenidos en la última elección a cámara de
diputados, siempre que superen el 5% del censo electoral en votos, y estos
estén repartidos en 1/3 de los estados (art. 44). Esta ley no reglamenta el
financiamiento de las campañas electorales, solo sus gastos de funcionamiento,
personal, propaganda doctrinaria, manutención de un instituto o fundación de
investigación de educación política. El financiamiento de las campañas lo
reglamenta la Ley 9504 de 1997 o Ley General de Elecciones, la cual reglamenta
las donaciones de particulares o personas jurídicas a los candidatos o
partidos, y los mecanismos de control. Expresamente excluye el financiamiento
público directo a las elecciones (art. 79), es decir, el Estado no financia a
los partidos con nada diferente al Fondo Partidario.
229. Acceso
a medios de comunicación: La
Ley de partidos, en su título IV, reglamenta el acceso a los medios de
comunicación (radio y televisión). Mediante el artículo 45.3 de la Ley 12.034
de 2009 se prohibió la publicidad política pagada y se estableció que ésta sólo
podía transmitirse entre las 7:30 y 10:00 p.m., con los fines precisos de:
mostrar los programas de los partidos políticos; los mensajes a los afiliados
sobre la ejecución del programa partidario, la realización de eventos y las
actividades en el Congreso del partido; la divulgación de la posición del
partido con relación a temas políticos; y la promoción y difusión de la
participación política de las mujeres.
Los
partidos pueden elegir cómo usar su tiempo al aire, ya sea escogiendo entre una
transmisión en cadena, nacional o por estados, o diez inserciones de 30
segundos, o cinco de 1 minuto por día. Los partidos políticos podrán difundir
en los canales nacionales un programa con duración de 20 minutos cada uno y
utilizar en las inserciones de 30 segundos o de un minuto, 40 minutos al
semestre.
Según
la ley 11300 de 2006, en periodos de campañas electorales (45 días antes de la
elección), todos los canales de televisión abierta (públicos y privados) y cerrada
(canales por pago), deberán transmitir la propaganda electoral de los partidos
para presidente del Congreso federal, gobernadores y asambleas estatales, así
como para alcaldes municipales y sus consejos, conforme a 1/3 del tiempo de la
franja de elecciones (en periodo de elecciones, según la elección que se trate,
varía de las 7:00 p.m. a las 7:30 p.m. y 11:00 p.m. a 11:30 p.m. martes, jueves
y sábado) de manera igualitaria para todos los partidos con candidatos
inscritos y 2/3 del tiempo en proporción al número de representantes en la
Cámara, considerada en el caso de coalición, el resultado de la suma del número
de representantes. En periodos electorales el acceso a medios depende de la
representatividad del partido político, y en el periodo entre elecciones el
acceso es igualitario, teniendo posibilidad de acceder a todos los medios,
públicos y privados, con el fin de informar a los electores de su trabajo
parlamentario.
Casos Específicos: Argentina
230.
Financiamiento: Las leyes vigentes de financiamiento de partidos prevén un sistema de
subsidio de recursos que es aglutinado en un fondo permanente adscrito y
administrado por el Ministerio del Interior. Este fondo gira recursos a los
partidos por tres conceptos: (i) recursos por desenvolvimiento institucional:
de estos recursos, el 20% se distribuye de forma equitativa entre todos los
partidos y el 80% en forma proporcional a la cantidad de votos que el partido
hubiera obtenido en la última elección de diputados nacionales; (ii) recursos
por capacitación y formación política los partidos: los partidos deberán
destinar el 20% de lo que reciban por concepto de aporte anual para
desenvolvimiento institucional al financiamiento de actividades de capacitación
para la función pública, formación de dirigentes e investigación, so pena de la
pérdida del derecho del partido a recibir este aporta por el término de un año;
y (iii) recursos por campañas electorales primarias y generales: en los años de
eventos electorales nacionales en el Congreso, en la ley anual de presupuesto,
se debe especificar el monto que se transferirá a los partidos por concepto de
aporte excepcional para el financiamiento de la campaña electoral. El 50% del
monto asignado por el presupuesto se distribuye de forma equitativa entre las
listas presentadas y el otro 50% entre los 24 distritos, en proporción al total
de electores correspondiente a cada uno.
La ley, además, prevé el financiamiento privado a
los partidos. Las donaciones pueden destinarse al fondo partidario permanente o
a cada partido particular (no se contempla la contribución a candidatos). Se
prohíbe el aporte a campañas políticas de partidos por parte de contratistas
del Estado. Las contribuciones no pueden superar el monto equivalente al 1% del
total de gastos permitidos frente a personas jurídicas y el 0.5% de gastos
permitidos frente a personas naturales.
231.
Acceso a medios de comunicación: La Ley 26.522 de 2009 o Ley de Servicios de
Comunicación Audiovisual, prevé que todos los servicios de comunicación están
obligados a ceder el 10% del tiempo total de programación para fines
electorales. Frente a las elecciones primarias, el 50% del espacio se tribuirá
por parte iguales entre los partidos que oficialicen precandidatos y el 50%
restante en forma proporcional a la cantidad de votos obtenidos en la elección
general anterior para la categoría de diputados nacionales. En caso de segunda
vuelta electoral en la elección de Presidente y Vicepresidente, las fórmulas
participantes recibirán el equivalente al 50% de los espacios recibidos por el
partido político que más espacios hubiera obtenido en la primera vuelta.
Los partidos políticos y sus candidatos no
podrán, en ningún momento, contratar o adquirir, por sí o por terceros,
espacios en cualquier modalidad de radio o televisión para promoción con fines
electorales. Asimismo, las emisoras de radio y canales de televisión, no pueden
emitir publicidad que no sea la distribuida y autorizada por el Ministerio del
Interior.
232.
Transparencia y acceso a información: El artículo 38 de la Constitución argentina de
1994 garantiza el acceso a la información estatal por parte de los partidos
políticos. Esto implica que los órganos gubernamentales están obligados a
brindar a los partidos políticos toda la información que les sea solicitada en
debida forma.
Casos Específicos: Perú
233.
Financiación: Los partidos que hayan alcanzado representación en el Congreso, tendrán
derecho a financiación pública. El monto de la financiación equivale al 0.1% de
la Unidad Impositiva Tributaria por cada voto emitido para elegir
representantes al Congreso. La finalidad de dichos recursos debe ser: (i)
formación, capacitación e investigación durante campañas; (ii) funcionamiento
ordinario; y (iii) campañas. Estos recursos se entregan un quinto por año a
cada partido (los periodos presidenciales y del Congreso son de 5 años),
distribuyéndose el 40% de manera equitativa entre todos los partidos y el 60%
en forma proporcional a los votos obtenidos por cada partido en la elección de
representantes al Congreso. Los aportes privados a los partidos no pueden ser
superiores anualmente a 60 Unidades Impositivas Tributarias. Se prohíbe la
financiación por parte de confesiones religiosas, empresas de derecho público o
con participación del Estado y no se permite que los candidatos reciban
financiamiento directamente.
234.
Acceso a medios de comunicación: El acceso a medios de comunicación públicos y
privados de manera gratuita se da en el periodo electoral (desde un mes hasta
dos días antes de elecciones), en la franja de 7:00 p.m. a 10:00 p.m. Se
distribuyen de la siguiente manera: 10 minutos diarios entre el día 30 y el día
15 previo a elecciones; 20 minutos diarios entre los 14 y los 6 días previos; y
30 minutos diarios entre el día 5 y el día 2 previo a elecciones. El tiempo se
distribuirá 50% de manera igualitaria entre todos los partidos políticos con
candidatos inscritos en el proceso electoral y 50% proporcionalmente a la
representación con la que cuenta cada partido político en el Congreso. El
acceso a medios de comunicación en periodos no electorales está limitado a los
medios de comunicación estatales, otorgando mensualmente 5 minutos a cada
partido político con representación en el Congreso.
Oposición en otros sistemas, relevantes para el
caso del PLEEO
Casos Relevantes en sistemas parlamentarios:
Portugal
235. El artículo 117.2 de
la Constitución establece que una ley desarrollará los derechos de la
oposición. La Ley 59 de 1977, reformada por la Ley 24 de 1988, establece el
estatuto de la oposición. Consagra el derecho a la oposición en todos los
niveles del gobierno (nacional, regional y local) y establece puntualmente
quiénes son los titulares de este derecho: partidos políticos que no hagan
parte del gobierno o que no ejerzan actividades ejecutivas en los niveles
locales. Al desarrollar los derechos y garantías, establece el derecho a la
información, a la consulta previa, a la participación, a declarar, establece
medidas tendentes a asegurar la independencia de los medios de comunicación y
fija un mecanismo de seguimiento de las garantías y los derechos de la
oposición.
236. En cuanto al derecho
a la información, señala que sus titulares tienen derecho a ser informados
regularmente sobre el proceso de los principales asuntos de interés público.
Este derecho obliga a los órganos ejecutivos a proporcionar esta información “en un plazo razonable”.
237. Frente al derecho a
la participación, establece que los partidos de oposición tienen derecho a
pronunciarse por los medios constitucionales y legales de cualquier cuestión de
interés público y, además, a participar y estar presentes en los actos y
actividades oficiales que por su naturaleza requieran de ella (artículo 6).
Asimismo, el artículo 7 señala que los partidos de oposición tienen el derecho
a pronunciarse, en el trámite legislativo, sobre los proyectos de ley que se
refieran a las elecciones y al régimen de partidos.
238. Por último, establece
que el ejecutivo de todos los niveles de gobierno debe presentar informes de
evaluación del grado de observancia del respecto de los derechos y garantías consagradas
en la ley, informes que se deben enviar a los titulares del derecho de
oposición para que se pronuncien sobre ellos e, incluso, pueden ser objeto de
discusión en la asamblea respectiva.
Casos Relevantes en sistemas
parlamentarios: Reino Unido
239. El reconocimiento
legal del partido mayoritario por fuera del gobierno se dio con la expedición
del Minister of the Crown Act de
1937, el cual estableció en su sección 5ª que “There shall be paid to the Leader of the Opposition an anual Cortery of
two thousand pounds”. Este Corterio es solo para el partido mayoritario en
la oposición, por lo que los terceros partidos minoritarios no tienen derecho a
este financiamiento.
240. Por otro lado, la
misma ley establece el “opposition day”,
donde la oposición tiene derecho de fijar el orden del día, ya sea para
adelantar discusiones, debates o votaciones aprobatorias de leyes. Este día se
celebra 20 veces en cada periodo constitucional de la cámara baja.
Casos Relevantes en sistemas
parlamentarios: Francia
241.
La Constitución francesa, en su artículo 48, establece
que “un día de sesión por mes está
reservado al orden de la agenda en cada cámara a la iniciativa de los grupos de
oposición y los grupos minoritarios”. Igualmente, en su artículo 51-1señala
que el reglamento de cada Cámara “reconocerá
derechos específicos a los grupos de oposición de la Cámara correspondiente,
así como a los grupos minoritarios”. Sumado a esto, establece, en su
artículo 51-2, que en desarrollo de la misión de control y evaluación al
gobierno, podrán crearse “comisiones de
investigación dentro de cada Cámara para recoger elementos de información”.
Casos
Relevantes en sistemas parlamentarios: España
242.
Entre
las características más importantes del sistema electoral español, en lo que a
funciones y efectos se refiere, se puede destacar que: (i) excluye a los
partidos pequeños; (ii) ofrece ventajas para los principales partidos y el
partido más grande o más votado; (iii) beneficia a los partidos del eje
centro-derecha; (iv) produce efectos concentrados sobre el sistema de partidos;
y (v) promueve la formación de mayorías[165].
El grupo parlamentario es el centro de gravedad del
pluralismo político dentro de las Cortes Generales, y los diputados
individuales se encuentran jurídica y políticamente limitados frente a los
grupos. Con base en el Reglamento del Congreso de los Diputados y el Senado,
los legisladores españoles optaron por potenciar la figura de los grupos
parlamentarios en detrimento de la posición de los diputados individuales y
autónomos. Como se puede ver en los artículos 25, 26 y 27 del Reglamento del
Congreso, si algún o alguno de los diputados no quedara integrado en cualquiera
de los grupos parlamentarios, se incorporaría automáticamente dentro del Grupo
Mixto al vencimiento del plazo. Los grupos parlamentarios representan así a los
partidos, de modo que salvo el Grupo Mixto, los grupos parlamentarios se
corresponden con los partidos políticos de forma individualizada.
Los grupos parlamentarios tienen cierta influencia
frente a los proyectos de ley que el gobierno presenta a la cámara, donde a
grupos y diputados, según el artículo 110.1 del Reglamento del Congreso, se les
faculta para presentar enmiendas a los mismos, pero el escrito de enmiendas de
los diputados deberá llevar la firma del portavoz del respectivo grupo
parlamentario. Las enmiendas que sean a la totalidad del proyecto (y en las que
se soliciten la devolución del proyecto de ley o se proponga un texto
alternativo) sólo podrán ser presentadas por los grupos parlamentarios (artículo
110.3 del Reglamento del Congreso). Del mismo modo, sólo los grupos
parlamentarios están facultados para mantener y defender esos votos
particulares y enmiendas en la discusión plenaria, notificándolo previamente al
presidente de la Cámara (artículo 117 del Reglamento del Congreso). Las
proposiciones de ley pueden ser presentadas por un diputado siempre y cuando
vayan acompañadas por la firma de otros catorce miembros de la cámara, o bien
por un grupo parlamentario con la sola firma de su portavoz (artículo 126 del
Reglamento del Congreso). La formulación de enmiendas, exige la firma del
portavoz del grupo respectivo en las enmiendas al articulado, mientras que las
enmiendas a la totalidad son privativas de los grupos. Así, el diputado
individual en la vida parlamentaria tiene muy pocas posibilidades de
intervención autónoma, y el control de los dirigentes del grupo es notorio.
Bajo este panorama, se ha concluido por lo general
que los reglamentos y normas contienen pocas garantías formales para que la
oposición y las minorías parlamentarias en la estructura parlamentaria
española, desarrollen con efectividad sus funciones, lo que contrasta con lo
observado en sistemas como el Reino Unido y Portugal. Esto se verifica desde el
acceso a la Presidencia del Congreso y el Senado, cuya elección se rige por el
principio de mayoría (artículo 37 del Reglamento del Congreso). Esto mismo se
refleja en las Mesas del Congreso y el Senado, en la medida que su composición
y capacidad de decisión responde al principio mayoritario. Sumado a esto, puede
verse que la oposición no cuenta con garantías para interponer recursos ante el
Pleno sobre órdenes impuestas por la mayoría y existe el riesgo de que ciertos
grupos minoritarios no consigan tener presencia en las Mesas, impidiendo así su
participación en las deliberaciones que en ellas tengan lugar. Al permitir un
voto limitado, los promotores de la protección de las minorías sugieren que se
establezca, al igual que en los sistemas parlamentarios belga y francés, el
requisito de mayoría reforzada o absoluta a efecto de que obligue a negociar en
la composición de la Mesa. También se ha propuesto que la fijación del orden
del día quede al menos una vez a la semana en manos exclusivas de la oposición.
En lo que respecta a la Junta de Portavoces, ésta se
encuentra integrada por un representante de todos los grupos parlamentarios
(mayoría, oposición y minorías) y se reúne, para cada caso, bajo la Presidencia
del Congreso y el Senado. Se ha señalado que es posible que dentro de la Junta
la mayoría esté en inferioridad de condiciones respecto a unas minorías
representadas a la hora de la discusión, así como por el hecho de que
reglamentariamente se exige la adopción de acuerdos en función de un voto
ponderado.
En lo correspondiente a las funciones de control,
tales como preguntas e interpelaciones, se ha dicho que la ventaja de las
preguntas es que pueden ser presentadas ante la Mesa de las Cámaras sin que se
exija intervención de los grupos parlamentarios, dejándose en manos de los parlamentarios
individuales la iniciativa de tomar alguna medida que pueda repercutir sobre un
asunto del gobierno (artículo 185 del Reglamento del Congreso). Sin embargo, el
problema al que nuevamente se enfrentan oposición y minorías, además de la
admisibilidad de las preguntas por parte de la Mesa (y de las que se excluyen
todas las de interés personal), es que en los órdenes del día no se seleccionan
aquellas que destaquen por su impacto o trascendencia política, sino por el
criterio de prioridad a los legisladores que no hubieran planteado otras en el
mismo periodo de sesiones, así como por la proporcionalidad entre los grupos
parlamentarios[166].
Dentro de la práctica parlamentaria española la principal crítica sobre la
efectividad de este instrumento de control es que su utilización deja mucho que
desear cuando las Cámaras están dominadas por una mayoría sólida.
Por último, vale la pena destacar las comisiones de
investigación especiales que prevé el reglamento del Congreso en España, en
donde la Cámara de Diputados, a propuesta del gobierno, de la Mesa, de dos
Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara, se
podrá acordar la creación de una Comisión de Investigación sobre cualquier
asunto de interés público (artículo 52.1 del Reglamento del Congreso). Estas
comisiones son integradas por diputados de los partidos fuera del gobierno, y
se encargan de investigar temas de trascendencia nacional.
243. En
este apartado se realizará el análisis constitucional del contenido material de
las varias disposiciones que conforman el PLE Estatuto de la Oposición; para
ello, se transcribirá el precepto respectivo, seguidamente se apuntarán las
observaciones pertinentes de los intervinientes sobre el correspondiente
mandato y a continuación se incorporarán las consideraciones de la Corte sobre
el mandato a valorar.
Artículos 1 a 5: Tema –Objeto, Definiciones, Derecho
fundamental a la oposición política, finalidades y principios rectores
“PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 03 DE 2017 SENADO, 006 DE 2017
CÁMARA
por
medio de la cual se adoptan el Estatuto
de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas
independientes.
CAPÍTULO
I
Disposiciones
generales
Artículo 1°. Objeto.
La presente ley estatutaria establece el marco general para el ejercicio y la
protección especial del derecho a la oposición de las organizaciones políticas
y algunos derechos de las organizaciones independientes.
Artículo 2°. Definiciones.
Para efectos de la presente ley, entiéndase por organizaciones políticas a los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como a los grupos
significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales
con representación en las corporaciones públicas de elección popular.
Por Gobierno
entiéndase, según corresponda, al nacional encabezado por el Presidente de la
República, y a las administraciones departamentales, distritales y municipales,
encabezadas por el respectivo gobernador, alcalde distrital o municipal.
Por Autoridad
Electoral se entiende al Consejo Nacional Electoral o la entidad que haga sus
veces.
Por réplica se
entiende el derecho que le asiste a las organizaciones políticas declaradas en
oposición a responder y controvertir declaraciones que sean susceptibles de
afectarlas por tergiversaciones graves y evidentes en los términos establecidos
en el artículo 17 de la presente ley.
Artículo 3°. Derecho
fundamental a la oposición política. De conformidad con los artículos 40 y
112 de la Constitución Política, la oposición es un derecho fundamental
autónomo que goza de especial protección por el Estado y las autoridades
públicas.
Artículo 4°. Finalidades.
La oposición política permite proponer alternativas políticas, disentir,
criticar, fiscalizar y ejercer libremente el control político a la gestión de
gobierno, mediante los instrumentos señalados en el presente Estatuto, sin
perjuicio de los derechos consagrados en otras leyes.
Artículo 5°. Principios
rectores. Las normas que establece el presente Estatuto deben interpretarse
a partir, entre otros, de los siguientes principios:
a) Construcción de la
Paz Estable y Duradera. El Estatuto de Oposición aquí consagrado se soporta en
el reconocimiento de la legitimidad de la oposición política como elemento
central de la resolución pacífica de las controversias.
b) Principio
democrático. El derecho fundamental a la oposición e independencia política es
una condición esencial de la democracia participativa y debe realizarse
reconociendo los valores de la convivencia, la tolerancia, la deliberación
pública, la no estigmatización y el respeto a las diferencias.
c) Participación
política efectiva. El Estado garantizará a todas las organizaciones políticas
el ejercicio de la oposición, incluyendo la movilización y la protesta social.
d) Ejercicio pacífico
de la deliberación política. El proceso de reincorporación política de los
actores en armas requiere el respeto efectivo del derecho a la oposición
política.
e) Libertad de
pensamiento y opiniones. Las autoridades, las organizaciones políticas y la
ciudadanía respetarán las diferentes opciones ideológicas y opiniones políticas
divergentes que surjan del debate democrático.
f) Pluralismo político.
Las autoridades, las organizaciones políticas y la ciudadanía respetarán las
diferentes opciones ideológicas y opiniones políticas divergentes que surjan
del debate democrático.
g) Equidad de género.
Las organizaciones políticas, incluidas aquellas que se declaren en oposición,
compartirán el ejercicio de los derechos que le son propios entre hombres y mujeres, de manera paritaria, alternante y
universal.
h) Armonización con
los convenios y tratados internacionales. Los derechos establecidos en este
Estatuto se interpretarán de conformidad con los tratados y convenios
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, en especial la Convención
Americana de Derechos Humanos. Dicha interpretación se hará de la manera más
amplia posible en función de garantizar el ejercicio de los derechos políticos.
i) Control Político:
El ejercicio del control político permitirá a las organizaciones políticas
verificar y controlar las acciones políticas y administrativas del gobierno.
j) Diversidad étnica:
Las organizaciones y/o movimientos indígenas, afrodescendientes, raizales y
palenqueras, gozarán del respeto a sus diferentes posiciones culturales,
ideológicas, cosmovisión y opiniones políticas que surjan del debate
democrático”.
b.
Intervenciones
(i)
Intervenciones oficiales
244. La Presidencia de la República[167] en su intervención señala que el
artículo 112 de la Constitución Política estableció la obligación de
reglamentar de manera integral las garantías de la oposición política, lo cual
se ha intentado realizar en doce (12) oportunidades, todas ellas infructuosas.
Añade que el Acuerdo Final representa una coyuntura real para el
fortalecimiento de la democracia, generando, entre otras cosas, garantías
suficientes para la oposición. Para ello, se acordó crear una comisión que
pudiera definir los lineamientos del estatuto de la oposición, convocando a
todos los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como a
agrupaciones políticas representativas de la oposición, así como a dos
representantes de las FARC-EP y a voceros de organizaciones y movimientos
sociales representativos, miembros de la academia y personas expertas. Finalmente, la interviniente señala la compatibilidad
material del PLE Estatuto de la Oposición con la Constitución. En este sentido,
destaca, de manera general, que el articulado del proyecto desarrolla el
artículo 112 de la Constitución, e igualmente es compatible con el artículo 40
de la Constitución, pues hace efectivo el ejercicio de la participación
ciudadana, al establecer garantías para el ejercicio de uno de sus derechos
fundamentales.
245. La Registraduría Nacional del Estado Civil[168]
en punto
a los nuevos contextos que permitan la participación de sectores que
tradicionalmente pudieron estar excluidos del derecho a la participación, cita in extenso algunas consideraciones
previstas por la Corte en la sentencia T-439 de 1992, de las cuales resalta: “La participación de todos los sectores de
la población - Estado, sociedad civil, grupos reincorporados a la legalidad -
es indispensable en el proceso democrático. La reticencia continuada de
cualquiera de ellos puede imposibilitar la democratización de la vida social.
Todas las autoridades - incluidas las fuerzas militares y de policía -, así
como los particulares están vinculados a la Constitución (CP art. 6) y tienen
como imperativo el reconocimiento de la persona humana, su dignidad, su
singularidad, así como el respeto de la organización político-democrática donde
aquélla obtiene su reconocimiento.” Unido a ello, desataca que “El surgimiento de grupos, movimientos y
partidos políticos minoritarios a raíz de la desmovilización de antiguos
integrantes de la guerrilla requiere de especial protección y apoyo por parte
del Estado. La institucionalización del conflicto, la dejación de las armas y
su sustitución por el ejercicio activo de la participación político-democrática
y la renuncia de la violencia como método para alcanzar el cambio social, son
alternativas que deben ser garantizadas por todas las autoridades para evitar
que la llamada "guerra sucia" acabe cerrando la posibilidad de llegar
a un consenso que reúna a todos los sectores de la población y permita la
convivencia pacífica”.
246. La Defensoría del Pueblo[169]
en su intervención inicialmente hace un recuento de lo diez (10) proyectos
fallidos de estatutos de oposición presentados entre los años de 1993 de 2008
al Congreso de la República, lo cual evidencia un déficit de protección a los
derechos de los partidos que se declaren en oposición política al poder, por lo
que considera que este proyecto, es una herramienta para materializar el
pluralismo político y el respeto a movimientos sociales no mayoritarios.
Posteriormente, tomando como punto de partida la sentencia C-089 de 1994, la
Defensoría del Pueblo considera que el ejercicio de la oposición es un espacio
de ejercicio de derechos, concretamente los asociados a la participación,
libertad de expresión y libertades de reunión y asociación. Se erige en un
ejercicio del control político, connatural a la idea de Estado Constitucional y
radicado en los partidos políticos minoritarios. A su vez, el ejercicio de la
oposición política visibiliza las diferentes posiciones políticas y permite
ofrecer garantías de alternancia en el poder. Finalmente, señala que es una
garantía de la “canalización de la
violencia”, pues permite tramitar por las vías pacíficas el descontento
social que debe ser censurado.
247. La Defensoría del Pueblo considera que el
reconocimiento de la oposición como derecho fundamental autónomo va en
consonancia con la Constitución Política, y advierte que en desarrollo de éste
se reconoce un deber consagrado en el artículo 6 del PLEEO, consistente en la
declaratoria de oposición de los partidos, so pena de ser sancionados por la
Autoridad Electoral y no poder acceder a las garantías contenidas en el
Estatuto.
(ii)
Intervenciones académicas
248. De manera preliminar,
la Pontifica Universidad Javeriana manifiesta que el contexto histórico y
político del país demuestra la dificultad que, desde antes de la Constitución
de 1991, ha existido en la construcción de la oposición. Para ello, menciona lo
ocurrido durante el período del Frente Nacional (1958 a 1974), la experiencia
con la extinción de la Unión Patriótica y, con posterioridad al año 1991, la
aparición del Polo Democrático Independiente, luego Polo Democrático
Alternativo, el cual se declaró en oposición a los dos últimos presidentes de
Colombia (2006 – 2017). Refiere que el artículo 112 de la Carta fue
desarrollado gradualmente mediante los artículos 32, 33, 34, 35 y 36 de la Ley
Estatutaria 130 de 1994[170], por
medio de los cuales el legislador, entre otros aspectos, definió la oposición y
estableció algunos de los derechos que tienen los partidos y movimientos
políticos que no participen del Gobierno.
249. En ese orden, expone
los proyectos de ley que sobre la materia fueron presentados entre los años de
1993 y 2008, con el fin de señalar que: (i) establecieron un catálogo amplio de
derechos de la oposición, pero no las herramientas que permitieran
judicializarlos o protegerlos; (ii) no desarrollaron el tema de la financiación
de la oposición; (iii) se ocuparon de regular el régimen de opinión pública,
así como (iv) el derecho a la réplica, entendido como el mecanismo de respuesta
para los partidos en oposición frente a los excesos gubernamentales.
Finalmente, advierte que tales proyectos dejaron de lado “el papel de la oposición como alternativa al gobierno en una contienda
electoral equitativa, que sea equilibrada con los partidos que hacen parte del
gobierno”.
250. Con relación al
artículo 40 de la Carta, el interviniente manifestó que el PLEEO sirve para
fortalecer la participación y los procesos de socialización política,
contribuye a la identificación de las propuestas de los partidos, movimientos y
agrupaciones políticas para facilitar su difusión, y posibilita la conformación
de “cuadros de apoyo” a las
organizaciones políticas. En lo que respecta al artículo 152 Superior, señala
que el referido estatuto materializa el mandato previsto en el parágrafo
transitorio de esta disposición constitucional[171].
Finalmente, en cuanto al artículo 112 de la Carta advierte que las respectivas
observaciones anteriormente expuestas.
251. Por otra parte, en su intervención la Universidad
Externado de Colombia, manifiesta que, en términos generales, el proyecto de
ley se ajusta al Acuerdo Final celebrado entre el Gobierno Nacional y las
FARC-EP, así como a los postulados constitucionales, desarrollando de manera
específica el artículo 112 Superior. Sin perjuicio de esto, señalan que “los principios rectores, el derecho a la
libertad de asociación, a la conformación de las organizaciones políticas y el
principio de pluralismo político, son principios que obligan a revisar y
regular dos cuestiones”[172].
252. Frente a este
aspecto, sostienen que “[p]or un lado las
normas que establecen en cabeza de las autoridades administrativas u órganos de
control facultades para limitar el mandato representativo, o dicho de otra
manera destituir a personas que han sido elegidos por voto popular. Y por otro
lado, las facultades del Consejo Nacional electoral establecidas en la ley 1475
para eliminar de la vida jurídica a una asociación cuya función es ejercer el
derecho a la participación política”. En este sentido, señalan que las
normas sobre las facultades del Consejo Nacional Electoral para la disolución
de una organización política son supremamente vagas, lo que deja dudas sobre si
con éstas se puede controlar la ideología de las organizaciones. En
consecuencia, consideran que éstas deben ser interpretadas “a la luz de la Carta democrática
interamericana y de la Convención americana de derechos humanos, en especial el
artículo 16.2 de la CADH”[173]. Por último, señalan que es importante establecer “qué significado tiene la proposición
alternativas políticas, disentir y/o criticar”[174].
(iii)
Intervenciones ciudadanas
253. La Comisión Colombiana de Juristas[175]
luego de un
extenso recuento jurisprudencial donde se concluye que la oposición política es
la manifestación del pluralismo así como un componente esencial del principio
democrático, los intervinientes recogen el contenido del derecho a la oposición
política en los siguientes criterios: (i) es un desarrollo de los valores fundantes de la Constitución tales como
el pluralismo y el mantenimiento de la democracia; (ii) es un derecho que no se
agota en sí mismo, sino que guarda un estrecho vínculo con otros; (iii) es un
derecho que requiere una maximización de las garantías asociadas con esta
opción política; y (iv) cuando un deber
constitucional sea contrario con el derecho de oposición política, deberá hacerse
una interpretación sistemática, que impida una afectación al núcleo esencial y
al ejercicio efectivo de este derecho.
254. De acuerdo con la
Comisión Colombiana de Juristas, el artículo 112 de la Constitución colombiana
es similar a lo preceptuado en el ordenamiento constitucional Portugal, en su
artículo 114, sección 2. De otro lado, las garantías asociadas al ejercicio de
la oposición política guardan relación los artículos 19, 20 y 21 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos. Adiciona a lo anterior, que también
se han desarrollado instrumentos internacionales como la Declaración Universal
de la Democracia de 1997, que fue desarrollada por el Inter-Parlamentary Union
en África en 1999. Finalmente, el mencionado interviniente puso de presente la
importancia de la democracia en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos,
y la caracterización de la democracia representativa como pilar del todo el
sistema, en el caso López Lone y Otros vs. Honduras, del 5 de octubre de 2005.
255. Por otra parte, la MOE considera que la Corte debe declarar
exequible el artículo 3º del PLEEO, por considerar que es un desarrollo directo
de los artículos 40 y 112 de la Constitución y que determinan un derecho
político fundamental autónomo para las organizaciones políticas y sociales que
tiene un papel central en el fortalecimiento de la democracia, y en la
concreción del carácter participativo y pluralista del Estado colombiano, así
entonces, considera el interviniente que este derecho debe tener una protección
especial que garantice su eficacia, sin que se tengan oposición y minorías
políticas como expresiones sinónimas.
256. Para que una
organización política pueda ser tenida por “oposición”
deben satisfacerse dos requisitos. El primero, es el denominado requisito
formal que alude a la declaratoria de oposición; el segundo, es denominado como
el requisito material, consistente en tener una postura crítica al gobierno que
implica la presentación de alternativas al accionar del gobierno.
257. Así mismo, la
constitucionalidad del artículo 4º del PLEEO se deriva de su correspondencia
con el artículo 112, pues permite plantear alternativas críticas al Gobierno en
todos sus niveles. A su vez, consideran que este artículo es un desarrollo del
artículo 40 al permitir la fiscalización y el control político, así como el
artículo 20 de la Constitución Política relativo a la libertad de expresión.
Con esta perspectiva debería la Corte Constitucional definir el núcleo esencial
del derecho a la oposición política.
258. Como consecuencia de
lo anterior, el núcleo esencial permitiría una interpretación integral de la
ley estatutaria, y crearía una vinculación de los titulares del derecho a la
oposición política para su ejercicio responsable, así como a las autoridades
electorales (art. 28 Superior) y judiciales (art. 86 superior) para velar por
su efectivo cumplimiento. En efecto, el núcleo esencial, en criterio del
interviniente, consistiría en definir que este derecho (i) está en cabeza de
las organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno que ejercen
una postura crítica buscando ofrecer alternativas al poder político; el cual
(ii) se materializa en el ejercicio del control político y la fiscalización de
las corporaciones públicas en sus diferentes niveles, sin que por ello pueda
equipararse a una minoría política; y el mismo se concretizaría en (iii) unas
prerrogativas concretas de financiación, acceso a medios de comunicación,
participación en diversas instancias y derecho de réplica.
(iv) Intervenciones
extemporáneas
259. Señala el
Departamento Nacional de Planeación que en el ordenamiento jurídico han sido
adoptadas medidas tendientes al reconocimiento de la oposición política. Estas
fueron establecidas por el constituyente en los artículos 1, 2, 40, 112 y 265
de la Constitución Política de 1991 y por el legislador mediante el artículo 40
de la Ley 5 de 1992 y los artículos 32, 33, 34, 35, 36, 50, 51 de la Ley 130 de
1994. Por su parte, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la materia,
por lo menos, en las sentencias T-439 de 1992 y C-089 de 1994. Afirma que los
avances relacionados con el Estatuto de Oposición han sido consignados de
manera progresiva en diferentes instrumentos, sin que se hubieren adoptado, de
manera exclusiva, las medidas en el marco de lo previsto en el artículo 112 de
la Carta. Por último, refiere que entre los años de 1993 y de 2004, diversos
actores políticos presentaron trece (13) proyectos de ley a fin de reglamentar
el asunto.
260. El interviniente,
mediante una tabla, expone la relación que existe entre los artículos previstos
en el PLEEO y cada uno de los artículos de la Constitución mencionados en la
pregunta. En síntesis, con el gráfico se propone demostrar que los artículos
40, 112 y 153 de la Carta guardan relación directa con cada uno de las
disposiciones estatutarias objeto de revisión.
261. Finalmente, la
Clínica Jurídica en Derechos Humanos de la Universidad Santiago de Calí[176], tras
un recuento histórico de los proyectos de ley estatutaria de oposición que han
cursado ante el Congreso, afirma -siguiendo el informe desarrollado por el
PNUD- que no ha sido una tarea sencilla abrir el espacio para los derechos y
las garantías de oposición, por lo cual el PLEEO al regular integralmente la
materia, “puede darle vitalidad a nuestra
frágil democracia empoderando a las minorías que se oponen al Gobierno”[177].
Destaca el interviniente que el principio de democracia participativa y
pluralista, se desarrolla tanto en el Preámbulo como en el artículo 1 de la
Carta, de la misma forma indica que contienen un desarrollo y conexión con
otros derechos fundamentales, en la medida que, la oposición es un derecho que
no se circunscribe a partidos y movimientos, sino que se extiende a toda la
sociedad civil.
Así mismo, con
fundamento en lo dispuesto en la sentencia C-089 de 1994 señala el interviniente
que el derecho a la oposición también es una manifestación del derecho a la
libertad de expresión, libertades de reunión y asociación, función necesaria
para el mantenimiento del pluralismo y de la democracia. Por lo anterior,
manifiesta el interviniente que “[c]abe
afirmar que el Proyecto de Ley Estatutaria sobre el Estatuto de la oposición,
desarrolla, complementa y armoniza los derechos fundamentales arriba
mencionados”[178].
Finalmente, no encuentra reparos de orden constitucional a los principios
previstos en el artículo 5 del PLEEO.
c.
Concepto del
Procurador General de la Nación
262.
De acuerdo con la
Procuraduría, los artículos 1, 2 y 5 del PLE Estatuto de la Oposición “son una concreción de los fines del Estado
(art. 2 Superior) y representan una clara garantía de los derechos
fundamentales”. Agrega que la adopción del estatuto de la oposición
encuentra también fundamento en el artículo 5 de la Constitución, el cual era
un compromiso que el Estado colombiano hasta el momento no había cumplido. En
consecuencia, considera que no advierte vicio de constitucionalidad alguno
respecto de tales artículos. Explica que las garantías a la oposición son una
expresión concreta del principio democrático en el campo político,
desarrollando de esta forma el carácter expansivo que la jurisprudencia
constitucional le ha reconocido.
263.
Explica que el artículo 3
del PLE Estatuto de la Oposición, de acuerdo con el cual la oposición política
es un derecho fundamental, es un desarrollo de los artículos 40 y 112 de la
Constitución, por lo que debe entenderse como ajustado a la Constitución. A su
vez, estas dos normas constitucionales también son desarrolladas por el
artículo 4 del PLE Estatuto de la Oposición, y de allí que deban ser
consideradas como constitucionales.
264.
Indica que los artículos 5
literal g), 13 literal g), 20, 26 y 31 del PLE Estatuto de la Oposición hacen
referencia a la equidad de género en la aplicación de distintas medidas
relacionadas con el ejercicio de la oposición. Al respecto, señala que el
enfoque diferencial y de género es de gran importancia en el contexto del
posconflicto, “pues con la guerra se
agudizaron e intensificaron los factores de riesgo para las mujeres”. En
consecuencia, en su opinión resulta claro que “el Estado tiene una obligación ineludible de amparar y garantizar a las
mujeres los espacios e instrumentos de protección para ejercer sus derechos de
participación política de forma libre y segura”, por lo que las
disposiciones mencionadas respetan la Constitución y los tratados que hacen
parte del bloque de constitucionalidad.
d.
Problemas jurídicos
Para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad del PLEEO, respecto del contenido
material de los artículos 1 a 5, le corresponde a la Corte establecer lo
siguiente:
265. ¿Se ajustan los artículos
1 a 5 del PLEEO a lo dispuesto en los preceptos constitucionales?
266. En especial, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 112 de la Carta, indica que los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en
oposición al gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a
esto, y para ello se les garantizarían ciertos derechos. Teniendo en cuenta lo
anterior, ¿contraviene el artículo 2 del PLE Estatuto de la Oposición lo
dispuesto en el mencionado artículo 112 Superior, al incluir dentro de la
definición de “organizaciones políticas” a los grupos significativos de
ciudadanos, agrupaciones políticas y movimientos sociales con representación en
las corporaciones públicas de elección popular?
e.
Consideraciones de la
Corte
267.
Artículo 1. Objeto: El artículo 1º se refiere al objeto del
PLEEO. En este sentido, su fin es únicamente delimitar el alcance y el sentido
de artículo que a continuación se propone, como el marco general para el ejercicio y la protección especial del derecho
a la oposición de las organizaciones políticas y algunos derechos de las
organizaciones independientes, al ser esta ley un desarrollo directo del
artículo 112 se establece que el proyecto corresponde al trámite de una ley
estatutaria, dando así cumplimiento al mandato constitucional precitado y
desarrollado en la jurisprudencia constitucional al afirmar que “[e]l
estatuto de la oposición debe ser desarrollado en una ley estatutaria que
regule íntegramente la materia y, justamente, el proyecto que se examina tendrá
la naturaleza y el rango de ley estatutaria cuando se sancione y, de otro lado,
pretende regular de manera completa esta específica materia”[179].
268. En cuanto a sus
destinatarios, el artículo 1º, al igual que el título del PLEEO, señala que la
ley estatutaria está dirigida al ejercicio y la protección especial del derecho
a la oposición de “las organizaciones
políticas y algunos derechos de las organizaciones independientes”.
Encuentra la Corte que lo anterior es un claro desarrollo de lo dispuesto en el
artículo 112 Superior, en el cual se reconoce a los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica como titulares de determinadas garantías para
el ejercicio de la oposición política, así como también derivado de la
interpretación que ha realizado la jurisprudencia constitucional, dichos
derechos también se le reconocen a determinadas organizaciones políticas
independientes. El alcance de la expresión “organizaciones políticas” será
analizado por la Corte en el artículo 2 del PLEEO, y la participación de las
organizaciones independientes en este PLE Estatuto de la Oposición será
considerado por la Corte, en el análisis correspondiente a los artículos 26 y
27 del PLEEO.
269. Artículo 2.
Definiciones: El artículo 2 del
proyecto de ley estatutaria establece varias definiciones que serán pertinentes
en el desarrollo del articulado posterior. En primer lugar se define el
concepto de “organización política”,
el cual, no sólo circunscribe a los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, sino también “(…) a
los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y
movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de
elección popular”.
270. En este sentido,
observa la Sala que el artículo 108 de la Constitución Política permite el
reconocimiento de la personería jurídica a los partidos, movimientos políticos
y grupos significativos de ciudadanos; añade dicho artículo que “los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones […]
los movimientos sociales y grupos
significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos”. Es
decir, reconoce tanto a partidos y movimientos políticos como a los movimientos
sociales y grupos significativos de ciudadanos la posibilidad de acceder al
sistema democrático, por medio de la postulación de candidatos en las
elecciones[180]. De otro lado, el artículo 109 Superior, también
reconoce tanto a los partidos y movimientos con personería jurídica vigente
como a “los grupos significativos de
ciudadanos” la posibilidad de acceder a financiación por parte del Estado
para las campañas electorales.
271. Al respecto, la
jurisprudencia constitucional al revisar de manera previa el Estatuto Básico de
los Partidos y Movimientos Políticos (Ley 130 de 1994) en 1994 señaló[181]:
“(…) El Constituyente, sin embargo, no
quiso limitar los beneficios del reconocimiento institucional a las
manifestaciones políticas depositarias de una clara estructura organizativa. La
manifestación popular espontánea y depositaria de una voluntad social
significativa también fue tenida en cuenta.
“La idea de incluir los grupos
sociales significativos refleja esta intención de proteger el derecho a la
participación política, incluso en aquellos niveles en los cuales su
manifestación carece de una clara organización que le asegure su
institucionalidad y permanencia” (Negrillas fuera de texto original).
272.
A su vez, ha señalado la jurisprudencia constitucional
que “[s]i bien los partidos políticos han sido considerados por la
Constitución como una de las formas más importantes para la canalización de las
demandas políticas de la ciudadanía, también se ha reconocido que las
organizaciones o movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos
pueden manifestarse y actuar políticamente, lo cual incluye la posibilidad de
designar, postular e inscribir candidatos o listas de candidatos a los cargos
de elección popular”[182].
Por lo tanto, en la medida que también estos últimos “[p]ueden
postular e inscribir candidatos a cargos de elección popular, es razonable que
la reglamentación sobre la forma de presentación de las listas también se les
sea aplicable a ellos”[183].
273.
En este sentido, afirma la jurisprudencia
constitucional que “[l]os partidos, al
igual que los movimientos políticos y los grupos significativos de
ciudadanos, son modalidades constitucionalmente reconocidas de representación
democrática”[184]; es
decir, aunque en diferentes reformas constitucionales se han incorporado “mecanismos que hagan más estrictos y, por ende,
estables y democráticamente representativos, los partidos, movimientos
políticos y grupos significativos de ciudadanos”[185], el
constituyente ha reconocido a unos y a otros como modalidades de representación
política, que se derivan del ejercicio de los derechos políticos que le asisten
a los ciudadanos, así como del deber de participar en la vida política del
país.
274. No obstante, la Sala
anota que la Constitución Política en los artículos 107 y 112 distingue algunos
beneficios para los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
ejercida dentro del sistema político y de representación, de aquellos
concedidos a organizaciones o movimientos sociales; reconociendo así la Carta
diferencias en el ejercicio de la participación política dependiendo de la
forma de organización política a través de la cual se ejerza el derecho.
275.
En efecto, resalta la Sala que el artículo 112 de la
Constitución, en adición a definir el régimen sustantivo del derecho a la
oposición, delimita el alcance de la competencia del legislador estatutario,
por cuanto, se trata de una norma de competencia material de la actividad
legislativa. De esta forma, el artículo 112 Superior circunscribe las garantías
al ejercicio de la oposición política a “los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en
oposición política”, por lo que al reconocer el legislador garantías de
oposición a grupos o movimientos que no cuenten con personería jurídica, excede
la norma de competencia material que le fue
otorgada.
276.
En este sentido, señala la Sala que la Constitución
Política, en atención a las implicaciones especiales de algunos los derechos de
las organizaciones políticas que se encuentran en oposición, reconocidos en el
artículo 112 Superior -por ejemplo la
posibilidad de usar los medios de comunicación
social del Estado así como en los que hagan uso del espectro electromagnético
de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones, o ejercer el
derecho a la réplica en los mismos medios de comunicación- limitó la
competencia del legislador estatutario en lo relativo a la identificación de
los titulares del derecho.
277.
Adicionalmente, considera la Corte
que aceptar esa ampliación incide en los fines que se asocian al
fortalecimiento de determinado tipo de organizaciones políticas –partidos
políticos y movimientos con personería jurídica-, decisión que así mismo
corresponde con los antecedentes y discusiones del artículo 112 de la Carta,
según los cuales en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente se evidenció
la necesidad de dotar de garantías democráticas a la oposición como alternativa
de poder, vista como partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
con el ánimo de prever que los futuros desarrollos legislativos fuesen
encaminados a fortalecer la democracia pluralista y participativa (ver supra,
numerales 206 a 215).
278.
Así mismo, manifiesta la Corte que dicha
ampliación afectaría la concepción articulada y sistemática de partidos y
movimientos con personería jurídica, en el marco del régimen constitucional en
materia de derecho electoral, ya que la ausencia de personería jurídica
dificultaría o haría imposible el seguimiento y control de dichos grupos, por ejemplo, en el
manejo de los recursos de financiamiento a la oposición, en la identificación
de los voceros para el ejercicio de los beneficios concedidos a la oposición en
el PLEEO, en el ejercicio del control por parte del Consejo Nacional Electoral
o quien haga sus veces, en el desarrollo de consultas
internas, régimen de bancadas y avales.
279.
Por lo demás, constata la Sala la
existencia de diferencias significativas y no accidentales entre los sujetos a
los que se refiere el artículo 112 de la Constitución y grupos, asociaciones o
movimientos que no cuenten con personería jurídica. En este sentido
resulta pertinente acudir a lo dispuesto en la Ley 130 de 1994, la cual define
los conceptos de partidos y movimientos políticos, en los siguientes términos:
“Los partidos son instituciones
permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la
participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de
la voluntad popular, con el
objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir en
las decisiones políticas y democráticas de la Nación.
“Los movimientos políticos son
asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación
de la voluntad política o para participar en las elecciones. Los partidos y movimientos políticos
constituidos con el lleno de todos los requisitos constitucionales y legales
tendrán personería jurídica.” [186]
(Negrillas fuera de texto original).
280.
Por lo cual, a menos que dichos
grupos o movimientos se consoliden como una organización política con
personería jurídica, en los términos previstos en el artículo 107 Superior y en
el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1475 de 2011, dichos grupos, asociaciones
o movimientos –en principio- no cuentan con vocación de permanencia en la vida
política, y por consiguiente no buscan constituirse en alternativas para el
ejercicio del poder, ni adquieren compromisos frente a un ideal común u
objetivo asociativo. Dada su regulación dichos grupos, asociaciones o
movimientos sin personería jurídica carecen de estatutos, militantes,
plataformas ideológicas o programáticas, por lo que señala la Corte que el goce
de ciertos beneficios debe conllevar obligaciones y deberes.
281.
Teniendo en cuenta lo anterior, es dado concluir que
el legislador estatutario excedió la norma de competencia material, y procederá
a declarar la inexequibilidad de (i) la expresión “así como a los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones
políticas y movimientos sociales con representación en las corporaciones
públicas de elección popular”, contenida en la definición de organizaciones
políticas del inciso primero del artículo 2º, (ii) el inciso segundo y los
numerales 1, 2 y 3 previstos en el artículo 7º, (iii) el inciso segundo del
artículo 8º; y (iv) los incisos segundo y tercero del artículo 10.
282.
Precisa la Sala que la declaratoria de inexequibilidad
descrita en el numeral inmediatamente anterior de ninguna forma interfiere con los derechos fundamentales de todos los
ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, para lo cual cuentan con las garantías propias del derecho de
fundamental de participación consagrado en el artículo 40 (derecho de
participación en el poder político) de la Constitución; así como, cuentan con
espacios para promover y facilitar sus demandas, en los términos que disponen
los artículos 20 (libertad de expresión), 23 (derecho de petición), 37 (derecho
de manifestación pública y pacífica). Tampoco puede considerarse que la
declaratoria de inexequibilidad mencionada, obstaculiza el derecho de dichos
grupos o movimientos de constituirse formalmente en persona jurídica, en los
términos previstos en el artículo 107 de la Carta y en el parágrafo del
artículo 3º de la Ley 1475 de 2011[187].
283.
De otro lado, la definición de “Gobierno”, entendido
por el “Nacional” el encabezado por el Presidente de la República y a las
administraciones departamentales, distritales y municipales, encabezadas por el
respectivo gobernador, alcalde distrital o municipal, respectivamente, en nada
se contrapone a las disposiciones constitucionales. El artículo 112 superior no
circunscribe la oposición política al “gobierno” nacional, sino que usa la
expresión genérica “gobierno”; adicional a ello, el artículo también prevé
disposiciones para el otorgamiento de curules tanto en el Senado y la Cámara de
Representantes, como en la Asamblea Departamental, concejo distrital y
municipal a los candidatos que la Autoridad Electoral declare elegidos para los
cargos de Presidente y Vicepresidente de la República, gobernador de
departamento, alcalde distrital y alcalde municipal, con lo que se hace un
reconocimiento de que las garantías del ejercicio de la oposición no sólo se
dan en el ámbito nacional sino también territorial; ello se complementa con lo
dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2007, donde se extendió a los Concejos y
Asambleas la posibilidad de hacer control político a los Alcaldes y
Gobernadores, así como a los secretarios del despacho.
284.
De otro lado, tampoco presenta reproche constitucional
alguno el hecho que el legislador estatutario haya definido como “Autoridad
Electoral” al Consejo Nacional Electoral o a la entidad que haga sus veces. De
acuerdo con el artículo 265 de la Constitución Política “El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y
controlará la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de
los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales,
directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y
deberes que a ellos corresponden y gozará de autonomía presupuestal y
administrativa”; y posteriormente enlista las atribuciones especiales que
para tales fines el constituyente le atribuyó, siendo una de ellas el “velar […] por los derechos de la oposición y de las minorías”[188].
285.
Finalmente, el artículo incorpora una definición del
“derecho de réplica”. Esta definición constituye un desarrollo directo del
artículo 112 de la Constitución Política, el cual, considera como derecho de
los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en
oposición al gobierno “la réplica en los
mismos medios de comunicación”. En relación con los calificativos de “tergiversaciones graves y evidentes” que
incorpora el artículo, la Corte se encargará de su análisis al momento de
evaluar la constitucionalidad del artículo 17 del presente PLEEO, toda vez que
el presente artículo hace una remisión normativa al mencionado artículo para su
desarrollo.
286. Artículo 3. Derecho fundamental a la oposición política: En este artículo el legislador decidió elevar a la
categoría de derecho autónomo fundamental el ejercicio de la oposición
política; lo anterior –en los términos del artículo 3º del PLEEO- como
desarrollo de lo dispuesto en los artículos 112 y 40 Superiores, y teniendo
como consecuencia el que dicho derecho “goza
de especial protección por el Estado y las autoridades públicas”. Con
respecto de dicho artículo la Defensoría del Pueblo, la Comisión Colombiana de
Juristas, la Misión de Observación Electoral y la Procuraduría General de la
Nación, se refirieron de manera específica en sus intervenciones para solicitar
su declaratoria de exequibilidad, coincidiendo los intervinientes en que el
legislador estatutario desarrolló los artículos 40 y 112 de la Constitución
Política, en el marco de una ley estatutaria, razón por la cual la decisión del
legislador de elevar a derecho fundamental autónomo el ejercicio de la
oposición política resulta ajustado a la Constitución.
287.
Para hacer el análisis de este artículo del PLE de
Estatuto de la Oposición, en primer lugar debe recurrirse a la historia del
artículo 112 de la Constitución, el cual incorpora el mandato constitucional de
expedir el “Estatuto de la Oposición”. Como se puso de presente en los
antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente relacionados con el
mencionado artículo (ver supra,
sección II.E), el debate giró en
torno a la inclusión del mandato constitucional al legislador, para que este
expidiese un estatuto de la oposición, que incorporara las garantías para la
protección de los partidos y movimientos políticos críticos del gobierno, así
como permitiese el ejercicio pacífico e institucional de dicha oposición. Dicho
debate no se dio en el contexto del hoy artículo 40 de la Constitución, es
decir de los derechos políticos que le asisten a los ciudadanos, sino como una
garantía institucional para los partidos y movimientos políticos que participan
del sistema democrático[189].
288.
El mandato constitucional de expedición de un
“Estatuto de la Oposición”, en el marco de los debates en la Comisión Primera
de la Asamblea Nacional Constituyente[190], surge
como consecuencia de la institucionalización de los partidos y movimientos
políticos en la Constitución y la subsecuente necesidad de otorgar garantías al
ejercicio de la función crítica al Gobierno por parte de las agrupaciones
políticas que no participen de aquel[191]. Es
decir, la oposición en el marco de la Asamblea Nacional Constituyente, se trató
como un ejercicio de los partidos y movimientos políticos, propio de una
democracia liberal donde las organizaciones políticas que no logran acceder al
poder se dedican a la fiscalización del ejercicio del Gobierno, a la crítica y
a la propuesta de alternativas que les permitan presentarse ante el electorado,
como una opción válida de alternancia del poder (ver supra, sección II.D). Como consecuencia
de ello, se hacía necesario otorgarle determinadas garantías a estas
organizaciones políticas[192], con
el fin de permitir el ejercicio institucional y pacífico de la oposición
política al Gobierno, sin que ello se confundiera con el derecho fundamental
que le asiste a todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político.
289.
Sobre los derechos que le
asisten a los partidos y movimientos políticos que no participaran en el
Gobierno, la Corte reconoció que en la Asamblea Nacional Constituyente se hizo
referencia a los derechos de dichos partidos como una garantía institucional,
en los siguientes términos[193]:
“Que en los debates de la constituyente siempre
se diferenció entre el proceso de aprobación del primer inciso en donde se
establecía una enumeración exhaustiva de los derechos de los partidos y
movimientos políticos que no participaran en el gobierno, y el inciso segundo
que estableció la posibilidad a los partidos y movimientos minoritarios de
participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su
representación en ellos”.
290.
De esta manera es importante hacer una diferenciación
entre los artículos 40 y 112 de la Constitución:
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Artículo 40 |
Artículo 112 |