Sentencia C-141/10

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Competencia de la Corte Constitucional

 

LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Naturaleza del control ejercido por la Corte Constitucional

 

LEY DE REFERENDO-Control ejercido por la Corte Constitucional es posterior a la sanción y promulgación

 

LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Control automático de constitucionalidad

 

PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Conceptos y características

 

El poder constituyente originario tiene por objetivo el establecimiento de una Constitución, está radicado en el pueblo y comporta un ejercicio pleno del poder político, lo que explica que sus actos son fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden jurídico, por lo que dichos actos escapan al control jurisdiccional. A diferencia del poder constituyente originario, el poder constituyente derivado, secundario o de reforma se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado para modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitución misma, de donde se desprende que se trata de un poder establecido por la Constitución y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma, de manera que, aunque es poder constituyente, se encuentra instituido por la Constitución, por lo que es derivado y limitado, así como sujeto a controles.

 

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Titulares/REFORMA DE LA CONSTITUCION-Mecanismos

 

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 374 superior, la Constitución puede ser reformada por el Congreso, mediante Acto Legislativo, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo que puede ser de iniciativa gubernamental o de iniciativa popular.

 

REFORMA DE LA CONSTITUCION MEDIANTE REFERENDO-Requisitos

 

La aprobación de una reforma mediante referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral

 

REFERENDO-Acto complejo/REFERENDO-Constituye un mecanismo de reforma de la Constitución sujeto a controles judiciales

 

REFERENDO-Manifestación del poder constituyente derivado/REFERENDO-Participación de la ciudadanía como poder constituido y no como constituyente primario

 

El referendo como mecanismo de reforma constitucional es, siempre, manifestación del poder constituyente derivado y ni siquiera la intervención del electorado para votar la propuesta, después de haber sido tramitada en el Congreso y revisada por la Corte Constitucional, tiene la fuerza jurídica suficiente para transformar el referendo en acto constituyente fundacional, primario u originario. Es así como en la sentencia C-180 de 2007 se señala que cuando la ciudadanía participa en la convocatoria de un referendo actúa como órgano constituido y, por ende, con poder limitado, porque una es la situación cuando el pueblo, en un acto de afirmación y por fuera de todo cauce normativo, decide reformar la Constitución o darse una nueva y otra distinta aquella en la cual a la luz de las previsiones constitucionales, el pueblo es convocado para que decida si convoca una asamblea nacional constituyente o para que exprese su afirmación o su negación a una propuesta de reforma a la Constitución,  pues en el primer caso el pueblo actúa como constituyente primario, en tanto que en el segundo obra en el ámbito de los poderes constituidos.

 

DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Modelo que preconiza límites a todo poder y procedimientos que garantizan la manifestación de una pluralidad

 

La noción de pueblo que acompaña la concepción de democracia liberal constitucional no puede ser ajena a la noción de pluralismo e implica la coexistencia de  diferentes ideas, razas, géneros, orígenes, religiones, instituciones o grupos sociales. El pueblo de tan heterogénea composición al escoger un modelo de democracia constitucional acepta que todo poder debe tener límites y, por lo tanto, como pueblo soberano acuerda constituirse y autolimitarse de conformidad  con ese modelo democrático e instituye cauces a través de los cuales pueda expresarse con todo y su diversidad. Por ello, en los estados contemporáneos la voz del pueblo no puede ser apropiada por un solo grupo de ciudadanos, así sea mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan una manifestación de esa pluralidad.

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE REFERENDO-Aplicación del precedente constituido por la sentencia C-551/03/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Aplicación

 

No es de recibo la tesis según la cual como por primera vez la Corte se pronuncia respecto de la convocación a un referendo de iniciativa ciudadana, la sentencia C-551 de 2003 no es precedente aplicable porque en ella la Corporación se pronuncio sobre un referendo de iniciativa gubernamental, toda vez que la Corte Constitucional analizó tres problemas básicos, a saber: su competencia para examinar actos reformatorios de la Carta, cuestión que fue de carácter general y no estuvo restringido a los referendos constitucionales de origen gubernamental; el alcance del control que ejerce sobre actos reformatorios de la Carta a partir de la expresión “sólo por vicios de procedimiento en su formación”, en el que se trató de tal manera que cobija a todos los mecanismos de reforma constitucional, incluido el referendo constitucional de origen ciudadano; y por último, las especificidades del trámite legislativo en el caso de los referendos de iniciativa gubernamental, caso en que sí aparece limitado al referendo que en esa ocasión ocupó la atención de la Corte. Por lo que la Sentencia C-551 de 2003 es un precedente aplicable al caso que ahora decide la Corte. Así pues, la ratio que surge del análisis de los dos primeros problemas es precedente directamente aplicable al caso del referendo de iniciativa ciudadana, porque la Corte examinó su competencia así como el alcance de esa competencia y lo hizo de modo general, sin que considerara relevante distinguir si la iniciativa del referendo era ciudadana o gubernamental.

 

LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Características del control de constitucionalidad

 

El control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre la ley mediante la cual se convoca un referendo constitucional se caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular; concentrado, por estar exclusivamente a cargo de la Corte Constitucional; judicial, por la naturaleza del órgano que lo lleva a cabo; automático, ya que opera por mandato imperativo de la Carta Política; integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento legislativo; específico, por cuanto la Corte sólo puede examinar los vicios de procedimiento de la ley, ya que no le corresponde estudiar su contenido material; participativo, pues se faculta a los ciudadanos a coadyuvar o impugnar la constitucionalidad; definitivo, porque el texto sometido a control no podrá volver a ser objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional; y delimitado por la propia Constitución en los artículos 379 y 241 ord. 2º.

 

LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control de la Corte

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Control ejercido sobre convocatoria de referendos constitucionales es reforzado

 

REFORMA CONSTITUCIONAL ADOPTADA POR REFERENDO-Sometida a dos fases de control jurídico

 

En la Sentencia C-551 de 2003 y en Auto 001 del mismo año, la Corte Constitucional sostuvo que la Carta Política prescribe dos fases de control jurídico en torno a las reformas constitucionales adoptadas por medio de referendo. En primer lugar, el control sobre la ley de convocatoria del referendo, que es de carácter automático, integral y limitado a los vicios de procedimiento y de competencia que se encuentren en la tramitación de la citada ley. Posteriormente, conforme lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional en las sentencias C-973 y C-1121 de 2004, puede tener lugar una segunda etapa de control sobre el acto reformatorio de la Carta Política, una vez entra en vigor, es decir, una vez haya sido promulgado por el Presidente de la República, dicho control se ejerce sobre el referendo constitucional, acto jurídico complejo integrado por los diversos actos emitidos entre la sentencia que declara exequible la ley de convocatoria y la promulgación del decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la reforma al Texto Superior. El mecanismo por medio del cual tiene lugar esta segunda fase de control son las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos ante la Corte Constitucional, así mismo en estos eventos el control se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos en el procedimiento de formación establecidos por la Constitución para esta modalidad de reformas constitucionales.

 

CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Interpretación sistemática teniendo en cuenta además los propósitos del Constituyente

 

LEY DE REFERENDO-Restricción del artículo 379 C.P. no implica que la Corte no tome en consideración otras normas constitucionales/LEY DE REFERENDO-Parámetros de control

 

La restricción del artículo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en consideración las otras normas constitucionales que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de un referendo para reformar la Constitución. En relación con una reforma por vía de referendo, en la medida en que el proyecto a ser sometido al pueblo debe estar contenido en una ley, es obvio que las normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que regulan la formación de las leyes son en principio relevantes, sin perjuicio de que la naturaleza especial de la ley de referendo pueda implicar ciertas especificidades en su procedimiento de aprobación, y en razón de que una reforma por referendo implica la utilización de un mecanismo particular de participación ciudadana y popular –como es precisamente el referendo-, la Corte deberá tomar en cuenta no sólo las normas constitucionales que regulan esta figura sino también, en lo pertinente, la Ley 134 de 1994, o LEMP. Estas disposiciones forman entonces el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de formación de la Ley. En esa medida el parámetro de control en estos casos está conformado por: (i) Los enunciados normativos contenidos en el Título XIII de la Constitución, (ii) otras disposiciones constitucionales relevantes, (iii) el Reglamento del Congreso de la República –Ley 5ª de 1992-, (iv) la LEMP, (v) otras disposiciones legales que regulan mecanismos de participación ciudadana o asuntos electorales, tales como la Ley 130 de 1994.

 

LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control de la Corte respecto del trámite de ley de convocatoria de iniciativa popular/LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control de la Corte en tratándose de un acto jurídico complejo/LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Control constitucional comprende etapas anteriores al trámite de la ley en el Congreso

 

La Corte es competente para revisar el trámite de la iniciativa popular de una ley convocatoria a un referendo constitucional por cuanto (i) así se desprende de una lectura sistemática de la Constitución, (ii) el artículo 241.2 otorga expresa competencia para ello, (iii) existen sólidos precedentes constitucionales en la materia y, (iv) la LEMP sólo prevé una competencia residual de la jurisdicción contencioso administrativa. Para el caso de los referendos de iniciativa popular, el análisis de esta Corporación abarcará el estudio de la validez de las actuaciones adelantadas por los promotores de la iniciativa ante las autoridades que conforman la Organización Electoral en Colombia, es decir, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, sin que se excluya, de manera alguna, el examen de la Corte acerca de los posibles vicios de procedimiento en los que se pudo haber incurrido a lo largo de la formación de la iniciativa popular de reforma a la Carta Política, pues los denominados “vicios de procedimiento en su formación”, según las voces del artículo 241.2, no se limitan a aquellos acaecidos durante el trámite en el Congreso del proyecto de ley mediante la cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional, sino que abarcan las etapas anteriores, por cuanto se trata de un acto jurídico complejo, al igual que la fase comprendida entre la sentencia de la Corte Constitucional y la promulgación del acto reformatorio de la Constitución, esta última mediante la acción pública de inconstitucionalidad.

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA POPULAR-Etapas que deben surtirse de manera sucesiva

 

El acto mediante el cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional se encuentra conformado por diversas actuaciones, que deben agotarse de manera sucesiva, que de conformidad con la Constitución y las Leyes Estatutarias 130 y 134 de 1994, se encuentra conformado por las siguientes etapas: (i) iniciativa popular; (ii) aprobación de una ley mediante la cual se incorpora el texto de articulado que recibió los apoyos ciudadanos; (iii) revisión de la Corte Constitucional; (iv) sanción presidencial; (iv) convocatoria del pueblo para que se manifieste a favor o en contra del texto reformatorio de la Carta Política; y (v) entrada en vigencia del mismo.

 

LIBERTAD DEL ELECTOR EN LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Reiteración de criterios fijados en sentencia de constitucionalidad

 

LIBERTAD DEL ELECTOR EN LEY DE REFERENDO-Exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto impone límites a la configuración legislativa

 

VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Contraría exigencia de lealtad y claridad

 

VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Inexequible por cuanto la Constitución Política sólo prevé voto afirmativo o negativo

 

VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Afecta la libertad del elector

 

CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Límites al poder de reforma constitucional

 

LEY DE REFERENDO-Examen de la Corte no excluye estudio de eventuales vicios de competencia

 

DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Distinción entre poder constituyente en sentido estricto y poder de reforma

 

PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Actos son fundacionales y por ello escapan al control jurisdiccional

 

CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Expresión del poder constituyente originario

 

PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Capacidad de ciertos órganos del Estado de modificar una Constitución existente/PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Establecido por la Constitución bajo condiciones fijadas por ella misma

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Competencia de la Corte Constitucional

 

Si bien la sentencia C-551 de 2003 dio inicio a la línea jurisprudencial sobre la competencia de la Corte Constitucional para examinar los denominados vicios de competencia en el marco de una reforma a la Constitución, esta tesis ha sido posteriormente desarrollada por otras sentencias que resultan relevantes para entender que la tesis sobre los vicios de competencia puede tener distinto alcance según sea el objeto de control de constitucionalidad, o lo que es lo mismo, según sea la vía de reforma constitucional adoptada. En la sentencia C-551 de 2003 se sostuvo que la inconstitucionalidad de una reforma no sólo puede configurarse durante el trámite establecido, sino que también puede estar presente en un estadio anterior al desarrollo del respectivo procedimiento y afectar al sujeto llamado a cumplirlo y, especialmente, a la competencia de ese sujeto para adelantar la reforma, pues la competencia es presupuesto de la forma, puesto que a ésta sólo puede acceder el sujeto calificado para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significación jurídica, precisándose que el poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad, planteamiento que según la misma providencia, remite a uno de los problemas más complejos de la teoría y la práctica constitucionales, porque implica la necesidad de definir cual es el papel del pueblo, como poder constituyente originario y depositario de la soberanía, una vez que éste ha dictado la Constitución, pues como poder constituyente originario radicado en el pueblo, no está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta un ejercicio pleno del poder político de los asociados, siendo sus actos fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden jurídico. El poder de reforma o poder constituyente derivado, por su parte, se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado de modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitución misma, por lo que se trata de un poder establecido por la Constitución, que se ejerce bajo las condiciones fijadas por la misma que comprenden competencia, procedimientos, etc., siendo en consecuencia derivado,  limitado y sujeto a controles. Los límites al poder de reforma no sólo son los formales derivados de las reglas procedimentales establecidas por la Constitución y las normas legales, sino también los que se derivan del alcance de su competencia, cual es reformar la Constitución. Ahora bien, en la sentencia C-551 de 2003 se examinaba una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa gubernamental, en tanto que en la actualidad se trata de ejercer el control de constitucionalidad sobre una ley de convocatoria a un referendo con origen en una iniciativa ciudadana, por lo que la no aplicación de la tesis de la sustitución de la Constitución y de los vicios de competencia por la participación popular en la iniciativa legislativa, no resulta aplicable por cuanto pese a que se trata de una ley de iniciativa ciudadana, en todo caso se trata de un cuerpo normativo promulgado dentro de un procedimiento de reforma a la Constitución, sujeto a requerimientos procedimentales y a límites competenciales. El único de los mecanismos contemplados en el artículo 374 constitucional que no está sujeto a límites de competencia es una Asamblea Nacional Constituyente, siempre que sea convocada para proferir una nueva Carta, siendo la vía del referendo constitucional no idónea para transformar los principios estructurales plasmados originalmente en el texto constitucional.

 

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Criterios jurisprudenciales en torno al concepto

 

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodología del examen

 

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Características/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No es un juicio de intangibilidad/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No es un juicio de violación de contenido material de la Constitución

 

Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución del juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenido material de la Constitución, consisten en que la premisa mayor del juicio de sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución, sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. Además, el juicio de sustitución no tiene por objeto constatar una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material ordinario-, ni se verifica si se presenta la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles.

 

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto no acabado

 

El concepto de sustitución de la Constitución no es un concepto completo, acabado o definitivamente agotado que permita identificar el conjunto total de hipótesis que lo caracterizan, puesto que las situaciones concretas estudiadas por la Corte sólo le han permitido a la Corporación sentar unas premisas a partir de las cuales avanzar en la difícil tarea de precisar los contornos de ese límite competencial al poder de reforma constitucional

 

PRINCIPIO DE SUFICIENCIA ARGUMENTATIVA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE REFERENDO-Cumplimiento

 

DEMOCRACIA-Noción contemporánea/DEMOCRACIA-Elemento estructural del nuevo orden/DEMOCRACIA-Carácter reglado del modelo democrático

 

La mayoría de los autores contemporáneos son partidarios de una noción de democracia,  según la cual está consiste, en un conjunto de reglas de procedimiento para la adopción de decisiones colectivas que no dice nada sobre el contenido o resultado de las mismas, de donde su carácter reglado se constituye en una característica distintiva del modelo democrático y se manifiesta en desde la elección de sus representantes hasta el producto final de la actuación de éstos, siendo inherentes a la democracia: reglas sobre las mayorías y minorías, reglas sobre las elecciones y la actuación de los parlamentos, reglas sobre las condiciones de ejercicio de la libertad política y, sobre todo, reglas sobre la protección de ciertos intereses básicos de todos los seres humanos.

 

LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Combinación de formas de democracia representativa y democracia participativa/CONTROL DE LA LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Control estricto de las reglas que rigen las actuaciones adelantadas

 

La ley convocatoria a un referendo constitucional que tuvo origen en una iniciativa legislativa ciudadana, constituye un procedimiento de reforma constitucional implementado en el que se combinan formas típicas de la democracia representativa –el procedimiento legislativo que culmina con la expedición de la Ley 1354 de 2009- con mecanismos propios de la democracia participativa –la iniciativa popular en la cual tuvo origen-, de manera tal que la observancia estricta de las reglas que ordenan este tipo de procedimientos es una condición necesaria para la validez de toda la actuación adelantada, sobre todo, si se tiene en cuenta el propósito final que ésta persigue que es  modificar la Constitución Política. De ahí la importancia del análisis de las reglas procedimentales previstas para su implementación, que le otorgan validez tanto al procedimiento inicial, cuya finalidad es concitar el apoyo ciudadano a una propuesta de reforma, como la actuación final que pone término al proceso de reforma, en la cual están llamados los ciudadanos a participar mediante la votación del texto sometido a su consideración. En el examen del trámite legislativo de la iniciativa popular ciudadana revisten especial significado la actuación adelantada al interior del Congreso para garantizar la plena vigencia del principio democrático.

 

REFERENDO DE INICIATIVA LEGISLATIVA CIUDADANA-Vía de reforma de la Constitución/REFERENDO DE INICIATIVA LEGISLATIVA CIUDADANA-No es sinónimo de democracia directa/REFERENDO DE INICIATIVA LEGISLATIVA CIUDADANA-Sujeto a controles

 

La escogencia de un referendo de iniciativa ciudadana como vía de reforma, entre las diversas opciones contempladas en el artículo 374 constitucional, involucra la utilización de diversos mecanismos de participación democrática, que si bien prevé una doble intervención popular no significa que sea un mero ejercicio de la democracia directa. De ahí la importancia del respeto a las reglas procedimentales previstas en cada una de las etapas del proceso y su estricto cumplimiento para su legitimidad, desde el punto de vista constitucional.

 

INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR-Marco normativo de su trámite ante la Organización Electoral

 

INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR-Procesos que comprende/INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR-Características/INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Ejercicio de control constitucional no desplaza otros controles

 

La iniciativa popular comprende el agotamiento de las siguientes etapas: (i) conformación de un Comité de Promotores; (ii) inscripción del Comité ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, previo  respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral, y la solicitud de referendo; (iii) verificación de los anteriores requisitos e inscripción de la iniciativa ciudadana; (iv) entrega al vocero del Comité, por parte de la Registraduría, del formulario de suscripción de apoyos; (v) recolección de apoyos equivalentes al 5% del censo electoral vigente; (vi)entrega de formularios y verificación del cumplimiento de los referidos apoyos ciudadanos; y (vii) expedición, por parte del Registrador Nacional, de las certificaciones de que tratan los artículos 24 y 27 de la LEMP. Agotadas las anteriores fases, podrá presentarse la iniciativa legislativa ante la secretaría de una de las Cámaras del Congreso. La competencia de la Corte Constitucional sobre la fase de la iniciativa no desplaza aquélla que la Carta Política y las leyes estatutarias le han asignado a la Organización Electoral, como tampoco la de las autoridades penales, ya que el juez constitucional no es el llamado a (i) verificar la validez de los procedimientos técnicos de autenticidad de los apoyos ciudadanos,  adelantados por la Registraduría Nacional del Estado Civil; (ii) no desplaza al órgano electoral de investigación administrativa en sus labores, como tampoco al juez penal.

 

REFERENDO-Concepto/REFERENDO-Clases

 

INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Concepto/INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Regulación de la campaña/INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Campaña sometida a límites en cuanto a su financiación/INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Inicio y culminación de la campaña

 

La iniciativa legislativa popular consiste en que un grupo de ciudadanos se organiza, en forma de Comité de Promotores; recolecta un grupo de apoyos para validar su conformación ante la Registraduría; inscribe un proyecto de articulado y recoge firmas que apoyen tal propuesta, la cual deberá ser presentada al Congreso de la República para que éste tramite un proyecto de ley convocando al pueblo a un referendo constitucional, y de ser aprobado, pase al control automático de la Corte Constitucional. La regulación de la campaña electoral de la iniciativa legislativa popular se encuentra desarrollada en la Constitución, las Leyes Estatutarias 130 y 134 de 1994, decretos reglamentarios al igual que ciertas Resoluciones proferidas por el CNE y el Registrador Nacional del Estado Civil. En lo que concierne a la financiación de la campaña a favor de dicha iniciativa, para la Corte la interpretación armónica de los artículos 97 y 98 de la LEMP apunta a señalar que existen dos clases de topes en materia de financiación de campañas a favor de los mecanismos de participación ciudadana: los individuales y los globales, pues de nada serviría limitar el monto individual de los aportes, si se permitiera que, en definitiva, en una campaña a favor de una determinada iniciativa legislativa popular se pudieran gastar, en total, cifras desproporcionadas o astronómicas, completamente ajenas al propósito democrático que inspiran los diversos mecanismos de participación ciudadana, lo que se refuerza con idea de que la fijación de topes máximos persigue la consecución de fines constitucionales fundamentales, entre ellos la igualdad electoral y la lucha contra la corrupción y adicionalmente busca preserva el carácter popular de la iniciativa normativa. En lo que concierne al momento a partir del cual se inicia una campaña a favor de una iniciativa legislativa popular, para  la Corte empieza una vez se constituye el Comité de Promotores e inicia sus labores de recolección de apoyos ciudadanos necesarios para inscribirse ante la Registraduría y culmina con la presentación de la misma ante el Congreso.

 

INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Justificación de la exigencia de topes individuales y globales a la financiación privada

 

La exigencia de topes a la financiación privada, cuando se trata de una iniciativa popular para convocar un referendo constitucional, cumple la función de garantizar que no se distorsione el interés ciudadano frente a un tema específico sólo porque los promotores disponen de una cantidad ilimitada de recursos, al igual que garantiza el principio de libertad que debe orientar la participación popular.

 

INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Objeto de investigación administrativa por el Consejo Nacional Electoral por irregularidades en su financiación

 

INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Competencia de la Corte Constitucional/INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Irregularidades presentadas violan principios de transparencia y respeto del pluralismos político del elector

 

La competencia de la Corte Constitucional se limita a verificar las actuaciones desplegadas por particulares vinculados directamente con el trámite de una iniciativa legislativa popular encaminada a convocar un referendo mediante el cual se modificará la Carta Política a la luz del parámetro de control constitucional previamente definido, en la medida en que sus actos ofrezcan relevancia constitucional y puedan comportar vicios que afecten la validez de la iniciativa legislativa popular. La Corte, apoyándose en las pruebas que han sido recaudadas a lo largo de la investigación administrativa adelantada por el CNE, concluye que se presentó un conjunto de irregularidades vinculadas con la financiación de la campaña a favor de la iniciativa de reforma constitucional, las cuales, vistas en conjunto, configuran una violación grave a principios cardinales sobre los cuales se estructura  un sistema democrático como son aquellos de la transparencia y el respeto por el pluralismo político del elector consagrados en los artículos 1, 155, 374 constitucionales y en los artículos 24, 27, 97 y 98 de la LEMP.

 

COMITE PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Conformación/COMITE PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Elección de vocero/COMITE PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Indeterminación del plazo para su inscripción/COMITE PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Funciones y gestiones a cargo del Comité son intransferibles e indelegables/COMITE PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Usurpación de sus funciones constituye desconocimiento del legislador estatutario y principios constitucionales

 

La LEMP es muy clara en señalar la organización ciudadana legitimada para promover una iniciativa popular de referendo constitucional: el Comité de Promotores. Y le establece unas condiciones específicas para su conformación y funcionamiento, siendo requisito su previa inscripción en la Registraduría Nacional del Estado Civil, y mientras no adelante el trámite de la inscripción una organización privada no puede realizar las funciones propias de un Comité de Promotores y menos aún usurpar las competencias, roles y responsabilidades de un Comité de Promotores ya constituido. Una de las labores fundamentales que la LEMP asigna al Comité de Promotores de un referendo constitucional, consiste en recibir los diversos aportes económicos que se realicen a favor de la campaña. Es así como el artículo 97 de la LEMP obliga al Comité de Promotores a presentar ante la Registraduría, pasados quince días de finalizado el proceso de recolección de firmas, el correspondiente balance contentivo de las contribuciones que recibieron para financiar los gastos del proceso de recolección de firmas. En el caso concreto, la Asociación Primero Colombia no se inscribió como  promotora de la iniciativa del referendo constitucional y adelantó gestiones reservadas al Comité de Promotores que se había conformado e inscrito ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, presentándose además una unidad administrativa y de propósito entre el Comité de promotores y la Asociación, que  conlleva el desconocimiento de los mandatos del legislador estatutario, y en últimas, de principios constitucionales.

 

INSCRIPCION DEL COMITE PROMOTOR ANTE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Requisitos

 

VERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS E INSCRIPCION DE SOLICITUD DE INICIATIVA CIUDADANA-Trámite y procedimiento en la Registraduría  

 

SOLICITUD DE INICIATIVA POPULAR-Requisitos/SOLICITUD DE INICIATIVA POPULAR-Desistimiento

 

FORMULARIOS DE SUSCRIPCION DE APOYOS-Elaboración y entrega a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil/FORMULARIOS DE SUSCRIPCION DE APOYOS-Contenido

 

RECOLECCION DE FIRMAS-Plazo/RECOLECCION DE FIRMAS-Consecuencia de no lograrse el número requerido en el plazo establecido

 

VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A INICIATIVA LEGISLATIVA-Trámite de certificación por la Registraduría

 

VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO-Aspectos que comprenden las dos certificaciones que expide la Registraduría/VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO-Reducir a una sola la certificación a cargo de la Registraduría negaría efecto útil a disposición de rango estatutario

 

Los artículos 24 y 27 de la LEMP hacen referencia a dos certificaciones distintas, derivadas de la doble facultad de certificación en cabeza del Registrador Nacional del Estado Civil, toda vez que mientras la certificación a que refiere el artículo 24 de la LEMP  alude al cumplimiento del número de respaldos válidos para presentar la iniciativa de referendo constitucional, consistente en por lo menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el censo electoral correspondiente, aquella del artículo 27 de la misma normatividad presenta un contenido mucho más amplio, por cuanto alude al cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana, entre los que figuran los atinentes a la financiación de la campaña a favor de la iniciativa legislativa. El Consejo de Estado al pronunciarse sobre las normas reglamentarias que desarrollaban la LEMP, también consideró que se trataba de dos certificaciones distintas, ambas expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil.

 

INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Constituyen dos campañas sometidas a regulaciones diferentes en materia de financiación

 

Derivada de una interpretación sistemática de la Constitución y de las leyes estatutarias pertinentes, en una iniciativa legislativa popular de reforma constitucional existen dos campañas diferentes, en la medida que se está en presencia de dos mecanismos de participación ciudadana distintos: una primera, para la iniciativa legislativa popular y una segunda, para la realización del referendo constitucional propiamente dicho. Cada una de ellas sometida a regulaciones distintas en materia de financiación, acceso a medios de comunicación y publicidad. Es así como, las campañas a favor de una iniciativa legislativa popular encaminada a convocar a un referendo para modificar la Constitución: inician luego de la conformación del Comité de Promotores y terminan con la presentación del proyecto respetivo ante el Congreso de la República; y se encuentran sometidas a topes individuales y globales. En tanto que la campaña del referendo constitucional propiamente dicho, comienza a partir de la ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional que declare exequible la ley que convoca el referendo, siendo del caso resaltar que a diferencia de los sucedido en la etapa de la iniciativa legislativa popular, en esta segunda etapa la labor de difusión del proyecto de texto y sus consabidos gastos, corre por cuenta del Estado

 

INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Financiación de la campaña tiene relevancia constitucional

 

Para la Corte, el artículo 27 de la LEMP se encamina a asegurar la vigencia de principios constitucionales referentes a la legitimidad de los mecanismos de participación democrática dirigidos a reformar la Carta Política, en punto específicamente a la financiación de aquéllos, de donde una interpretación sistemática de los artículos 24 y 27 de la LEMP asegura que un mecanismo de participación ciudadana, mediante el cual se pretende reformar el Texto Fundamental sea legítimo en una doble dimensión: en cuanto a que tal iniciativa cuente con un respaldo popular importante y auténtico y a que igualmente  tales apoyos ciudadanos se hayan alcanzado luego de la realización de una campaña electoral limpia y transparente.

 

LEY ESTATUTARIA-Asuntos sujetos a su trámite

 

LEY ESTATUTARIA-Leyes reforzadas por su vocación de permanencia

 

PRESENTACION DE INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR ANTE EL CONGRESO-Requisitos y trámite

 

PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN ACTOS ELECTORALES-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN CAMPAÑA DE INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Vulneración por maniobras del Comité de Promotores del Referendo

 

El principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos económicos que soportan una determinada campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, e igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido político, que incumplan tal deber o que superen los montos máximos autorizados. El mencionado principio apunta a combatir el fenómeno de la corrupción. El principio de transparencia se aplica no solamente en el caso de las elecciones encaminadas a seleccionar a los integrantes de una Corporación Pública o al responsable de un determinado cargo, sino igualmente en materia de mecanismos de participación ciudadana, en tanto que manifestaciones de la democracia directa, tal como lo prevén los artículos 97 y 98 de la LEMP. En el caso concreto y de conformidad con las pruebas obrantes, la Corte encuentra que se vulneró el principio de transparencia por cuanto (i) el recaudo de recursos económicos se adelantó por intermedio de una organización privada no autorizada por la LEMP para ello; (ii) se acudió a diversas maniobras (contratos de mandato y de mutuo) para tratar de ocultar la unidad de gestión y de propósitos que siempre existió entre el Comité de Promotores y la Asociación Primero Colombia; y (iii) si bien el balance fue entregado en término por el vocero del Comité de Promotores, no se desvirtuaron la vulneración de los topes individuales ni del gasto global porque simplemente consistieron en enmendaduras y precisiones sobre el nombre de algunos de los contribuyentes.

 

PRINCIPIOS DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD EN MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Contenido y alcance/PRINCIPIOS DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD EN MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Se garantizan con la fijación de topes máximos a ingresos y gastos en las campañas/PRINCIPIOS DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD EN CAMPAÑA DE INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Vulneración por excesos tanto en los topes individuales como globales de la campaña

 

La constatación de la coexistencia en un Estado Social de Derecho de diversas opciones ideológicas y políticas, igualmente válidas, las cuales plantean diferentes posturas entorno a la conducción de los asuntos públicos y de la sociedad; gozando además todas ellas de una presunción de validez, y descartando la posibilidad de obtener un consenso material (unanimidad) sobre todas y cada una de las cuestiones públicas, es preciso llegar a consensos procedimentales, es decir, acuerdos claros y transparentes encaminados a resolver los conflictos sociales o, dado el caso, adoptar una determinada decisión política, con fundamento en la regla de las mayorías. En este contexto, la fijación de topes individuales y globales  a las campañas de los mecanismos de participación ciudadana apunta a garantizar que una determinada opción política, así llegue a ser la mayoritaria en un momento histórico determinado, no termine imponiéndose injustamente sobre otras concepciones políticas igualmente válidas. En otros términos, en un Estado Social de Derecho los recursos económicos que soportan un determinado proyecto político, instrumentalizado mediante un determinado mecanismo de participación ciudadana y cristalizado en una reforma constitucional, no pueden ser ilimitados por cuanto se atentaría gravemente contra el pluralismo político. Las vulneraciones graves y flagrantes de las disposiciones que prevén los topes en las campañas de los mecanismos de participación ciudadana, no constituyen meras infracciones menores a disposiciones administrativas, sino que configuran violaciones al principio del pluralismo democrático, y en consecuencia, configuran vicios constitucionales que afectan la validez de la  iniciativa de reforma constitucional. En el caso concreto, el monto total que podía gastar el Comité de Promotores del Referendo ascendía a la suma de  $ 334’974.388 pesos, pero según el balance, ingresaron a la campaña $ 2.046’328.135.81 pesos, lo que significa que la organización gastó en su campaña para recolección de apoyos ciudadanos, más de seis (6) veces lo autorizado por la Resolución núm. 0067 de 2008 del CNE. En materia de aportes individuales, las personas naturales o jurídicas podían contribuir con un máximo de $3’349.743 pesos, tope que igualmente fue vulnerado en numerosas ocasiones, por cuanto se recibieron contribuciones por 25, 30, 50 y hasta 100 millones de pesos, lo que significa, casi treinta (30) veces lo autorizado. En tal sentido, la Corte considera que la grave y evidente violación de topes por parte del Comité de Promotores configura una violación del principio del pluralismo democrático consagrado en el artículo primero constitucional.

 

LEY QUE CONVOCA A REFERENDO CONSTITUCIONAL-Trámite en el Congreso

 

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Principios por los que se rige

 

PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-principios básicos/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Manifestación/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Principios que lo integran en la actividad congresual

 

Entre los órganos que integran las ramas del poder público, tanto por su origen como por su funcionamiento, el Congreso es el órgano representativo por excelencia debido a que en las elecciones que tienen lugar para su conformación un número plural de fuerzas políticas compiten y obtienen escaños en su interior; y, principalmente, porque su funcionamiento debe respetar reglas de juego previstas para que la pluralidad de fuerzas políticas tengan oportunidad de manifestar, de forma útil, sus opiniones y pareceres. Los elementos democráticos en la composición y funcionamiento del Congreso justifican las funciones que le son atribuidas. La elaboración de la ley, la reforma de la Constitución, la elaboración del presupuesto del Estado, la investigación y el juzgamiento de los altos funcionarios del Estado, el control político, son todas tareas esenciales que adquieren legitimidad democrática si son ejecutadas por el cuerpo de representantes del pueblo a nivel nacional. Pero igualmente el desarrollo de las funciones a su cargo debe entenderse como una manifestación del principio democrático y, por consiguiente, los procedimientos por medio de los cuales se ejercen las competencias y se adoptan las decisiones correspondientes están sujetos a las mismas reglas que aportan legitimidad al Congreso en su conformación. Si bien el principio democrático se manifiesta en todas las funciones del Congreso, interesa a la Corte profundizar, especialmente, en como se concreta tratándose de la labor legislativa. Las diversas manifestaciones del principio democrático, pueden ser agrupadas en tres principios que integrarían, a su vez, el principio democrático en la actividad congresual, a saber: en el principio mayoritario o de decisión por mayorías, de pluralismo político y de publicidad.

 

PRINCIPIO DE LAS MAYORIAS EN PROCESO LEGISLATIVO-Alcance

 

PRINCIPIO DE PLURALISMO POLITICO EN PROCESO LEGISLATIVO-Alcance

 

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO LEGISLATIVO-Alcance

 

PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Trámite ordinario salvo el requisito de su aprobación por la mayoría de los miembros de una y otra cámara

 

INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Legitimación/INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Presentación

 

La Constitución determinó quiénes tienen la iniciativa en este mecanismo de reforma constitucional, limitando sus titulares a dos: el Gobierno y un número de ciudadanos que equivalga, por lo menos, al 5% del censo electoral vigente. Sólo estos dos sujetos están legitimados para fijar, con la amplitud propia del derecho de iniciativa, el contenido de este tipo de proyectos. La presentación del proyecto de ley, actuación con la que finaliza el trámite de la iniciativa ciudadana y da inicio al trámite legislativo debe hacerse ante la Secretaría General de alguna de las cámaras legislativas o ante el secretario en las plenarias de las mismas, por parte del representante del comité de promotores.

 

PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Procedimiento legislativo a que está sometido

 

ENMIENDAS O MODIFICACIONES INTRODUCIDAS A PROYECTOS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones de Procedencia/ENMIENDAS O MODIFICACIONES INTRODUCIDAS A PROYECTOS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter formal y sustancial

 

ENMIENDAS O MODIFICACIONES A PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Improcedencia respecto de aquellas que cambien el sentido de lo apoyado por los ciudadanos

 

Si bien la iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse como manifestación de los principios de soberanía popular y democracia participativa, además de la concreción del ejercicio del derecho de participación en política por parte de los ciudadanos, la participación del Congreso de la República en el proceso de aprobación del proyecto que convoca a referendo reformatorio de la Constitución debe analizarse en armonía con todos los principios fundamentales y derechos fundamentales que tienen relevancia en este proceso, cuya valoración guía a la conclusión que existen límites a la labor del Congreso, los cuales tienen fundamento en la protección debida a la voluntad ciudadana manifestada en el texto del proyecto que recibió el apoyo de, por lo menos, el 5% del censo electoral. La manifestación práctica de dichos límites será la imposibilidad de sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad ciudadana manifestada en el proyecto presentado y, por consiguiente, la imposibilidad de presentar y aprobar enmiendas que cambien por completo el sentido de lo apoyado por los ciudadanos.

 

PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Mayor rigor

 

En el caso de la iniciativa popular que convoca a un referendo reformatorio, el principio de identidad relativa durante el trámite legislativo cobra un mayor rigor respecto de la generalidad de proyectos, pues la libertad de configuración del Congreso se contrapone a los tantas veces mencionados principios fundamentales de soberanía popular y participación democrática y al derecho fundamental de participación en política por medio de los mecanismos de participación.

 

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Requisitos para su cumplimiento

 

El principio de consecutividad  debe entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración. Este será el análisis que deba hacerse al estudiar proyectos de ley que convoquen a referendos reformatorios de la Constitución propuestos por el 5% o más de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente.

 

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas por las que se rige

 

LAPSO ENTRE DEBATES EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas

 

VOTACIONES EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Requisitos de aprobación por mayoría de miembros de ambas Cámaras y votación nominal

 

COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Integración/COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Atribuciones/COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Alcance de la facultad

 

TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Irregularidades encontradas

 

Durante el trámite del proyecto de Ley que se convirtiera en  la Ley 1354 de 2009 ante el Congreso de la República, se presentaron irregularidades derivadas de los siguientes hechos: (i) iniciación del trámite legislativo sin la expedición de la certificación contemplada en el artículo 27 de la LEMP, (ii) la modificación del proyecto de ley por la plenaria del Senado de la República, (iii) la convocatoria al Congreso de la República a sesiones extraordinarias por medio del Decreto 4742 de 2008, y (iv) el cambio de partido de cinco miembros de la bancada de Cambio Radical, por lo que debe determinarse si se trata de vicios en el procedimiento legislativo y si son de naturaleza subsanable. Igualmente se evaluará lo ocurrido en la sesión plenaria del Senado de la República del siete (7) de mayo de 2009, en la cual, al efectuarse el anuncio de los proyectos que se discutirían en la próxima sesión, no se hizo mención del Proyecto de Ley 242 de 2008.  

 

CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE TOPES DE FINANCIACION DE LA CAMPAÑA-Constituye un  requisito de carácter sustancial para el trámite del proyecto de ley de iniciativa popular/CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE TOPES DE FINANCIACION DE LA CAMPAÑA EN PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR-Ausencia en trámite legislativo afecta la validez del trámite/CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE TOPES DE FINANCIACION DE LA CAMPAÑA-Carencia en trámite del proyecto de ley de iniciativa popular constituye un vicio de procedimiento insubsanable

 

Al momento de la presentación, por parte del vocero del Comité de Promotores del Referendo para la Reelección Presidencial del proyecto de ley “por medio del cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional” ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes junto con su respectiva exposición de motivos y demás documentos, se echa de menos la certificación del cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana, entre otros, los topes, globales e individuales, de financiación –Art. 27 LEMP, que no fue expedida por las irregularidades que se presentaron durante el trámite de la iniciativa ciudadana relacionadas con la violación de los topes individuales y globales de financiación de este mecanismo de participación popular, lo que dio lugar a la posterior investigación que inició el CNE, de donde se pone de relieve el carácter sustancial de la certificación en comento porque no es un mero requisito de forma sino que cumple una finalidad estrechamente relacionada con los principios constitucionales en juego a saber el de transparencia y el de pluralismo político porque acredita precisamente que estos principios no fueron vulnerados durante la etapa previa al inicio del procedimiento legislativo. Para la Corte este es un vicio que afecta la validez del trámite legislativo, toda vez que cumple una finalidad de salvaguarda de la democracia y configura un vicio de significación y consecuencias sustanciales dentro del procedimiento legislativo, que no puede ser subsanado. La forma de evitar la ocurrencia del mismo habría sido la devolución del proyecto por parte del Presidente de la Cámara de Representantes al representante del comité de promotores para que subsanara la deficiencia y, una vez cumplido dicho requisito, presentar nuevamente el proyecto de ley ante la secretaría de la respectiva cámara.

 

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Facultad de enmienda limitada en proyecto de ley de iniciativa popular/TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR-Cambio de pregunta por el Congreso de la República modificó el sentido de la iniciativa popular y cambió su esencia/TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO-Cambio de pregunta por el Congreso constituye un vicio de procedimiento por extralimitación en la facultad de enmienda

 

Si bien se había concluido que durante el trámite legislativo una iniciativa normativa ciudadana no puede ser alterada de manera sustancial, en consideración a que el artículo 378 de la Constitución limitó la titularidad de la iniciativa de la ley que convoca a referendo de reforma constitucional al Gobierno y a los ciudadanos, excluyendo dicha facultad del ámbito competencial reconocido al Congreso; que el porcentaje de apoyo ciudadano requerido es alto y, por consiguiente, debe reconocerse toda la significación que tiene dentro del proceso de decisión democrática la participación del pueblo, aunque éste funja como poder constituido; y que los ciudadanos no tienen oportunidad de manifestar su parecer respecto del acuerdo o desacuerdo con las modificaciones introducidas por el Congreso, ni siquiera cuando las mismas son sustanciales, razones éstas por las que la Corte considera que en los casos de iniciativa legislativa popular el Congreso no puede modificar sustancialmente el proyecto presentado por los ciudadanos, ya que en la práctica esto implicaría que se discutiera y eventualmente se aprobara otro proyecto, y no el presentado por los titulares de la iniciativa. En el caso concreto, la única pregunta contenida inicialmente en la iniciativa sometida al Congreso de la República, que dio origen a la Ley 1354 de 2009, fue modificada en el condicionante ‘haya ejercido’ por el de ‘haya sido elegido’, cambio que a juicio de esta Corporación entraña una variación fundamental en el proyecto respaldado por los ciudadanos, pues transforma la propuesta inicial de aprobar la posibilidad de una segunda reelección mediando un período presidencial en una totalmente distinta consistente en una segunda reelección inmediata, es decir,  la consulta pasa a ser sobre la posibilidad de tres períodos consecutivos por parte de una misma persona a cargo de la Presidencia de la República. La consecuencia más directa de dicha variación es que el Presidente reelegido por una vez puede aspirar a una segunda reelección para el período que sigue a la finalización de su segundo mandato. Dicha modificación, al contrario que el proyecto originalmente propuesto, permitiría que en la segunda reelección se tuviera un candidato Presidente al igual que en la primera reelección y no simplemente un ciudadano candidato.

 

PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A REFERENDO-Inexistencia de precedente aplicable/PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A REFERENDO-Vulnerados por cambio de pregunta en el Congreso a la planteada en la iniciativa popular/PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A REFERENDO-Desconocimiento acarrea un vicio insubsanable

 

En tratándose de leyes de convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa popular, la posibilidad de introducir modificaciones por parte del Congreso de la República se encuentra limitada en virtud de la protección que debe garantizarse al principio de democracia participativa y al derecho fundamental de participación política de más del cinco por ciento de ciudadanos que conforman el censo electoral vigente. Estas particularidades crean un contexto de análisis diferente respecto de los principios de identidad y consecutividad en el trámite legislativo ya que ninguna de las decisiones anteriores recae sobre una iniciativa que involucra la actuación de principios y derechos fundamentales, la cual, además, trata sobre un tema respecto del cual el Congreso carece de titularidad para presentar proyectos de ley, en virtud del propio texto constitucional, por lo que se puede afirmar que no existe precedente jurisprudencial exactamente aplicable al presente asunto, y si bien los principios de identidad y consecutividad se manifiestan con la misma naturaleza, aunque con diferente intensidad, debido a las limitaciones del poder de enmienda, por lo que una modificación sustancial de la iniciativa normativa ciudadana, en cualquier etapa del procedimiento legislativo, implica la vulneración del principio de identidad, y dependiendo de la etapa del trámite legislativo en que aquella haya tenido lugar puede acarrear a su vez la trasgresión del principio de consecutividad que exige que la iniciativa ciudadana sufra cuatro debates durante su trámite en el Congreso, sin que pueda ser alterada sustancialmente a lo largo del procedimiento legislativo. En el procedimiento de elaboración de la Ley 1354 de 2009 resultaron vulnerados tanto el principio de identidad como el de consecutividad por el cambio introducido al proyecto que fue de tal envergadura, que su aprobación no respetó el principio de identidad y además que el haberlo hecho una vez transcurridos dos de los debates requeridos hace que el proyecto aprobado únicamente haya recibido dos debates por lo que también se desconoció el principio de consecutividad durante el trámite legislativo de la iniciativa normativa ciudadana, vicio insubsanable que acarrea la inconstitucionalidad de la ley.

 

CONGRESO-Contenido normativo de la convocatoria a sesiones extraordinarias

 

De la lectura de las disposiciones tanto de la Constitución como del Reglamento del Congreso relacionadas con las sesiones extraordinarias del Congreso de la República se pueden los siguientes contenidos normativos: el Congreso podrá reunirse en sesiones realizadas en momentos que estén fuera del calendario legislativo ordinario. Para la reunión válida en sesiones extraordinarias debe mediar convocatoria del Gobierno. El Congreso podrá sesionar de forma extraordinaria únicamente durante el tiempo que determine el Gobierno, y las atribuciones que el Congreso ejerza en desarrollo de dichas sesiones son limitadas, pues se supeditan a la agenda determinada por el Gobierno, excepto en materia de control político, función que puede ejercer en cualquier tiempo.

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DE CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS-Excepcionalidad

 

CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-Se predica del momento para el cual se convoca y no del momento en que se convoca/CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-No constituye un vicio su convocatoria cuando el Congreso aún esta sesionando de manera ordinaria/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-Vulneración por publicación de decreto de convocatoria con posterioridad al inicio de sesiones

 

De conformidad con lo previsto en el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, la vigencia y oponibilidad de los actos administrativos enunciados en el dicho artículo está supeditada a la publicidad, mediante la publicación en el Diario Oficial. Mientras esta formalidad no sea satisfecha dichos actos no producen efectos jurídicos, pues no están en vigor y no obligan a sus destinatarios. En el caso concreto del Decreto 4742 de 2008, expedido por el Gobierno nacional con el objeto de citar a sesiones extraordinarias al Congreso de la República, que por sus características y trascendencia debía publicarse de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998, no podía producir efectos sino a partir del momento en que fue publicado en el Diario Oficial, medio que el legislador determinó como adecuado para satisfacer la exigencia de publicidad en nuestro sistema jurídico, lo que se produjo hasta el día 17 de diciembre de 2008, a partir de las 18 horas 20 minutos; en tanto que la sesión extraordinaria de la plenaria de la Cámara de Representantes se inició a las 0 horas cinco minutos del 17 de diciembre de 2008, momento para el cual el Congreso, específicamente la Cámara de Representantes, no había sido convocada válidamente a sesiones extraordinarias. Para la Corte resulta irrelevante que el Diario Oficial publicado el día 17 de diciembre a las 18 horas y 20 minutos tuviese fecha 16 de diciembre, pues este formalismo no sanea la afectación al principio de publicidad fundamental en el accionar del órgano legislativo.

 

SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-Efectos cuando se realizan sin los requisitos constitucionales y reglamentarios

 

La consecuencia para los casos en que el órgano legislativo o alguna de sus cámaras se reúnen sin que se hayan cumplido los requisitos constitucionales y reglamentarios aplicables la consagra la propia Constitución en el artículo 149, y no es otra que la nulidad de la sesión extraordinaria realizada y la carencia de efectos del acto que en ella tuvo lugar.  En el caso concreto la sesión extraordinaria de la Cámara de Representantes y la votación en segundo debate del proyecto de ley No. 138 de la Cámara de Representantes en el año 2008, que posteriormente se convertiría en la ley 1354 de 2009.

 

REGIMEN DE BANCADAS-Fundamento normativo/REGIMEN DE BANCADAS-Reglas de funcionamiento/REGIMEN DE BANCADAS-Excepción a la regla general/REGIMEN DE BANCADAS-Elementos esenciales que lo caracterizan/REGIMEN DE BANCADAS-Régimen disciplinario aplicable

 

El régimen de bancadas políticas creado por el Acto Legislativo 01 de 2003 que reformó, entre otros, el artículo 108 de la Constitución y por la Ley 974 de 2005, que desarrolla dicho régimen y adecua el reglamento del Congreso a sus previsiones, tiene como principio rector el incentivar el funcionamiento disciplinado de los partidos, reduciendo las posibilidades de que miembros de un mismo partido o movimiento político sostengan posiciones diversas o, incluso, contradictorias respecto de un mismo tema. El artículo 108 de la Constitución determinó que la bancada estará conformada por los miembros de un partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos que hayan sido elegidos a partir de una misma lista., de donde deriva el deber de actuar en bancada. La regla de funcionamiento de la bancada será que la misma sostenga un único parecer respecto de los temas que se debatan y que se voten al interior de los cuerpos colegiados de elección popular; siendo la única excepción a esta regla la objeción de conciencia que, en ejercicio de derecho fundamental de libertad de conciencia, pueden sostener los miembros de la bancada que quieran separarse de las decisiones tomadas en su seno. En cuanto es la unidad de criterio, que constituye la esencia de la decisión en bancada, los congresistas deben ser respetuosos de los acuerdos adoptados en su seno y, en consecuencia, respaldarlas tanto en el transcurso de los debates, como al momento de manifestar su apoyo en las votaciones. Con el objetivo de dar fortaleza a las bancadas en el camino por que sus miembros acaten la disciplina propia de su funcionamiento, la disposición constitucional estableció un régimen disciplinario que permite a los partidos y movimientos políticos sancionar a los miembros de su bancada en los casos en que no se actúe de conformidad con lo acordado por ésta, permitiendo que se impongan aquellas medidas previstas en los estatuto del partido, en que las consecuencias de las sanciones impuestas pueden extrapolar la órbita de miembro del partido y afectar su condición de servidor público, es decir, en cuanto miembro de la corporación pública.

 

REGIMEN DE BANCADAS-Sanción disciplinaria aplicada por Comité de Etica del Partido burlada por cambio de partido/TRANSFUGUISMO POLITICO-Maniobra para escapar del poder disciplinario de bancada

 

Si bien el cambio de partido fue propiciada por el parágrafo transitorio del artículo primero del Acto Legislativo 01 de 2009, que estableció esta posibilidad con miras a las elecciones que tendrían lugar en el año 2010, mas no para propiciar la formación de mayorías coyunturales durante el debate y aprobación de una ley convocatoria a un referendo para modificar la Constitución y establecer una segunda reelección presidencial inmediata, actuación con la que queda evidenciada la trasgresión del artículo 108 constitucional, pues en este caso, el transfuguismo fue un cambio consciente y deliberado de partido con fines claramente coyunturales, específicamente para conformar las mayorías en una votación particular durante el trámite de la Ley 1354 de 2009, el cual supuso el quebrantamiento de la disciplina de bancada, la vulneración el artículo 108 constitucional y una maniobra deliberada para escapar del poder disciplinario de su bancada original. Esta Corporación considera que la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al haber sido advertida oportunamente de la sanción impuesta por el Consejo de Control Ético del Partido Cambio Radical no debió permitir que los congresistas afectados por la misma participaran en la votación que tuvo lugar el primero (01) de septiembre de 2009, pues éstos habían recurrido al cambio de partido para escapar del poder sancionador de dicha agrupación política.

 

PRUEBA DE LA RESISTENCIA DEL VOTO-Concepto/PRUEBA DE LA RESISTENCIA DEL VOTO EN PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO-Aplicación conduce a la configuración de un vicio de procedimiento insubsanable

 

En razón de que no era posible tener como votos válidos los depositados por los Representantes sancionados con suspensión del voto, la anulación de los mismos no genera automáticamente un vicio procedimental, pues la anulación de los votos de determinados congresistas no necesariamente afecta la voluntad de toda la cámara legislativa a la que pertenecen. En estos casos la doctrina ha sostenido que debe aplicarse la llamada ‘prueba de la resistencia’, que, para la Corte, resulta de una coherencia lógica incontestable; este ejercicio postula que, ante la anulación del voto de algún o algunos congresistas, se verá afectada la voluntad de la cámara o comisión únicamente en aquellos casos en que la sustracción de estos votos afecte el número de apoyos mínimo exigido para alcanzar la mayoría prevista por las disposiciones constitucionales para la aprobación de un determinado acto. En el presente caso, referido a la aprobación del informe de conciliación en el trámite de la Ley 1354 de 2009, el restar de los votos a favor obtenidos los de los congresistas suspendidos arroja como resultado que el informe de conciliación un respaldo que no alcanza mayoría que la Constitución y el Reglamento del Congreso exigen para su aprobación en la Cámara de Representantes, por lo que se presenta un vicio de carácter insubsanable, pues no se alcanzó uno de los presupuestos de aprobación del informe de conciliación, cual es el respaldo de la mayoría absoluta de la Cámara de Representantes.

 

PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Forma como se votaron los impedimentos de los Congresistas no afecta la validez del trámite

 

IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE CONGRESISTAS EN PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Declaración por parte de uno o varios miembros del congreso resulta indiferente en análisis de exequibilidad de la ley

 

PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Supuesta desviación de poder en trámite no constituye vicio de procedimiento/PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Requisito de plena prueba para que vicios de la voluntad tengan consecuencias en juicio de constitucionalidad

 

En el caso concreto los intervinientes pretenden que se declare la ocurrencia de un vicio en el procedimiento legislativo por la presunta desviación de poder en que habrían incurrido algunos congresistas al momento de votar el proyecto de ley. Presentan como elementos probatorios: (i) la denuncia que presentó el ciudadano Rafael Pardo ante la Procuraduría General de la Nación; (ii) los artículos publicados en periódicos y revistas que describen la implementación por parte del Gobierno Nacional de proyectos públicos y la celebración de contratos estatales tendentes a beneficiar a senadores y representantes fundamentales para alcanzar las mayorías requeridas en el trámite de aprobación de la ley que convoca al referendo, al igual que el nombramiento como directores de distintos centros penitenciarios de personas cercanas a algunos de los congresistas que conformaron la Comisión de Conciliación; y (iii) la denuncia de distintos representantes a la Cámara de supuestos ofrecimientos irregulares hechos por el Director del SENA a cambio de su voto favorable al proyecto. A juicio de esta Corporación los medios probatorios antes enunciados no permiten determinar con plena certeza la ocurrencia de la presunta desviación del poder y son insuficientes para establecer la ocurrencia del eventual vicio y las consecuencias que de éste se derivarían en cuanto a la validez del trámite legislativo adelantado.

 

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Inexistencia de vicio, cuando a pesar de la ruptura de la cadena de anuncios, en sesión anterior a la de aprobación del proyecto, éste fue anunciado para votación

 

El anuncio previo fue introducido por el Acto Legislativo 01 de 2003, con el fin de reforzar el principio de publicidad y, por consiguiente, brindar mayores garantías a todos los actores que participan dentro del procedimiento legislativo, se estableció con carácter preceptivo el requisito de anunciar en sesión anterior los proyectos que fueran a votarse tanto en comisiones, como en plenaria de las cámaras legislativas. La clara intención de la disposición constitucional fue evitar la realización de votaciones inesperadas que, fruto de la facultad de modificación del orden del día, tomaran por sorpresa a las fuerzas políticas con representación en las cámaras, a los miembros del Gobierno con interés en los proyectos tramitados por el Congreso y a la sociedad. Con el anuncio se tendría claridad respecto de cuáles proyectos podrían ser votados en una futura sesión, careciendo de validez la votación de cualquiera que no hubiese sido incluido en el anuncio previamente realizado. Si bien la Corte ha entendido que en desarrollo del trámite legislativo debe existir la llamada “cadena de anuncios”, que consiste en la obligación de anunciar la votación de un determinado proyecto de ley en cada una de las sesiones que tengan lugar entre el fin de su discusión y la votación, de una acertada aplicación del principio de subsidariedad de las formas, se ha aceptado que la obligación del anuncio se cumpla con su realización, de forma suficientemente determinada, en la sesión anterior a aquella en la que la votación tenga lugar. En el caso concreto en el tramite del proyecto 242 de 2008 del Senado y 138 de 2008 de la Cámara de Representantes, que luego se convertiría en la ley 1354 de 2009, la Corte observó que durante el debate en la plenaria del Senado de la República se presentó una interrupción en la “cadena de anuncios” para la votación, pero asimismo determinó que la votación del proyecto fue anunciada en la sesión anterior a aquella en la que se realizó por parte de la plenaria del Senado, cumpliéndose la exigencia del anuncio previo consagrada en el artículo 8º del acto legislativo 01 de 2003, razón por la cual la Corte no encuentra la ocurrencia de vicio procedimental alguno por el supuesto rompimiento de la cadena de anuncios.

 

TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A REFERENDO CONSTITUCIONAL-Irregularidades configuraron vicios que afectan la constitucionalidad de la ley

 

Durante el trámite de la Ley 1354 de 2009 se presentaron irregularidades que configuraron vicios que afectan la constitucionalidad de la Ley por cuanto: se dio inicio al trámite de la iniciativa legislativa ciudadana sin que fuera adjuntada la certificación del Registrador Nacional del Estado Civil prevista en el artículo 27 de la LEMP sobre cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana, entre otros, los topes, globales e individuales, de financiación, certificación cuya ausencia impide la iniciación del trámite legislativo y vicia la constitucionalidad de todo el procedimiento adelantado ante el Congreso de la República; durante el tercer debate en Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado se modificó de manera sustancial la iniciativa legislativa ciudadana que había recibió el apoyo de más del 5% de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente, modificación de carácter sustancial, con lo que el Congreso excedió las limitaciones que el principio de democracia participativa le impone a su labor respecto de los proyectos de ley de iniciativa ciudadana, lo que constituye un segundo vicio de inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009; la modificación introducida supuso un cambio sustancial al proyecto que vulneró el principio de identidad y de consecutividad, porque tuvo lugar una vez transcurridos los debates ante la Cámara de Representantes de manera tal que el proyecto aprobado únicamente fue objeto de dos debates, por lo que no era posible someter el desacuerdo a la comisión de conciliación, órgano interno que no tiene competencia para reemplazar a ninguna de las instancias previstas para la realización de los cuatro debates; las circunstancias relacionadas con la publicación del Decreto 4742 de 2008, mediante el cual se convocaba a sesiones extraordinarias al Congreso de la República permiten colegir que la plenaria de la Cámara de Representantes se reunió, cuando este Decreto no había sido publicado en el Diario Oficial y la consecuencias de este hecho es la nulidad de la sesión extraordinaria realizada el 17 de diciembre por la Cámara de Representantes y la carencia de efectos del acto que en ella tuvo lugar; la conducta de cinco representantes que para eludir el ejercicio del ius puniendi de su agrupación política cambiaron de partido y se inscribieron en otro partido con lo que se trasgredió el artículo 108 constitucional, y de la anulación de sus votos el informe votado no recibe el respaldo suficiente para su aprobación y, por consiguiente, no se alcanza la mayoría que la Constitución y el Reglamento del Congreso exigen para su aprobación en la Cámara de Representantes, por lo que la Corte considera que se presenta un vicio de carácter insubsanable.

 

LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Límites a preguntas que se formulan por exigencia de lealtad y claridad/LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Inexequibilidad de pregunta de voto en blanco

 

La exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto sometido a consideración del pueblo, cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo, impone límites ciertos a la libertad de configuración legislativa, especialmente en lo que se refiere a la redacción de las preguntas que deben ser sometidas a votación popular, al igual que sobre la previsión de la  casilla de voto en blanco, sobre la que concluyó que resultaba inconstitucional: porque esta posibilidad no está prevista en la LEMP, siendo, por el contrario, excluida dicha casilla, además que el artículo 378 de la Carta ordena que el temario o articulado de un referendo constitucional sea presentado de tal manera que los electores puedan escoger libremente “qué votan positivamente y qué votan negativamente”, de manera que las posibilidades previstas constitucionalmente en un referendo constitucional son el “” y el “no”, pero en ningún caso el “voto en blanco”.

 

LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Carece de contenido normativo autónomo/LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Carencia de enunciado normativo constituye un vicio material/TITULO DE LEY-No configura norma con eficacia jurídica/SENTENCIA INTEGRADORA EN LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Improcedencia

 

La Ley 1354 de 2009 no prevé expresamente la convocatoria a la ciudadanía para que decida si apoya o no la reforma constitucional propuesta, circunstancia que no puede ser resuelta por el título de la ley, pues si bien  éste tiene una utilidad interpretativa no tiene eficacia jurídica directa y no puede ser entendido como una norma de carácter vinculante de la cual se deriven mandatos, prohibiciones o permisiones, para mencionar sólo algunas de las tipologías normativas más comunes; como tampoco por el decreto presidencial, contemplado en el artículo 34 de la Ley 134 de 1994, porque siendo este decreto un acto de trámite o de ejecución de la ley, su finalidad no es llenar las eventuales lagunas normativas existentes en el cuerpo de aquella, como también está vedado que mediante un decreto reglamentario se incluya un contenido que debía estar en la ley. La laguna normativa en comento afecta un elemento esencial de la ley, sin el cual ésta no puede producir efectos jurídicos, y se trata de un vicio material cuya consecuencia es la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009.

 

FORMA POLITICA-Concepto

 

SISTEMA DE GOBIERNO-Concepto/FORMA DE GOBIERNO-Concepto/REGIMEN POLITICO-Concepto

 

La forma política se refiere a la manera como dentro del Estado instituido se configura jurídicamente la organización y el ejercicio del poder político, a partir de una opción ideológica igualmente decidida por el Constituyente originario. Hacen parte de este concepto el sistema de gobierno, la forma de gobierno y el régimen político constitucionalmente adoptado. El sistema de gobierno depende de si el poder se encuentra concentrado en una sola instancia o distribuido en varias y en este último evento de las relaciones entre las distintas instancias,  mientras que la forma de gobierno atiende a la concepción de acuerdo con la cual se organiza el poder ejecutivo y se decide acerca de su ejercicio. El régimen político, por su parte, enmarca todo lo anterior y denota la expresión jurídica de la ideología subyacente a la organización y al ejercicio del poder en el Estado estructurado por la Constitución. De conformidad con lo establecido en su artículo 1º, la Carta de 1991 define la forma de gobierno, indicando que el Estado Social de Derecho en ella instituido se organiza como república y a continuación se ocupa del régimen político; en tal sentido, precisa que esa república es democrática, participativa y pluralista.

 

FORMA DE GOBIERNO REPUBLICANA-Características

 

La forma de gobierno republicana se caracteriza por la temporalidad del jefe del Estado y las elecciones periódicas, competitivas y libres, por cuya virtud varios candidatos se disputan el cargo en condiciones de igualdad y se someten al veredicto electoral que se produce cuando los ciudadanos ejercen libremente el derecho al sufragio universal. La forma republicana procura así que el ejercicio temporal de la suprema magistratura permita, cada tanto, la postulación de varios ciudadanos con idéntica oportunidad, así como la intervención del cuerpo electoral integrado por todos los ciudadanos que, al efecto, se encuentran dotados de igual derecho para escoger al candidato de sus preferencias.

 

SOBERANIA NACIONAL-Concepto/SOBERANIA POPULAR-Concepto

 

Las teorías de la soberanía nacional y de la soberanía popular pretenden explicar el origen, la titularidad y el ejercicio del poder, según éste resida en la nación, edificada con fundamento en las tradiciones y en los rasgos culturales o sociológicos compartidos por los asociados con unas características generadoras de una identidad que se construye  con base en el pasado, las costumbres, el idioma, las creencias y los idearios o aspiraciones comunes. La nación que condensa todo ese proceso es, necesariamente, un ente abstracto y, como no puede actuar por sí misma, requiere de representantes elegidos y autónomos que, en atención al bien común, la interpreten y expresen su parecer. La teoría de la soberanía popular postula la tesis del poder fraccionado, porque cada uno de los asociados es titular de una parte de la soberanía, fracción idéntica a la que pertenece a los restantes miembros del cuerpo político, individualmente considerados, quienes participan de la soberanía en medida proporcional a la totalidad de los asociados. El ejercicio de la soberanía es directo por lo que tiene su fundamento en la democracia directa. El Constituyente colombiano de 1991 se valió de una fórmula mixta al establecer, en el artículo 3º de la Carta vigente, que “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo del cual emana el poder público” y que “el pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes”.

 

CONSTITUCION DE 1991-Institucionalizó al pueblo como titular de la soberanía pero para su ejercicio le estableció cauces precisos

 

La institucionalización del pueblo como titular de la soberanía impide que ésta que en él reside sirva de pretexto a un ejercicio de su poder ajeno a cualquier límite jurídico y desvinculado de toda modalidad de control. El proceso democrático, si auténtica y verdaderamente lo es, requiere de la instauración y del mantenimiento de unas reglas que encaucen las manifestaciones de la voluntad popular, impidan que una mayoría se atribuya la vocería excluyente del pueblo e incorporen a las minorías en el proceso político, pues son parte del pueblo y también están asistidas por el derecho a servirse de esas reglas comunes que constituyen el presupuesto de la igualdad con la que todos, ya pertenezcan a la mayoría o las minorías, concurren a los certámenes democráticos.

 

DEMOCRACIA-Principio jurídico fundante del Estado constitucional

 

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Alcance/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y PLURALISMO-Características

 

PARTIDOS, ORGANIZACIONES Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Constituyen una faceta institucional del pluralismo

 

El pluralismo se opone al unanimismo, pues acepta el juego de las diferentes opciones ideológicas; desconfía de la homogeneidad, porque reconoce la heterogeneidad de la sociedad, así como la existencia de los grupos a los que pertenecen los individuos; rechaza el carácter absoluto de las opiniones o tendencias, ya que le otorga legitimidad a los distintos puntos de vista; promueve la participación política en la medida en que da oportunidad de expresarse a diversas propuestas y grupos sociales y supone la aceptación de las reglas fijadas para tornar viable esa expresión y hacerla accesible a todos. En el plano político, el pluralismo implica la reversibilidad del poder, por cuanto la libre expresión de las diferentes opciones entraña la posibilidad de que una propuesta pueda sustituir a otra en el gobierno de la nación, con lo que eso exige de respeto y de garantía a las minorías que pueden convertirse, si así lo deciden los ciudadanos, en mayoría, que, a su vez, tendrá que respetar a las minorías que existan.

 

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Elemento fundante de la Constitución de 1991

 

En armonía con el régimen político de carácter democrático, integrado a la forma política seleccionada por el Constituyente primario, la Constitución colombiana acoge la teoría de la separación de poderes, que se ha identificado como uno de los elementos fundantes de la Constitución Colombiana de 1991, cuya trasgresión ha dado lugar a la declaración de inexequibilidad de enunciados normativos reformatorios del texto constituciona1. La separación funcional del poder del Estado en distintas ramas y órganos guarda estrecha relación con el propósito de preservar la libertad de los asociados, bajo el entendido de que la concentración del poder implica la tiranía y la opresión, así como la división de funciones estatales permite el cumplimiento eficiente de las diversas finalidades constitucionales encomendadas al Estado. Se tiene entonces que el principio bajo estudio permite, por una parte, limitar el alcance del poder que ejerce cada órgano y, de esta manera precaver su indebida injerencia sobre la actividad de los asociados, garantizando el goce efectivo de una mayor libertad y, por otra, asegurar que los diversos órganos desarrollen un mayor grado de especialización institucional, y le den un manejo más técnico a sus funciones.

 

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Modelos/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Sistema de frenos y contrapesos/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Estimula el ejercicio del poder limitado y evita su concentración

 

La jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen dos modelos de separación de poderes: el primero defiende una delimitación funcional rigurosa como medio para acotar el poder, a partir del entendimiento de que una distribución precisa y equilibrada de las labores estatales, en la cual cada órgano cumple una tarea preestablecida, es una condición suficiente para mantener a dichos órganos del poder dentro de sus límites constitucionales, y precisamente, por la dificultad de su implementación práctica derivado de la rigidez de la separación de poderes este modelo estaba condenado al fracaso. El segundo modelo también parte de una especialización de las labores estatales, cada una de las cuales corresponde a un órgano específico, pero le confiere un papel preponderante al control y a las fiscalizaciones interorgánicas recíprocas, como reguladores constantes del equilibrio entre los poderes públicos. Este modelo constitucional denominado de frenos y contrapesos no presupone que la armonía entre los órganos que cumplen las funciones clásicas del poder público sea una consecuencia espontánea de una adecuada delimitación funcional y de la ausencia de interferencias en el ejercicio de sus competencias. Por el contrario, el balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente, mediante el control político, la intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a otros y las relaciones de colaboración entre las distintas ramas del poder público en el ejercicio de sus competencias. Entre las diversas manifestaciones normativas del sistema de frenos y contrapesos se encuentran las citaciones y requerimientos a los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones de cada Cámara, la figura de la moción de censura, el control del Congreso previsto para la declaratoria de los estados de excepción y las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para conjurar la situación de crisis, el juzgamiento por parte del Congreso de ciertos servidores públicos. Además la Constitución creó varios organismos encargados de hacerle contrapeso a la voluntad política mayoritaria, tales como la Corte Constitucional y la Defensoría del Pueblo, e independizó varias autoridades cuyas funciones deberían ser autónomas de las coyunturas políticas, tales como la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría General de la Nación y el Banco de la República, entre otras.

 

SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vulnera el principio de separación de poderes

 

SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO Y PRESIDENCIALISMO-Diferencias/SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO-Afianzamiento con la Constitución de 1991

 

Un sistema de gobierno de tipo presidencial se perfila alrededor de la figura del Presidente de la República, cuyo origen popular es la primera característica destacable y, aunque en algunos modelos ese origen es directo y en otros indirecto, lo relevante es que su designación requiere de la intervención del pueblo, que elige al primer mandatario por un tiempo determinado. Su origen popular le otorga al Presidente una especial autonomía en el ejercicio de sus funciones y el periodo fijo preestablecido le garantiza un ejercicio continuo del poder. La autonomía del Presidente le permite designar y remover a sus ministros, en razón de una característica adicional relacionada con las calidades de jefe de estado y de jefe de gobierno. En cuanto a la fijación del período constitucional que corresponde al Presidente comporta, de por sí, una limitación de sus expectativas y del ejercicio efectivo de su poder, ya que, la introducción del período presidencial en el esquema institucional constituye un mecanismo de control, por cuanto la demarcación temporal de su mandato le impone al jefe del Estado la obligación de atenerse al tiempo previamente señalado y de propiciar la sucesión de conformidad con las reglas establecidas, para evitar la prolongada concentración del poder en su propia persona y procurar que, conforme a los dictados constitucionales, las instituciones se acomoden a las nuevas realidades originadas en la renovación periódica de la suprema magistratura y conserven así el equilibrio inherente a la separación de poderes y al sistema de frenos y contrapesos. El presidencialismo es un vocablo reservado para designar aquellas modalidades deformadas del sistema presidencial, cuyo factor determinante de deformación lo constituye la preponderancia presidencial que logra alterar el equilibrio pretendido mediante la inclusión del principio de separación de poderes en las constituciones.

 

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Duración del período presidencial en la historia constitucional colombiana/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Importancia de un período presidencial fijo/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Posibilidad de reelección por una sola vez

 

La previsión expresa de un período para el titular del poder ejecutivo encuentra sustento en relevantes razones de orden constitucional. Es así como el señalamiento de un período para que el Presidente elegido popularmente ejerza su mandato es una de las principales características de los sistemas presidenciales, y de su observancia depende que toda la forma política decidida por el Constituyente se preserve, tal y como fue adoptada en la Constitución, o se desfigure a tal grado que, de hecho, deba entenderse sustituida por otra, incluso contraria. La fijación del período constitucional que corresponde al Presidente comporta, de por sí, una limitación de sus expectativas y del ejercicio efectivo de su poder, además de constituir un mecanismo de control, por cuanto la demarcación temporal de su mandato le impone al jefe del Estado la obligación de atenerse al tiempo previamente señalado y de propiciar la sucesión de conformidad con las reglas establecidas, para evitar la prolongada concentración del poder en su propia persona y procurar que, conforme a los dictados constitucionales, las instituciones se acomoden a las nuevas realidades originadas en la renovación periódica de la suprema magistratura y conserven así el equilibrio inherente a la separación de poderes y al sistema de frenos y contrapesos. El señalamiento del lapso durante el cual se puede ejercer válidamente la primera magistratura no sólo es importante para el desempeño de la persona que ejerza como Presidente, sino también para la actuación de las principales autoridades, cuyos períodos constitucionales, por lo general, son acordados, en lo referente a su duración y al momento de su inicio o de su terminación, por referencia al período del jefe del Estado, con la finalidad de asegurar la autonomía de los distintos órganos, su adecuada interrelación y la independencia en el ejercicio de sus funciones, más aún si esas funciones implican el control de la actividad del ejecutivo.

 

ELEGIBILIDAD, INELEGIBILIDAD E IRREELEGIBILIDAD-Conceptos

 

Del contenido de las constituciones surge una diferencia entre aquellos cargos que, aún cuando tengan determinado el período para su ejercicio, pueden ser ejercidos por una sola persona durante varios períodos, sean estos sucesivos o no, sin que al respecto se prevea una prohibición o una limitación del número de veces, y otros cargos en cuya regulación, por el contrario, se prevé que sólo pueden ser ejercidos por una sola vez o durante determinado número de períodos, al cabo de los cuales quien los ha desempeñado no puede aspirar a ocuparlos de nuevo. De estas circunstancias surgen los conceptos de elegibilidad e inelegibilidad, pues  en el primero de los supuestos el candidato es elegible, toda vez que pese a haber desempeñado el cargo por uno o más períodos, jurídicamente tiene garantizada la posibilidad de volver a presentar su nombre y de ser reelegido en una pluralidad de ocasiones, cuando así lo considere o hasta cuando alguna causa de índole jurídica, y diferente al número de los períodos ejercidos, se lo impida. En el segundo supuesto la persona que ha desempeñado el cargo en la única oportunidad permitida, o que haya completado el tope de los períodos constitucionalmente autorizados, es inelegible para el mismo cargo y no tiene garantizada jurídicamente la posibilidad de aspirar otra vez, por lo cual no puede ser reelegido, constituyéndose la inelegibilidad en la imposibilidad jurídica de concurrir al debate electoral, en calidad de aspirante a ocupar un cargo público, que obedece a una decisión incorporada en la Constitución. La inelegibilidad, entonces, comporta una exclusión del derecho al sufragio pasivo impuesta a ciertos individuos y sólo afecta a quienes se encuentran en las circunstancias constitucionalmente contempladas que dan lugar a esa situación, dando lugar a la irreelegibilidad que impide una elección adicional de la persona que ha ejercido el cargo, que adquiere mayor concreción cuando se  predica del Presidente de la República, a quien, una vez culminados los mandatos constitucionalmente autorizados, se le prohíbe candidatizarse y buscar otro período para volver a ejercer como Presidente. En el caso colombiano, en la Constitución de 1991 se adoptó un sistema de gobierno presidencial, que en su concepción original, estableció la prohibición absoluta de reelección para el ciudadano que, a cualquier título, hubiere ejercido la presidencia, lo cual fue variado mediante el Acto Legislativo No. 2 de 2004 para permitir que el Presidente en ejercicio pudiera presentar su candidatura para el período siguiente y permanecer en el ejercicio del cargo durante dos períodos seguidos.

 

RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Concepto/RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Efecto de la reelección presidencial por una sola vez

 

En la doctrina, la prolongación, por una sola vez, del período de mandato de un parlamento e igualmente la prolongación, por una sola vez, de la duración del mandato de un Presidente, suelen ser citados como ejemplos destacados de una rotura o quebrantamiento de la Constitución que, según las circunstancias específicas de cada caso, puede presentarse en total armonía con la Constitución o en radical desacuerdo con ella. Siendo del caso mencionar que para Corte la rotura o quebrantamiento de la Constitución, corresponde a un caso particular de modificación de la Constitución que se produce cuando se derogan sus normas sólo en un supuesto determinado en tanto que en todos los demás posibles tales normas continúan vigentes, siendo incierto establecer si las posibles derogaciones sean o no, sólo las previstas en el mismo texto constitucional. Así pues, La rotura o quebrantamiento de la Constitución se refiere al establecimiento de una excepción a un precepto constitucional en la que no siempre la excepción que se haga a alguna de las disposiciones superiores vulnera la Carta.

 

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Alcance respecto de la segunda reelección presidencial

 

Aún cuando al examinar la posibilidad de una reelección por una sola vez, la Corte Constitucional no encontró motivos justificativos de una sustitución de la Carta de 1991, en esta oportunidad debe acometer de nuevo “el control estricto adelantado mediante el juicio de sustitución”, porque la autorización de una segunda reelección del Presidente de la República, que conduciría al ejercicio de un tercer mandato, además de ser una situación por completo novedosa en el constitucionalismo colombiano, plantea serios interrogantes acerca de si se mantienen o se sustituyen por otros opuestos, elementos basilares de la Carta vigente, en cuanto constitutivos de su identidad, enfatizando que la reelección presidencial tiene un componente personal inevitable, pues comporta la posibilidad de que un ciudadano elegido para ejercer la presidencia de la República pueda postularse para ejercerla de nuevo y ese componente personal cobra singular relevancia, pues de ser sometida al pueblo la propuesta y aprobada mediante referendo, la única persona que se encontraría en el supuesto de aspirar a la segunda reelección y al tercer período es el actual Presidente de la República, dado que, en la historia reciente del país, sólo él ha sido elegido por dos períodos constitucionales y podría ser elegido para otro período.

 

LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Carácter singular y particular/DERECHO A LA IGUALDAD EN SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación por referendo de carácter singular y particular

 

Si bien la exigencia de la universalidad o generalidad de las leyes es una de las manifestaciones del principio de igualdad en la producción normativa, en la medida que corresponde al Legislador tratar de manera igual a un conjunto de sujetos destinatarios de una regulación específica y esta finalidad se cumple mediante la expedición de disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto, las leyes de contenido singular o leyes de caso único siempre han suscitado recelos sobre su constitucionalidad, precisamente por apartarse de la exigencia de generalidad de la ley y por ser sospechosas de vulnerar el principio de igualdad, que es justamente lo que acontece con la Ley 1354 de 2009 que se aprobó con la finalidad específica de permitir al actual Presidente de la República aspirar a un tercer mandato consecutivo, a pesar de que la pregunta que se iba a someter a votación popular versara sobre una hipótesis general y abstracta. Adicionalmente, la disposición suscita también otras cuestiones relacionadas con el principio de igualdad, específicamente en lo que hace relación con la igualdad en las contiendas electorales, en la medida en que el Presidente candidato goza de una posición de ventaja respecto a los restantes contendientes, por lo que resulta comprometido el principio de igualdad y por contera el pluralismo político.

 

SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Altera el perfil de un sistema presidencial/SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Fortalece el poder nominador del ejecutivo con incidencia directa en el sistema de frenos y contrapesos/SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la República en elección de altos dignatarios del Estado

 

A causa de la autorización de la reelección por una sola vez, Colombia aparece ubicada en el límite máximo de permanencia de una misma persona en el cargo de Presidente, pues, según la experiencia de países con sistemas presidenciales estrictos, la doctrina y la propia historia institucional demuestran que ocho años de mandato presidencial constituyen un límite más allá del cual existen serios riesgos de perversión del régimen y de la estructura definida por el Constituyente, además, el reforzamiento de los poderes nominadores del Presidente de la República y su efecto en el sistema de frenos y contrapesos, por su participación en la conformación de otras ramas del poder público y de órganos de control, nombrando miembros e interviniendo en la integración de distintos órganos constitucionales mediante la proposición de candidatos para su elección, por lo que las potestades nominadoras originalmente plasmadas en la Constitución de 1991 resultaron modificadas en virtud del Acto Legislativo 02 de 2004, pero una segunda reelección inmediata las reforzaría desde la perspectiva del diseño original de la Constitución de 1991. Así, la eventual prolongación del mandato presidencial hasta doce años supondría la ruptura del equilibrio entre la figura del Primer Mandatario investido de relevantes poderes por el sistema de gobierno presidencial, cuyas atribuciones de nominación resultan reforzadas y cuyo período coincide con los de los funcionarios de los distintos organismos de control y judiciales que designó o fueron elegidos de temas por él propuestas, frente al papel que cumplirían estos organismos de control encargados de asegurar el sistema de frenos y contrapesos respecto del poder presidencial.

 

SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Sustituye el principio de alternación en el poder político/SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Concentración del poder

 

El principio democrático constituye un elemento esencial de la Constitución de 1991 y se desprende del texto constitucional que Colombia es una democracia participativa, representativa y pluralista, rasgos definitorios éstos ligados indisolublemente a la realización de elecciones transparentes, periódicas, inclusivas, competitivas e igualitarias, de donde la idea misma de representación va ligada por lo tanto a los períodos fijos y a las elecciones periódicas, en que la alternación cobra una doble dimensión: (i) como eje del esquema democrático en la que toda autoridad es rotatoria y no hay previstos cargos de elección popular vitalicios;  y (ii) como límite al poder político, y si bien la reelección inmediata introducida por el Acto legislativo 02 de 2004 no configuraba una sustitución a la Constitución, porque, en todo caso, se contemplaba un límite absoluto al término del ejercicio del poder por parte del Presidente de la República y se mantenían las elecciones periódicas para la provisión de este cargo, un tercer período en el ejercicio del poder, que fuera el resultado de una segunda reelección presidencial, desvirtuaría el principio de alternación, ya que mantendría en el poder a una persona e impondría la reproducción de una misma tendencia política e ideológica durante un lapso mayor al que es juzgado razonable de acuerdo con las reglas de funcionamiento de un régimen presidencial típico y al que el propio constituyente colombiano estableció, tanto en la versión original de la Carta de 1991, como en la reforma válidamente introducida mediante el Acto Legislativo No. 02 de 2004. Esta afectación del principio de alternación proyectaría consecuencias sobre las finalidades de índole constitucional que mediante él se persiguen y, en concreto, las posibilidades de las minorías y de la oposición sufrirían notable menoscabo, pues tendrían que aplazar sus legítimas expectativas por un período adicional, en el que, de nuevo, se impondrían los equipos y las tesis ya ensayadas a lo largo de ocho años.

 

SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Configura una sustitución de la Constitución

 

LEY CONVOCATORIA A REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL-Sustituye ejes estructurales de la Constitución Política

 

 

Referencia: expediente CRF-003

 

Revisión de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 “Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.

 

Magistrado Sustanciador:

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

 

 

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mil diez (2010).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial las previstas en el numeral 2 del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

en el proceso de revisión constitucional de la Ley 1354 de 2009 “Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

El Presidente de la República, el día ocho (08) de septiembre de 2009 en curso, envió a la Corte Constitucional copia auténtica de la Ley 1354 del miso año “Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional” para que esta Corporación diera inicio a su control automático.

 

Mediante Auto de primero (01) de octubre de 2009 el Magistrado Sustanciador avocó conocimiento del proceso de la referencia y decretó la práctica de pruebas, para lo cual ordenó oficiar al Registrador Nacional del Estado Civil, al Presidente del Consejo Nacional Electoral, al Fiscal General de la Nación, a la Corte Suprema de Justicia, al Procurador General de la Nación, al Secretario General de la Cámara de Representantes, al Secretario General del Senado, al Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, al Secretario de la Comisión Primera del Senado, al Presidente del Partido Cambio Radical, al  Presidente del Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U), al Presidente de la Cámara de Representantes y al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República con el fin de que remitieran los documentos necesarios para adelantar el juicio de constitucionalidad. Igualmente, por medio de Auto de octubre veinte (20) de 2009, se ofició al Gerente Nacional de la Imprenta Nacional para que remitiera a esta Corporación otros documentos relevantes. Debido a que algunos de los elementos probatorios solicitados no fueron allegados de manera oportuna, mediante Auto de nueve (09) de noviembre del mismo año se requirió al Secretario General de la Cámara de Representantes y al Secretario General del Senado para que los aportaran.

 

Allegadas las pruebas solicitadas, mediante Auto de  dieciocho (18) de noviembre del 2009 se ordenó la continuación del trámite del proceso. El expediente estuvo fijado en lista en la Secretaría General de la Corte Constitucional del veintitrés (23) de noviembre al cuatro (04) de diciembre, lapso en el cual se presentaron las intervenciones ciudadanas que aparecen relacionadas en un acápite posterior de esta providencia.

 

Vencido el término de fijación en lista, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión celebrada el dieciséis (16) de diciembre de 2009 resolvió las solicitudes de recusación presentadas contra los Magistrados María Victoria Calle Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto. En la misma fecha se ordenó abrir el trámite del incidente de recusación contra el magistrado Mauricio González Cuervo y se ordenó la práctica de pruebas. Mediante Auto-013 de tres (03) de febrero de dos mil diez (2010) fue resuelto este incidente y se rechazó la recusación.

 

El doce (12) de enero de 2010 el Procurador General de la Nación radicó el concepto sobre la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la exequibilidad de la ley de la referencia.

 

 

II.  TEXTO DE LA LEY OBJETO DE REVISIÓN

 

A continuación se transcribe el texto de la ley sometida a revisión:

 

LEY 1354 DE 2009

(septiembre 8)

Diario Oficial No. 47.466 de 8 de septiembre de 2009

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

 

ARTÍCULO 1o. El inciso 1o del artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

“Quien haya sido elegido a la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales, podrá ser elegido únicamente para otro período”.

Aprueba usted el anterior inciso.

Sí: ( )

No: ( )

Voto en Blanco: ( )

ARTÍCULO 2o. La presente ley regirá a partir de la fecha de su promulgación.

 

El Presidente del honorable Senado de la República,

JAVIER ENRIQUE CÁCERES LEAL.

 

El Secretario General del honorable Senado de la República,

EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.

 

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

EDGAR ALFONSO GÓMEZ ROMÁN.

 

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.

 

REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL

 

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D. C., a 8 de septiembre de 2009.

 

ÁLVARO URIBE VÉLEZ

 

El Ministro del Interior y de Justicia,

FABIO VALENCIA COSSIO.

 

 

III. INTERVENCIONES CIUDADANAS

 

Para una mejor comprensión de las intervenciones ciudadanas presentadas ante la Corte Constitucional en el proceso de control de constitucionalidad automático de la Ley 1354 de 2009 serán clasificadas en dos grandes grupos: (i) las que defienden la constitucionalidad de la ley y (ii) aquellas que propugnan por su inexequibilidad. Resulta pertinente aclarar que la totalidad de los argumentos que a continuación se desarrollan no fueron expuestos en cada una de las intervenciones, pues salvo contadas excepciones éstas se limitaban a desarrollar algunos de los motivos de constitucionalidad o de inconstitucionalidad de la ley convocatoria a referendo constitucional, por lo tanto lo que se presenta a continuación es un compendio de todos los argumentos contenidos en las intervenciones ciudadanas en uno u otro sentido.

  

1. Intervenciones ciudadanas a favor de la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009

 

Los siguientes ciudadanos presentaron escritos favorables a la declaratoria de constitucionalidad de la ley objeto de examen: Mónica del Pilar Durán Ordóñez; William Rafael Nájera Gómez; Gonzalo Ospina Rojas; Humberto de Jesús Villa Gutiérrez; Luis Miguel Guzmán; Jimena Acosta; Fabio Mancera; Victoria Méndez; Alejandro Palomino; Henry Pérez; Elkin Naranjo; Diego Pérez; Gilberto Arturo Ávila; Manuel Bustamante; Héctor Pulido; Israel Felipe Rodríguez; Juan Carlos Echeverri Castaño; Alba Lucia Jiménez Betancur; Ana Delia Games Monroy; Franca Elina Ramírez de Sarmiento; Pedro Arturo Chaparro Sánchez; Yolanda Prieto de Vargas; Ricardo Vargas Gutiérrez; Ana Cecilia Fandiño de Ruiz; Jaime Hernández Cruz; Luis Ángel Pico Silva; Efigenia Pinilla Méndez; Stella Garavito Montenegro; Alfonso Ceballos Monsalve, Silvia Stella Canal; Emely Martínez Cardozo; María Alejandra Silva Martínez; Felipe Santiago Ochoa Molano; Antonio José Ríos Gómez; Alfonso García; Emilse Esther Escudero Fontalvo; Jorge Eliécer Galvis; Luz María Barroso de Galvis; Blanca Cecilia Lucas Urrego; Luis Guillermo Giraldo Hurtado; Rolando Linares León; Héctor Jaime Velásquez Cifuentes, Maximiliano Rojas Parra, Helda Marina Barreto Ortega, Jorge Eduardo García Delgado, José De Jesús Pulido Ramos, Ricardo Varón Cortés, Carlos Arturo Tarquino Polanía, Alexandra Rozo Rodríguez, José Martín García Rojas, Antonio José Lizarazo Ocampo, María Lilia Correa de Manrique, María Eugenia Holguín Gil, Jesús Elías Flórez Cárdenas, Jorge Chaparro, Juan Manuel Arroyo, Luis Tobar, Rosario Amaya, Alba Dolly Amaya, Ana Berta Orozco, Luz Marina Ramírez, Juan Arango, Alipis Villa, Mario Restrepo, Abel Andrade, Jorge Urbano, Iván Posada, Régulo de la Rosa, Grimaldino Rada, José Luis Rada Visbal, Olga Mesa, Sandra María Daza, José del Rosario R., Olegario Martínez, Carlos E. Guerrero, Fanny de Pérez, Caroll Martínez, Mery Janeth Cruz, Nanis Rada, Elvia Arrieta, Fabio Taborda, David Rada, William de la Rosa, Giovany de la Rosa, Gabriel Gutiérrez, Juan Correa, Andrés Loaiza, Alfonso del Villar, Lisset Cárdenas, Vilma del Villar, Reyes Arias, Bibiana Villa, Julio Romero, Reyes Arias, Bibiana Villa, Julio Romero, Selene Romero, Mónica Villa, Luz Helena del Valle, Nelcy Manriago, Samira Caro, Jeslenia Fríos, Dina Luz Mesa Maldonado, Carlos Salazar, María Vargas, Hortensia Niño, Ana Merlado, Mariluz Merlado, Nudith Peña, Julio Rada, Jairo Torres, Daigi Marrioja, Gloria Díaz, Elena Esther Lora y Misael Orozco Betancourt, Sergio Efraín González, Gustavo Vicente Realpe Castillo, Fernando Gómez Mejía, Edilberto Villarejo Copete, Iván Vila Casado, Álvaro Dueñas, Luis Alejandro Rivera, Roberto Arias Gutiérrez, Diego José Medina González, Jairo Páez Sierra, José Argemiro Acevedo Vega, Ana Cristina Manrique Ruiz, Jose Argemiro Acevedo Manrique, Andrés Fernando Acevedo Manrique,Gloria Alejandra Méndez Beltrán, Liliana Patricia Duran Ordóñez, María Leonor Ordóñez, Efraín Duran, Carlos Ubeimar Sierra Vélez, María Sorani Giraldo Giraldo, José Tomas Silva Moya, Raquel Trespalacios, Jorge Lozano Ramírez, Sofía Varón Silva, Liliana M. Santacruz S, Esperanza Zapata G., Leydi de Los Santos R., Beatriz Trespalacios C., Jorge Mercado y Liliana Bohórquez M.; José Roberto Muñoz Beltrán; Mayerli Angélica Pérez Novoa; Lina María Cuesta Villalba; Pablo Fuentes G.; Francisco Insignares G., Fernando Vizcaíno Gerdts, Martín Ochoa Hernández, Fernando Vizcaíno Linero, Camilo Andrés Vizcaíno Linero, Bertha Lorena Vizcaíno Linero, Otoniel Vizcaíno Gerdts, Luis Alfonso Sánchez Gutiérrez, Elvia Vizcaíno De Sánchez, Ruth E. Vizcaíno de Insignares, Paola Gerdts Fernández, Nancy Sofía Gerdts Fernández, Ursula Patricia Lacouture, Eugenio Alfonso Sánchez Vizcaíno, Dolores Martínez Nova, Leiny Cecilia del Río Martínez, Karen Montero Viana, Ana Milena Montero V., Rafael del Río, John del Río, Beatriz Delambre, José Gustavo Garzón, Elías Ortega, Elba Castillo Quintero y Ruth Mary Cantillo; Héctor Fabio Osorio Montoya; Mario Cesar Acosta Osorno; Gabriel Holguín Carrizosa; Alcira Caro Correa; Yina Paola Pérez Fuentes, Rafael Pérez Álvarez y Natividad Fuentes Montero; Álvaro Zambrano Pérez; Jorge Ulises Casas Jerez; José Manuel Abuchaibe Escolar; José Pastor Benítez, María Adelina Benítez de Rodríguez, José Manuel Largo Largo, José Pastor Benítez, Carlos Julio Benítez, Ofelia Colina Ortiz, Alcibiades Seija, Juana de Dios Tovar, Miguel Emiro García, Salomón Hernández Benítez, Carlos Arturo Correa Mojica; Soledad Forero de Rivera y Claudia Barón Gómez;  Luís Guillermo Giraldo Hurtado; Gustavo Orlando Hoyos Tamayo; Edna Patricia Tamayo de Hoyos; Miguel Hoyos Calle; Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique Granados Peña, Juan Manuel Charry, David Espinosa Acuña, Alexander Sánchez Pérez, Carlos Eduardo Borrero González y Hediel Saavedra Mogollón; José Humberto García, Elba Muñoz, María Gladis Galindo, Sandra Ávila, Brenda Rodríguez, Elsa Parra, Rodrigo Gómez, María Elena Rodríguez, Sandra Reyes, Diana Reyes, Luis Alberto Garzón, Marta  Sierra, Alejandra Pulido, Magdalena de Parra, Libia Rincón, María Garzón, Clara Idaltos, Ana Cárdenas; Nelly Montañés, María Luisa de Martínez y Jorge Ignacio Tarazona.

 

Los argumentos expuestos por los ciudadanos que presentaron sus intervenciones a favor de la constitucionalidad de la ley convocatoria a un referendo constitucional giran en torno a las siguientes áreas temáticas: (i) Un eventual incumplimiento de los topes de financiación y la ausencia de certificación del Registrador Nacional del Estado Civil sobre este punto no afecta la constitucionalidad de la iniciativa ciudadana, (ii) Inexistencia de vicios de procedimiento en el trámite de la Ley 1354 de 2009, (iii) La reforma constitucional propuesta mediante la ley convocatoria a referendo no configura una sustitución de la Constitución,

 

Con base en lo anterior, la Corte Constitucional entrará a desarrollar el contenido expuesto por las intervenciones en cada uno de los puntos anteriores.

 

1.1.         La eventual afectación de los topes de financiación del referendo y sus consecuencias en la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009

 

Afirman las intervenciones[1] que no se afectaron los topes de financiación previstos por las normas que regulan el tema; sin embargo, en caso de que se concluya que se superó el límite previsto, alegan que esta situación no tiene por qué afectar la constitucionalidad de la ley objeto de estudio[2]. Las razones expuestas para defender este aserto se basan en que ninguna disposición constitucional establece el respeto de los topes de financiación como requisito de constitucionalidad, pues cuando ha sido ésta la intención del constituyente, así lo previó de forma expresa, por ejemplo cuando la violación de los topes implica la pérdida de investidura –artículo 109 de la Constitución a partir del Acto Legislativo 01 de 2009-.

 

Encuentran que, por el contrario, en el caso de la iniciativa ciudadana de la ley convocatoria a referendo constitucional no existe una previsión en tal sentido[3], pues el artículo 98 de la Ley 134 de 1994 establece que la consecuencia del incumplimiento de esta disposición será el surgimiento de una causal de mala conducta, pero nunca la inconstitucionalidad del proyecto de ley afectado por esta situación. Esto se explica, según las intervenciones, por un deseo del constituyente y el legislador de dar prelación al ejercicio del derecho de participación ciudadana, ya que una posición contraria trasladaría la responsabilidad que deben soportar los promotores del referendo a los ciudadanos que apoyaron la iniciativa.

 

Entienden que exigir un requisito no previsto expresamente en la normatividad aplicable (artículo 24 y 27 de la Ley 134 de 1994) constituye una violación del artículo 84 de la Constitución, en cuanto señala expresamente, como protección de los derechos, que las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir requisitos adicionales  para su ejercicio cuando quiera que los mismos hayan sido reglamentados de manera general, como ocurre precisamente en el presente caso.

 

Indican, además, que quienes sostienen la tesis que el certificado sobre el balance de ingresos y gastos del proceso de recolección de firmas constituye requisito de procedibilidad del trámite de la iniciativa ante el Congreso acuden igualmente a argumentos relacionados con la relevancia constitucional de controlar la financiación de las campañas electorales y de respeto a los topes o limites de gastos como condición de igualdad en tales contiendas, como componentes de las garantías propias de los procesos electorales. A juicio de algunos intervinientes, estos argumentos no resultan aplicables a los procesos de recolección de firmas por las siguientes razones: (i) este proceso o etapa de los mecanismos de participación ciudadana no es un proceso electoral, independientemente de que el mecanismo de participación se decida mediante una votación popular; (ii) porque constituye una etapa de trámite del respectivo mecanismo para cuya realización debe agotar una serie de etapas posteriores, cada una de las cuales esta regulada por diferentes disposiciones.

 

Por lo anterior, concluyen que no son aplicables al proceso de recolección de firmas las reglas previstas para las campañas electorales, razón por la que la Ley 134 de 1994 señala reglas especiales y se remite, en lo no regulado en ella y en cuanto resulten pertinentes, a las normas sobre contribuciones y publicidad del balance de la Ley 130 de 1994. No se encuentran sometidos, en todo caso, a reglas sobre contribuciones y publicidad del balance, los procesos de recolección de firmas de apoyo a los mecanismos de participación popular.

 

Finalmente, indican que la financiación del proceso de recolección de firmas de apoyo a las solicitudes de referendo se encuentra dentro de la órbita de acción del control ciudadano y de la Registraduría General de la Nación, órgano al que le correspondería investigar y sancionar la violación de las reglas que la regulan, en cuyo caso, como explican, no se encuentra prevista la expedición de ningún certificado ni la medida de anulación de las firmas.

 

1.2.         Ausencia de certificación sobre el cumplimiento de los topes de financiación

 

Entienden los intervinientes[4] que la ausencia de certificación del Registrador Nacional del Estado sobre la legalidad de la financiación para recolectar las firmas no afecta la constitucionalidad del trámite de la iniciativa ciudadana porque se trata de un asunto que, según la Ley 134 de 1994, se asigna a la organización electoral como una facultad genérica para certificar todo lo concerniente al cumplimiento de exigencias constitucionales y legales de todo orden en ejercicio de la iniciativa popular. Pero cuando dichas disposiciones aluden a una certificación específica, lo hacen exclusivamente para referirse al requisito constitucional de las firmas; tanto así que, el 10 de septiembre de 2008 el Registrador del Estado Civil certificó que los respaldos presentados en apoyo de la solicitud del referendo cumplían con el requisito constitucional relativo a que sumaban un número de ciudadanos no inferior al 5% del censo electoral vigente en la fecha respectiva.

 

De manera que, a su juicio, carecería de fundamento legal exigir, como requisito de procedibilidad o exigencia con posibilidad de afectar la exequibilidad de la ley que convoque a un referendo de reforma constitucional, esta certificación[5].

 

1.3.         Inexistencia de vicios de procedimiento en el trámite de la Ley 1354 de 2009

 

Sostienen las intervenciones que la eventual ocurrencia de vicios de procedimiento no es el resultado de una simple contradicción entre la actuación de la comisión o plenaria y la norma constitucional o reglamentaria, sino que resulta de la vulneración de los principios sustanciales que se busca concretar por medio de la realización del procedimiento legislativo. Afirman que en desarrollo de esta posición la Corte ha defendido la teoría de la “instrumentalidad de las formas”[6], la cual según los intervinientes se resume en que una afectación a las normas que rigen el procedimiento legislativo no acarreará la inconstitucionalidad del cuerpo normativo o disposición creada si con dicho desconocimiento no se afectaron los principios constitucionales que dicha actuación debe respetar. Estiman por lo tanto que sólo en aquellas ocasiones en que una irregularidad afecte de forma importante derechos y principios constitucionales, será menester declarar la inconstitucionalidad de la ley o el acto legislativo producido de esta forma, pues se habrán comprometido de forma importante derechos y principios constitucionales[7].

 

Concluyen entonces que toda desviación de la actuación parlamentaria respecto de lo que dice la norma será una irregularidad, pero sólo podrán ser calificados como vicios del procedimiento aquellas que afecten elementos sustanciales que el procedimiento legislativo debe respetar, trátese de un derecho, un principio o un valor. En este sentido se mencionan algunas irregularidades sobre las que, de acuerdo con las intervenciones, la Corte ha sostenido no vulneran elementos sustanciales dentro del procedimiento legislativo, como por ejemplo, que uno de los ponentes no firme la ponencia, que se incumplan los plazos para rendir ponencia y el hecho de que se practiquen debates no citados[8].

 

Respecto de la ley por la que se convoca al pueblo a un referendo de reforma constitucional dan cuenta los intervinientes de dos supuestas irregularidades en las que aparentemente se incurrió durante el procedimiento de creación legislativa y, a su vez, explican las razones por las cuales aquéllas no pueden ser calificadas como vicios que afecten en forma alguna la validez de la Ley 1354 de 2009.

 

1.3.1.   La publicación del Decreto 4742 de 2008

 

Relatan los intervinientes que el pretendido vicio habría tenido lugar porque el Decreto que convocó a sesiones extraordinarias fue publicado en el Diario Oficial del día 17 de diciembre de 2008 en horas de la tarde –exactamente a las 17 horas 45 minutos-, es decir, casi 16 horas después de haberse realizado las sesiones extraordinarias a las que citaba. Sin embargo, los partidarios de la declaratoria de exequibilidad de la ley rechazan que la publicación tardía constituya un vicio, con base en los siguientes argumentos:

 

i.                   El Decreto tenía un destinatario específico[9], pues se convocó a sesiones extraordinarias al Congreso de la República, por lo tanto se trataba de un acto particular y no general, por lo cual no tenía la necesidad de ser publicado. No obstante, existe constancia de envío a la Imprenta del día 16 de diciembre de 2008 y publicación en el Diario Oficial de la misma fecha; este hecho no debe confundirse con la fecha en que el Decreto fue insertado en la página web de la Imprenta Nacional, lo que ocurrió el 17 de diciembre de 2008, es decir, un día después.

 

ii.                Existe un precedente análogo de la Sala de Consulta y de Servicio Civil del Consejo de Estado[10] en el que se concluye que el tiempo que tarde en publicarse una actuación del Gobierno no debe contarse dentro de los plazos que éste tiene para rendirla, pues esta interpretación tiene dos consecuencias que resultan contrarias al fin que se busca con la institución de las objeciones presidenciales –que es lo que motiva la consulta-: reduce el término que tiene el Presidente de la República para objetar un proyecto y condiciona la validez de las objeciones a las vicisitudes en la publicación del Diario Oficial. Concluye la Sala que la razón fundamental que aquí trata de resaltarse es que el tiempo de publicación que se emplea por parte del Diario Oficial no debe contarse dentro del plazo constitucional o legalmente establecido al ejecutivo para la realización de las acciones que el ordenamiento le encarga o le exige.

 

iii.              Adicionalmente se sostiene que los Congresistas conocieron del Decreto[11], o al menos así fue en la plenaria de la Cámara de Representantes en la que fue leído el mismo por parte del Presidente de la corporación, razón por la cual fue posible la realización de las sesiones extraordinarias.

 

 

 

1.3.2.   La convocatoria a sesiones extraordinarias

 

Alegan los intervinientes[12] que sostener la existencia de un vicio en el trámite de la Ley 1354 de 2009 por haberse convocado a sesiones extraordinarias por parte del Gobierno antes de terminarse el período ordinario de sesiones, implica hacer un análisis eminentemente formalista del procedimiento legislativo, pues con la citación se cumplió con el objetivo principal, cual es permitir la iniciación o culminación de un procedimiento legislativo.

 

1.3.3. No afectación de los principios de identidad y consecutividad.

 

Afirman los intervinientes que el principio de identidad no se desconoció durante el trámite de la Ley 1354 de 2009, por cuanto el cambio de pregunta contenida en la iniciativa ciudadana por parte del Senado de la República no comportó una modificación en el tema de la misma.

 

En efecto, recuerdan que la jurisprudencia de la Corte ha determinado que las cámaras legislativas pueden introducir modificaciones a los proyectos legislativos que debaten; sin embargo, aquéllas no pueden implicar la creación de un texto completamente nuevo y distinto del inicialmente aprobado, puesto que debe respetarse el principio de consecutividad, es decir, la exigencia de que toda cláusula aprobada haya superado cuatro debates. Por esta razón, explican que las modificaciones no pueden involucrar temas totalmente ajenos al proyecto, pues éstos no tendrían relación con lo hasta el momento discutido y se incumpliría el principio de consecutividad. Añaden que esta limitación a la posibilidad de enmienda de las células legislativas tiene como fundamento el principio de identidad que debe guardar el proyecto a lo largo de todos los cuatro debates del procedimiento legislativo.

Las intervenciones mencionan distintas decisiones de la Corte Constitucional donde se explican, in extenso, el contenido, sentido y alcance de los principios de identidad y consecutividad. Manifiestan que en estos fallos, además, se precisa que un artículo nuevo no necesariamente corresponde a un tema no debatido previamente porque la novedad debe apreciarse respecto del proyecto en general, por lo tanto puede existir un artículo creado por la Comisión de conciliación para superar una discrepancia. Adicionalmente, citan la sentencia C-551 de 2003 en donde la Corte determinó que, de una interpretación armónica de la Constitución y el Reglamento del Congreso, se concluía que el Congreso tiene la posibilidad de introducir enmiendas al proyecto de ley que convoca un referendo. Alegan que cualquier limitación a la facultad de introducir modificaciones a los proyectos de ley, por parte del Congreso, debe estar establecida por la Constitución de forma expresa.

 

De acuerdo con los intervinientes que apoyan la exequibilidad de la Ley 1354 de 2009 estos argumentos aplican por igual a la iniciativa legislativa popular, de manera que son íntegramente trasladables al caso que ahora ocupa a la Corte. De esta forma llegan a la conclusión que “[e]l Congreso de la República podrá realizar modificaciones al proyecto, pues no existe ninguna prohibición expresa en la Constitución que se lo impida. Y adicionalmente, el proyecto de ley podrá tener modificaciones en cualquiera de las Cámaras, siempre y cuando se respeten los principios de consecutividad e identidad. Cualquiera de las Cámaras puede introducir modificaciones, siempre y cuando no sean introducidos temas nuevos o se cambie la materia”[13].

 

Con fundamento en esta interpretación estiman que la modificación introducida a la pregunta, por parte del Senado de la República, no implicó la introducción de un tema nuevo[14] pues en su parecer dicha variación supuso, simplemente, brindar una mayor claridad en la aplicación de la norma en el tiempo. En efecto, recalcan que la redacción inicial que utilizaba el vocablo “ejercido” impedía que la norma pudiera ser aplicada en los siguientes comicios electorales, mientras que con la expresión “haya sido elegido” se permitía que la eficacia de la norma se diera a partir de los comicios de 2010.

 

Reiteran que esta modificación temporal no introdujo un tema nuevo dentro del proyecto de ley, pues se sigue refiriendo a la posibilidad de que quien haya ejercido la presidencia de la República en un par de ocasiones pueda aspirar a un tercer período. Adicionalmente, afirman los intervinientes que con el cambio de pregunta se respetan la intención y la finalidad de la iniciativa ciudadana.

 

1.4.         La reforma constitucional propuesta mediante la ley de convocatoria a referendo no configura una sustitución de la Constitución

 

Algunas intervenciones cuestionan la competencia de este Tribunal para controlar vicios por sustitución de la Constitución. Destacan que la Corte Constitucional se ha equivocado al afirmar que los problemas de competencia se proyectan al estudio de vicios materiales y formales[15]. Enfatizan, entonces, que la competencia de esta Corporación en esta materia es una regla establecida por la Carta Política, que limita su actuación a la revisión de vicios de procedimiento y que no puede ser excedida.

 

Se alega, además, que la Corte en la sentencia C-551 de 2003 partió de una ‘falacia argumentativa’ porque en su argumentación pasó de la imposibilidad de la sustitución total a la prohibición de reformas o sustituciones parciales. A ello se suma que en su opinión el Tribunal Constitucional, al contrastar la ley objeto de examen en esa oportunidad  con los valores y principios constitucionales, terminó por hacer un análisis material de la ley convocatoria a referendo. Finalmente, se citan las sentencias C-970 y C-971 de 2004, y se defiende que la tesis de la prohibición de sustituir parcialmente la Constitución o reemplazar un elemento definitorio de su identidad por otro opuesto o integralmente distinto no tiene ningún respaldo normativo ni argumentación razonable que la sostenga.

 

En efecto, consideran que el numeral 2 del artículo 241 constitucional restringe expresamente la competencia de la Corte Constitucional al examen de los vicios en el procedimiento de formación de la ley convocatoria a un referendo constitucional y que ningún canon interpretativo permite derivar de este enunciado normativo una competencia para aprehender el examen del contenido material de la ley, que es en definitiva lo que a su juicio ha hecho la Corte Constitucional apoyada en la tesis de la prohibición de sustitución de la constitución.

 

Igualmente, critican la metodología propuesta por la Corte Constitucional para adelantar un juicio de sustitución a la Constitución, pues afirman que aquélla tiene la estructura de un ‘silogismo’ en el cual se parte de una premisa mayor indeterminada ya que la Corte no ha precisado cuáles son los aspectos definitorios de la Constitución que no pueden ser sustituidos. Todo lo anterior lleva a los intervinientes a solicitar que el control de la Ley 1354 de 2009 se limite al análisis de los vicios de procedimiento.

 

Otras intervenciones, por el contrario, acogen la tesis planteada en la sentencia C-551 de 2003, según la cual existe un límite competencial del poder de reforma constitucional respecto de la sustitución de la Constitución. Según estos intervinientes la sustitución de la Constitución exige que se cumpla con tres pasos indispensables y sucesivos: que se identifique claramente cuál es el aspecto medular o definitorio de la identidad de la Constitución; que se determine el alcance jurídico del acto que reforma la Constitución; y que se demuestre que en el caso concreto la modificación constitucional afecta dicho elemento esencial.

 

Según los intervinientes este es el hecho que debe probarse cuando se argumenta que la reelección presidencial sustituye la Constitución, lo cual, en su opinión, no ocurre en este caso por las siguientes razones[16]:

 

i.                   El pueblo es quien decide soberanamente si reelige o no al Presidente en turno.

ii.                Las instituciones de vigilancia conservan sus atribuciones.

iii.              No se atribuyen nuevos poderes al ejecutivo.

iv.              Existen reglas que disminuyen la desigualdad en la contienda electoral.

v.                 El Estado colombiano seguirá siendo un Estado social de derecho.

vi.              Las autoridades militares continuarán subordinadas al poder civil.

vii.            No es reemplazado el sistema de pesos y contrapesos, por cuanto sigue ejerciendo su control el poder judicial; continúa existiendo la autonomía de las entidades territoriales; se prevén limitaciones a la intervención del Presidente en procesos políticos[17],

 

Un punto que resaltan con especial énfasis es la eventual afectación que sufrirían otros servidores públicos, cuyo período constitucional es de cuatro años, en el ejercicio de sus competencias debido a que su independencia podría verse reducida por la extensión del período del Presidente. Sin embargo, recalcan que se trata de una afectación meramente hipotética que lejos está de originar una alteración de tal magnitud que deba catalogarse como sustitución de la Constitución.

 

De esta forma concluyen que con la aprobación de la reforma propuesta por la Ley 1354 de 2009 no se estaría afectando ninguno de los elementos esenciales de la Constitución, como puede ser la forma de elegir el Jefe de Estado, el ámbito funcional del Presidente, los mecanismos de provisión de los servidores de la administración y, por consiguiente, el principio de frenos y contrapesos establecido en la Constitución.

 

Como razón adicional mencionan que la sentencia C-1040 de 2005 no constituye un precedente constitucional sobre una segunda reelección presidencial, pues consideran que la aseveración contenida en esa decisión en el sentido que la reelección por una sola vez acompañada por una ley de garantías no sustituye la Constitución, no fue hecha con la intención de excluir la posibilidad  de una segunda reelección, sino, simplemente, resolvía el asunto que se examinaba en ese entonces. Igualmente, se dice que la Corte tiene la posibilidad de modular los efectos del fallo, en el sentido de evitar interpretaciones incompatibles entre la reforma constitucional y la vigencia de la ley de garantías o, por ejemplo, entre aquélla y el parágrafo del artículo 197 de la Constitución que consagra “Nadie podrá ser elegido para ocupar la presidencia de la república por más de dos períodos”.

 

2.    Intervenciones a favor de una declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009

 

Razones de naturaleza constitucional que justificarían que se declarase la inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 se exponen en los escritos presentados por Cesar Augusto Luque Fandiño, José Ricardo Zapata Camacho, Hermes Antonio Salamanca Rojas, Wilson Donato, Edgar Ricardo García Pérez, Héctor Parra y Carlos Antonio González; Germán Alberto Sánchez Arregocés; Jorge Barrios Gutiérrez; Clodomiro Roa Roa; Héctor Álvarez; Hernando Navarro Acosta; Álvaro Sanjuan Sanclemente; Laura Adriana Reyes; Darío Ángel Eguis Suárez; José Manuel Hernández Téllez; Vicente Ramírez Chacón; Armando Suarez; León Rivera Satizabal; Cesar Augusto Rodríguez Piedrahita; Manuel Alfredo Henao Nieto; Martín Bermúdez Muñoz; Nelson Cabrera Gutiérrez; Rodrigo Lara Restrepo; Eduardo Montoya Hoyos; William Ricardo Guzmán Sánchez; Wilmer Alonso Riaño; Edson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán; Antonio Eduardo Bohórquez Collazos; José Leomar Cortes Delgado; Miguel Ángel Enciso Pava; Anny Lucia Vargas Rojas; Carlos Alberto Parra Carrillo; María del R. Carrillo de Parra; Kenny Elizabeth Campo Sarzosa; Omar León Muriel Arango; Juan Horacio Lara Z.; Raúl Palacio Ortega; Claudia Patricia Molina González; Víctor Mauricio González Vargas; Jesús David Hernández Martínez; Erika Lorena Calderón Galindo; Yenni Marcela García Sierra; Viviana Patricia Poveda; Carlos Alberto Zapata C.; Armando Bolaños Zúñiga; Freddy De Jesús Sanjuanello Carbonell, Maria Margarita Duarte, Carlos Eduardo López, Miryan A. Cubillos C., Blanca Guerra Peña, Carmen Natalia Guerra Peña, Liz Theily Hernández V., Sandra Liliana Hernández V., Julio César Peralta S., Luz Mary Mancipe, Gladys Cárdenas Díaz, Juan Carlos Uribe Álvarez, María Eloisa Malaver M., Galia Forero M., Emeterio Torres Ortiz, José Angel Villadiego Arrieta, Aura Nelly Daza, Pedro Luis Arango S., Nidia Mendoza Lozada, Clara Daza, Aura Ligia Tamayo B., Myriam Daza, Raúl Sastoque R., Deisy Morastoque, Juan Carlos Peña Morales, Héctor Enrique Linero Díaz, Myriam Elsa Romero Villalba, Lorenzo Julio Florez González, Luis Fernando Rincón Escobar, Clara Daza, Pascual Bravo, y José R. Llanos;Carlos Adolfo Moreno Galindo; Matilde Cipagauta Hernández; Hugo Hernández Calderón; Luis Arturo Cruz; Lilia Poveda de Cuadrado; Rafael Ballén M.; Tatiana Román Alarcón; Diana Carolina Sanabria Rondón; Reinaldo Villalba Vargas, Eduardo Carreño Wilches, Dora Lucy Arias Giraldo, Linda María Cabrera Cifuentes, Luis Carlos Bonilla Rico, Rafael Ernesto Suárez, Jesús Alberto Franco Giraldo, Mauricio García Durán, Franklin Castañeda Villacob, Luis Alfonso Castillo Garzón, Luz Marina Hache Contreras, Juan Carlos Ramírez H., María del Pilar Arango H. y Mauricio Castillo; Luis Carlos Bonilla Rico Rafael Ernesto Suárez Orjuela; Mauricio García Durán; Franklin Castañeda Villacob; Tarsicio Mora Godoy;  Jesús Alberto Franco; Blanca Irene López Garzón; Luis Alfonso Castillo Garzón; Yenly Angélica Méndez Blanco; Maria Del Pilar Arango; Mauricio Castillo Peña; Juan Carlos Ramirez Hache; Rubén Darío Chávez Giral; Aldemar Bravo Liscano; Wilson Alfonso Borja Díaz Alfonso Mora León; Cipriano Hernando Páez V.; Janeth Peláez, Carlos Cristancho, Gustavo Cáceres, Carlos R. Suárez, Rafael Gaitán, Gabriel Vargas y Ernesto Malpica; María Teresa Garcés Lloreda; Augusto Ramírez Ocampo; Armando Novoa; Fabio Villa Rodríguez; Carlos Andrés Hoyos; Horacio Serpa, Guillermo Perry, Gustavo Zafra Roldan, Juan Carlos Esguerra, Iván Marulanda, Erika del Pilar Murillo, Gina Romero Rodríguez, Frenly Marcela Martínez Garzón, Carolina Bahamón Acosta, Zurayt Xiomara Trujillo, Juan David Villamarín García, Javier Rodrigo Valero Garay, Juan Guillermo Pantoya Galíndez, Natalia Lozano Maucera, Catalina Rivera, Andrés López Morales, Ana María Páez Morales, Marcela Restrepo Hung, Juan José Mariño, Gonzalo Ortiz, Eduardo Arias Villa, Alberto Valdiri, Polidoro Gamboa, Jorge Enrique, Carmenza Gómez, Miguel Torres, Percy Oyola P., Carmenza Mondragón, Juan José Mariño Palacio, Diego Trujillo, Juanita Sanz, Ángel Nogueira, María del Mar Ravessa, Ester Sofía Gutiérrez, Luz Dary Peña Marin , Melina Narváez Santacruz, Felipe Valencia Hernández, Carlos Hernández, María Victoria Ospina, Santiago Lozano Mancera, Valentina Restrepo Ospina, Fernando Segura Restrepo, Martín Von Hildebrand, Adelaida Callejas, Sylvia Amaya, Luis Fernando Martínez, María Carolina Rueda, Carlos Mora, Carolina Gutiérrez Torres, Carmen Brillith Niño , Andrés Sampayo, Álvaro Palacio Arciniegas, Luis Carlos Suárez Chávez, Natalia Cano Giraldo, Alejandro Caicedo Torres, Roberto Santamaría Jiménez, José Eslana, David Vásquez Cardona, Fredy Páez, Andrea F. Guzmán, Daniel Mera Villamizar, Carolina Moreno López, Ana Paulina Sabbagh, Clara Roció Rodríguez, Natalia Cecilia Hernández, Raúl Téllez Mendoza, Mauricio Silva Osorio, Marcela Osorio Lys, Miguel Roberto , Jorge Francisco Ruiz Angarita, José Antonio Monsalve Gómez, Carolina Torres, Sofía Jaramillo, Daniela Valero, Diego Camilo Charry, Myriam Uribe, Carolina Figueroa, Javier López, Paula Vanessa Páez Barreto, Jaime Andrés Betancourt Rodríguez, Jorge Iván Cuervo, Andrés Gómez Roldán, Francisco Adolfo Rodríguez, Tarsicio Mora, Luis Ernesto Mañas Ramírez, Martha Lucia Ordaneta Franco, Ana Sofía Calderón, Juan Manuel Isaza, Gloria Stella Moreno Fernández, Iván Darío Huertas, Harold Martínez, Gabriela Manrique, María Alejandra Cruz, Gloria Galán Sarmiento, Adriana María Lagos,  Francisco Alberto Galán, Angélica Marín, Robinson Sánchez Tamayo, Danilo Morris, Franz Barbosa Amaya, Fernando Moncayo Arenas, María Angélica Nieto, Carolina Ferro, Juan Pablo Ardila Falla, Javier Rubio, Camila Osorio Avendaño, María Victoria Uribe de Guzmán, Camilo de Guzmán Uribe, Olga Chefs, Alexandra Prada, Elvis Casallas Gómez, Roberto Daza, Robert Rivera, Deiner Cabarcas, Mariana Marulanda, María Patricia Campo, Alberto Figueroa, Jairo Jaramillo, Angélica Zambrano, Miriam Cotes, Luz Marina Suana, Héctor Pineda Salazar, Rosembert Ariza Santamaría, Duván H, María Susana , Haidi Hernández, Lázaro Ramírez Salazar, Alfredo Hernández, Bernardo González, Javier Fernando Ramírez, Luis Hernando Quintero, Jorge Rivera Calderón, Carlos Torres, Yohan Montaño, Labeyro de Jesús Cardona, Víctor Pisciotti, Martha Ruiz Roa, Elkin Romero Hernández, Sebastián Rojas Ricaurte, José del C Ramírez , Carlos Arturo Carmona, Luis Gómez, Alfredo Ramos Suárez, Pabla Virginia Ramos Garavito, Alejandro Pinzón, Luz Marina Cabrera, Hernán Ramírez,  Paola Triana Arias, Javier David de Suárez, Sandra Roció Cuellar, Henry González Molina, Edna Ruth Morales Espinosa, Yesid Rubio, Fernanda Vivus, Gustavo Adolfo Mellizo, Martha Losada Camacho, Luz Stella García, Gladys María Guazo Ortega, Ana María Montoya, María Cristina Suaza, Aracelly Peña Duque, Dora Lucia Betancourt, Gloria Margarita  Cuartas, Víctor Eusebio Pisciotti, Martha Renza, Mery Yolanda Sánchez, Lilia Gutiérrez, Johana Patricia Arias, Martha Cárdenas, Bárbara Bayoni, Juan Carlos Plezes Benavides, Carlos Eduardo Cortes, Andrés Felipe López Latorre, Berenice María Anzola, Marcela Caldas, Luisa Fernanda Trujillo, Elkin Romero Hernández, David Heshusius, Pedro M Rincón, Marco A Becerra, Lucy Mora Solano, German Londoño, David Ricardo Rojas Betancourt, Juan Alberto Morales Morales, Adriana Muñoz , Bertina Calderón A, Luz Mery Amparo Anzola, Orlando Curiel, María Teresa Bonilla, Alejandro Torres López, Nubia Ovalle, Dayana Bautista, Juan Felipe Namen Pulgarin, Juan Carlos Tarera, Juan Camilo Maldonado, José Manuel Jiménez, Felipe Tello, Silvia Echeverri, Inés Helena Gómez, Alejandra Barrera, María Cristina Vargas, Claudia Triana S., Diana Fernanda Ariza S.,  Laura Fernanda Beltrán, Raquel Pereira Suárez, Jeanette Delgado M., Claudia Alba, Ana Celia Salazar Castro, Pedro P. Suárez, María Teresa Bonilla, Luis Hernando Cordero, Eliana P., Nelson Páez González, Julio Alfonso Bejarano, Cristhian Felipe Carrasco, Luis Alfonso López Fuentes, Johanna Cristina Vida, Diego Fernando Morales, María Bellania, Blanca Isabel Abril, José Ruiz, Jorge Edgar Fonseca, Efraín Ortiz Suárez, Wilson Lazo, Diana T. Espinosa, José Emilio, Cesar Augusto Rincón, Felipe Amaya, Jorge Trigos, Luz Stella Osorio Pardo, Jeiser Natalia Millares, German Londoño, Alfonso Buitrago, Rene Tocancipa, Harney Giovanny Rodríguez, Francisco, Javier Melia, Oscar Blanco Rivera, Doris Ruth Avella, José Luis Barrera, Natalia M. Parada, Arturo Arroyave, Franklin Cabarcas, Heidy Águila C., Asseneth Rangel, Ezequiel Apraez, Carmen Aydé Suárez Redondo, Javier G, William Pastrana, William Pachón, Francisco Andrés M., Sonia Milena Silva, Jairo Jiménez, Carolina Torres López, Martha Ovalle, Argemiro Hoyos,  Vishnupriya Arci, Gerardo Sanabria, Danilo Serrano, José Luis Aragonés, Diego H Cifuentes, Sonia Eljach, José Arango, Joaquín Garzón Vargas, Sarita Velásquez Beltrán, María Alejandra Grillo, Alejandro García Ríos, Jorge Andrés Herrera, Tatiana Milena Jairo, Otoniel Hernández, Arley Palencia Pinilla, Raúl Iván Cartagena, Jaime Ramírez Lozano, Fercho Martínez Sánchez, Carlos Mauricio Prieto, Juliana Díaz Franco, Paola Ximena Silva, Lina Patricia Silva, María Cristina Hernández, Resurrección González, Cesar Alberto Rodríguez, María Clara Figueroa, Ansié Carolina Torres Ruiz, Andrés Forero P., Jacqueline Penen Lastra, Felipe Castro, Flor Castro, María Consuelo Mejia, Yurany Pérez, Margot Rodríguez, Gilberto Gómez, Alejandro Giraldo, Luis Eduardo Amado, Mario A Rodríguez, María Del Pilar Zea, José Quintero, Jairo Amézquita Soler, Cesar Silva Vargas, Merly Vanegas, Luis Amarildo Bravo Mina, Hernán López, Marta Elena Rodríguez, Elson Rafael Rodríguez, Carlos Rodolfo B., Constanza Trujillo Vásquez, Carlos Arturo Gómez, Yeir Barreto, Gabriel Vargas, Natalia Cuellar Giraldo, Claudia López, Bernardo Parra, Camilo Cubides, Miguel Alfonso Peña, Sharon Mariño, Hugo Vega, José Raúl Hernández, James Rodríguez, Nelly Esperanza Morales, María Angélica Malagón, Luis Ignacio Ruiz, José Adalver Polocho, Daniel Fomeque Castro, Luis Felipe Ortiz, Resurrección Gonzáles, Leonor Rodríguez Valbuena, Ester Sofía Gutiérrez, Alejandro Pineda, Juan José Mariño P., Gonzalo Ortiz, Roberto San Martín, Alberto Valdiri, Martha Ovalle, Erik Giovanni Méndez, Juan Sebastián Rojas, Victoria Eugenia Rojas, Paula Daniela Gutiérrez, Lady Paola Cortes, Juan Sebastián Rojas Jiménez, María Clemencia Mejía, Alberto Vargas, Ana Edith Pérez, María Patricia Sarmiento, María Eunice S, Fernando Moncayo Arenas, Danilo Morris, Carolina Gonzáles G., Andrea Casas R., Franz Barbosa, Héctor Julio V., María Luis Reyes, Luz Yanira Garzón, Orly Moreno, Martha P. González, Claudia C. Murcia, María Eugenia Flores, Patricia Corán, Clímaco Cuellar, Duván H. López, Gloria R., Floralba Villalba, Yolanda Villaje Díaz, Yeimme Leguizamo, Juan Carlos Esguerra, Martha Renza, Andrés Camilo Nieto, Alfredo Palencia, Carlos Rojas, Luis Alberto Maldonado, María Fernanda Amaya, Alexa Betancur Lozano, Roger Gonza, Lilia Gutiérrez, Graciela Ibáñez, Dora Lucia Betancourt, María Amelia Márquez, Alfonso Cortes, Carmen Ruiz, Alex Camargo, Luis Castillo, José Muñoz, Carlos Calderón, Fabio Santamaría, Diego Rodríguez, Andrés Zúñiga, Carlos Alberto Ríos, Alexander R., Alberto Cubillos, Alejandra Herrera, Gustavo Blanco, María Teresa Moreno, Diana Blanco López, Octavio Fajardo, María Cristina Suaza, Miriam Cotes Benítez, Germán Cuellar, María Susana M , Gerardo Duque, William Barbosa, Jannet Turcotte, Camila Ayala Gómez, Rigoberto Muñoz, Laura Rico Gutiérrez, Cesar Augusto Zamora, María Carolina Rueda, Gonzalo Gómez, Jorge Contreras, Daniela Duque Arias, Zulh Echeverry, Jairo Restrepo G., Nataly Giraldo Rodríguez, Jorge Mario Muñoz, Sebastián A. Henao, Andrés Zapata, Blanca Castaño Amaya, Andrea de Nubila, German Amado, Orlando Quiroga, Julián Andrés Téllez, Ever Leiton, Luis Pablo Morales B., Mery Yolanda Sánchez, Luz Dary Peña M., Hoz María Uribe E., Miguel Roberto Alza, David Heshusius, Diego C. Charry S., Jaime A. Silva V., Víctor Bernardo Melo, Luis I. Sandoval M., Juan Pablo Ardila, Mariana Marulanda V., Fabio Ramírez, María Patricia Araujo, Luis Felipe Ríos, Luis Suárez M., Gloria Stella Moreno Fernández, Marcela Osorio Lyz, Erika del Pilar Murillo Tinoco, Mauricio Silva Osorio, Luis Fernando Martínez V., Armando Brucheno, Alfonso Díaz Soto, Andrés Camilo Rojas Gutiérrez, Flor María Hernández Castro, Mauricio Laguna Cardozo, Dairo Edilberto Quitian Ariza, Javier García Bran, José Manuel Pérez Cortes, Martha Riveros, Oscar Iván Velásquez, Jaime Alfonso Orjuela Vélez, Adriana María Lagos Zapata, Sofía Jaramillo, Jorge E. Villarreal B., Pablo Gómez Pinilla, Abraham Hidalgo Mendoza, Carmen Ayde Suárez Redondo, Juan Felipe García, Ana María Mondragón Duque, Angie Natalia Ramírez Q., Daniel Alejandro López, Juan Carlos Rodríguez Cifuentes, William Torres García, Víctor Alduvar Castellanos, Luz Mery Orjuela, José Alfonso García G., Yamil Osorio Dualby, Mirta Manrique Argualu, Helda Martínez, Luz Clemencia Torres, José Leonardo Bueno Ramírez, José Ricardo Zapata C., Cesar Augusto Luque F., Manuel Zuluaga Torres, Claudia Liliana Chavarro, Hermes Salamanca, José Antonio Sánchez, Iván Valdivieso Gómez, Elsa Elizabeth Chamorro Daza, Mandory Llanos Cortes, Lucero Ortiz Cadena, María Juliana Gamarra G., Oscar Gutiérrez Guaqueta, Sergio Rodríguez S., Sady Mireya Castro C., Nelson Ronderos, Nelson Villamizar, Consuelo Habibe Dueñas, Camilo Torres Garzón, Maribel Arguello Castillo, María Cristina Guerrero G, Tarsicio Martínez, María Cecilia Orjuela, Anibal Contreras, Isabel Cristina López Díaz, Sandra Gutiérrez Cortes, Sarah Coral Cárdena, Rómulo Padilla Vergara, Mauricio Torres Madrid, María Jesús Vanegas F., Rosalba Campos G. y María Elisa Uribe Vegalara, siendo ilegibles el resto de las firmas del documento de Alianza Ciudadana; Carlos Mario Agudelo Gómez; Nubia Granados; Benjamin Latorre Araujo; Vicente Noguera Carbonell; Andrés Gómez Roldan, Guillermo Hernán Barrera Briceño, Daniel Mera Villamizar, Fabio Villa Rodríguez, José Miguel Sánchez Giraldo, Darío Dangon Moisés, Diego López Medina, José Miguel Sánchez y Holman Morris; Pedro José Santana Rodríguez, Tarsicio Mora Godoy, Omar Hernández, Nelly Velandia, Humberto Correa, Clara Rocío Rodríguez, Gabriel Bustamante, Antonio Madariaga, Angélica Marín y Bárbara González; Diego Laserna Arias, Sergio Guzmán Escobar, Federico Ramírez Vergara, Lázaro Ramírez Salazar, Lina Díaz López, Vishnupriya Arci Sánchez y Santiago Lizarralde Méndez; Orlando Amorocho Chacón; Ana Sofía Calderón; Natividad Benavides Rincón; Cristina Ospina; Nancy Cuervo; Luis Carlos Villegas Echeverri y Rafael Mejía López; Resurrección González Serrato; Juan Felipe García, Ana María Mondragón, Sarita Velásquez Beltrán, Alejandra Barrera Salazar, Catalina Rivera Cediel, Daniel Alejandro López, María Cristina Hernández Hurtado, Catalina Moreno López, Diana Fernanda Arna, Andrés López Morales, Juan Felipe Navia P., Valentina Restrepo, Laura Beltrán Orozco, Pablo Gómez Pinilla, Jairo Andrea Jiménez, Miguel Andrés Martínez Toro, Cristian Andrea Ruiz García, Eugenia Echeverri A., Alejandro García Ríos, María Alejandra Grillo G., Joaquín Antonio Garzón Vargas y Rafael M’c Causland Echeverry; Luis Fernando Cardona Orozco; Publio Contreras Herrera; Héctor Peña Díaz, Mario Córdoba Córdoba y Susana Schuster Rodríguez; Fernando Martínez Rojas; Blanca Ruby Cardona; Álvaro francisco Camacho Borrero; Luis Miguel Moreno López; Jorge Luis Arango Mejía, Leidy Johana Garzón Montoya, José Luis González Jaramillo y Walter Leandro Aguirre Mazo; Andrés Felipe Mejía Ruiz; Gabriel Alfonso Campuzano Cadavid; Segundo Rosendo Cubides; José Libardo Avellaneda; Carmen Luz Consuegra; César Augusto Luque Fandiño, José Ricardo Zapata Camacho, Hermes Antonio Salamanca Rojas, Wilson Donato, Edgar Ricardo García, Héctor Parra y Carlos Antonio González; Gonzalo Andrés Ramírez Cleves y Carlos Alberto López Cadena; José Reyes Alfonso Jiménez; Eduardo Montoya Hoyos; Guillermo Antonio Parra, Nidia Consuelo Benavides, Laura Rivera Cuellar, Flor Galechor Mamiane, José Sandoval, María Antonia Astudillo, Paola Andrea Pareja, José Luis Pareja B., Cecilia Flores, Natalia Pareja, Antonio Naranjo Gordillo, Maritza Chaparro De García, Renzo Enrique García Rincón, María Elena Malaver Nova, Flor María Malaver Nova, Claudia Leonor Vega, Angélica María Chaparro Vega, Jorge Luis Chaparro Malaver, Clara Nubia Monroy Malaver, Blanca Peña Márquez, Daniel A. Chaparro Peña, María Josefa Tabares Campos, Alejandro Tabares Campos, Aura Lozano De Suárez, Guillermo Suárez, Francisco Bermúdez, Isidoro Palacios Gutiérrez e Isabel Rodríguez de Palacios; Oswaldo Rodríguez Moreno; Pedro Antonio Vega; Fernando Zapata M.; Álvaro Antonio Arévalo; William David Guzmán Pulido; Clemente Mancipe Rojas; José Antonio Fernández Zambrano; Ramiro Parra; Marco Fidel Niampira y William Henry Mayorga Moreno; Gabriel Ramírez Pinzón; Edgardo Javier Hoyos Angulo; Faustino Castiblanco Vargas; Héctor Elías Leal Arango; Alejandro Pinzón A.; Nelson Tobón; Jorge E. Arias Calderón; Ivón Nathalia Corredor Valderrama; Yenny Lorena López Cárdenas; Lizeth Judith Chocontá Solano; María del Pilar Rodríguez; Ángela Rocío Melo Barrera; Sindy Paola Cely Fonseca; Carol Bibiana Amaya Torres; Ruth Yamile Pineda Zamora; Sandra Liliana Pulido; Cristian David Rojas Gil; Jhon Jorge Sánchez Páez; Erika Casteblanco Castro; Natalie Bonilla Pesca; Diana Catalina Marino Guio; Claudia Lizeth Rojas Moreno; María Angélica Páez Páez; Luz Elena Carreño Blanco; William Leonardo Agudelo Rodríguez; Manuel Ernesto Buitrago Camargo; Nayibe Rocío Pardo Vergara; Juan Mauricio Cruz  Reyes; Francisco De Jesús Soler Cantillo; Pablo Andrés Sierra Pulido; Francisco Javier Conde Rojas; Lina Marcela Vivas Rondón; Diana Paola Cristancho Pita; Nidia Esperanza Rivera S.; Álvaro Sebastián Quintero Ovalle; Víctor Manuel Fonseca; Diana Estefanía Velandia Moreno; Ana Milena Rodríguez Tovar; Jithnory Rocío Velásquez Blanco; Yuly Viviana Corredor López; Ary Yanerith Rincón Pérez; Nestor Hernando Moreno Huertas; Natalia Rojas Díaz; Carlos Enrique Muñoz Sotelo; Leidy Marcela Sierra Mora; Lyda Marcela Tiria Medina; Yuli Andrea Coy Guerra; Danna Katherine Garcés González; Marco Antonio Alfonso Torres; Pedro Alfonso Pérez Estupiñán; Climaco Pinilla Poveda; Luz Amanda Pineda Jiménez; Sacha Carolina  Gutiérrez  Alfonso; Laura Sofía Zambrano Salazar; Ludwing Eduardo Reyes Valero; Ildebrando Riscanevo Pico; Germán Guevara O.; Germán Enrique Reyes Forero; Humberto Saúl Moreno Jiménez; Néstor Raúl Correa Henao; Juan Manuel Sierra Sierra; Guillermo Rivera Flórez; Manuel A. Ome Ceballos; Luis Jaime Gómez Gómez; Mauricio Castañeda Muñoz; Jaime Salamanca; Lorenza Ortegón; Fernando Aurelio Acevedo; Guillermo Mejía Mejía; Álvaro Concha Narváez; Alfredo Beltrán Sierra, Edgardo Maya Villazón, Fanny Lucia Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza Delgado; Jaime Germán Bejarano Castro; Rodolfo Gómez Segura; María Derly Castillo Muñoz; Josue Antonio Peña García; Daniel Avellaneda Correa; Gustavo Lozano Montero; Yined Medina; Domingo Banda Torregrosa y Ricardo Ruiz Medina; Daniel Antonio Pachón Ortiz; Humberto Aníbal Restrepo Vélez; Germán Puentes González; Paula Alejandra Alfonso Martínez, Andrés Felipe Herreño Lopera, María Paula Ochoa Lozano, Ana Mercedes Puche Díaz e Iván Darío Rodríguez Bustamante; Mónica Oliveros Reyes, Viviana Alvarado Rocha y Angélica María Parada Pineda; Oscar Leonardo Ortiz Jerez, Julián Camilo Rodríguez Triana y Pedro Nel Rojas Oliveros; Diana Carolina Alfonso Villarreal, María Camila Franco Franco, John Fredy González Dueñas, Andrés Felipe Piñeros Cifuentes Y María Jimena Sánchez Angarita; Claudia Marcela Escalante Mahecha, Alejandra Gualdrón Cárdenas, Daissy Natalia Rodríguez López y Sandra Milena Hernández Rodríguez; Luis Miguel Moreno López; Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas; Luis Felipe Rodríguez Rodríguez; Guillermo Rivera Flórez; Roberto Carlos Astorquiza Aguirre; José Cipriano León C.; Francisco Asdrúbal Gómez Pastor; Juan Antonio Santa Cortés; Hugo Francisco Mora Murillo; Álvaro Ochoa Morales, Flor Ángela Cadavid Bedoya, Luis Agudelo Usman y Edgar Ochoa Carvajal; María Cristina Colina Buelvas; Carlos E. Ponce; Humberto De Jesús Longas Londoño; Hernán Alejandro Olano García; María Alejandra Perdomo Medina; Julián David Peña Gómez; Angélica Patricia Gómez Arévalo; Ivana Valeria Pinto Espejo; Sergio Andrés Ramírez Franco; José Aníbal Martínez P.; y Carlos Rodríguez Mejía; Rodrigo Uprimny Yepes, Miguel Emilio La Rota, Javier Eduardo Revelo, Nelson Camilo Sánchez, Luz María Sánchez, Paola Andrea Sabogal Pedraza, Carlos Hernando Casas Rodríguez y Alberto Stahelin; J. Alfonso Fonseca; Vivian Quintero B.; Juan Manuel Charria Segura; Jorge Isaac Rodelo Menco; Manuel Ávila Olarte; Maira Alejandra Cabrera Amaya; Rodolfo Cubillos Salazar; Juan Gabriel Gómez Albarello;  Marco Ernesto Benavides Suárez; Luz Leidy Cárdenas Ávila; Luís Humberto Viana Bedoya; Martín Rojas Mejía; Alexandra Sánchez; Fabio Pachón;  Carlos Alberto Cárdenas; Sebastian Rubiano Galvis, José Rafael Espinosa Restrepo, Paula María Vargas García, Julián Martín Berrio Gómez, Lina María Santos Merchán,  Giselle Herrera, Oscar Aquite Peña, Juan Eslava, Juan Sebastiana Bastidas, Andrés Felipe Bitar, Carlos Garzón, Juan José Morales, Carolina Abreo, Jhova Echeverri, Alfredo Hernández, Juan Jacobo del Castillo, Laura Barona, Catherine Prieto, Alejandra Cáceres Sánchez, Cesar Suárez Téllez,  Tatiana Vargas, Giovanni Conte, Sergio Cáceres, Luis Felipe Moreno, Catalina Laverde, Carolina Caicedo Flórez, Alfonso Cepeda, Santiago Sánchez, Cristian Ángel, Andrés Mauricio Páramo, Mateo Moncada, Francisco Henao Díaz, Andrés Calderón, Luis Carlos Cote, Ángela Heredia, Fabián Cardozo, Sebastian Gómez, Silvia Quintero, Pedro Herrera, Laura Vargas, Alejandra Medina, Camilo Ramírez, Carolina Bejarano, Ana María Manrique, Fabio Ardila, Oscar Corredor, Lina María Fernández, Juan Andrés Zea, Cristina Chaparro, Rafael Santos Calderón, Pamela Usta, Sandra Naranjo, Pablo Carrizosa, Isabella Giraldo, Angélica Manga, Jaime Sanín,  Alejandro Cáceres, José Carretero Pardo, Andrés Parra, Daniel Moreno, Carlos Perdomo, Paola Ordóñez, Jessica Obando, Julián Peña,  Andrés Paramo, Paola Santana, María Victoria Peña, Julián López, María Fernanda Diago, Lina Corredor, Juan Camilo Rojas, Ana Carolina Ramírez,  Lina María Uribe, Santiago Lizarralde, Ana María Duran, María Cristina Salas, Camila Cortéz, Cristina Narváez, Jovanna Jiménez, Juan David Marín, Juan Sebastian Otero, David Rueda, Diana Rodríguez, Danila Páez, Mónica Borda, Juan Cuellar, Juliana Vargas, Nathalia Arias, Nicolás Botero, Jinú Carvajalino, Juan Sebastian Ramírez, Juan Antonio Ucrós, Álvaro Pereira, Juan Felipe Mantilla, Julián Gómez, Julián Barajas, Lina María Herrera, Ana Cristina Velasco, Cristina Arbeláez y Andrea Carolina Rangel;  Edilberto Gutiérrez, Natividad de Gutiérrez y Luz Marina Gutiérrez; Humberto Rojas; Esperanza Márquez; Juan Sebastian Sierra García, Yesid Doncel Barrera y Manuel Gómez Fajardo;  Carlos Ernesto Castañeda, Alejandro Baquero Nariño, Juan Manuel Arboleda Perdomo, Juan Manuel Charry Urueña; Ángel Silvino Lemus; Rocío Hurtado; Dora Santafé Sánchez; Cleria Gualteros Cañón; María Stella Santafé; Benedicto Prada; Martha Ardila y William Romero; Trinidad Romero; Nancy Chaparro; Antonio Bohórquez; Cesar Larrate; María Clara Gutiérrez; Diego Murcia, Miguel Cabezas; Luís Bernardo Díaz y José Vicente Bonilla Pardo.

 

Las intervenciones plasman diferentes argumentos a favor de la  declaratoria de inexequibilidad de la ley objeto de estudio los cuales a su vez se agrupan en torno a tres ejes temáticos: (i) La iniciativa ciudadana está viciada por el incumplimiento de los topes de financiación, (ii) la presencia de vicios insubsanables durante el trámite legislativo de la Ley 1354 de 2009 y (iii) La reforma constitucional propuesta mediante la ley convocatoria a referendo configura una sustitución de la Constitución. Estos argumentos se desarrollan a continuación.

 

2.1.         Inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 por exceder el monto de dinero privado para la financiación de la iniciativa ciudadana

 

Argumentan los intervinientes que, en virtud del artículo 103 de la Constitución, la LEMP 134 de 1994 estableció condiciones para que se presentaran aportes particulares en la campaña del referendo constitucional cuando éste es impulsado por una iniciativa ciudadana, las cuales están contenidas en los artículos 97 y 98 del texto estatutario. Estos mandatos se aplican a todos los mecanismos de participación ciudadana, sin que pueda entenderse válidamente que de estos límites se encuentre excluida la iniciativa popular legislativa en los casos de referendo constitucional, pues expresamente el artículo 97 de la LEMP incluye dentro de la campaña de la iniciativa la etapa de recolección de firmas.

 

Con base en este análisis algunos intervinientes encuentran la ocurrencia de varios vicios en la campaña de recolección de firmas del referendo.

 

2.1.1.   La superación de los topes -global e individual- de financiación

 

De conformidad con el marco normativo que según los intervinientes rige la iniciativa popular legislativa que pretende convocar un referendo de reforma constitucional, señalan que en el proceso de recolección de firmas por parte del Comité Promotor se desconocieron los topes globales de financiación establecidos por la ley, pues el propio Comité reconoció gastos por valor superior a mil novecientos tres millones de pesos -exactamente, $1.903.458.135.81-. Encuentran por lo tanto evidente que la Resolución 0067 de 30 de enero de 2008 del Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual se fijan los topes de la campaña del referendo en cuantía equivalente a trescientos treinta y cuatro millones de pesos, fue desconocida en esta ocasión, algo sobre lo que se hizo hincapié en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 17 de diciembre de 2008 por parte de los representantes Germán Navas Talero y Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas y, por tanto, no puede considerarse ajustada a los términos constitucionales una ley cuya iniciativa fue tramitada en esas condiciones.

 

Un segundo aspecto que recalcan es la duda respecto a la existencia del crédito que, supuestamente, la Asociación Colombia Primero concedió al Comité Promotor, pues afirman que hubo gran cercanía entre esta Asociación y el Comité mientras éste realizó su labor respecto de la iniciativa legislativa; añaden que tal proximidad se manifiesta en que la Asociación puso a disposición del Comité su infraestructura y cuentas bancarias para el adecuado impulso de la iniciativa popular. Destacan adicionalmente que siete miembros del Comité de Promotores pertenecen al Consejo Central de la Asociación Colombia Primero; que el crédito se ofreció sin garantías, ni plazo para su pago; y, finalmente, que la Asociación también recaudó contribuciones para el impulso de la iniciativa popular sin estar para ello autorizada. Consideran que todas estas situaciones suscitan dudas sobre la existencia del crédito y dejan entrever que hubo contribuciones a la campaña del referendo tramitadas por medio de la Asociación Colombia Primero. Esto implicaría, a su juicio, que se superaron los topes legales previstos para los aportes individuales, pues con específico propósito de apoyar la campaña de referendo se hicieron a la Asociación aportes individuales que superaron el monto de $3’349.743[18].

 

Consideran que este hecho ya es suficiente para que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, pues estiman que el desconocimiento de los límites globales e individuales durante el trámite de la iniciativa ciudadana desdibuja por completo la esencia del mecanismo, ya que se podría convertir, como en este caso, en un instrumento para que grupos económicos se apropiaran de la titularidad de una iniciativa que la Constitución no les reconoció.

 

2.1.2.  El Registrador Nacional del Estado Civil no certificó el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales

 

Se interrogan los intervinientes sobre las consecuencias que ha de tener el incumplimiento de los topes de financiación por parte del Comité de Promotores de la iniciativa legislativa. Al respecto concluyen[19] que no se trata de faltas que tengan un simple carácter administrativo, sino que significan la trasgresión del principio de  transparencia que rige el trámite de los mecanismos de participación ciudadana.

 

Por esta razón, según los intervinientes cobra pleno sentido exigir una certificación respecto del cumplimiento de los requisitos legales establecidos, como lo hace el artículo 27 de la LEMP, de manera que en los casos de iniciativa popular legislativa se tendrán que expedir dos certificaciones: la que confirma que la iniciativa es apoyada por el 5% del censo electoral; y aquella que acredita que la campaña se realizó cumpliendo los topes de financiación exigidos por la ley.

 

Afirman que esta última certificación no fue expedida en el caso de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009; incluso, en algunas de las intervenciones se menciona la investigación que cursa en el Consejo Nacional Electoral, en cuyo desarrollo ha sido citado el representante de la Asociación Colombia Primero, procedimiento administrativo que a su juicio busca esclarecer si la utilización de más de mil novecientos millones de pesos en la etapa de recolección de firmas se ajustó a las normas legales y reglamentarias que regulan la materia. También se hace mención de la decisión de la Sala de Conjueces del Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual se invalidó la etapa de recolección de firmas. De acuerdo con los intervinientes, la ausencia de la certificación integral por parte del Registrador y la invalidez del trámite de inscripción decretada por el Consejo Nacional Electoral son indicativos de serias dudas por parte de la Organización Electoral sobre si la iniciativa popular fue auténtica manifestación de la voluntad popular.

 

En resumen, sostienen los ciudadanos partidarios de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 que la LEMP establece la existencia de dos certificaciones: una que dé fe sobre el número de apoyos a favor de la iniciativa; y, otra, que compruebe el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios en desarrollo de la etapa de recolección de apoyos ciudadanos. Estos dos eran requisitos de procedibilidad del proyecto que se convirtió en la Ley 1354 de 2009, de manera que su incumplimiento al inicio del trámite legislativo determina la inexequibilidad del mismo.

 

Finalmente, argumentan que el cumplimiento de estos requisitos estudiados en los numerales anteriores busca evitar que las iniciativas populares se conviertan en instrumentos al servicio de grupos económicos que, con base en su capacidad monetaria, manipulen los mecanismos de participación, convirtiéndolos en instrumentos contrarios al propósito democrático que inspiró al constituyente al momento de su creación.

 

2.2.         Modificación del texto de la iniciativa ciudadana durante el trámite del proyecto de ley en el Congreso

 

Exponen los intervinientes que el texto del proyecto de ley presentado al Congreso por el vocero del Comité de Promotores fue modificado en su esencia por parte del Senado de la República, de manera que se vulneró el principio de identidad y, en consecuencia, el de consecutividad[20].

 

Tras relatar el trámite legislativo que se surtió en la Cámara de Representantes para la aprobación del proyecto de ley de referendo, se describe cómo fue aprobada en comisión y en plenaria de Senado la modificación del texto del proyecto, que pasó de contener la expresión “haya ejercido” a “haya sido elegido”, lo que, en su opinión, implicó una transformación de tal envergadura que, alegan, resulta irreal decir que se trata del mismo proyecto en los dos primeros y en los dos últimos debates. Insisten que este cambio permite que un Presidente que luego de elegido no se posesione o que no haya terminado el período constitucional para el cual fue elegido aspire a un tercer período de forma inmediata. Resaltan los intervinientes la magnitud de la diferencia introducida pues de no haberse modificado la iniciativa ciudadana el Presidente en ejercicio podría aspirar a ser elegido para otro período a partir del año 2014, mientras que ahora puede hacerlo de forma válida en el año 2010. Esto, a su juicio, basta para demostrar una alteración sustancial del proyecto al pasar de una a otra cámara legislativa.

 

Consideran que esta postura puede ser rebatida con el argumento que lo esencial para el proyecto de ley es la voluntad popular expresada al inicio y al final del proceso de reforma constitucional mediante una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana, de manera que pueden introducirse modificaciones sin mayor inconveniente durante el procedimiento legislativo. De acuerdo con los intervinientes este planteamiento confunde la causa del proyecto con su esencia; así, independientemente de cuál sea la causa o el motivo por el cual un proyecto se presenta, el mismo tiene una esencia, que no puede cambiarse a partir de una modificación una vez iniciado el trámite legislativo. Afirman que la voluntad popular no es la esencia en este caso, porque la iniciativa no puede confundirse con la decisión popular que se tome al final del proceso.

 

Alegan los intervinientes que en este caso la esencia se cambió pues es totalmente distinta la posibilidad de reelección inmediata y aquella que exige que haya transcurrido un período para que se pueda llevar a cabo. Relatan que en la historia constitucional colombiana esta es una distinción que se ha tenido siempre muy presente; tanto así que el Acto Legislativo 03 de 1910 permitió la reelección presidencial una vez hubiere transcurrido un período.

 

2.3.         Citación de los miembros del Congreso a sesiones extraordinarias sin el lleno de los requisitos constitucionales y legales exigidos

 

De acuerdo con algunos intervinientes[21] la citación a la sesión extraordinaria realizada por la plenaria de la Cámara de Representantes el 16 de diciembre de 2008 se realizó desconociendo normas constitucionales y legales que rigen la materia.

 

Argumentan los intervinientes que el artículo 151 de la Constitución prevé que la actividad de las cámaras legislativas se regirá por lo que establecen las leyes orgánicas que se creen para el efecto. Agregan que en desarrollo de este precepto constitucional se elaboró la Ley 5ª de 1992, actual Reglamento del Congreso, cuyo artículo 85 regula lo relacionado con la convocatoria a las sesiones extraordinarias con el siguiente tenor: “son convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas”.

 

Consideran que el marco normativo antes enunciado se habría incumplido por cuanto las sesiones fueron convocadas cuando todavía se encontraba reunido el Congreso de la República. Adicionalmente, argumentan que el Decreto 4742 de 2008 fue comunicado de forma irregular al Congreso de la República por cuanto, de acuerdo con certificaciones de la Imprenta Nacional, el mismo fue entregado para su impresión y publicación a las 19 horas 45 minutos del 16 de diciembre de 2008, su proceso de impresión terminó el 17 de diciembre a las 16 horas 44 minutos de la tarde. Por esta razón entienden los intervinientes que se presentó un vicio constitucional insuperable pues no se cumplió con el requisito de publicidad del mencionado decreto. Añaden que esta falencia no se suple con la comunicación del Decreto a la Cámara de Representantes, pues el destinatario del Decreto era el Congreso de la República no únicamente aquella Corporación; y reiteran que fue tan ostensible la vulneración del principio de publicidad que el Senado de la República no se reunió en sesiones extraordinarias, pues una vez cerrada la sesión del 16 de diciembre esta Cámara entendió finalizada su actividad legislativa ordinaria.

 

Agregan que no podría aducirse que el Decreto 4742 de 2008 es de aquellos que no son objeto de control por parte de la Corte Constitucional, de manera que mientras estén vigentes sus efectos no puede anularse. Este argumento no resulta de recibo para los intervinientes pues la Corte realiza un control integral, de manera que estos aspectos deben verse incluidos en el examen del proceso de elaboración de la ley.

 

Por lo anterior, concluyen que la convocatoria a sesiones extraordinarias entraña un vicio de inconstitucionalidad insuperable, pues, además de haberse realizado la convocatoria sin que el Congreso se encontrara en receso, la misma no cumplió con el requisito de publicidad que, en un Estado democrático, se exige de los actos oficiales.

 

2.4.         Falta de competencia de la Comisión de Conciliación

 

Alegan los intervinientes que la Comisión Accidental reunida para conciliar los textos aprobados por la plenaria de la Cámara de Representantes y el Senado de la República excedió la competencia para ella prevista por la Constitución por dos razones:

 

i.                   En virtud a que la convocatoria a sesiones extraordinarias fue inconstitucional, se debe aplicar a dicha reunión la consecuencia prevista por el artículo 149 de la Constitución, esto es que lo decidido en ella no tiene validez alguna. De manera que al ser este el efecto de una reunión sin el respeto de las condiciones constitucionales y legales exigidas, no puede decirse que exista un texto aprobado por la plenaria de la Cámara que deba ser conciliado con el aprobado por la plenaria del Senado.

ii.                El cambio esencial que sufrió el proyecto como consecuencia de la modificación de la pregunta implicó que ante la comisión de conciliación fueran presentados dos proyectos distintos y no uno con discrepancias. De manera que la comisión de conciliación carecía de competencia para unificar dichos textos.

 

2.5.         Votación de los impedimentos

 

Sostienen algunos intervinientes que, previo al trámite del proyecto que dio origen a la Ley 1354 de 2009, no se contaba con el certificado emitido por el Registrador del Estado Civil sobre la financiación de la campaña de recolección de firmas. No obstante esta situación, narran que algunos parlamentarios decidieron votar el mencionado proyecto  en la sesión extraordinaria del 17 de diciembre de 2008[22]. Como consecuencia de lo anterior, la Corte Suprema de Justicia, el día 29 mayo del presente año,  inició a petición de parte investigación preliminar contra 86 Representantes a la Cámara por presuntamente haber incurrido en prevaricato por acción. Concluyen así que pese al evidente conflicto de intereses en que estaban incursos los Congresistas investigados, éstos votaron el informe de conciliación elaborado por la Comisión de Conciliación el cual fue aprobado por la Plenaria del Senado y por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

 

Resaltan las intervenciones que doce de los Representantes a la Cámara que integraron la Comisión de Conciliación y por lo tanto rindieron el informe de conciliación y en su momento no encontraron ningún motivo para declararse impedidos, decidieron hacerlo al momento de ser discutido el Informe de Conciliación ante la Plenaria de la Cámara de Representantes. Estos Representantes, narran los intervinientes, actuaron como conciliadores de los textos aprobados en las Plenarias de la Cámara y Senado y para ello no se declararon impedidos, y sí lo hicieron al momento de discutir el Proyecto de Ley en la Plenaria en la Cámara de Representantes, para lo cual acudieron al sistema de levantamiento recíproco de los impedimentos. Opinan los intervinientes que esta actuación constituye una infracción al artículo 286 de la Ley 5 de 1992, por lo que se configura una nulidad en el acta aprobada por la Comisión de Conciliación.

 

2.6.         Los votos de algunos congresistas son fruto de la desviación de poder

 

De acuerdo con algunas intervenciones[23] el Gobierno Nacional ofreció beneficios de diversa índole a cambio del apoyo al proyecto de convocatoria al referendo. Al respecto afirman que son de público conocimiento los casos de congresistas que modificaron el sentido de su voto a cambio de inversiones públicas o cupos laborales en entidades gubernamentales.

 

En apoyo de esta tesis se menciona la denuncia que presentó el ciudadano Rafael Pardo ante la Procuraduría General de la Nación; se citan igualmente diversos artículos de prensa que describen la realización de proyectos públicos o contratos dirigidos por el Gobierno tendentes a beneficiar a senadores y representantes claves para alcanzar las mayorías requeridas en el trámite de aprobación de la ley que convoca al referendo; las informaciones de cambio de los directores de distintos centros penitenciarios por personas cercanas a algunos de los congresistas que conformaron la Comisión de Conciliación, verbigracia, Pedrito Pereira, Juan Manuel Corzo y Gustavo Puentes y la denuncia de distintos representantes a la Cámara respecto de ofrecimientos irregulares hechos por el Director del SENA a cambio de su voto favorable al proyecto; entre otros elementos de prueba.

 

Manifiestan que consideradas individualmente, es posible que estas situaciones no constituyan evidencia suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1354 por vicios en su procedimiento de creación; sin embargo, apreciadas en conjunto dan clara muestra de una desviación de poder orquestada sistemáticamente para influir de forma irregular en la voluntad de las cámaras legislativas.

 

Por esto solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de los votos depositados por los congresistas involucrados en estas prácticas, como son Pedrito Pereira, Juan Manuel Corzo, Gustavo Puentes, Carlos Enrique Ávila Durán, Mario Varón, Víctor Vargas Polo, Odín Sánchez y Hernán Andrade durante la votación de los informes de conciliación en las plenarias de Senado y Cámara de Representantes. De considerar que no existe evidencia suficiente para este efecto, solicitan a la Corte llamar a declarar a los congresistas involucrados en estos hechos con el objetivo de tener elementos de juicio suficientes para tomar una decisión a este efecto.

 

Los intervinientes apoyan su posición en la importancia que la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional –sentencia C-456 de 1998- y la Corte Suprema de Justicia –sentencia 22453 de 26 de junio de 2008- han reconocido a los efectos de la desviación de poder en el cumplimiento de las funciones públicas, siendo obligatoria, en caso de comprobarse su ocurrencia, la declaratoria de inexequibilidad de una ley elaborada en estas condiciones.

 

2.7.         El cambio de partido de cinco miembros de la bancada de Cambio Radical

 

Algunas intervenciones señalan[24] como vicio del trámite legislativo el hecho que cinco Representantes a la Cámara del Partido Cambio Radical hayan sido suspendidos en el ejercicio de su derecho al voto antes de votar el texto definitivo elaborado por la Comisión de conciliación.

 

La cronología de los hechos inicia el 26 de agosto cuando cinco Representantes a la Cámara del Partido Cambio Radical rechazaron varios impedimentos presentados por otros congresistas para votar el informe de conciliación, con pleno desconocimiento del acuerdo alcanzado en la bancada. A raíz de estos hechos el Comité de Ética del Partido Cambio Radical tomó la decisión de suspender el derecho a voto de estos cinco Representantes al interior del Congreso, sanción que fue radicada el 1 de septiembre en la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes.

 

En el entretanto los mismos cinco Representantes a la Cámara del Partido Cambio Radical fueron aceptados por el Partido de la U, según Resolución 247 de 30 de agosto presentada por el Secretario General del Partido de la U. En ella se informó que el representante Ángel Custodio Cabrera Báez, la representante María Violeta Niño y el representante José Ignacio Bermúdez Sánchez solicitaron su ingreso al Partido de la U el 29 de agosto de 2009, con fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2009, y firmaron el acta de compromiso[25]; por su parte, el representante Felipe Fabián Orozco Vivas y el representante Luis Felipe Barrios solicitaron su ingreso al Partido de la U el 30 de agosto de 2009, con fundamento en el mismo Acto Legislativo y firmaron el acta de compromiso[26].

 

De esta manera la sanción impuesta a los citados representantes fue notificada a la Mesa directiva una vez éstos ya no hacían parte del partido y, por tanto, cuando ya no eran miembros de la bancada de Cambio Radical.

 

Según una de las intervenciones presentadas[27] los representantes sancionados por el Partido Cambio Radical no tenían la posibilidad de ejercer su derecho al voto, por cuanto éste había sido suspendido por el Comité de Ética del partido en virtud del procedimiento previsto en sus estatutos para sancionar los casos de desacato de la disciplina de bancada. Se argumenta que si bien la sanción fue impuesta y notificada luego de que algunos de ellos habían renunciado a Cambio Radical e ingresado al Partido de Unidad Social Nacional – Partido de la U-, el motivo de la sanción fue una conducta realizada cuando eran miembros de la bancada, por tanto el cambio de partido no permite eludir las consecuencias disciplinarias de dicha actuación. Se defiende que el cambio de partido en este caso no elimina la vulneración hecha a la disciplina de bancada y, por consiguiente, no puede convertirse en obstáculo para que el partido sancione a sus miembros.

 

2.8.         Sustitución de la Constitución

 

Resaltan algunos intervinientes que la Corte Constitucional en distintas decisiones –C-551 de 2003; C-572, C-816, C-970, C-971 y C-988 de 2004; C-1040 de 2005; y C-588 de 2009- ha deducido de la Constitución la existencia de límites al poder de reforma constitucional, el cual es diferente del poder constituyente originario, en cuanto este último es la manifestación directa del poder político de los asociados y, por consiguiente, no está sometido a límites jurídicos, mientras que el poder de reforma sí. Es éste el fundamento de la limitación competencial, de manera que por medio de los mecanismos consagrados por la Constitución se previó la reforma, excluyendo posibilidades de modificación equivalentes a una sustitución constitucional.

 

A partir del anterior análisis aseveran que cuando los ciudadanos escogen el referendo como mecanismo de reforma constitucional están actuando como poder constituyente constituido, poder sujeto a límites competenciales establecidos por la Constitución. Contrario sensu, el poder de sustitución constitucional estaría reservado a una asamblea constituyente convocada por el constituyente originario sin límites temáticos, razón por la cual la Constitución prevé que la misma no fuera convocada con menos de un 33.3% de participación ciudadana -mientras que el referendo puede ser aprobado con el voto afirmativo, incluso, del 12.5% del censo electoral-. Así mismo, resaltan que el referendo tiene unas reglas deliberativas menos amplias que las previstas para la Asamblea y la participación de la ciudadanía se encuentra más restringida. Concluyen que entender que el referendo es manifestación del poder constituyente originario es incoherente con el diseño constitucional previsto en 1991 y que, por consiguiente, con dicha posición sería redundante la iniciativa de convocatoria a una asamblea constituyente, pues teniendo la misma amplitud competencial que un referendo de reforma constitucional, aquélla resulta más exigente y costosa en su realización.

 

De esta forma concluyen que el poder de reforma debe distinguirse del poder de sustitución de la Constitución; que aquél se manifiesta a través de mecanismos como el referendo; y que, por deducción, éste cuenta con límites derivados de la propia Constitución que impiden que en su realización se modifiquen de forma total aspectos esenciales de la Constitución.

 

2.8.1. Sustitución de la Constitución por desconocimiento del principio de separación y equilibrio de las ramas del poder público

 

Una vez sustentada la postura de los límites competenciales del referendo constitucional, aun cuando tiene origen en una iniciativa legislativa ciudadana, afirman que la Ley 1354 de 2009 es una muestra del exceso en la facultad de reforma constitucional, porque al prever la posibilidad de una segunda reelección inmediata se está proponiendo a los ciudadanos que  decidan sobre la sustitución de la Constitución.

 

En este sentido mencionan que, aunque el artículo 113 consagra que el poder público es uno solo, se prevé que el mismo sea ejercido por tres ramas separadas pero que colaboran armónicamente entre sí. Dicha colaboración armónica parte de la existencia de un equilibrio entre ellas sin que una se imponga sobre las otras. Consideran que la reforma constitucional propuesta conlleva una concentración de poder en una de las ramas del poder público, pues se altera el tiempo de ejercicio de la cabeza del Ejecutivo, lo que trastoca el equilibrio previsto por la Constitución y que se denota a partir del período previsto para los altos cargos dentro del Estado, equilibrio que se anula con la posibilidad de que el Presidente dure 12 años en ejercicio del poder[28].

 

Así, con la organización inicial prevista por el constituyente de 1991 el Presidente de la República al iniciar su período encontraba nombrados a funcionarios como el Procurador General y el Fiscal General, situación que desparece con un Presidente que puede reelegirse, pues él podrá participar en la elaboración de la terna –en un caso- y ternar –en el otro- a quienes ejercerán dichas funciones durante un eventual segundo período. Explican que algo similar ocurre respecto del nombramiento de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República y de la Comisión Nacional de Televisión, pues la Constitución del año 1991 y las leyes que desarrollaron la materia previeron que cada Presidente nombrara únicamente dos miembros de cada una de estas instituciones durante su período, con el objetivo de que un mismo Presidente no tuviera la oportunidad de nombrar la mayoría de los miembros de dichos cuerpos; añaden que este equilibrio se alteró con la primera reelección, pero se afectaría aún más con la posibilidad de un tercer período por parte del Presidente.

 

Argumentan que el Congreso estaría a la expectativa de que el Presidente de la República se reeligiera, lo cual impondría una innegable situación de subordinación del órgano legislativo respecto de un Presidente con posibilidad de manejar el presupuesto nacional. Esto debilita la autonomía que debe conservar el poder legislativo respecto del poder ejecutivo.

 

Hacen notar que esta situación no tiene precedente constitucional, por cuanto en la sentencia C-1040 de 2005 se estudió el caso de una única reelección, con la cual se afectaban aspectos puntuales de la separación y equilibrio de poderes previsto por la Constitución, mientras que, por lo explicado, en el caso de una segunda reelección –un tercer período presidencial- la afectación a este principio sería de carácter esencial, originando la total diferencia entre una y otra situación. Por esta razón estiman que la declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 -estudiado en la sentencia C-1040 de 2005- no resulta relevante para el estudio que ahora se realiza.

 

Otros intervinientes consideran que la sentencia C-1040 de 2005 sí resulta relevante para este caso, pues en ella se determinó la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 en cuanto preveía la posibilidad de reelección presidencial sólo por una vez, siendo contrario al precedente jurisprudencial un eventual pronunciamiento que avalara una segunda reelección presidencial, razón para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009.

 

2.8.2.  Sustitución de la Constitución por vulneración del principio de igualdad

 

También se alega que de declararse la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, la Corte Constitucional está en la obligación de respetar el precedente establecido en la sentencia C-1040 de 2005, en la que al estudiar la exequibilidad de la primera reelección determinó que “[p]ara la Corte permitir la reelección presidencial –por una sola vez y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la campaña presidencial- es una reforma que no sustituye la Constitución por una opuesta o integralmente diferente”.

 

En virtud de lo anterior, señalan los intervinientes la necesidad de unas reglas claras que garanticen niveles aceptables de igualdad en la contienda electoral, lo que no sería suficiente con la Ley 996 de 2005, pues el marco de garantías en ella contenido fue previsto para el evento de una única reelección, de manera que se debería prever todo un nuevo conjunto de reglas que satisficieren las exigencias democráticas en el contexto de una segunda reelección.

 

Acotan que en el caso de que la Corte considere que la Ley 996 de 2005 es marco de garantías suficientes para una segunda reelección del Presidente de la República, debería aclarar que, en caso de aprobarse, la reforma constitucional prevista por la Ley 1354 de 2009 no sería aplicable en las siguientes elecciones, por cuanto ya no sería posible realizar en su totalidad el marco de garantías previsto por dicho estatuto, que, entre otras cosas, prevé manifestaciones y restricciones desde los seis meses anteriores a la fecha de realización de las elecciones en que participaría el presidente candidato.

 

De no preverse esta garantía a la oposición y, en general, a los demás candidatos, consideran que se estaría sustituyendo la Constitución, pues se estarían modificando valores esenciales incluidos en la misma como el pluralismo democrático, la igualdad y la alternancia de poderes que estarían ausentes de un evento tan importante como el proceso de elección del Presidente de la República.

 

2.8.3.  Sustitución de la Constitución por violación del principio de generalidad de las normas: prohibición de realizar una modificación con nombre propio

 

Para algunos intervinientes el trámite que tuvo la Ley 1354 de 2009 dejó ver que esta es una reforma constitucional pensada para favorecer al actual Presidente de la República.

 

Manifiestan que esto queda claro a partir del análisis individual de situaciones fácticas como el cambio de la pregunta, que pasó de contener el verbo “ejercido” a “elegido”; manifestaciones de miembros del Partido de la U en el sentido que respaldar el referendo implicaba apoyar al Presidente Álvaro Uribe Vélez; el papel de constante y decidido apoyo por parte de miembros del Gobierno a lo largo del trámite legislativo del proyecto que luego sería la ley 1354 de 2009, verbigracia, declaraciones del Ministro de Interior y de Justicia dirigidas a acelerar el trámite legislativo del proyecto que, de acuerdo con la opinión de los intervinientes, no podían tener motivación diferente a permitir que el Presidente se candidatizara; el llamado a sesiones extraordinarias por parte del Gobierno para permitir la discusión del proyecto de ley que convocaba a referendo, el cual lejos está de ser el respeto de la voluntad popular, pues en varios proyectos de gran apoyo ciudadano la actitud de los gobernantes ha sido completamente distinta.

 

Encuentran que esta situación altera el principio de alternancia en los poderes, por cuanto impide que se realice un proceso democrático abierto y, por el contrario, permite que se utilicen las posibilidades que da el estar en ejercicio de la Presidencia de la República a favor de una persona y sus fines particulares. Explican que la aplicación de normas con nombre propio genera una tendencia a la exclusión de los demás individuos de las reglas de acceso al ejercicio de cargos públicos de elección popular.

 

 

2.8.4.  La Ley 1354 de 2009 convoca a una consulta de carácter plebiscitario mas no referendario

 

En conexión con el anterior argumento, algunos de los intervinientes sostienen que la Ley 1354 de 8 de septiembre de 2009 convierte al mecanismo de participación del referendo constitucional del artículo 378 en un plebiscito[29], circunstancia que vulneraría su naturaleza jurídica, así como el principio de rigidez de la Constitución al posibilitar un mecanismo de reforma no previsto en la misma Constitución.

 

Exponen que esta circunstancia ya había sido prevista como inconstitucional en la Sentencia C-551 de 2003[30] que estima la “inconstitucionalidad de todos los contenidos plebiscitarios en un referendo constitucional”. La Corte estableció en ese momento que algunas expresiones de las preguntas que implican el apoyo de políticas o hechos de un gobernante específico no podían establecerse mediante referendo.

 

En opinión de los intervinientes, la Ley 1354 de 2009 tiene de forma evidente un contenido plebiscitario porque implica el apoyo y el mantenimiento en el poder de un gobernante específico, en este caso Álvaro Uribe Vélez, quien pretende ser reelegido por segunda vez. Afirman que el contenido plebiscitario de la pregunta se evidencia en su misma redacción: “Quien haya sido elegido a la Presidencia de la República por dos períodos consecutivos constitucionales, podrá ser elegido únicamente por otro período”.

 

Sostienen que, desde que fue aprobada la Constitución de 1991, ningún Presidente de la República, a excepción de Álvaro Uribe, ha tenido la posibilidad de desempeñar la primera magistratura por dos períodos consecutivos constitucionales, de tal manera que a la pregunta se le está dando un contenido plebiscitario, pues constituye una forma de darle la posibilidad a un gobernante y a una política determinada para que se mantenga en el poder. Se tratará de preguntarle al pueblo si considera viable que Álvaro Uribe Vélez, el único que puede ser destinatario de la norma planteada porque ha sido elegido a la Presidencia por dos períodos constitucionales, pueda ser elegido “únicamente para otro período”.

 

Afirman que la Ley 1354 de 2009 establece una consulta a la ciudadanía sobre el mantenimiento específico de un gobernante y una política en el poder y no la aprobación de una reforma constitucional que cumpla con los requisitos de la generalidad, la abstracción y la ausencia de contenido político plebiscitario. Mencionan que la Asamblea Constituyente de 1991 había advertido que los mecanismos de participación previstos en la Constitución de 1991, entre ellos la iniciativa popular para la reforma, podrían ser instrumentalizados y utilizados en contra de una idea de democracia sustancial, a la manera de los plebiscitos que planteó en Francia Napoleón a comienzos del Siglo XIX o los que mantuvieron a dictadores en el poder como en el caso de Augusto Pinochet en Chile que acudían a estos mecanismos para legitimar la dictadura.

 

Por las razones expuestas los intervinientes consideran que la Ley 1354 de 2009 a pesar de no ser de iniciativa del gobierno tiene un contenido plebiscitario evidente que no puede ser admitido en una reforma constitucional. En primer lugar, porque el único que se favorecería con esta reforma sería el actual Presidente de la República Álvaro Uribe Vélez, pues solamente él cumple con el supuesto de la norma de “haber sido elegido a la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales” dando lugar a una norma particular de destinatario singular; y en segundo término porque la utilización de contenidos plebiscitarios dentro de referendos no sólo vulnera la naturaleza jurídica de éstos, convirtiéndose en un vicio formal de carácter insubsanable, sino también se vulnerarían aspectos relacionados con los ejes definitorios de la democracia participativa, de supremacía de la constitución, de soberanía popular y del Estado social y democrático de derecho al darse la posibilidad que se instrumentalicen los mecanismos de participación y los mecanismos de reforma de la Constitución en beneficio de los propios gobernantes y de sus políticas.

 

2.9.         La convocatoria a un referendo constitucional no puede contener la casilla de voto en blanco

 

Al establecer el articulo 378 Constitucional que “[e]l referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”, señalan los intervinientes, la misma Carta  ordena que el temario o articulado de un referendo constitucional sea presentado de tal manera que los electores puedan escoger libremente entre dos opciones una en la cual manifiestan su acuerdo con la propuesta formulada y otra en la que declaren su desacuerdo, es decir, las posibilidades previstas constitucionalmente en un referendo constitucional son el “” y el “no”, pero en ningún caso el “voto en blanco”.

 

Este lineamiento, sostienen, es desarrollado por el artículo 42 de la Ley Estatutaria sobre los Mecanismos de Participación (Ley 134 de 1994), el cual señala  “La tarjeta para la votación del referendo constitucional deberá ser elaborada de tal forma que, además del contenido indicado en el artículo anterior, presente a los ciudadanos la posibilidad de escoger libremente el articulado que aprueban y el articulado que rechazan, mediante casillas para emitir el voto a favor o en contra de cada uno de los artículos cuando el elector no vote el proyecto en bloque. En todo caso, habrá una casilla para que vote el proyecto en bloque si así lo desea” (negrillas fuera del texto).

 

Adicionalmente, indican los intervinientes, esta conclusión fue recogida por la Sentencia C-551 de 2003, en la que se indicó que  “la previsión de la casilla para el voto en blanco es inconstitucional, ya que desconoce la regulación específica del artículo 378 de la Carta, que sólo prevé el voto afirmativo y negativo, pues establece que los ciudadanos deben poder escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente” (negrillas fuera del texto).

 

No obstante las directrices impuestas por la Constitución, la Corte Constitucional y por la Ley Estatutaria sobre los Mecanismos de Participación, afirman los peticionarios, el Congreso de la República desconoció estos mandatos al incluir dentro del artículo 1º de la ley 1354 de 2009, la casilla del voto en blanco.

 

Por ello, al existir una contradicción entre el artículo 1º de la Ley 1354 de 2009 y lo establecido por la Constitución, la Corte Constitucional y por la Ley 134 de 1994 solicitan la inconstitucionalidad del aparte en el cual se incluye la casilla de voto en blanco.

 

3.                Otras intervenciones

 

Cabe mencionar que durante el término de fijación en lista del proceso se presentaron intervenciones que no pueden agruparse en las dos categorías antes enunciadas por contener manifestaciones de diversa índole, las cuales en estricto sentido no expresan argumentos ni a favor ni en contra de la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. Estas intervenciones fueron las presentadas por Henry Guiza Cepeda; Ángela Lozada; Luis Alfredo Sánchez Gómez; Eduardo Orozco; José Danilo Calle; Zilia Ignacia Vásquez de Fonseca; Alberto Blanco Melo; Pablo Antonio Sarmiento; Juan de Jesús Carrillo Páez; Omar Díaz Peñuela; Aura Alcira Pinto Pinto; Fermín Pinto Cuadros; Edinson De La Palma Zuain; Domingo Alexander Mesa Mora; Juan Manuel Mendoza Quiñones; Daniel Antonio Márquez Suárez; Orlando Román Méndez; Jorge Carantón Ruiz; Misael Antonio Báez Arcila; Luis Aldemar Báez Arcila; Cristian Jair Báez Arcila; William Arturo Báez Arcila; Gladys A. Arcila Niño; Alba Consuelo González Sarmiento; Sandra Mercedes González Sarmiento; María del Carmen Sarmiento de González; José Daniel González; Yanie Fandiño; Gladys Pulido Álvarez; María Lenid Ardila; Luz Stella Arcila; María Victoria Córdoba Quintero; Carmen Quintero; Guillermo León López Obonaga; Celinda Hernández; Luzdari Santilla Restrepo; Adriana Franco López; Jhon Jairo Rico Santillana; Carlos Fernando Rico Santillana; Ivette Solano Osorio; Aura Luz Osorio de Solano; Euclides Manrique M.; Favio Antonio Lara Satizabal; Carmen Rodríguez Gómez; Mario Rodríguez; Yisell Rodríguez Gómez; Ruth Gómez Ortiz y Nury Cadena.

 

Estas intervenciones no serán expuestas porque son extrañas al objeto propio del examen de constitucionalidad de una ley convocatoria a un referendo constitucional.

 

 

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

El Procurador General de la Nación mediante Concepto No. 4890, radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el doce (12) de enero de 2010, rindió concepto sobre la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 “por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”. La Vista Fiscal solicita a esta Corporación: (i) Declarar exequible la Ley 1354 de 2009; (ii) Declarar inexequible la expresión “Voto en Blanco: ( )” contenida en la misma Ley 1354 de 2009; (iii) Ordenar al Gobierno Nacional que dentro de los ocho días siguientes a la comunicación de la parte resolutiva de la providencia que declare exequible la Ley 1354 de 2009, la cual se hará a través del comunicado de prensa que emita la Corte Constitucional, fije la fecha de convocatoria al referendo para reformar la Constitución Política; (iv) Exhortar al Presidente de la República para que acoja las restricciones y prohibiciones de la Ley de Garantías Electorales (Ley 996 de 2005).

 

Inicialmente el Ministerio Público analiza si el pueblo mediante un referendo de iniciativa popular puede sustituir o reemplazar la Carta Política o si, por el contrario, está limitado para generar un cambio sustancial al texto constitucional. Al respecto concluye que cuando el pueblo actúa activamente en los mecanismos de reforma que prevé la Carta Política, lo hace en su condición de soberano y, por tanto, como poder constituyente primario y originario, capaz de sustituir o reemplazar los contenidos superiores que guían el ordenamiento jurídico. A juicio del Procurador “no cabe duda que cuando el pueblo promueve una reforma constitucional a través del referendo, éste tiene la misma fuerza que cuando actúa mediante la asamblea constituyente, pues en ambos mecanismos es la expresión del constituyente primario la que resulta determinante en la sustitución del contenido de la Carta, sin más limitaciones que las de orden formal o procedimental establecidas por el mismo pueblo en el año 1991”.

 

En todo caso opina que la propuesta de reelección presidencial contenida en la Ley 1354 de 2009 “no pretende la sustitución de la Constitución Política, pues su materia recae sobre un elemento ya previsto y permitido por la propia Carta”, pues “no comporta un cambio de entidad suficiente para sustituir el texto superior, sino simplemente una modificación cuantitativa con respecto a la figura de la reelección presidencial, que sea del caso señalar, tampoco tuvo la virtud de hacerlo cuando mediante Acto Legislativo el Congreso la introdujo por primera vez al texto constitucional”.

 

Dilucidada esta primera cuestión expone el Procurador su criterio acerca de la naturaleza del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de las leyes que convocan a referendo constitucional. Sobre este tópico afirma que éste se circunscribe al examen de los vicios de procedimiento que tengan entidad suficiente para afectar las diferentes etapas procesales que hasta la fecha se han desarrollado en relación con la convocatoria al pueblo para que decida sobre una reforma constitucional mediante referendo, es decir de aquellos vicios que afecten los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución, pero que a la Corte Constitucional no le corresponde “el estudio del contenido material de la modificación constitucional propuesta, porque, por naturaleza, dichas modificaciones entran en contradicción con lo modificado”.

 

Hechas las anteriores precisiones conceptuales acerca del alcance de la competencia de la Corte Constitucional, pasa el Procurador a examinar el trámite de la iniciativa popular ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009. Aclara que sólo tendrá en consideración aquellas disposiciones de la LEMP que impliquen un desarrollo directo del Título XIII de la Carta Política y tengan relevancia constitucional para la convocatoria de referendos para modificar la Constitución.

 

Respecto a la normativa que rige el trámite de la iniciativa ciudadana  considera el Jefe del Ministerio Público que “los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994 hacen referencia a un único certificado para efectos de la tramitación del mecanismo de participación ciudadana, el cual solamente debe ser expedido por el Registrador Nacional del Estado Civil, sin la intervención del Consejo Nacional Electoral”. En esa medida encuentra que en el trámite de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 esta exigencia fue satisfecha pues el Registrador Nacional del Estado Civil, el 10 de septiembre de 2008, certificó oportunamente al vocero del Comité Promotor los requisitos del respaldo ciudadano y el cumplimiento de los presupuestos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa ciudadana.

 

Textualmente sostiene el concepto que “(…) la certificación del Registrador Nacional del Estado Civil indica que la iniciativa popular sí contó con los presupuestos constitucionales y legales exigidos, pues finaliza afirmando que la “certificación se emite (…) de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 134 de 1994 en su artículo 24”, lo cual implica en conclusión que la iniciativa cumplió con lo dispuesto en la norma, pese a que en algunos apartes de la certificación hizo especial referencia al número de respaldos de ciudadanos; descripción que no excluye del contenido de dicha constancia los demás requisitos constitucionales y legales de la propuesta para modificar la Constitución” (negrillas y cursivas originales).

 

Ahora bien sobre la remisión que hizo el Registrador Nacional del Estado Civil, el 3 de septiembre de 2008, al Consejo Nacional Electoral del balance presentado por el vocero del Comité Promotor del referendo porque este funcionario percibió posibles infracciones a los artículos 1 y 2 de la Resolución 67 de 2008, considera el Procurador que conforme a la normatividad vigente es requisito sustancial para la expedición de la certificación por parte del Registrador “la presentación del balance contable y no la decisión del Consejo Nacional Electoral sobre las posibles irregularidades en que pudo incurrir dicho balance, el cual hoy en día es objeto de estudio por el Consejo. Es decir, para efectos de la certificación del Registrador para inscribir y tramitar la iniciativa ciudadana, bastaba la presentación oportuna del balance a la Registradurìa, para satisfacer el requisito que exigen los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994, como efecto ocurrió en el presente asunto”.

 

En esa medida considera que “[l]a investigación que adelanta el Consejo Nacional Electoral sobre las presuntas irregularidades en el contenido de dicho balance, en nada afecta la validez de la certificación dada por el Registrador y el trámite de la iniciativa popular. El posible incumplimiento de las normas sobre financiación y montos máximos de contribuciones privadas sólo tiene incidencia de orden personal y administrativo, porque se concreta a una investigación contra personas determinadas por hechos de tipo sancionatorio que están reguladas por normas especiales, que para el caso es la Ley 130 de 1994 (Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos y de la Oposición), por remisión expresa del artículo 106 de la Ley 134 del mismo año”.

 

En consonancia con lo anterior afirma que las anomalías en la financiación de la iniciativa “no tienen el alcance de enervar la intención popular de reformar la Constitución Política”, pues se trata de meras irregularidades que no afectan las disposiciones legales de la LEMP que desarrollan los requisitos previstos en el Título XIII de la Constitución en el trámite de un referendo constitucional.

 

Concluye por lo tanto el Procurador “que tanto la etapa de inscripción de la iniciativa ciudadana para reformar el artículo 197 de la Constitución Política mediante referendo, como el trámite de recolección de apoyos ciudadanos se ajustaron al orden constitucional en materia de procedimiento y a los requisitos esenciales exigidos en el Título XXI (sic) de la Carta Política”.

 

Acto seguido procede a revisar el trámite legislativo de la Ley 1354 de 2009. Indica, en primer lugar, que la certificación del Registrador Nacional del Estado Civil fue expedida en debida forma, razón por la cual  el Congreso de la República era competente para asumir el trámite legislativo. Destaca que  el vicio de inconstitucionalidad más notorio del cual aparentemente adolece la ley objeto de control constitucional es el relacionado con “la eventual falta de competencia del Congreso para variar durante el trámite legislativo el texto del proyecto de reforma constitucional, teniendo en cuenta que la redacción inicial puesta a su conocimiento provino de una iniciativa ciudadana”. 

 

Para resolver esta cuestión se interroga el Ministerio Público sobre el alcance de la competencia del Congreso para modificar el texto de la iniciativa ciudadana y concluye que debe aplicarse el precedente sentado en la sentencia C-551 de 2003, a pesar que en esta última decisión se examinaba una ley de convocatoria a referendo constitucional que tuvo origen en una iniciativa gubernamental. Señala que “tanto la iniciativa popular como la que corresponde al ejecutivo, en materia de referendo, se encuentran previstas por el mismo artículo 378 superior, ambas constituyen solamente la primera etapa del proceso de referendo y finalmente, en presencia de ambas iniciativas se deben observar las mismas reglas de inscripción, trámite y aprobación de la ley. En suma se les aplica el mismo marco normativo”. Añade que “[l]a diferencia cualitativa que representa el hecho de que la iniciativa de referendo sea en este caso de los ciudadanos, no configura ninguna diferencia teórico-jurídica respecto a que la iniciativa sea gubernamental, dentro de la lógica y la argumentación aplicada por la Corte Constitucional en el caso de referencia. Veamos como los argumentos de ratio decidendi utilizados por el alto Tribunal para desestimar la teoría de la intangibilidad del proyecto, se aplican de la misma manera en el presente caso”.

 

Señala que el principio de participación del cual se deriva la figura de la iniciativa ciudadana para la presentación de proyectos de ley convocatorios de un referendo constitucional “no inhibe las facultades legislativas del Congreso, sino que le brindan un elemento democrático adicional para adecuar, precisar y buscar el sentido que quiso darle la ciudadanía a la propuesta. Es este el verdadero alcance de que la iniciativa sea popular, y no la desnaturalización, como ya se dijo, de la función legislativa, privándola de uno de sus elementos constitucionales esenciales en el ejercicio de la función de trámite y aprobación de las leyes”. De esta forma considera que se consigue un balance entre el principio de democracia participativa y el principio de democracia representativa.

 

Analiza a continuación si la modificación introducida por el Congreso vulneró el principio de unidad de materia por incluir temas nuevos en la iniciativa ciudadana. Sobre este tópico considera que la modificación introducida por el Congreso no vulnera la unidad de materia porque la iniciativa ciudadana versaba sobre la reelección presidencial y en consecuencia resulta clara la identidad o unidad en la materia entre lo presentado por la ciudadanía y lo aprobado por las cámaras. Añade que aun si se considera que la modificación introducida por el Congreso supera la competencia de modificar el texto de los proyectos de ley, se “debería declarar la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, en razón de que el legislador solamente precisó la intención del pueblo sin alterarla” pues a juicio del Procurador “la voluntad de los ciudadanos que adhirieron con su firma a la iniciativa popular de reforma constitucional, de manera notoria tenía por objeto la reelección inmediata del Presidente de la República”.

 

Anota que en el trámite de un proyecto de ley convocatorio de un referendo constitucional es procedente el mensaje de urgencia, por remisión expresa del artículo 378 de la Constitución Política a lo establecido en el artículo 155 de la misma Carta, y que igualmente estos proyectos pueden ser debatidos y aprobados en sesiones extraordinarias.

 

Sobre este último asunto explica que la tesis según la cual la convocatoria a sesiones extraordinarias sólo puede tener lugar cuando el Congreso esté en receso se deriva de una errónea interpretación del artículo 85 de la Ley 5 de 1992 porque “de acuerdo con lo establecido en los artículos 138 y 200 de la Constitución Política, lo que la definición legal dice es que el Congreso puede ser convocado a sesiones extraordinarias precisamente para cuando se encuentre en receso, y no exige que el Presidente de la República tenga que esperar a que el Parlamento se encuentre en esa situación para poderlo convocar”. Estima entonces que el Gobierno “puede ejercer la potestad convocatoria expidiendo el decreto correspondiente en cualquier tiempo, bien sea cuando el Congreso esté en receso, o antes de que éste finalice sus sesiones ordinarias, sin que esto último genere un vicio de procedimiento que invalide la vigencia de las leyes desde el punto de vista constitucional”.

 

Respecto a la manera como se tramitó la convocatoria a sesiones extraordinarias para debatir y aprobar el Proyecto de ley 242 de 2008, Senado; 138 de 2008, Cámara, encuentra que “se presentó una incongruencia temporal entre la expedición del Decreto 4742 el 16 de diciembre de 2008 (del cual conoció la sesión plenaria de la Cámara de Representantes después de las 11.33 de la noche del día 16 de diciembre de 2008. Gaceta del Congreso número 77 de 2009. Páginas 147, 149), y la publicación del mismo el 17 de diciembre de 2008 (aunque el Diario Oficial número 47.205, en el que aparece publicado el decreto pertinente, tiene fecha 16 de diciembre de 2008), después de que, en las primeras horas de la madrugada del 17 de diciembre, la plenaria de la Cámara de Representantes aprobara, en segundo debate, el Proyecto de ley 138 de 2008, Cámara”.

 

Sin embargo, considera que esta incongruencia no vicia el procedimiento legislativo porque los problemas relacionados con la publicación del Decreto 4742 de 2008 no afectan su validez y legalidad a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado. Tampoco tienen consecuencias en torno a su oponibilidad y eficacia ya que si bien fue expedido después de haberse celebrado la sesión plenaria de la Cámara de Representantes en la cual se aprobó el referido proyecto de ley pues “el Decreto 4742 de 2008 sí resultó eficaz, porque cumplió con su finalidad de convocar a quienes tenían la obligación de asistir a sesiones extras para debatir y aprobar el Proyecto de ley 138 de 2008, Cámara, esto es, los miembros de la Cámara de Representantes, quienes así lo hicieron de manera eficiente y sin haber sido asaltados en su buena fe (Constitución Política. Artículos 83, 138), teniendo en cuenta que la Cámara de Representantes conoció de la expedición del Decreto 4742 de 2008, porque para ese momento se encontraba bajo el régimen laboral de sesión permanente según lo prescrito al respecto en el artículo 85 de la Ley 5 de 1992, pudiéndose afirmar que ocurrió la figura procesal de las notificaciones por conductas concluyentes”.

 

Concluye por ende que “la actuación de la Cámara de Representantes de haber acudido a las sesiones extras en las primeras horas del día 17 de diciembre de 2008, respondiendo al Decreto número 4742 del 16 de diciembre del mismo año, independientemente de si este acto administrativo se publicó el 17 de diciembre de 2008 en horas posteriores a la reunión plenaria de esa corporación legislativa, resulta válida desde el punto de vista constitucional”. En su parecer esta postura “prohíja el principio de instrumentalidad de las formas, en cuanto a que la Cámara de Representantes actuó en consonancia con los principios de eficiencia y lealtad procesales (Constitución Política. Artículos 29, 209), y es la que solicita el Ministerio Público sea tenida en cuenta por la Corporación Judicial al momento de decidir el presente proceso”.

 

También se pronuncia el Procurador sobre el cambio de partido de algunos Representantes  a la Cámara durante el transcurso del debate de conciliación del Proyecto de ley número 242 de 2008, Senado; 138 de 2008, Cámara, y encuentra que “tal acción de cambio de partido de algunos congresistas no constituye vicio de trámite legislativo, pues la consecuencia que el ordenamiento jurídico establece para dichos actos es la responsabilidad personal del parlamentario en relación con su partido o movimiento político”.


Observa igualmente que no se presentó problema alguno de inconstitucionalidad en relación con el trámite de impedimentos y recusaciones durante el proceso parlamentario del Proyecto de ley 242 de 2008, Senado; 138 de 2008, Cámara.

 

Inicialmente advierte una posible irregularidad en relación con el anuncio de votación del informe de conciliación del proyecto el día 18 de agosto de 2009, puesto que de la lectura del acta correspondiente a esa sesión plenaria no resulta claro si dicho anuncio de votación se efectuó dentro del tiempo inicial reglamentario de sesión o con posterioridad. Sin embargo considera que no tiene la entidad suficiente para constituir un vicio en el trámite de la ley porque “el requisito indispensable que exige la Constitución Política es que la votación del proyecto que contenía en este caso el informe de conciliación fuera anunciado en sesión previa y, por tanto, diferente; presupuesto que se cumplió en el presente asunto”, el cual en todo caso fue satisfecho porque “del acta de la plenaria (Acta N.° 05, Gaceta 909. Página 54), se puede inferir sin ninguna duda, que el señor Presidente del Congreso realizó el anunció de votación del informe de conciliación, cumpliendo así con lo prescrito por el artículo 160 superior”. Entonces, a pesar de la escasa información consignada en el documento en cuestión “no por ello se puede inferir que el anuncio no se hizo en la oportunidad debida ni tampoco que no haya cumplido el requisito constitucional exigido. La falta de claridad en el acta no puede viciar las actuaciones adelantadas por el legislativo, pues éstas cuentan con la presunción de sujeción a las normas con base en las cuales deben llevarse a cabo”.

 

Pasa luego a describir detalladamente el trámite del Proyecto de ley 242 de 2008, Senado; 138 de 2008, y concluye que “según lo contemplado en los artículos 138, 145, 146, 150, 154, 155, 157, 158, 160, 161, 162, 163, 165, 241 numeral 2 y 378 de la Constitución Política y sus concordantes con la Ley 5 de 1992, desde el punto de vista formal, el trámite de la Ley 1354 de 2009 se ajusta a lo establecido en la Carta para tramitar y aprobar las leyes mediante las cuales se convoca al pueblo colombiano a referendos para que decida acerca de la modificación de la Constitución Política, en cuanto al procedimiento de iniciativa ciudadana, trámite legislativo, unidad de materia, sanción presidencial y remisión a la Corte Constitucional”.

 

En lo que respecta al respeto a la garantía de libertad del elector y los principios de lealtad y claridad, previstos en el artículo 378 constitucional, advierte el Procurador que en el texto finalmente aprobado de la Ley 1354 de 2009 se insertó la casilla de voto en blanco, como una opción a disposición de los votantes, conceptúa que “esto va en contra de lo establecido en el artículo 378 de la Constitución, porque en esta norma superior se establece, de manera inequívoca y directa, que el referendo para reformar la Carta Política debe ser presentado al pueblo colombiano de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente, sin que se considere otro tipo de expresión popular al respecto. Por tanto, el VOTO EN BLANCO NO tiene cabida en esta clase de expresiones populares encaminadas a modificar la Constitución Política” (mayúsculas originales).

 

Razón por la cual solicita a la Corte Constitucional estarse a lo decidido en el ordinal quinto de la sentencia C-551 de 2003, y declare la inexequibilidad de la posibilidad del voto en blanco contemplada dentro de la convocatoria para reformar la Constitución realizada por iniciativa popular a través de la Ley 1354 de 2009, debido a que vulnera los principios electorales de claridad y lealtad y la voluntad de abstención electoral como un derecho político para que no se alcance el umbral de votación mínima para la validez de la aprobación del referendo.

 

Solicita igualmente a la Corte Constitucional “que declare que el Gobierno Nacional, dentro de los ocho días siguientes a la comunicación de la parte resolutiva de la providencia que declare exequible la Ley 1354 de 2009 que se hará a través del comunicado de prensa que emita la Corporación Judicial, fije la fecha de convocatoria de referendo para reformar la Constitución Política”.

 

Finaliza su escrito el Procurador General de la Nación con un análisis de “la realidad presente sobre las condiciones de los candidatos a la máxima jefatura del Estado, de cara al principio de igualdad electoral y a la posibilidad que tendría el actual Presidente de la República para postular su nombre como candidato presidencial, si el pueblo mediante referendo decide reformar la Constitución que así lo permita”. Indica que las reglas previstas en la Ley 996 de 2005 para garantizar el desarrollo del debate electoral a la Presidencia de la República, cuando el Presidente en ejercicio aspire a la reelección no son aplicables al actual Jefe de Estado, porque jurídicamente hoy no puede postularse como candidato.

 

Considera en todo caso que “dado que el proceso de reforma constitucional actualmente en marcha genera una expectativa creciente y razonable de culminar con la permisión de una segunda reelección del Presidente de la República, y que puede verse afectada la equidad electoral en relación con los demás candidatos, en razón del corto tiempo que hay entre el posible aval constitucional de aspiración a un tercer periodo presidencial y la fecha de las elecciones que haga posible la aplicación adecuada y completa de la mencionada Ley de Garantías”, en esa medida considera que se deben “superar las interpretaciones formalistas del ordenamiento jurídico que impiden la aplicación de las restricciones y prohibiciones al Presidente en ejercicio en relación con la expectativa de reelección, en aras de proteger el equilibrio electoral y el principio democrático que protege la Constitución Política”.

 

Por lo tanto entiende que el actual Presidente de la República, a partir de la fecha, debe observar las restricciones y prohibiciones que contiene la Ley de Garantías, salvo las consignadas en sus artículos 8 y 9, por lo tanto pide a la Corte Constitucional que realice un exhorto en tal sentido.

 

 

V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN.

 

1. Competencia y naturaleza del control ejercido por la Corte sobre la Ley 1354 de 2009

 

La Corte debe determinar el alcance del control que, según las previsiones constitucionales, le corresponde adelantar respecto de una ley que, como la 1354 de 2009, convoca a un referendo y somete a la consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional, por cuya virtud se autoriza una segunda reelección presidencial.

 

Dado que el referendo constitucional cuya convocación se busca mediante la ley que ahora se examina es de iniciativa popular, resulta indispensable establecer las implicaciones de esa participación, a fin de determinar si constituye una manifestación del pueblo en ejercicio de una soberanía no sometida a límites jurídicos o si, por el contrario, se trata de un pronunciamiento ciudadano que está sometido a los cauces contemplados en el ordenamiento jurídico para producir una reforma constitucional.

 

Con la finalidad de resolver la cuestión así planteada es necesario revisar las nociones de poder constituyente originario y derivado, precisar el papel que le atañe al pueblo en la adopción de la Constitución, así como el que le corresponde una vez la Constitución ha sido dictada y decidir, de acuerdo con las conclusiones obtenidas del análisis propuesto, cuál es la condición del referendo constitucional convocado y, de conformidad con esa condición, hasta dónde puede extenderse el control de la Corte.

 

1.1. El poder constituyente originario y derivado

 

En numerosas oportunidades la Corporación se ha ocupado del poder constituyente y de la distinción entre el originario y el derivado. Para los efectos que ahora interesan, es menester destacar lo que al respecto fue expuesto en la Sentencia C-551 de 2003, en la cual se examinó la constitucionalidad de un referendo de iniciativa gubernamental.

 

En esa ocasión la Corte indicó que el poder constituyente originario tiene por objetivo el establecimiento de una Constitución, está radicado en el pueblo y comporta “un ejercicio pleno del poder político”, lo que explica que sus actos “son fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden jurídico y por ello dichos actos escapan al control jurisdiccional”, como lo reconoció la Corporación en la sentencia C-554 de 1992, al señalar que no era competente para decidir de fondo una demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de algunos artículos de la Constitución de 1991.

 

A diferencia del poder constituyente originario, el derivado, secundario o de reforma se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado para “modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitución misma”[31], de donde se desprende “que se trata de un poder establecido por la Constitución y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma”[32], de manera que, aunque es poder constituyente, “se encuentra instituido por la Constitución misma, y es por ello derivado y limitado”[33], así como sujeto a controles.

 

1.2. El papel del pueblo una vez dictada la Constitución y la reforma constitucional

 

En la sentencia que sirve de marco a estas consideraciones la Corte planteó que uno de los problemas más complejos en la teoría y en la práctica constitucional consiste en establecer cuál es el papel del pueblo una vez ha dictado la Constitución. La respuesta proporcionada a esta pregunta apunta a precisar que el pueblo, si bien es depositario de la soberanía, debe actuar dentro del marco institucional plasmado en la Constitución que él mismo ha adoptado y, por ello, el artículo 3º de la Carta de 1991 radica la soberanía “exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público”, pero de inmediato proclama que el pueblo ejerce esa soberanía “en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece”.

 

En la sentencia C-551 de 2003, la Corporación enfatizó que, tanto el problema suscitado por el papel del pueblo después de expedida la Constitución, como su respuesta, se proyectan “al campo de los mecanismos de reforma constitucional” y recordó que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 374 superior, la Constitución puede ser reformada “por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo”.

 

Aunque los respectivos procedimientos implican la intervención de las ramas del poder público e incluso de la ciudadanía, a juicio de la Corte “la coexistencia de tres mecanismos de reforma plantea ineludiblemente la cuestión de cuál es el titular del poder de reforma en cada caso y, por consiguiente, cuál es el ámbito de competencia de cada uno, en sí mismo considerado y en relación con los demás órganos que participan en la configuración, desarrollo y materialización de determinada reforma constitucional”.

 

De conformidad con lo anterior, el titular del poder de reforma mediante Acto Legislativo es el Congreso, mientras que el titular del poder de reforma mediante referendo es el pueblo, mas como quiera que, según el artículo 378 de la Carta, el referendo puede ser de iniciativa gubernamental o de iniciativa popular, la titularidad del pueblo radica en la posibilidad que tiene de votar la propuesta, dado que “el referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente” y la aprobación de la reforma “requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral”.

 

Así pues, el pueblo es el titular del poder de reforma constitucional adelantada por vía de referendo, trátese del convocado por iniciativa del gobierno o del que tiene lugar por iniciativa “de los ciudadanos en las condiciones del artículo 155” de la Constitución, ya que en ambos casos la decisión final acerca de la reforma se le atribuye a él y se le otorga la posibilidad de expresarse conforme los requerimientos destacados en el párrafo anterior.

 

Importa precisar que cuando existe iniciativa popular el grupo de ciudadanos que la apoyan no puede convocar directamente el referendo, dado que se trata de un acto complejo y, como también sucede cuando la iniciativa es del gobierno, la propuesta requiere el debate y la aprobación del Congreso, que es el órgano por excelencia de la representación política, y además, la ley que autoriza convocar al pueblo debe ser sometida al control automático de constitucionalidad, tal y como está previsto en el numeral 2º del artículo 241 de la Carta.

 

En relación con la intervención de la ciudadanía, la Carta distingue entre el momento de la iniciativa autorizada a “un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva”, tal como lo establece el artículo 155 superior, y un momento posterior en el que, habiendo sido superado el paso por el Congreso de la República y el control confiado a la Corte Constitucional, la propuesta es sometida a la consideración del electorado.

 

En atención a lo expuesto, es este segundo momento el que el Constituyente tuvo en cuenta al indicar, en el artículo 374 superior, que el pueblo es el titular del poder de reforma constitucional cuando se efectúa mediante referendo. A esta definición se atuvo la Corte en la Sentencia C-551 de 2003 para puntualizar que todos los mecanismos de reforma, aún los que contemplan como parte de su trámite “la consulta a la ciudadanía”, son manifestaciones del poder constituyente derivado, pues, conforme lo afirmó, el acto legislativo, el referendo y la asamblea constituyente son “mecanismos de reforma constitucional” y “no duda la Corte que en tales eventos se está frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por la propia Constitución”.

 

En el caso del referendo, la Corporación fue clara al sostener que “el poder de revisión, incluso si se recurre a un mecanismo de referendo, no es obra del poder constituyente originario ni del pueblo soberano, sino que es expresión de una competencia jurídicamente organizada por la propia Constitución”, a lo cual añadió que “la Carta, al establecer el referendo como mecanismo de reforma constitucional, no pretendió consagrar un mecanismo de democracia directa pura, sin controles judiciales, y que estuviera totalmente desvinculado de las instancias de representación”, sino que, por el contrario, “el artículo 378 superior busca una articulación entre la democracia representativa, la participación directa del pueblo y la garantía judicial de la supremacía de la Carta”.

 

1.3. La iniciativa ciudadana en el caso del referendo para reformar la Constitución

 

Algunos aseveran que existe diferencia entre el referendo analizado en la Sentencia C-551 de 2003 y el que ahora ocupa la atención de la Corte y que esa diferencia estriba en que el primero fue de iniciativa gubernamental, mientras que el actual es de iniciativa popular, circunstancia esta última que, en su criterio, implicaría la intervención del constituyente primario y traería como consecuencia que la Sentencia C-551 no fuera precedente aplicable.

 

En concordancia con las consideraciones hechas, la Corte advierte que el referendo como mecanismo de reforma constitucional es, siempre, manifestación del poder constituyente derivado y que ni siquiera la intervención del electorado para votar la propuesta, después de haber sido tramitada en el Congreso y revisada por la Corte Constitucional, tiene la fuerza jurídica suficiente para transformar el referendo en acto constituyente fundacional, primario u originario.   

 

En las condiciones anotadas, la existencia de iniciativa ciudadana tampoco trastoca la índole del referendo en cuanto expresión del constituyente secundario, como surge de lo que hasta aquí se ha expuesto y de una consideración adicional relativa al objeto perseguido por los ciudadanos que promueven una iniciativa de referendo y de la competencia con la cual actúan.

 

1.4. La ciudadanía que promueve un referendo constitucional, el objeto de su actuación y su competencia

 

En efecto, durante la etapa inicial, el objeto o la finalidad que mueve a la ciudadanía consiste en acreditar los requisitos que les permitan inscribir la iniciativa e iniciar el proceso de recolección de apoyos en la cantidad y condiciones constitucionalmente establecidas. En esta etapa los ciudadanos no tienen poder para decidir si aprueban o no el contenido de la reforma, ni tienen facultad para decidir si adoptan la ley que incorpora el texto que luego se someterá al electorado, para que tome una decisión al respecto y, de acuerdo con la regulación vigente, tampoco eligen al comité de promotores ni al vocero como representante de la voluntad del grupo que promueve la iniciativa y menos aún le otorgan al comité o al vocero un mandato que les permita avalar o rechazar las posibles reformas que puedan surgir durante el trámite legislativo.

 

El proceso de recolección de firmas para la inscripción de la iniciativa, la conformación del comité y la búsqueda de apoyos para presentar la iniciativa al Congreso, corresponde a una intención distinta, tal como reconoció la Corte en la Sentencia SU-1122 de 2001, al resolver una acción de tutela impetrada por varios miembros de un comité de promotores del referendo contra la corrupción, quienes consideraban que su derecho a participar y a ejercer un control político resultaba vulnerado, porque la organización electoral se negaba a considerar como apoyos válidos para la presentación de la iniciativa al Congreso aquellos que se habían recolectado para la inscripción de la iniciativa y del Comité Promotor.

 

Los peticionarios alegaron que ni el artículo 375 de la Constitución, ni la Ley 134 de 1994, sobre mecanismos de participación ciudadana, impedían que pudieran sumarse los apoyos recolectados en las distintas etapas del proceso de convocación a un referendo. En esa ocasión la Corte estimó que la interpretación de los actores le quitaba toda importancia a las condiciones fijadas normativamente para la validez de toda participación democrática, con tal de asegurar “que exista una decisión ‘popular’ con efectos normativos”.

 

La Corporación reiteró que el proceso tiene varias etapas y que la inscripción comporta la recolección de firmas “para que los promotores puedan presentar e inscribir la solicitud de referendo”, con lo cual se impone que deba “existir identificación plena del objeto sobre el cual el ciudadano expresa su acuerdo”, para que no exista confusión respecto de lo que cada ciudadano apoya y, con base en estas consideraciones, la Corte concluyó:

 

“En este orden de ideas, si bien existe identidad teleológica, en cuanto ambos procedimientos o momentos buscan la realización del acto complejo, en este caso la solicitud al Congreso de la República para que convoque a un referendo, también ha de tenerse en cuenta que el legislador quiso que cada uno de los momentos estuviera apoyado popularmente”. Ello implica que en cada etapa el ciudadano brinda su apoyo para propósitos distintos: en la primera se apoya fundamentalmente un promotor y unos lineamientos generales; en la segunda un texto concreto. De ahí que si se entiende que el apoyo es manifestación de la libertad individual (como lo es el voto) y representación de su individualidad (C. P. art. 12) al adicionarse los apoyos logrados en uno y otro momento se confunden, por decir lo menos, voluntades expresas con objetivos distintos. Es decir, se menosprecia la intención popular (se apoya la inscripción o la solicitud de referendo), aduciendo que en últimas conducen a lo mismo”.

 

De lo anterior surge que, tanto el objetivo buscado por los ciudadanos que promueven una iniciativa de referendo durante la etapa de recolección de firmas para apoyar la iniciativa, como la competencia que con tal finalidad tienen, se inscriben dentro de la realización de un acto complejo que conduce a la convocación de un referendo para que el pueblo decida si reforma o no la Constitución en el sentido que se le propone y, por lo tanto, hacen parte de un proceso de manifestación del poder constituyente constituido.

 

En este sentido, la Sentencia C-180 de 2007 señala que cuando la ciudadanía participa en la convocatoria de un referendo actúa como órgano constituido y, por ende, con poder limitado, porque “una es la situación cuando el pueblo, en un acto de afirmación y por fuera de todo cauce normativo, decide reformar la Constitución o darse una nueva” y otra distinta “aquella en la cual a la luz de las previsiones constitucionales, el pueblo es convocado para que decida si convoca una asamblea nacional constituyente” o para que “exprese su afirmación o su negación a una propuesta de reforma a la Constitución”, pues “en el primer caso el pueblo actúa como constituyente primario” y en el segundo “obra en el ámbito de los poderes constituidos”.

 

De conformidad con lo precedente, “no resulta de recibo, a la luz de la jurisprudencia constitucional, la pretensión conforme a la cual cuando el pueblo se expresa por la vía del referendo constitucional previsto en el artículo 378 de la Constitución, obra como poder constituyente primario y en tal virtud sus decisiones quedan revestidas de una especial intangibilidad frente a los restantes mecanismos de reforma constitucional previstos en el Título XIII de la Carta”.

 

A modo de conclusión procede sostener que en la etapa de formación de la iniciativa ciudadana para convocar un referendo constitucional, los ciudadanos que apoyan la iniciativa ejercen su derecho a participar a través de uno de los mecanismos constitucionales de participación democrática, pero no adoptan ninguna decisión referente a la materia del referendo.

 

1.5. La ciudadanía que promueve un referendo para reformar la Constitución y el pluralismo constitucional

 

A las razones que se dejan consignadas cabe agregar que la actuación de quienes promueven un referendo para reformar la Constitución, aún siendo expresión de un mecanismo de participación ciudadana, tampoco refleja en forma completa el pluralismo que es propio del modelo democrático plasmado en la Constitución de 1991, como quiera que en esta etapa inicial un grupo de ciudadanos, incluso grande, prefija la agenda sobre la cual se podrá pronunciar después el electorado y, frente a esa agenda no existe la posibilidad de adelantar un debate plural, sino sólo la posibilidad de dar una respuesta positiva o negativa a la agenda prefijada por el grupo que promueve la iniciativa.

 

La idea de pueblo soberano es un concepto constitucional límite estrechamente relacionado con las ideas de soberanía, democracia liberal y democracia constitucional. La visión histórica y conceptual típica del estado liberal de derecho que predominó desde el siglo XVIII, propugnó una noción de soberanía enmarcada dentro del concepto de nación como unidad homogénea. A partir de la Segunda Guerra Mundial esa noción decimonónica ha evolucionado hacia una visión pluralista, de acuerdo con la cual es menester garantizar tanto la posición de la mayoría como las voces de las minorías y ya no es posible que un único grupo de ciudadanos, por numeroso y respetable que sea, se atribuya la voz del pueblo soberano.

 

En este orden de ideas, la noción de pueblo que acompaña la concepción de democracia liberal constitucional no puede ser ajena a la noción de pluralismo e implica la coexistencia de  diferentes ideas, razas, géneros, orígenes, religiones, instituciones o grupos sociales. El pueblo de tan heterogénea composición al escoger un modelo de democracia constitucional acepta que todo poder debe tener límites y, por lo tanto, como pueblo soberano acuerda constituirse y autolimitarse de conformidad  con ese modelo democrático e instituye cauces a través de los cuales pueda expresarse con todo y su diversidad.

 

La idea de democracia de base pluralista cuestiona el hecho de que cualquiera pueda erigirse en representante de los intereses de todos e invita a generar mecanismos adecuados para que diferentes intereses y visiones sean tenidos en cuenta al adoptar las decisiones que a todos atañen. Por ello, en los estados contemporáneos la voz del pueblo no puede ser apropiada por un solo grupo de ciudadanos, así sea mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan una manifestación de esa pluralidad.

 

Bajo la concepción contemporánea que se ha descrito, la actuación legítima del poder constituyente debe reflejar el pluralismo y, en consecuencia, ha de manifestarse en un escenario deliberativo que garantice la concurrencia del pueblo soberano en su diversidad para que, a través de cualquiera de los cauces de reforma de la Carta que ha previsto al autolimitarse, actúe como poder constituido y exprese su voluntad de variar el pacto constitucional. Cada uno de los mecanismo de reforma constitucional previstos en la Constitución de 1991 permite, en mayor o menor grado, una expresión plural del poder constituyente derivado y, desde luego, también el referendo que requiere del cumplimiento de todas las etapas constitucionalmente establecidas, hasta llegar a la manifestación final del electorado que es el llamado a decidir sobre la propuesta inicialmente tramitada por un grupo de ciudadanos, inscrita, aprobada por el Congreso de la República y sometida al control de la Corte Constitucional que juzga su constitucionalidad.

 

Ahora bien, de lo explicado se deduce que la Sentencia C-551 de 2003 es un precedente aplicable al caso que ahora decide la Corte, pues el pueblo, actuando como poder constituido, igualmente funge como titular del poder de reforma constitucional, por cuanto también debe ser convocado para que dé su veredicto final en las urnas. La diferencia radica en que, teniendo origen gubernamental, la agenda la prefija el gobierno, pero, tal como sucede cuando la agenda es prefijada por un grupo de ciudadanos, la etapa inicial no refleja en su totalidad el pluralismo que sólo tiene cabal expresión cuando la cuestión es sometida al pueblo para que la vote y decida si aprueba o no la reforma propuesta.

 

En las condiciones anotadas y como más adelante se precisará, no es de recibo la tesis según la cual como por primera vez la Corte se pronuncia respecto de la convocación a un referendo de iniciativa ciudadana, la sentencia C-551 de 2003 no es precedente aplicable, porque en ella la Corporación se pronuncio sobre un referendo de iniciativa gubernamental.

 

En apoyo de lo anterior y en términos generales, es de interés destacar que en la citada sentencia la Corte Constitucional analizó tres problemas básicos, a saber: su competencia para examinar actos reformatorios de la Carta, el alcance del control que ejerce sobre actos reformatorios de la Carta a partir de la expresión “sólo por vicios de procedimiento en su formación” y las especificidades del trámite legislativo en el caso de los referendos de iniciativa gubernamental.

 

El análisis de la primera cuestión fue de carácter general, pues no estuvo restringido a los referendos constitucionales de origen gubernamental y lo propio cabe afirmar del segundo problema abordado, ya que lo relacionado con el alcance del control se trató de tal manera que cobija a todos los mecanismos de reforma constitucional, incluido el referendo constitucional de origen ciudadano. El examen de la tercera cuestión, en cambio, sí aparece limitado al referendo que en esa ocasión ocupó la atención de la Corte.

 

En conclusión, la ratio que surge del análisis de los dos primeros problemas es precedente directamente aplicable al caso del referendo de iniciativa ciudadana, porque la Corte examinó su competencia, fijada en el artículo 242-2 superior respecto de todos los mecanismos de reforma establecidos en el Título XIII de la Constitución, así como el alcance de esa competencia y lo hizo de modo general, sin que considerara relevante distinguir si la iniciativa del referendo era ciudadana o gubernamental.

 

La ratio que surge del tercer problema es específica del referendo concretamente analizado por la Corte, esto es, de un referendo de iniciativa gubernamental y, si bien las subreglas utilizadas para resolverlo no son un precedente directamente aplicable al referendo ahora examinado, tampoco se puede desconocer que constituyen jurisprudencia relevante para estudiar las especificidades del trámite legislativo de los referendos constitucionales de iniciativa ciudadana.

 

1.6. Alcance y naturaleza del control ejercido por la Corte sobre la Ley 1354 de 2009.

 

El numeral segundo del artículo 241 de la Carta asigna expresamente a  la Corte Constitucional la función de “[d]ecidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación”.

 

Esta competencia es complementada por los artículos 378 y 379 constitucionales, los cuales introducen algunas precisiones en torno a su alcance. Así, la primera disposición fija los rasgos principales que caracterizan el referendo constitucional y textualmente señala que “el referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”, previsión de la cual ha derivado la Corte Constitucional su competencia para examinar la redacción de las preguntas contenidas en la ley de convocatoria y sometidas a la votación popular. Mientras que el artículo 379 indica que la convocatoria a referendo sólo podrá ser declarada inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución.

 

Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado en diversos pronunciamientos las principales características del control constitucional que se ejerce sobre la ley de convocatoria a un referendo constitucional. En cuanto a la oportunidad del control ha precisado que éste se ejerce con posterioridad a la sanción y promulgación de la ley correspondiente, como también lo es el control sobre la ley en la cual se consulta al pueblo sobre si se convoca a una Asamblea Constituyente[34]. Igualmente, ha advertido que cuando se acude a la vía del referendo para reformar la Constitución, esta misma ha establecido “un control reforzado”, porque además del control automático que ejerce la Corte sobre la ley convocatoria, los ciudadanos pueden impetrar la acción pública de inconstitucionalidad contra el acto reformatorio de la Constitución. Este control reforzado se explica porque la “reforma a la  Constitución por medio de un referendo es un procedimiento que comprende diversas etapas. Por ende, conforme al artículo 241 ord 2, la Corte ejerce el control automático definitivo sobre la ley que somete a decisión del pueblo un proyecto de reforma constitucional, sin perjuicio de lo señalado en el artículo 379 superior”[35].

 

En efecto, en la Sentencia C-551 de 2003 y en Auto 001 del mismo año, la Corte Constitucional sostuvo que la Carta Política prescribe dos fases de control jurídico en torno a las reformas constitucionales adoptadas por medio de referendo. En primer lugar, el control sobre la ley de convocatoria del referendo, el cual es de carácter automático, integral y limitado a los vicios de procedimiento y de competencia que se encuentren en la tramitación de la citada ley. Posteriormente, conforme lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional en las sentencias C-973 y C-1121 de 2004, puede tener lugar una segunda etapa de control sobre el acto reformatorio de la Carta Política, una vez entra en vigor, es decir, una vez haya sido promulgado por el Presidente de la República, dicho control se ejerce sobre el referendo constitucional, acto jurídico complejo integrado por los diversos actos emitidos entre la sentencia que declara exequible la ley de convocatoria y la promulgación del decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la reforma al Texto Superior. El mecanismo por medio del cual tiene lugar esta segunda fase de control son las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos ante la Corte Constitucional, así mismo en estos eventos el control se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos en el procedimiento de formación establecidos por la Constitución para esta modalidad de reformas constitucionales.

 

En resumen, el control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre la ley mediante la cual se convoca un referendo constitucional se caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular; concentrado, por estar exclusivamente a cargo de la Corte Constitucional; judicial, por la naturaleza del órgano que lo lleva a cabo; automático, ya que opera por mandato imperativo de la Carta Política; integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento legislativo; específico, por cuanto la Corte sólo puede examinar los vicios de procedimiento de la ley, ya que no le corresponde estudiar su contenido material; participativo, pues se faculta a los ciudadanos a coadyuvar o impugnar la constitucionalidad; definitivo, porque el texto sometido a control no podrá volver a ser objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional; y delimitado por la propia Constitución en los artículos 379 y 241 ord. 2º.

 

Adicionalmente, este control es independiente respecto de eventuales actuaciones judiciales, administrativas, disciplinarias, fiscales o de cualquier índole que, de manera concomitante, se estén adelantando por hechos acaecidos en desarrollo del procedimiento de formación de la ley de convocatoria a un referendo constitucional, cuando la Corte estudie el acto jurídico fruto de dicho procedimiento. En este punto la Corte resalta la necesidad de valorar dicha situación bajo la óptica del principio de oportunidad, en el entendido que el examen constitucional debe realizarse teniendo en cuenta todos y cada uno de los elementos con que se cuente al momento de desarrollar el control abstracto, pero no exigiendo la suspensión del proceso de constitucionalidad  mientras finalizan los procedimientos que pueden arrojar plena certeza sobre los hechos acaecidos. Esta última exigencia minaría gravemente la eficacia del examen de constitucionalidad a cargo de la Corte, a la vez que suspendería indefinidamente el trámite del referendo constitucional.

 

Cabe recordar igualmente que en distintos autos emitidos durante el trámite de este proceso[36] se rechazó expresamente la procedencia de la figura de la  prejudicialidad en el control abstracto de constitucionalidad por las razones que se reiteran a continuación:

 

1.      En primer lugar, el Decreto 2067 de 1991 no contempla la prejudicialidad, de ahí que esta figura no sea expresamente aplicable en los procesos de control constitucional.

2.      En segundo lugar el proceso de control constitucional tiene un carácter autónomo frente a otros procesos judiciales, y esta autonomía radica en el objeto y la naturaleza del control abstracto de la constitucionalidad de las disposiciones jurídicas, proceso que no pretende establecer responsabilidades penales o disciplinarias por la infracción de la normatividad vigente, sino un pronunciamiento con efectos erga omnes sobre la constitucionalidad de una disposición sometida a examen constitucional.

3.      La Corte Constitucional ejerce un control concentrado sobre los actos normativos enunciados en el artículo 241 constitucional y en el ejercicio de esta competencia no pueden interferir otras corporaciones judiciales.

4.      Los breves plazos del proceso de control constitucional también son un argumento en contra de la prejudicialidad, porque, de admitirse ésta, resultaría afectada la economía y celeridad procesal.

 

En todas las providencias se concluye que “[l]o anterior no significa que los elementos probatorios recabados en otras actuaciones judiciales, administrativas o de otra índole o las providencias proferidas por otras autoridades judiciales no sean relevantes en el examen de las leyes sometidas al estudio de esta Corporación, la cual valorará su implicación en el asunto objeto de decisión, dentro de la autonomía propia para el ejercicio de sus competencias en el marco de un proceso de control de constitucionalidad”[37].

 

1.6.1. El alcance de la competencia de la Corte Constitucional para el examen de una ley convocatoria de un referendo constitucional. La competencia para el estudio del trámite legislativo

 

Sobre el alcance de su competencia para el examen de las leyes de convocatoria a un referendo constitucional, esta Corporación hizo importantes precisiones en la sentencia C-551 de 2003. En esa oportunidad, con ocasión del examen de la Ley 796 de 2003 este Tribunal interpretó de manera sistemática el conjunto de disposiciones constitucionales y legales que rigen la materia y arribó a las conclusiones que se exponen a continuación.

 

En primer lugar, para definir el parámetro de control de constitucionalidad se descartó una lectura literal o gramatical del artículo 379 de la Carta, a cuyo tenor “los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título”. Para alcanzar una comprensión de esta disposición se sostuvo en esa oportunidad que “[u]n entendimiento puramente literal y aislado del artículo 379 superior, según el cual los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo pueden ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el título XIII de la Carta, conduce a obvias perplejidades(…) por la sencilla razón de que el  trámite propio de la convocatoria a un referendo constitucional, no se encuentra regulado exclusivamente en el título XIII, ya que el artículo 378 superior reenvía a varias disposiciones que no hacen parte del mencionado título”[38].

 

Por tal razón se descartó una interpretación descontextualizada del mentado precepto y se acogió una sistemática, a la luz de una lectura armónica de la Constitución y atendiendo los “propósitos pretendidos por el constituyente”[39]. Entonces, para definir el parámetro de control cobra también relevancia el artículo 378 constitucional por cuanto señala que la convocatoria a referendo es aprobada por el Congreso, mediante ley, que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas cámaras, de “manera tal que envía al intérprete a aquellas normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso que regulan el trámite de las leyes”[40].

 

Concluyó entonces esta Corporación que “la restricción del artículo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en consideración las otras normas constitucionales, que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de un referendo para reformar la Constitución. Y en particular, en relación con una reforma por vía de referendo, en la medida en que el proyecto a ser sometido al pueblo debe estar contenido en una ley, es obvio que las normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que regulan la formación de las leyes son en principio relevantes, sin perjuicio de que la naturaleza especial de la ley de referendo pueda implicar ciertas especificidades en su procedimiento de aprobación. Y de otro lado, este acto de reforma por referendo implica la utilización de un mecanismo particular de participación ciudadana y popular –como es precisamente el referendo-, por lo que la Corte deberá tomar en cuenta no sólo las normas constitucionales que regulan esta figura sino también, en lo pertinente, la Ley 134 de 1994, o LEMP. Estas disposiciones forman entonces el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de formación de la Ley 796 de 2003”[41]. En esa medida el parámetro de control en estos casos está conformado por: (i) Los enunciados normativos contenidos en el Título XIII de la Constitución, (ii) otras disposiciones constitucionales relevantes, (iii) el Reglamento del Congreso de la República –Ley 5ª de 1992-, (iv) la LEMP, (v) otras disposiciones legales que regulan mecanismos de participación ciudadana o asuntos electorales, tales como la Ley 130 de 1994.

 

Para salvar las objeciones que pudieran formularse debido a que la anterior interpretación parecería privar de efecto útil el mandato expreso del artículo 379 constitucional, en el sentido que sólo el desconocimiento de los requisitos previstos en el Título XIII de la Carta acarrearía la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley convocatoria a un referendo constitucional, esta Corporación armonizó ambas posturas hermenéuticas; es decir, la interpretación sistemática de la cual se infiere que el parámetro de control está conformado por el marco normativo que regula el procedimiento legislativo y los mecanismos de participación ciudadana con la referencia exclusiva y expresa al Título XIII de la Constitución contenida en el artículo 379. Concluyó así “que el mandato del artículo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución, únicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento en su formación, entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato del artículo 379, según el cual esos actos sólo pueden ser retirados del ordenamiento por violar el título XIII, con la necesidad de tomar en cuenta otras disposiciones constitucionales, del Reglamento del Congreso y de la LEMP, que son indispensables para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de aprobación de una ley que incorpora un referendo y que se encuentran previstos en el mencionado Título XIII”[42].

 

En esa medida resulta relevante para el control de constitucionalidad de una ley convocatoria a un referendo constitucional la distinción acogida por la jurisprudencia constitucional entre meras irregularidades y vicios en el procedimiento legislativo, “por consiguiente, no cualquier irregularidad o cualquier infracción de una norma del reglamento del Congreso o de la LEMP referidas al trámite del referendo implican la inconstitucionalidad de la presente ley; es indispensable que esa irregularidad sea de una gravedad suficiente para ser calificada como un vicio en la formación de esa ley, como paso necesario para la adopción por el pueblo de una reforma constitucional por medio de un referendo aprobatorio (CP arts 374 y 378). Por consiguiente, únicamente las violaciones del Título XIII y de la Carta, o de aquellas disposiciones del Reglamento del Congreso y de la LEMP que desarrollen estrecha y directamente principios y valores constitucionales, y en particular las exigencias establecidas por el Título XIII de la Carta, representan vicios susceptibles de provocar la inconstitucionalidad de la ley de referendo (C.P. artículo 379)”[43].

 

Ahora bien, al definir en la sentencia C-551 de 2003 el parámetro de control de constitucionalidad de la ley convocatoria a un referendo constitucional esta Corporación también hizo importantes precisiones en cuanto al alcance del control, pues como se infiere de los apartes antes transcritos este comprende todo el procedimiento legislativo que debe surtir la iniciativa gubernamental o ciudadana. No obstante, la Ley 796 de 2003 examinada en esa oportunidad tuvo iniciativa gubernamental razón por la cual la Corte no se pronunció de manera expresa sobre su competencia para examinar el trámite de la iniciativa popular cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo constitucional que tiene origen en una iniciativa ciudadana, asunto que será abordado a continuación.  

 

1.6.2. La competencia de la Corte Constitucional para examinar el trámite de la iniciativa popular de una ley convocatoria a un referendo constitucional.

 

La Corte es competente para revisar el trámite de la iniciativa popular de una ley convocatoria a un referendo constitucional por cuanto (i) así se desprende de una lectura sistemática de la Constitución, (ii) el artículo 241.2 otorga expresa competencia para ello, (iii) existen sólidos precedentes constitucionales en la materia y, (iv) la LEMP sólo prevé una competencia residual de la jurisdicción contencioso administrativa.

 

En primer lugar, también tiene lugar aquí el argumento sistemático defendido en la sentencia C-551 de 2003, porque de una lectura armónica de la Constitución se desprende la competencia de esta Corporación para examinar el trámite de la iniciativa ciudadana. En efecto, si bien nuevamente el artículo 379 constitucional parecería excluir esta posibilidad al limitar el parámetro de control en estos casos al Título XIII de la Carta, resultan relevantes las remisiones contenidas en el mismo título a otras disposiciones, especialmente la referencia contenida en el artículo 378. Es así como, esta última disposición señala textualmente “por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artículo 155, el Congreso mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley (…)”.

 

Por lo tanto el procedimiento de reforma constitucional en estos casos involucra un mecanismo específico de participación popular: la iniciativa legislativa ciudadana, al cual a su vez hacen alusión los artículos 103 y 155 de la Constitución y que adicionalmente se encuentra regulado por la LEMP  y por otras disposiciones legales de índole electoral. Todo este marco normativo se incorpora al parámetro de control porque es indispensable para determinar el alcance de los requisitos constitucionales para el trámite de una ley convocatoria a un referendo previstos en el Título XIII, e igualmente contribuye a definir la competencia de la Corte, la cual debe examinar que las actuaciones surtidas en el trámite de la iniciativa ciudadana se ajusten a los mandatos constitucionales y legales vigentes.

 

Resultan igualmente aplicables aquí las apreciaciones vertidas en la sentencia C-551 de 2003, a propósito del examen que debe realizar la Corte Constitucional, en el sentido de que no cualquier irregularidad advertida en el trámite de la iniciativa ciudadana conlleva la declaratoria de inexequibilidad de la ley convocatoria a un referendo constitucional, pues únicamente las infracciones que supongan el desconocimiento de disposiciones que “desarrollen estrecha y directamente principios y valores constitucionales y en particular las exigencias establecidas en el Título XIII de la Carta, representa vicios susceptibles de provocar la inconstitucionalidad de la ley de referendo”[44].

 

El argumento sistemático no es el único relevante para establecer la competencia de este Tribunal para examinar el trámite de la iniciativa ciudadana, una interpretación literal del artículo 241.2 constitucional permite arribar a la misma conclusión. Como antes se consignó, este precepto faculta a la Corte Constitucional para “[d]ecidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación”.

 

Dejando a un lado la determinación del contenido de este enunciado normativo, asunto que será abordado más adelante cuando se examine lo relacionado con la prohibición de sustitución de la Constitución, en todo caso esta disposición contiene una alusión expresa a la competencia de la Corte para examinar si, con anterioridad  al pronunciamiento ciudadano acerca de la convocatoria a un referendo encaminado a reformar la Constitución, haya sido éste de iniciativa popular o gubernamental, se ha producido un vicio de procedimiento en su formación, lo cual comprende no sólo el examen de la aprobación de la respectiva ley, sino todos los actos concernientes a la formación de la iniciativa. De tal suerte que, para el caso de los referendos de iniciativa popular, el análisis de esta Corporación abarcará el estudio de la validez de las actuaciones adelantadas por los promotores de la iniciativa ante las autoridades que conforman la Organización Electoral en Colombia, es decir, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral.

 

Adviértase que la Constitución no excluye, de manera alguna, el examen de la Corte acerca de los posibles vicios de procedimiento en los que se pudo haber incurrido a lo largo de la formación de la iniciativa popular de reforma a la Carta Política. En efecto, los denominados “vicios de procedimiento en su formación”, según las voces del artículo 241.2, no se limitan a aquellos acaecidos durante el trámite en el Congreso del proyecto de ley mediante la cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional, sino que abarcan las etapas anteriores, por cuanto se trata de un acto jurídico complejo, al igual que la fase comprendida entre la sentencia de la Corte Constitucional y la promulgación del acto reformatorio de la Constitución, esta última mediante la acción pública de inconstitucionalidad como previamente se consignó.

 

Existen igualmente importantes precedentes constitucionales en materia del control de constitucionalidad de procedimientos legislativos que tienen iniciativa compleja; siendo los casos más representativos de ello el control de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, el control de las leyes cuatrianuales de planes de desarrollo, el control de las leyes de presupuesto y de las que estipulan gastos. En lo sigue se hará referencia a lo sostenido a este respecto por la jurisprudencia constitucional.

 

Respecto de la revisión del trámite de las leyes aprobatorias de tratados se ha sostenido que “[e]n relación con el aspecto formal la Corte se encuentra llamada a examinar la validez de la representación del Estado colombiano durante el proceso de negociación, celebración y suscripción del tratado, al igual que la observancia de las reglas del trámite legislativo que precedieron la aprobación de la ley sujeta a análisis.” [45]

 

Con base en lo anterior, la Corte adopta la metodología de separar la verificación del cumplimiento del proceso de negociación, celebración y suscripción del tratado, de la verificación de los requisitos propios del momento de radicación del proyecto, es decir, identifica dos etapas en el trámite de la iniciativa legislativa. Para la primera etapa generalmente sostiene que, el deber constitucional de revisar los tratados internacionales y las leyes que los aprueban sugiere “que tal análisis implica comprobar la existencia de las facultades del representante del Estado colombiano para negociar, adoptar el articulado mediante su voto y autenticar el instrumento internacional respectivo, de acuerdo con lo previsto en los artículos 7 a 10 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados de 1969.”[46]

 

Para la segunda etapa de la iniciativa, esto es la radicación del proyecto, la Corte verifica que dicha radicación se haya realizado por parte del Gobierno (Presidente o Ministros del Despacho debidamente autorizados, de conformidad con la verificación de la primera etapa) en virtud de la iniciativa privativa, y en la comisión constitucional correspondiente del Senado de la República (de conformidad con lo exigido en el artículo 43 de la Ley 5ª de 1992).

 

La metodología descrita, para el evento del control formal de las leyes aprobatorias de tratados, ratifica el alcance del control de constitucionalidad en el caso de las leyes que tienen una iniciativa legislativa compleja; además de que supone que el incumplimiento de alguno de los pasos previos a la radicación del proyecto, implica la falta de validez del trámite de la iniciativa, y configura una causal de inexequibilidad de la ley. Una conclusión contraria significaría que una ley aprobatoria seria exequible incluso si no se cumplen los requisitos para la acreditación consistente en que un representante del Estado colombiano está autorizado para negociar, adoptar el articulado mediante su voto y autenticar el instrumento internacional respectivo.

 

Otro ejemplo pertinente para la determinación y alcance de la iniciativa legislativa compleja, y la incidencia de ello en el control de constitucionalidad formal de las leyes que presentan esta iniciativa, es el relativo a los proyectos de ley del plan de desarrollo, de presupuesto y aquellos que estipulan gastos a cargo del presupuesto nacional.

 

Respecto de las leyes del plan de desarrollo el artículo 341 Superior prevé, en su inciso primero, el adelantamiento de unos pasos previos a la presentación del proyecto de ley del plan de desarrollo, referidos de manera genérica a la participación de distintos entes en la elaboración del proyecto, y la posibilidad de su enmienda antes de la radicación, por parte del Consejo Nacional de Planeación. Ello indica que, como se ha venido sosteniendo, el trámite exigido para la iniciativa contiene actuaciones anteriores a la radicación del proyecto, los cuales forman parte del procedimiento de formación de la ley del plan.

 

Lo anterior se confirma en el contenido de algunas de las disposiciones de la Ley 152 de 1994 Orgánica del Plan de Desarrollo, cuyo Capítulo IV dispone el procedimiento para la elaboración del proyecto. Dicho procedimiento se describe a partir de la elaboración del proyecto y la formulación inicial por parte del Gobierno (Arts. 13 y 14 L.152/94)[47], la coordinación de las distintas autoridades involucradas en su elaboración y las reglas de su participación (Arts. 15 y 16 L.152/94)[48], la presentación del proyecto al CONPES (art. 17 L.152/94)[49], el sometimiento del proyecto de ley al Consejo Nacional de Planeación para que éste elabore un concepto sobre el mismo (art. 18 L.152/94)[50], y finalmente la radicación del proyecto en el Congreso de la República (art. 19 L.152/94)[51]. Como se ve, la iniciativa legislativa de la ley del Plan consta de varios requisitos específicos, reglados como un procedimiento cuya culminación es la radicación del proyecto. Así, la incidencia de la consagración de las etapas previas a la presentación del proyecto, en el ejercicio del control de constitucionalidad, no puede ser otra que la de reconocer que la omisión o el adelantamiento equivocado de alguna de ellas supone un vicio de procedimiento, cuya consecuencia puede ser la inexequibilidad de la ley.

 

Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre requisitos previos a la presentación del proyecto de ley del Plan, distintos a los contenidos en la ley orgánica del Plan de Desarrollo, tal como el derivado del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, según el cual los gobiernos deben consultar a las comunidades indígenas (y a los pueblos tribales en general) la implantación de medidas legislativas o administrativas que puedan afectarlos. En este sentido, esta Corporación ha interpretado que cuando el proyecto de ley del Plan contiene proyectos e inversiones que afecten directamente a las comunidades indígenas (y a los pueblos tribales en general), se debe surtir un trámite de consulta previa en los términos del citado Convenio 169.

 

A su turno la jurisprudencia constitucional ha sostenido que dicho trámite es previo a la radicación del proyecto. Se ha afirmado entonces, que se debe brindar “(…) ‘a las comunidades, en un momento previo a la radicación del proyecto en el Congreso de la República, las debidas oportunidades para que ellas no sólo conozcan a fondo el proyecto sino, sobre todo, para que puedan participar activamente e intervenir en su modificación, si es preciso.’[52] Expresó la Corte que ese proceso de consulta puede entenderse cumplido cuando exista evidencia de que antes de radicar el proyecto de ley en el Congreso de la República, su texto se haya divulgado entre las comunidades interesadas, se haya avanzado en la ilustración de tales comunidades sobre su alcance, y se hayan abierto los escenarios de discusión que sean apropiados.” [53]

 

La omisión del requisito de consulta previa a la presentación del proyecto de ley a las comunidades indígenas cuando dichos proyectos contienen medidas que los afectan directamente, ha traído como consecuencia, entre otras, la declaración de inexequibilidad de la denominada ley forestal (Ley 1021 de 2006) mediante sentencia C-030 de 2008, y de la llamada ley de desarrollo rural (Ley 1152 de 2007) mediante sentencia C-175 de 2009. Y, en sentencia C- 461 de 2008 se declaró la exequibilidad condicionada al cumplimiento de la consulta previa en mención, de la Ley 1151 de 2007 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, y se reiteró la afectación que sobre la validez de la ley tiene la omisión de un requisito como el referido, contentivo de la iniciativa legislativa.

 

También, en materia de presupuesto se ha reconocido la obligatoriedad del cumplimiento de los trámites previos a la radicación del proyecto de ley, conformadores del cumplimiento cabal de la iniciativa legislativa. Por ejemplo, en sentencia C-1168 de 2001, que revisó la constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 628 de 2000 por la cual se decretó el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2001, se sostuvo que “[e]l Congreso puede obviamente aprobar partidas de desarrollo regional, pero siempre y cuando éstas respeten los principios de legalidad y planeación del gasto. Esto significa, en particular, que esas apropiaciones deben haber sido previamente decretadas por la ley o, en caso de que se traten de erogaciones destinadas a dar cumplimiento al plan de desarrollo, los gastos con cargo a esas partidas deben corresponder a proyectos o programas registrados en el Banco Nacional de Proyectos con anterioridad a la expedición de la ley de presupuesto, pues de no ser así, se estarían desconociendo los principios de planeación y legalidad del gasto”(negrillas y subrayas añadidas). Desconocimiento que afectaría la constitucionalidad de la ley que establezca el gasto.

 

Por último, dentro de la legislación orgánica sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, la Ley 819 de 2003[54], en su artículo 1º, impone el Gobierno Nacional la obligación de presentar antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, un Marco Fiscal de Mediano Plazo ante las comisiones económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, con el fin de que sea estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto. En su artículo 7º determina la exigencia de compatibilidad entre los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios y el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Con base en ello la ley en mención exige que tanto en la exposición de motivos del proyecto de ley como en sus respectivas ponencias de trámite deben incluirse expresamente los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos rubros.  Igualmente, la disposición prevé que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá rendir concepto frente a la consistencia de ese estudio de impacto fiscal. “Con base en esta disposición, la jurisprudencia constitucional ha inferido dos connotaciones importantes en relación con el requisito impuesto a los proyectos de ley por parte de la norma orgánica de presupuesto. ‘Primero, que es exigible sólo para los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios; segundo, que el mismo debe cumplirse en todo momento, es decir, durante todo el trámite legislativo -tanto en la exposición de motivos, como en las ponencias-, y, tercero, que el Marco Fiscal es un referente obligatorio para el análisis del impacto fiscal de los proyectos de ley.’[55]” [56]

 

De lo anterior se concluye que el estudio de impacto fiscal en cuestión debe hacerse antes de la presentación del proyecto al Congreso, en tanto aquél debe constar en la exposición de motivos del proyecto referido. Con lo cual puede afirmarse que la iniciativa legislativa en este tipo de leyes es compleja, al tenor de las normas orgánicas de presupuesto, y el cumplimiento de todos los pasos que conforman la configuración de la iniciativa es necesario para afirmar la conformidad constitucional de estas leyes. De ahí, que la omisión de la etapa descrita, antes de la radicación del llamado proyecto de ley del teatro (Proyecto de ley N.° 86/05 Senado - 205/04 Cámara) [57], haya provocado la inexequibilidad de algunas de las disposiciones en él contenidas, mediante sentencia C-856 de 2006.   

 

Se tiene entonces que existen importantes precedentes constitucionales en cuanto al control de constitucionalidad de las actuaciones adelantadas antes de iniciar el trámite legislativo de un proyecto cuando se trata de leyes de iniciativa compleja.

 

En este sentido no se debe olvidar que el acto mediante el cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional se encuentra conformado por diversas actuaciones, las cuales deben agotarse de manera sucesiva, es decir, no puede seguir adelante sin que cada una se haya surtido en debida forma. Así las cosas, de conformidad con la Constitución y las Leyes Estatutarias 130 y 134 de 1994, un referendo constitucional de iniciativa popular se encuentra conformado por las siguientes etapas: (i) iniciativa popular; (ii) aprobación de una ley mediante la cual se incorpora el texto de articulado que recibió los apoyos ciudadanos; (iii) revisión de la Corte Constitucional; (iv) sanción presidencial; (iv) convocatoria del pueblo para que se manifieste a favor o en contra del texto reformatorio de la Carta Política; y (v) entrada en vigencia del mismo.

 

La iniciativa popular comprende, a su vez, el agotamiento de las siguientes etapas, las cuales serán descritas de manera detallada más adelante: (i) conformación de un Comité de Promotores; (ii) inscripción del Comité, previo  respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral, y de la solicitud de referendo; (iii) verificación de los anteriores requisitos; (iv) entrega al vocero del Comité, por parte de la Registraduría, del formulario de suscripción de apoyos; (v) recolección de apoyos equivalentes al 5% del censo electoral vigente; (vi) verificación del cumplimiento de los referidos apoyos ciudadanos; y (vii) expedición, por parte del Registrador Nacional, de las certificaciones de que tratan los artículos 24 y 27 de la LEMP. En este orden de ideas, sólo después de haberse agotado todas y cada una de las anteriores fases podrá presentarse la iniciativa legislativa ante la secretaría de una de las Cámaras del Congreso, como señala el artículo 30 de la LEMP.

 

En este orden de ideas, siendo la fase de la iniciativa (i) la primera que debe surtirse en el tiempo; (ii) una de las más importantes por cuanto los ciudadanos avalan la conformación de un Comité de Promotores; (iii) manifiestan su apoyo a un texto de articulado específico y concreto de reforma constitucional; y (iv) al mismo tiempo configura una más entre las diversas y sucesivas etapas que debe agotar el trámite de una reforma constitucional vía referendo, le corresponde al juez constitucional verificar si aquélla se encuentra afectada por algún vicio, en los términos del artículo 241.2. Para tales efectos, la competencia de la Corte se extiende a revisar si, en el trámite de la iniciativa popular se preservaron los principios constitucionales orientadores de los mecanismos de participación ciudadana, al igual que el texto de las leyes estatutarias que los desarrollan.

 

Esta apreciación resulta reforzada con un simple argumento a fortiori:  la iniciativa ciudadana es la etapa inicial del procedimiento legislativo y por lo tanto si la Corte Constitucional es competente para conocer el trámite de la ley convocatoria a un referendo también lo es para examinar el trámite de la iniciativa ciudadana.

 

Pero no sólo de la interpretación sistemática y literal del texto constitucional, al igual que los precedentes sobre el control de leyes de iniciativa compleja, se deriva la competencia de la Corte Constitucional para examinar el trámite de la iniciativa ciudadana sino que también existen pronunciamientos expresos en la materia.

 

Así, en sentencia C-1121 de 2004, con ocasión de una demanda ciudadana presentada contra el Acto Legislativo 01 de 2004, en la que se alegaba  que en la expedición del mismo  se había tomado en cuenta “la cuarta parte de un censo electoral inexacto e indebidamente conformado de la Constitución”, la Corte se declaró competente para examinar la validez de todos los actos que conformaban el proceso de reforma constitucional vía referendo. En tal sentido, no se acogieron los argumentos de la Defensoría del Pueblo, entidad para la cual “en el presente caso se cuestiona un acto administrativo expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, cuya ilegalidad debe ser declarada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, por cuanto que:

 

la reforma constitucional por vía de referendo está conformada por diversas etapas que deben ser agotadas de manera sucesiva, en las cuales interviene no solo el Congreso de la república, expidiendo la ley que convoca al referendo, sobre la cual debe surtirse automáticamente el control de constitucionalidad, sino además, las autoridades que conforman la Organización Electoral; los ciudadanos que se pronuncian mediante el voto afirmativo, en número exigido por la Constitución; y finalmente, el Presidente de la República a quien le corresponde sancionar y publicar el acto legislativo respectivo.  Se trata por tanto de un acto jurídico complejo, en cuanto a su formación, por cuanto requiere de la intervención de diversas autoridades públicas. Todas estas actuaciones concurren a la conformación final del acto reformatorio de la constitución y constituyen pasos necesarios del trámite de reforma constitucional vía referendo, sobre los cuales corresponde a la Corte Constitucional ejercer el control de constitucionalidad (negrillas añadidas).

 

Más adelante, en la misma decisión se precisa:

 

Es decir, es competente la Corte para conocer de todos los actos expedidos por las autoridades públicas que, según su competencia, tuvieren que intervenir en el complejo procedimiento de reforma constitucional por ésta vía, como actos propios del trámite de reforma constitucional. Sin lugar a dudas, contrario a lo que sostienen algunos intervinientes, una interpretación sistemática de la Carta Política evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el trámite de adopción del acto legislativo adoptado vía referendo. Por lo tanto, si la propia Constitución le entregó a la Corte Constitucional la competencia para conocer sobre la constitucionalidad de los actos legislativos, cualquiera sea su origen, por vicios de procedimiento en su formación, tratándose de un referendo, entonces, las diversas etapas que concurren a la formación final del acto legislativo no pueden ser consideradas de manera individual y aislada del procedimiento constitucional, sino que se trata de unos actos jurídicos que integralmente forman parte de un procedimiento complejo de reforma constitucional. Así las cosas, los actos de trámite que culminan con un acto legislativo, no pueden ser controlados de manera separada por la jurisdicción contencioso administrativa.

 

En este sentido comparte la Corte lo expuesto por el Procurador General, al decir que “...en este caso, no se trata de un decreto reglamentario ni de actos administrativos ordinarios, sino de actos indispensables del procedimiento para la realización de un referendo constitucional y, por tanto, su control es de competencia exclusiva de la Corte Constitucional por expresa disposición del artículo 241, numeral 1º de la Carta”. A continuación agrega “cabe advertir que si se trasladara la competencia para el conocimiento de estos actos administrativos, no habría procedimiento constitucional o legal aplicable, que prevea que la Corte pudiese posteriormente entrar a evaluar la constitucionalidad del Acto Legislativo a partir de decisiones tomadas por otras autoridades judiciales (negrillas y subrayados agregados).

 

Ahora bien, si la Corte ha afirmado su competencia para conocer acerca de la constitucionalidad de actos producidos con posterioridad a la celebración de un referendo constitucional, por cuanto hacen parte de un acto jurídico complejo, las mismas razones avalan su competencia para examinar los actos previos al trámite de la ley porque estos igualmente hacen parte del procedimiento de reforma a la Constitución por medio de un referendo constitucional.

 

Para estos efectos resulta particularmente relevante la sentencia SU- 1122 de 2001. En esa ocasión se trataba de la tutela impetrada por el Comité de Promotores a favor de un referendo contra la corrupción. En concepto de los demandantes, la negativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de adicionar al guarismo de firmas recolectadas para apoyar el trámite de la solicitud de referendo, el número de firmas recibidas para la inscripción de la solicitud del mismo, que impedía que se alcanzara el porcentaje definido en la Constitución, constituía una interpretación de la Carta y de la Ley 136 de 1994, que desconocía el derecho fundamental a la participación política. En otras palabras, se atacaba por vía de tutela un acto administrativo proferido por el Registrador Nacional en el curso de una iniciativa popular de referendo constitucional.

 

La Corte Constitucional se consideró competente para analizar la actuación desplegada por el Registrador Nacional, concluyendo que no se había vulnerado la Carta Política en el caso bajo examen, por cuanto no se podían adicionar los respaldos ciudadanos suscritos para conformar el Comité de Promotores del Referendo, con aquellos apoyos manifestados mediante firmas al texto de la propuesta inscrita. En suma, los anteriores precedentes confirman la competencia de la Corte para analizar la validez de todo el trámite de reforma constitucional vía referendo por iniciativa popular.

 

Finalmente, otra razón para justificar la competencia de la Corte Constitucional para el examen de la iniciativa ciudadana radica en que la LEMP no establece un control judicial específico sobre las actuaciones que se adelante en el trámite de la iniciativa ciudadana, especialmente las actividades desplegadas por el Comité Promotor. En efecto la LEMP, cuya constitucionalidad fue analizada en sentencia C-180 de 1994, sólo prevé la existencia de una competencia residual de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a efectos de examinar la validez del acto administrativo mediante el cual el Registrador Nacional del Estado Civil decide anular unas firmas de apoyo a una iniciativa de referendo. La disposición en cuestión reza:

 

ARTÍCULO 25. DESTRUCCIÓN DE LOS FORMULARIOS. Una vez que la Registraduría correspondiente haya expedido el certificado a que se refiere el artículo anterior, conservará los formularios por veinte (20) días. Durante ese término, los promotores podrán interponer ante la jurisdicción contencioso administrativa las acciones a que haya lugar cuando, por la anulación de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido.

Cuando se haya interpuesto alguna acción contra la decisión de la Registraduría, los formularios deberán conservarse mientras ésta se resuelve.

PARÁGRAFO. Vencido el término o resueltas las acciones, los materiales quedarán a disposición del Fondo Rotatorio de la Registraduría.

 

Nótese que esta disposición prevé una acción en cabeza de los promotores del referendo contra un acto administrativo proferido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, sin embargo no señala una revisión judicial sobre la actuación de los mismos promotores, la cual si bien está sujeta a la vigilancia de los organismos que integran la Organización Nacional Electoral, en todo caso se trata de un control que no tiene naturaleza judicial. La competencia de la Corte Constitucional se justifica en este caso, como se ha reiterado a lo largo de este acápite, porque se trata de actuaciones adelantadas dentro de una de las etapas constitutivas de un referendo constitucional.

 

En todo caso valga aclarar que la competencia de la Corte Constitucional no desplaza aquélla que la Carta Política y las leyes estatutarias le han asignado a la Organización Electoral. Tampoco aquélla de las autoridades penales. En efecto, el control de constitucionalidad que se ejerce sobre la fase de la iniciativa se encamina a garantizar el respeto de los principios constitucionales, lo que significa que, el juez constitucional no es el llamado a (i) verificar la validez de los procedimientos técnicos adelantados por la Registraduría Nacional del Estado Civil, encaminados a determinar la autenticidad de los apoyos ciudadanos; (ii) no desplaza al órgano electoral de investigación administrativa en sus labores, como tampoco al juez penal. Por el contrario, su competencia se limita a  examinar la constitucionalidad de (i) los actos administrativos preparatorios de la reforma constitucional; (ii) los actos particulares desplegados por los ciudadanos que se destaquen por ser promotores de la iniciativa de reforma constitucional, sólo en la medida en que éstos ofrezcan relevancia constitucional, por cuanto afectan principios fundamentales; y (iii) el cumplimiento de los requisitos estatutarios indispensables para la presentación de la iniciativa popular de reforma constitucional al Congreso de la República.

 

Finalmente, merece la pena precisar que, así como la competencia de la Corte no desplaza aquéllas atribuidas constitucional y legalmente a otras autoridades públicas, tampoco existe, en sede de control de constitucionalidad, prejudicialidad alguna en relación con las decisiones que deban adoptar estas últimas, tal y como lo ha precisado la Sala Plena de esta Corporación en diversas providencias proferidas en el curso de la revisión de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009.

 

1.6.3. La competencia de la Corte Constitucional para examinar el texto de la ley de convocatoria a un referendo constitucional con el objeto de garantizar la libertad de escogencia de los electores.

 

Adicionalmente a la competencia para revisar el trámite de la iniciativa ciudadana y el procedimiento de elaboración de la ley de convocatoria a un referendo constitucional, esta Corporación también es competente para examinar el texto de la ley convocatoria a un referendo constitucional con la finalidad de preservar la libertad de los votantes.

 

Esta competencia deriva del enunciado normativo contenido en el artículo 378 constitucional cuyo tenor es el siguiente: “El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”. En la sentencia C-551 de 2003 esta Corporación estudió detenidamente el alcance de este precepto y derivó importantes consecuencias normativas que serán reiteradas a continuación.

 

En primer lugar señaló que el mandato de protección al elector en los referendos constitucionales fijado en el artículo 378 reflejaba una especial preocupación del Constituyente “por dicha libertad en el caso de la reforma a la Constitución mediante referendo”[58]. No se trataba por lo tanto de una reiteración gratuita de otras  previsiones constitucionales en el mismo sentido[59] sino que buscaba “garantizar la correcta y libre formación de la voluntad política de la ciudadanía y por ende la legitimidad de la decisión popular en el referendo”[60].

 

En la misma providencia se destacó que el mandato de protección de la libertad del elector previsto por el artículo 378 superior no se reduce a reiterar las garantías generales del derecho al sufragio –como su carácter igualitario, universal y secreto- sino que se orienta específicamente a la forma de presentación del articulado sometido a la consideración del pueblo, pues esta disposición expresamente hace alusión a la forma de presentación y por ende de redacción del temario sometido a la decisión del elector. Por lo tanto “el control ejercido por esta Corte, si bien se contrae al examen de los eventuales vicios de procedimiento en la formación de la Ley 796 de 2003, recae también, y de manera inevitable, sobre el texto mismo de la ley, pues esta Corporación debe examinar si la presentación del articulado sometido a la aprobación del pueblo asegura o no la libertad del votante”[61].

 

Así mismo, se sostuvo que por tratarse de una previsión contenida en el artículo 378 constitucional, el cual hace parte del Título XIII de la Constitución, su desconocimiento afectaría la constitucionalidad de la ley objeto de examen, pues tal como lo plasma el artículo 379 la convocatoria a un referendo sólo puede ser declarada inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en ese título, “en tal contexto, la  consagración explícita en el artículo 378 superior, que hace parte de ese Título XIII, del mandato de que el referendo constitucional debe ser presentado de tal manera que la libertad del elector sea amparada, implica no sólo que una afectación de esa garantía representa un vicio de inconstitucionalidad de la ley de referendo, sino además que constituyen parámetros de constitucionalidad para el examen de esa ley todas las normas del Reglamento del Congreso y de la LEMP que estrecha y directamente desarrollen esa garantía a la libertad del elector en el referendo. Esto significa que el contenido específico y las particularidades de esta garantía tienen que interpretarse en el contexto normativo que el propio Constituyente y el Legislador diseñaron, al momento de regular el sistema democrático, los mecanismos de participación ciudadana y los derechos políticos de los ciudadanos”[62].

 

La Corte Constitucional afirmó que una manifestación de la especial protección al elector prevista en el artículo 378 constitucional era la doble exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto sometido a consideración del pueblo. Esta exigencia impone límites ciertos a la libertad de configuración legislativa cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo, especialmente en lo que se refiere a la redacción de las preguntas que deben ser sometidas a votación popular. Así por ejemplo son contrarias a la lealtad y claridad debida a los electores la incorporación en el texto de la ley de notas o preguntas introductorias[63]; las preguntas ambiguas, confusas o que inducen a equívocos; cierto tipo de preguntas compuestas[64]; el voto en bloque de un referendo multitemático[65] y la introducción de casillas para el voto en blanco[66]. 

 

1.6.4. El alcance de la expresión “solo por vicios del procedimiento en su formación” contenida en el artículo 241.2 de la Constitución y la competencia de la Corte Constitucional para examinar los vicios de competencia de la ley convocatoria a un referendo constitucional

 

La tantas veces citada sentencia C-551 de 2003 dio inicio a la línea jurisprudencial sobre la competencia de la Corte Constitucional para examinar los así denominados vicios de competencia en el marco de una reforma a la Constitución. Esta tesis ha sido posteriormente desarrollada por las sentencias C-1200 de 2003; C-572, C-970 y C-971 de 2004; C-1040 de 2005; y en fecha más reciente en la sentencia C-588 de 2009, entre otras decisiones relevantes sobre la materia.

 

Empero, aquí es preciso hacer una primera distinción mientras que en la sentencia C-551 de 2003 se examinó una ley convocatoria a un referendo constitucional[67] y por lo tanto se discutía el alcance de la competencia prevista en el numeral segundo del artículo 241 de la Carta, en las restantes providencias esta Corporación se pronunció sobre actos reformatorios a la Constitución, específicamente sobre Actos Legislativos proferidos por el Congreso de la República[68], por lo tanto el enunciado normativo aplicable en estos casos era el numeral primero del artículo 241 constitucional.

 

Esta diferenciación en cuanto al objeto de control fue indicada en la sentencia C-551 de 2003, en esa oportunidad sostuvo la Corte Constitucional que no le correspondía “entrar a analizar los límites del poder de reforma cuando éste es ejercido por vía de acto legislativo o de asamblea constituyente”, puesto que el proceso que ocupaba su atención estaba referido exclusivamente a una ley que convoca a un referendo, y posteriormente, fue reiterada en la sentencia C-1040 de 2005. En esta última oportunidad al examinar el conjunto de decisiones proferidas hasta ese momento se sostuvo, por una parte, que la jurisprudencia había adoptado una posición más restrictiva del poder de reforma cuando éste se materializa mediante un acto legislativo expedido por el Congreso, no mediante referendo aprobado por el pueblo[69].

 

Si bien las anteriores citas son relevantes para entender que la tesis sobre los vicios de competencia puede tener distinto alcance según cual sea el objeto de control de constitucionalidad, o lo que es lo mismo, según cual sea la vía de reforma constitucional adoptada, en esta oportunidad resulta necesario detenerse en el alcance de la competencia de la Corte Constitucional para examinar los vicios de competencia cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa popular. Con este propósito se comenzará por describir brevemente la postura de esta Corporación en torno a la prohibición de sustitución a la Constitución y los vicios de competencia.

 

En la sentencia C-551 de 2003, tras indicar que la noción de “vicios de procedimiento” no es “en sí misma evidente”, se sostuvo que la inconstitucionalidad de una reforma no sólo puede configurarse durante el trámite establecido, sino que también puede estar presente en un estadio anterior al desarrollo del respectivo procedimiento y afectar al sujeto llamado a cumplirlo y, especialmente, a la competencia de ese sujeto para adelantar la reforma[70], pues, como lo había puntualizado la Corte, la competencia es presupuesto de la forma, “puesto que a ésta sólo puede acceder el sujeto calificado para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significación jurídica”[71].

 

En ese sentido se precisó que “el poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad”, planteamiento que según la misma providencia “remite a uno de los problemas más complejos de la teoría y la práctica constitucionales”, porque implica la necesidad de definir “cual es el papel del pueblo, como poder constituyente originario y depositario de la soberanía (C.P. art 3º), una vez que éste ha dictado la Constitución”.

 

Entonces, el punto de partida de la tesis defendida por la Corte en la providencia en comento es la clásica distinción entre poder constituyente originario y poder de reforma de la Constitución, el cual, en cuanto que poder constituido, deriva su competencia de la propia Constitución. Tal diferenciación queda plenamente ilustrada en diferentes apartes de esta decisión:

 

En el mundo contemporáneo, en desarrollo de los principios democráticos y de la soberanía popular, el poder constituyente está radicado en el pueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una Constitución. Este poder constituyente originario no está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder político de los asociados. Por ello, tanto esta Corte Constitucional, como la Corte Suprema de Justicia durante la vigencia de la Constitución de 1886, han sostenido invariablemente que los actos del poder constituyente originario son fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden jurídico, y por ello dichos actos escapan al control jurisdiccional.

 

Por su parte, el poder de reforma, o poder constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadanía, de modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitución misma. Ello implica que se trata de un poder establecido por la Constitución, y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma. Tales condiciones comprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se trata por lo tanto, de un poder de reforma de la propia Constitución, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitución existente, y es por ello derivado y limitado.

 

Por ser un poder instituido, el poder de reforma tiene límites y está sujeto a controles. Así, en el caso colombiano, los artículos 374 y siguientes de la Constitución establecen e instituyen ese poder de reforma, pues regulan los modos de reforma de la Carta, que son: acto legislativo, referendo y Asamblea Constituyente. Esas normas fijan además las reglas y los procedimientos a los cuales están sometidos tales mecanismos de reforma constitucional. Así las cosas, no duda la Corte que en tales eventos se está frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por la propia Constitución.

 

De esta manera, los límites al poder de reforma no sólo son los formales derivados de las reglas procedimentales establecidas por la Constitución y por las normas legales que regulan la materia, sino también los que se derivan del alcance de su competencia, la cual es reformar la Constitución, al respecto se sostuvo:

 

“…resulta entonces claro que lo único que la Carta autoriza es que se reforme la Constitución vigente, pero no establece que ésta puede ser sustituida por otra Constitución. Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la Constitución de 1991, debe entenderse que la Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución. Y es que el título XIII habla de la “reforma” de la Constitución de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o sustitución por otra Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente originario.”

 

Agregó la Corte que:

 

“… aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material.”

 

Más adelante, la Corte Constitucional sentó los siguientes criterios en relación con la sustitución de la Constitución:

 

a.                 El poder de reforma definido por la Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales.

 

b.                 En virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede reformar la constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta.

 

c.                 Para establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.

 

d.                 La Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto  para ello.

 

e.                 El poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitución.

 

f.                  Sólo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución.

 

Ahora bien, cabe recordar que, si bien en la sentencia C-551 de 2003 se examinaba una ley convocatoria a un referendo constitucional, se trataba de una ley de iniciativa gubernamental. En la presente oportunidad el control de constitucionalidad también recae sobre una ley de convocatoria a un referendo la cual tuvo origen en una iniciativa ciudadana, razón por la cual algunos intervinientes y el Ministerio Público han sostenido que no resulta aplicable la tesis de la sustitución de la Constitución y de los vicios de competencia debido a la participación popular en la iniciativa legislativa, de lo que deducen que el origen de la reforma constitucional es popular y en esa medida el pueblo actúa como poder constituyente originario, sin límites en el ejercicio de su competencia. Sin embargo, a juicio de esta Corporación esta tesis no puede ser acogida por las razones que se expresan a continuación.

 

En primer lugar, cabe señalar que a pesar de tratarse de una ley de iniciativa ciudadana, en todo caso se trata de un cuerpo normativo promulgado dentro de un procedimiento de reforma a la Constitución, según el tenor del artículo 374 de la Carta. Por lo tanto el referendo constitucional de iniciativa ciudadana no sólo está sujeto a requerimientos procedimentales, sino también a los límites competenciales a los que previamente se hizo alusión. Esta apreciación resulta también del tenor del artículo 3º constitucional según el cual “[l]a soberanía reside en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece” (negrillas añadidas), de este enunciado se desprende que a pesar de ser el depositario de la soberanía el pueblo cuando ejerce el poder de reforma constitucional también debe actuar dentro del marco procedimental y de competencia fijado por la propia Constitución.

 

Parafraseando a Elster[72] el pueblo también está atado a la Constitución de 1991 y por lo tanto no puede modificar sus elementos definitorios cuando actúa en el ejercicio del poder de reforma. Máxime si se tiene en cuenta que a pesar de provenir de una iniciativa ciudadana, como ocurre en el presente caso, el texto sometido a referendo debe ser aprobado mediante una ley del Congreso, trámite en el cual puede estar expuesto a distintas vicisitudes que terminen por modificar la propuesta inicial que contó con el apoyo ciudadano, de manera tal que la voluntad popular inicialmente manifestada no necesariamente ha de coincidir con el texto finalmente sometido a votación, circunstancia que quita todo peso al argumento de que la reforma surgiría exclusivamente de la actuación del pueblo como constituyente primario y por lo tanto carece de límites de competencia.

 

La misma mediación del Congreso y la participación final del pueblo que se reduce a aprobar o improbar el texto normativo sometido a su votación, deja serias dudas sobre su actuación en este caso como constituyente originario, pues las estrictas regulaciones procedimentales a las que está sujeta la participación popular riñen con la esencia misma de este concepto el cual doctrinalmente siempre ha sido caracterizado como ilimitado y no sometido a cauces procesales.

 

Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es posible aseverar que existe una regla común según la cual todos los órganos constituidos tienen un poder de reforma limitado. Situación diferente se presenta cuando ya no se trata de la reforma de la Constitución vigente sino de su cambio, evento en el cual la Corporación ha reconocido, en la citada sentencia C-551 de 2003, que “la fijación de un cauce al poder constituyente originario es siempre imperfecta, pues el poder constituyente, por sus propias características, es ‘rebelde a una integración total en el sistema de normas y competencias’, y por ello no admite una institucionalización total”.

 

Sin embargo, la Corte estimó que “la Constitución de 1991 intenta superar este dilema y la tensión entre la soberanía popular y la supremacía constitucional por medio de una apertura al poder constituyente originario, previendo un procedimiento agravado de reforma” y en la Sentencia C-1040 de 2005 indicó que “el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta” y que “sólo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente”.

 

En esta hipótesis el pueblo, todavía como poder constituido, decide si convoca o no la Asamblea y, al definir su competencia, puede otorgarla para una simple reforma, propia del poder constituido, o concederle facultades tan amplias, cuyo ejercicio conduzca al cambio de la Constitución vigente por otra, siempre que el mismo pueblo, al fijar la respectiva agenda, así lo haya determinado. Este supuesto no hace desaparecer del todo los límites, pues aunque ya no provendrían de lo dispuesto en la constitución sustituida, tendrían su origen en las normas imperativas de derecho internacional y también en los convenios internacionales de derechos humanos, para citar apenas dos ejemplos.

 

Así pues, de los distintos mecanismos contemplados en el artículo 374 constitucional el único que no está sujeto a límites de competencia es una Asamblea Nacional Constituyente, siempre que sea convocada expresamente para proferir una nueva Carta y, por lo tanto, la vía de referendo constitucional no es idónea para transformar los principios estructurantes plasmados originalmente en el texto constitucional.

 

Por las razones antes expuestas esta Corporación es competente para examinar si el enunciado normativo contenido en la Ley 1354 de 2009 configura un vicio de competencia, lo que hace necesario reseñar brevemente los alcances del juicio de sustitución a la Constitución, tal como ha sido expuesto en anteriores pronunciamientos.

 

En las sentencias C-970 y C-971 de 2004 se delineó el método para efectuar este particular examen, el cual fue precisado en la sentencia C-1040 de 2005, en los siguientes términos: “el método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución anterior”[73].

 

Esta última etapa conduce a la segunda manera de distinguir el juicio de sustitución: “El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusión de que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por otro opuesto o integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible”[74].

 

En suma, la sustitución implica la franca oposición entre lo nuevo y lo anterior[75], en la medida en que, so pretexto de la reforma, la Constitución es transformada en otra “completamente distinta” que, por ejemplo, sirva de base a una forma de organización política opuesta, como cuando se cambia la república por la monarquía, la democracia por la dictadura o el Estado de Derecho por el totalitarismo[76].

 

Ahora bien, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional en providencias que condensan el desarrollo jurisprudencial relativo a la sustitución de la Carta, esa sustitución es total cuando la Constitución “como un todo, es remplazada por otra”[77] o parcial, caso este último en el cual “un eje definitorio de la identidad de la Constitución” es “reemplazado por otro opuesto o integralmente diferente”[78]. Desde otro punto de vista, también se ha señalado que al Congreso de la República le está vedado sustituir la Carta en forma “permanente o transitoria”, dado que el cambio, total o parcial, no puede ser de una magnitud tal que impida “de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constitución los elementos esenciales definitorios de su identidad originaria”[79].

 

Esta Corporación también ha diferenciado el juicio de sustitución del juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenido material de la Constitución.  Al respecto ha señalado que las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución de los otros dos mencionados, consisten en que la premisa mayor del juicio de sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución, sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. A esto se añade que el juicio de sustitución no tiene por objeto constatar una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material ordinario-, ni se verifica si se presenta la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles[80].

 

En fecha más reciente, mediante la sentencia C-588 de 2009, se exploraron las relaciones existentes entre la sustitución de la Constitución y los conceptos de destrucción, supresión, quebrantamiento y suspensión de la misma. Luego de hacer referencia a estas últimas categorías la Corte precisó que en lo relativo a la destrucción de la Constitución “se trata de un fenómeno distinto del de reforma, pero que tampoco encaja dentro del concepto de sustitución acuñado por nuestra jurisprudencia, por la sencilla razón de que la destrucción de la Carta implica también la del poder constituyente que le dio origen, mientras que la sustitución se refiere, fundamentalmente, a un cambio  constitucional de gran magnitud, pero realizado por el Constituyente derivado y que no necesariamente desconoce el origen de la Carta sustituida emanada del Constituyente originario que la estableció, aún cuando lo usurpa”[81].

 

Respecto de la supresión de la Constitución, la Corte advirtió que esta noción esta próxima “al concepto de sustitución de la Carta operada mediante reforma, pero en la modalidad de sustitución total. Así pues, la supresión encuadra en el concepto de sustitución que tradicionalmente ha manejado la Corte Constitucional, aún cuando procede aclarar que la jurisprudencia colombiana ha introducido matices en el concepto de sustitución al aludir a la posibilidad de sustituciones parciales o de sustituciones transitorias que no parecen encuadrar del todo en la categoría de la supresión, tal como la ha delineado la doctrina”.

 

Las conexiones entre la sustitución y el quebrantamiento de la Constitución fueron objeto de un estudio detallado, que llevó a esta Corporación a concluir que el quebrantamiento o “rotura” de la Constitución puede, en las circunstancias de una situación específica, conducir a la sustitución de la Carta, trátese de sustitución parcial o total,